第一篇：當(dāng)前我國干部人事制度改革亟待研究和解決的幾個問題

當(dāng)前我國干部人事制度改革亟待研究和解決的幾個問題

2004-7-16 19:04:07考研共濟(jì)網(wǎng)點(diǎn)擊瀏覽：896次

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作者：薄貴利

摘要：干部人事制度改革是二級體制改革，二級體制改革必須與一級體制改革——經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和行政體制改革協(xié)調(diào)配套；選人用人應(yīng)主要依據(jù)能力，而不僅僅是政績；要完善法制，徹底廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，切實(shí)解決干部交流中所存在的各種問題。

關(guān)鍵詞：干部；人事制度；改革

黨的十一屆三中全會以來，在鄧小平理論指導(dǎo)下，我國干部人事制度改革穩(wěn)步向前推進(jìn)，取得了積極進(jìn)展，有力地推動和促進(jìn)了相關(guān)體制改革的深入。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，干部人事制度改革還存在著一些亟待研究和解決的問題。這些問題，有的是理論問題，有的是實(shí)踐問題，也有的是二者兼而有之。對這些問題，迫切要求在理論上給予回答和在實(shí)踐中加以認(rèn)真解決。否則，干部人事制度改革就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

干部人事制度改革必須與一級體制改革協(xié)調(diào)配套

在我國各項(xiàng)體制改革中，經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革和政治體制改革是一級體制改革，而干部人事制度改革只是二級體制改革。一級體制改革必然要求改革二級體制，二級體制改革必須與一級體制改革協(xié)調(diào)配套。否則，二級體制改革不僅不能適應(yīng)一級體制改革的需要，不能推動和促進(jìn)一級體制改革的深入，而且還可能影響和阻礙一級體制改革的進(jìn)行。對此，鄧小平明確指出：“我們有正確的思想路線，有正確的政治路線，如果組織問題不解決好，正確的政治路線的實(shí)行就無法保證”。[1] “組織路線是保證政治路線貫徹落實(shí)的?！盵2]隨著體制改革研究和實(shí)踐的不斷深入，我國一級體制改革的目標(biāo)已經(jīng)十分明確：經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制；行政體制改革的目標(biāo)，是建立和不斷完善以行政首長負(fù)責(zé)制為運(yùn)轉(zhuǎn)核心的公共行政體制；政治體制改革的目標(biāo)，是建立高度民主的政治體制，實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。干部人事制度改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，要求打破人才單位所有制和地區(qū)所有制，建立健全統(tǒng)一的人才市場，實(shí)行人才流動，在人才流動和市場競爭中，實(shí)現(xiàn)人才資源配置的市場化和人才資源的優(yōu)化組合，為充分發(fā)揮人才資源的作用創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和體制環(huán)境；干部人事制度改革與行政體制改革相適應(yīng)，要求在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，建立從國務(wù)院到地方各級政府自上而下強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng)，不斷完善行政首長負(fù)責(zé)制，為此，必須賦予各級行政首長以相應(yīng)的干部人事任免權(quán)，形成以行政首長負(fù)責(zé)制為運(yùn)轉(zhuǎn)核心的公共行政體制；干部人事制度改革與政治體制改革相適應(yīng)，要求積極發(fā)展和擴(kuò)大社會主義民主，實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化，為此，必須切實(shí)保障公民的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，改革和完善選舉制度，使政務(wù)類官員的升遷降黜，真正由人民群眾說了算。在實(shí)踐中，我國干部人事制度改革與一級體制改革既有相適應(yīng)的一面，也存在著不相協(xié)調(diào)、不夠配套的地方。干部人事制度改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的主要表現(xiàn)是：人才的單位所有制和地區(qū)所有制已經(jīng)被打破，人才市場已經(jīng)建立，人才流動已經(jīng)形成，人才資源配置的市場化程度不斷提高。其不適應(yīng)性表現(xiàn)在：國有大中型企業(yè)高中級管理人員的配置還帶有濃厚的行政色彩和明顯的長官意志。我國干部人事制度改革與行政體制改革相適應(yīng)的主要表現(xiàn)是：正在建立和不斷完善國家公務(wù)員制度；不適應(yīng)、不夠協(xié)調(diào)的表現(xiàn)是：我國憲法和政府組織法明確規(guī)定，各級政府實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。在行政首長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制下，行政首長應(yīng)擁有相應(yīng)的干部人事任免權(quán)。只有這樣，職能部門的首長才能向行政首長負(fù)責(zé)，否則，行政首長負(fù)責(zé)制就難以落到實(shí)處。而現(xiàn)實(shí)的情況是，各級政府的行政首長名義上是由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生的，實(shí)際上是自上而下任命的。而越來越多的業(yè)務(wù)類公務(wù)員則實(shí)行競爭上崗。這種本末倒置的“競爭上崗”，既不符合政治體制改革的精神，也不符合行政首長負(fù)責(zé)制的要求。我國干部人事制度改革與政治體制改革不夠協(xié)調(diào)、不完全配套的主要表現(xiàn)是：適應(yīng)政治體制改革即實(shí)現(xiàn)政治民主化的要求，理應(yīng)改革和完善選舉制，使各級政府行政首長逐步由選民選舉產(chǎn)生，也就是說，在現(xiàn)代民主政治下，真正需要競爭上崗的，是各級政府的行政首長，而不僅僅是業(yè)務(wù)類公務(wù)員。而實(shí)際情況是，我國政治體制改革比較滯后，在選舉、選擇各級政府行政首長這一重大政治活動中，公民參與極為有限。所以，在深化干部人事制度改革中，必須堅(jiān)持以鄧小平關(guān)于干部人事制度改革要與一級體制改革協(xié)調(diào)配套的理論為指導(dǎo)，對于不符合這一科學(xué)理論的改革措施，應(yīng)認(rèn)真加以調(diào)整和糾正。

選人用人是依據(jù)政績，還是依據(jù)能力選人用人的依據(jù)，既涉及到政治標(biāo)準(zhǔn)，也涉及到業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。鄧小平提出德才兼?zhèn)湓瓌t和干部四化方針，就包括了政治標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和干部的身體健康狀況。而在實(shí)踐中，有兩種不同的思路。一種是依據(jù)政績，一種是依據(jù)能力。實(shí)踐表明，依據(jù)政績選人用人帶來了一系列問題：1.政績中有主觀因素，也有客觀因素；有個體因素，也有群體因素。在對干部的實(shí)際考察中，很難將政績中的主觀因素和客觀因素、個體因素與群體因素區(qū)分得清清楚楚。這就增加了評價政績的難度，也為某些領(lǐng)導(dǎo)者利用自己的地位和權(quán)力，貪圖名利（把本來是大家或別人的功勞算在自己頭上）提供了可能和便利。2.依據(jù)政績選人用人，必然誘導(dǎo)一些領(lǐng)導(dǎo)干部去制造政績，而不是創(chuàng)造業(yè)績。為了制造政績，弄虛作假者有之，虛報(bào)浮夸者有之；為了制造政績，一些干部大搞政績工程、形象工程、首長工程、獻(xiàn)禮工程，其中相當(dāng)一部分與本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并沒有多大關(guān)系，甚至有相當(dāng)一批是豆腐渣工程。近些年，不少地方領(lǐng)導(dǎo)為了往自己臉上“貼金”，不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際需要，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，在城市建設(shè)中互相攀比，急功近利，勞民傷財(cái)搞花架子。結(jié)果，在一些地方和部門，干部政績有了，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾利益卻受到嚴(yán)重?fù)p害。這就提出了一個現(xiàn)實(shí)問題，即“政績工程”、“形象工程”為什么會在許多地方泛濫？一個重要原因是，一些上級領(lǐng)導(dǎo)考察下級官員時，這些看得見、摸得著的“政績工程”、“形象工程”，往往會對下級官員的政績評價以至其職位升降起著不可低估的作用。[3]依據(jù)政績選人用人，已經(jīng)造成許多弊端，應(yīng)引起我們的高度警醒和重視。3.依據(jù)政績選人用人，必然導(dǎo)致典型的“彼德現(xiàn)象”。彼德是美國著名的管理學(xué)家，他在《彼德原理》一書中揭示了許多管理中似是而非的現(xiàn)象。其中之一，就是依據(jù)政績選人用人，必然導(dǎo)致一個人一直晉升到他的能力所不及的位子，他的晉升才告結(jié)束；而我們有些管理工作之所以不科學(xué)、低效率，一個重要的原因，就是一些人正在從事自己力所不及的工作。這一現(xiàn)象告訴我們，某一個人在某一位子上能夠

做出政績，在另一個職位上就不一定能做出成績；在初級位子上能夠做出政績，在中高級位子上也不一定能做出成績。原因在于，此人不一定具備該職位所需要的素質(zhì)和能力。鄧小平在談到干部選拔標(biāo)準(zhǔn)時，明確提出德才兼?zhèn)湓瓌t和干部四化方針。這實(shí)際強(qiáng)調(diào)的是干部的素質(zhì)和能力。依據(jù)能力選人用人，要求我們要因需設(shè)崗，因崗擇人，量才錄用，因才授職，使一個人的才能與其職位相適應(yīng)、相匹配。這樣，不僅能夠有效地避免“彼德現(xiàn)象”，而且能夠克服依據(jù)政績選人用人所帶來的一系列弊端，使各類人才的作用得到充分發(fā)揮。按照現(xiàn)代管理科學(xué)，政績是人的能力的表現(xiàn)形式之一，它包含在廣義的能力之中。因?yàn)?，領(lǐng)導(dǎo)者基本能力結(jié)構(gòu)是：依據(jù)能力選人用人，需要借鑒能力主義的管理機(jī)制。所謂能力主義管理，用管理哲學(xué)的語言來概括，就是“唯有能者宜在其位”。這一管理機(jī)制是通過三個系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的。這三個系統(tǒng)構(gòu)成了能力主義管理三角形：很顯然，能力主義管理的基礎(chǔ)是對人的能力的公正評價。當(dāng)前，在深化干部人事制度改革中，迫切需要將德才兼?zhèn)湓瓌t和干部“四化”方針量化、細(xì)化為一個科學(xué)的指標(biāo)體系，使之具有很強(qiáng)的可操作性；與此同時，需要研究、開發(fā)出一套測評干部素質(zhì)能力的方法和技術(shù)。只有這樣，才能使干部人事管理真正納入科學(xué)化軌道。目前，由于缺少測評干部素質(zhì)能力的科學(xué)的指標(biāo)體系和方法技術(shù)，使一些地方和單位在干部人事管理中，出現(xiàn)了嚴(yán)重的隨意性，感情、關(guān)系滲入其中，使評價帶有較大的彈性。其結(jié)果，必然導(dǎo)致干部選拔任用機(jī)制的扭曲變形，損害黨和政府的形象。能力保有能力基本能力（體力、知識和技能）精神熟悉能力理解、判斷、決斷能力創(chuàng)造、籌劃、開發(fā)能力領(lǐng)導(dǎo)、管理、統(tǒng)率能力表達(dá)、談判、涉外能力業(yè)績（工作的質(zhì)量和數(shù)量）發(fā)揮能力品格（熱情、責(zé)任心、紀(jì)律性、協(xié)調(diào)性等）公正評價系統(tǒng)公正待遇系統(tǒng)能力開發(fā)系統(tǒng)

完善法制，徹底廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制

我國傳統(tǒng)干部人事制度的一大弊端是干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制。鄧小平指出：“干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定關(guān)系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關(guān)系。革命戰(zhàn)爭時期大家年紀(jì)都還輕，五十年代正值年富力強(qiáng)，不存在退休問題，但是后來沒有及時解決，是一個失策?！盵4]干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，不僅導(dǎo)致干部隊(duì)伍的老化，不利于領(lǐng)導(dǎo)層的更新，不利于人才的成長，不利于選拔年輕人，而且必然導(dǎo)致思想僵化，降低工作效率。“這不是一個人的問題，是整個制度的問題，更多地是關(guān)系到我們的方針、四個現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的問題。”[5]因此，鄧小平堅(jiān)決主張廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制。

根據(jù)鄧小平理論，總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，黨的十一屆三中全會以來，我國為廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制做了大量工作。例如，我國《憲法》明確規(guī)定了國家領(lǐng)導(dǎo)人的任期，即：全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長，中華人民共和國主席、副主席，國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢查長每屆任期5 年，連續(xù)任職不得超過兩屆。實(shí)行干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法定任期制，是我國干部人事制度的一項(xiàng)重大改革。這一改革，對于防止和廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，防止權(quán)力過分集中，維護(hù)社會主義民主和法制，都將起到重要作用。但實(shí)事求是地分析，我國廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制仍不夠徹底，例如：

1.《黨章》只規(guī)定了黨的中央委員會和縣級以上的地方委員會每屆任期5年，而對連選連任沒有做出限制性規(guī)定。這實(shí)際上是默認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)人可以無限期地連選連任，不利于防止和廢除黨的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制；2.《憲法》雖然規(guī)定了中央國家機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期，但沒有規(guī)定一個人只能在實(shí)行法定任期制的一個職位上任職，從而有可能導(dǎo)致有的領(lǐng)導(dǎo)人在一個職位上任職屆滿后，轉(zhuǎn)到另一個職位上繼續(xù)任職。這不是真正意義上的法定任期制，也不利于防止和廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制；3.《憲法》對地方國家機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人沒有做出法定任期制的規(guī)定，從而容易導(dǎo)致地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人事實(shí)上的終身制。很顯然，要認(rèn)真貫徹鄧小平關(guān)于廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的思想，必須通過深化干部人事制度改革，切實(shí)解決上述三個問題，無論在黨內(nèi)，還是在各級國家機(jī)關(guān)，都必須嚴(yán)格實(shí)行法定任期制，堅(jiān)決克服各種形式的變相的終身制。

完善干部交流制度

干部交流是我國干部人事制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。20世紀(jì)90年代以來，我國加大了干部交流的力度。1990年，中共中央下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》，1994年，黨的十四屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真推行領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度，加大省部級干部交流的力度，繼續(xù)推進(jìn)地市縣級干部交流。此后，中央在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》中，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度，作了更為明確的規(guī)定。各地、各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的有關(guān)決定，不斷加大縣處級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部易地交流工作的力度，重點(diǎn)抓好黨政“一把手”、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法等重要部門領(lǐng)導(dǎo)干部的交流，并進(jìn)行了中央和地方干部的縱向交流以及地（市）級領(lǐng)導(dǎo)干部的跨省區(qū)市交流。1995年以來，中央管理的干部共交流500多人，全國地廳級干部交流1 萬多人，縣處級干部交流超過16萬人。全國96%的縣（市、區(qū)）委書記、97%的縣（市、區(qū)）長進(jìn)行了交流或易地任職。[6]實(shí)行干部交流，有利于培養(yǎng)鍛煉干部，提高干部的管理素質(zhì)和工作能力，在一定程度上也可以起到防止不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的作用。但在實(shí)踐中，干部交流也存在一些亟待研究和解決的問題。1.干部交流與《黨章》和《憲法》中的某些規(guī)定不銜接。例如，《黨章》明確規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生?！薄包h的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州的委員會，每屆任期五年?！薄包h的縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的委員會，每屆任期五年?！蔽覈稇椃ā芬裁鞔_規(guī)定，各級政府行政首長均由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會及同級人民政府每屆任期五年，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和同級人民政府每屆任期三年?？墒?一些地方的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，不到法定任期，即被調(diào)動、交流或輪換。這種做法嚴(yán)重違背了《黨章》和《憲法》所明確規(guī)定的選舉制和法定任期制。2.干部流動頻繁，既不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方工作的連續(xù)性，也不利于干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。據(jù)了解，全國縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)平均任期三年左右，有的甚至只有一年左右。新的領(lǐng)導(dǎo)來了，即提出一套發(fā)展思路，換了領(lǐng)導(dǎo)，往往發(fā)展思路也隨之變化，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重?fù)p失。一些部委，也是如此。有的部委，兩年左右就實(shí)行司局長輪崗，而新任司局長要熟悉新單位的工作，至少半年到一年。待工作熟悉了，有了新思路了，他也就快要輪到其它崗位了。在地方，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)交流到新的地方，往往都要換自己的“四梁八柱”，結(jié)果搞得干部隊(duì)伍人心惶惶，使一些干部不思進(jìn)取，甚至不干工作，一門心思拉關(guān)系，想方設(shè)法靠近領(lǐng)導(dǎo)，以求保位和升官。3.實(shí)踐證明，干部流動對糾正不正之風(fēng)和防止腐敗，所起的作用是比較有限的。因?yàn)?，易地交流以后，有些干部更可以有恃無恐地搞“權(quán)權(quán)交換”，即你用你的權(quán)力給我的親屬朋友辦事，我用我的權(quán)力給你的親屬和朋友辦事。不僅如此，干部交流，家屬不隨遷，必然造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。老百姓說：“干部交換，大梁跑斷，賓館住滿，電話占線。”顯然，在新形勢下，對干部交流所存在的一些問題，不僅需要高度重視，而且需要認(rèn)真加以研究和解決。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][4][5]鄧小平文選，第2卷[C]．

北京：人民出版社，1972．222；193；

331；350．

[3]王比學(xué)．勿以“工程”論政績[N]．

人民日報(bào)[N]．2002-9-3．

[6]人民日報(bào)[N]．2001-6-25．

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第二篇：我國當(dāng)前的失業(yè)問題研究

我國當(dāng)前的失業(yè)問題研究

摘 要：當(dāng)前失業(yè)問題困擾著世界各國，隨著我國體制改革的深入進(jìn)行，失業(yè)與再就業(yè)問題越來越受到政府的重視。本文針對我國失業(yè)問題的現(xiàn)狀，從理論分析著手，對我國失業(yè)及再就業(yè)提出了粗淺的對策和建議。

關(guān)鍵詞：失業(yè)；就業(yè)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；體制改革

收稿日期：2011-06-05

作者簡介：張宏英（1979-），女，河北唐縣人，從事社會主義市場經(jīng)濟(jì)研究。

就業(yè)問題涉及到千家萬戶的實(shí)際利益，可謂是民生之本，目前我國的就業(yè)市場形式嚴(yán)峻，失業(yè)問題表現(xiàn)的十分突出，特別是大學(xué)生的失業(yè)率一直居高不下，甚至成為困擾整個國家的社會問題，本文就失業(yè)問題談一點(diǎn)自己的看法。

一、我國失業(yè)人員的現(xiàn)狀

根據(jù)最近發(fā)表的《中國的勞動和社會保障狀況》白皮書提供的數(shù)字，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已經(jīng)達(dá)到3.6%，依此推算，登記失業(yè)人員應(yīng)該是將近700萬人。此外，下崗人員還有800多萬人，再加上在“待崗”、“放假”、“歇崗”等名義下實(shí)際上已經(jīng)失去工作崗位的人員——這部分人估計(jì)在500萬人以上——實(shí)際失業(yè)人數(shù)可能會達(dá)到2000萬人以上。

同時，中國農(nóng)村的“剩余勞動力”約在2億左右。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了將近7000萬，還有7000多萬已經(jīng)向城市或者已經(jīng)城市化的富裕地區(qū)（如珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲

地區(qū)）流動，除此之外，還有6000萬農(nóng)村勞動力需要工作崗位。

二、我國失業(yè)現(xiàn)象的根源

1.科技進(jìn)步和發(fā)展產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)科技發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接推動力?？萍及l(fā)展創(chuàng)造了新的產(chǎn)業(yè)，同時也創(chuàng)造了新的就業(yè)崗位。但是就在新的就業(yè)崗位產(chǎn)生的同時，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷用新技術(shù)進(jìn)行改造，勞動力供求結(jié)構(gòu)再次變動。

當(dāng)勞動者在知識結(jié)構(gòu)和專有技能上不能滿足新興產(chǎn)業(yè)的需求時，則造成勞動力供求總量均衡下的結(jié)構(gòu)性失業(yè)?？萍歼M(jìn)步導(dǎo)致部分職工下崗或失業(yè)，主要有三個方面：一是技術(shù)進(jìn)步，必然推動國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等方面的調(diào)整，國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生職工下崗或失業(yè)；二是企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步是企業(yè)降低成本，可使企業(yè)提高效益，增強(qiáng)市場競爭力，直接關(guān)系企業(yè)的生存和發(fā)展，但企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步對企業(yè)職工提出更高的要求，那些不適應(yīng)要求的職工就難免下崗或失業(yè)；三是由于技術(shù)進(jìn)步，現(xiàn)代化的設(shè)備和管理會代替部分人力。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些問題加劇我國失業(yè)現(xiàn)象我國經(jīng)濟(jì)內(nèi)部要求不旺，外部環(huán)境不利，經(jīng)濟(jì)增長乏力，影響社會就業(yè)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已處在轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已過于成熟，形成了買方市場局面。大量產(chǎn)品積壓滯銷，而新興產(chǎn)業(yè)尚未成形，新的消費(fèi)、投資及生產(chǎn)熱點(diǎn)也沒有出現(xiàn)，勢必

造成一定時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長乏力，增長速度回落，企業(yè)經(jīng)營困難，影響社會就業(yè)。從國外成功經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整從開始到完成，大體需要10年左右的時間。我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整已有幾年時間，但進(jìn)展緩慢。以后的幾年中，將是艱難的時期，因此對就業(yè)的影響還將持續(xù)。

一是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過慢，傳統(tǒng)產(chǎn)品市場飽和、消費(fèi)品市場需求不旺，對經(jīng)濟(jì)增長的拉動的作用明顯降低。消費(fèi)市場由冷變熱至少要一到兩年或者更長的時間。

二是投資改革的深入，企業(yè)成為投資主體，對回報(bào)不高的項(xiàng)目，企業(yè)不會輕易投資。銀行更加慎貸、惜貸和選擇貸款對象。這對制止亂投資、亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)是非常必要的。但縮小了投資規(guī)模沒，對經(jīng)濟(jì)增長也是一個不利因素。

三、我國面對失業(yè)問題應(yīng)采取的措施對于習(xí)慣了保障穩(wěn)定職業(yè)的中國人來說，突然走進(jìn)失業(yè)與半失業(yè)行列，難免有一種失落感，于是對改革和治理整頓產(chǎn)生懷疑甚至對立情緒，這就必然程度不同地影響國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而會對整個社會安定造成威脅。失業(yè)的長期存在會對社會的穩(wěn)定造成沖擊，危害人民生活。因此，我們要積極采取措施解決我國的失業(yè)問題。

1.發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)崗位

就業(yè)問題的根本解決取決于國民經(jīng)濟(jì)的長期繁榮。在不斷增強(qiáng)綜合國力保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展前提下，可以適當(dāng)?shù)姆龀忠恍﹦趧用芗彤a(chǎn)業(yè)。與發(fā)達(dá)國家相比，我國第三產(chǎn)業(yè)還很不發(fā)達(dá)，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中僅占31%，因而相比之下，隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其解決就業(yè)的潛力是巨大的。

2.大力發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)，拓展就業(yè)渠道改革開放以來，我國個體、私營、三資等非公有制經(jīng)濟(jì)獲得了長足發(fā)展，黨的十五大報(bào)告和九屆全國人大對我國憲法的修改進(jìn)一步將非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展置于重要地位。伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化，非國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的貢獻(xiàn)份額將逐步提高，成為重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，對緩解我國的就業(yè)壓力將發(fā)揮越來越重要的作用。中小企業(yè)在滿足人民多樣化的商品服務(wù)需求，解決就業(yè)方面具有大企業(yè)不可比擬的優(yōu)勢。

3.大力發(fā)展教育和培訓(xùn)，尤其是要發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，提高勞動者的科學(xué)文化素質(zhì)和職業(yè)技術(shù)水平當(dāng)前，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高勞動者的技能，已經(jīng)成為世界上許多國家反失業(yè)措施中的重要一項(xiàng)；從以上的分析也可以看到，勞動力整體素質(zhì)低下也是我國失業(yè)產(chǎn)生的重要原因之一，技術(shù)進(jìn)步造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)在我國顯得尤為突出。因此，大力發(fā)展教育尤其是職業(yè)技術(shù)教育，提高勞動者的科學(xué)文化素質(zhì)和職業(yè)技術(shù)水平，對于減少失業(yè)人口特別是技術(shù)進(jìn)步造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)人口的存在，具有特別重要的意義。為了使我國的職業(yè)培訓(xùn)更加有效，我們需要建立一種體系完備、運(yùn)作規(guī)范高效的新型培訓(xùn)制度。首先，我們應(yīng)該樹立起終身教育觀念，制定職業(yè)培訓(xùn)的長期規(guī)劃，并以法律法規(guī)形式給予相應(yīng)的制度保證，使職工培訓(xùn)經(jīng)?；?、制度化。其次，根據(jù)當(dāng)前就業(yè)形勢的需要，現(xiàn)階段的重點(diǎn)應(yīng)放在勞動預(yù)備制的建立完善以及再就業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展上。國內(nèi)外實(shí)踐表明，再就業(yè)培訓(xùn)是一種積極的勞動市場政策，能有效解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題，而且，這要比單純向失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金和生活補(bǔ)助等措施積極得多。

總之，就業(yè)是民生之本，解決就業(yè)問題是我國當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期重大而艱巨的任務(wù)。黨的十六屆三中全會第一次明確提出把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加突出的位置，實(shí)施積極的就業(yè)政策。因此，政府如何確定就業(yè)目標(biāo)、解決失業(yè)問題以及在就業(yè)政策方面應(yīng)采取哪些基本思路和措施，對于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。

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第三篇：當(dāng)前我國反腐問題研究

當(dāng)前我國反腐問題研究

腐敗問題是目前全球廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰(zhàn)。反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭。正確認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，是科學(xué)判斷、全面把握反腐倡廉工作的一個重大問題，改革開放以來，我們黨之所以能夠制定一系列正確的反腐敗斗爭的方針政策和戰(zhàn)略部署，領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作不斷取得階段性的成果，一個很重要的原因就是基于對形勢的科學(xué)分析和判斷，全面把握并適時提出每個階段反腐倡廉工作的主要任務(wù)和工作目標(biāo)，統(tǒng)一了全黨的思想和行動。在當(dāng)前新的時代環(huán)境和時代背景下，總結(jié)和概述當(dāng)前反腐敗工作的總體形勢，分析其成因并在此基礎(chǔ)上提出合理的對策建議，對更好的開展當(dāng)前的反腐敗工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和變遷，當(dāng)前腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了一些新的特征，包括群體化、高管化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化、國際化和新型化。反腐敗必須擴(kuò)大黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，保證黨內(nèi)決策的民主化，發(fā)揮人民代表的職能；加強(qiáng)選人用人制度建設(shè)，建立初始提名權(quán)制度、干部推薦說明書制度、考任分離制度等；強(qiáng)化反腐倡廉教育，大力推進(jìn)廉政文化建設(shè)； 堅(jiān)定不移地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)，完善干部考核與監(jiān)督制度等。

一、當(dāng)前反腐敗工作總體形勢 當(dāng)前反腐敗的形勢總體上是積極向上的，成績是主要的，其成績主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是反腐敗制度建設(shè)不斷完善，中央和地方的反腐敗制度建設(shè)得到不斷加強(qiáng)和完善，探索出了一個比較有效的反腐敗制度體系，即建立健全了一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)證明這些制度體系總體上是積極有效的；二是反腐敗工作的力度在不斷加強(qiáng)，反腐敗的社會氛圍和政治氛圍日益良好，反腐敗工作的阻力越來越小，反腐倡廉工作正有條不紊循序漸進(jìn)地開展。三是反腐敗的第三方監(jiān)督作用日益加大，第三方監(jiān)督（媒體、群眾等）的環(huán)境日益改善，特別是媒體監(jiān)督作用越來越彰顯，群眾監(jiān)督意識不斷加強(qiáng)，監(jiān)督的體制、機(jī)制和相關(guān)平臺得到了不斷完善。四是黨員干部的反腐敗意識大為加強(qiáng)，責(zé)任意識提高，同時官員腐敗的僥幸逃脫的心理正在退化，不敢腐敗，腐敗即被抓的心理在不斷加強(qiáng)，有效的彰顯了近年來預(yù)防腐敗工作的成效。五是黨內(nèi)民主得到加強(qiáng)，黨員干部的群眾意識，責(zé)任意識得到提高，腐敗的土壤在減少。這一方面是黨的建設(shè)自身環(huán)境的結(jié)果，另一方面也是中國政治體制改革的體現(xiàn)。

我們在看到反腐成績的同時，要充分認(rèn)識到當(dāng)前反腐敗形勢依然嚴(yán)峻。從總體上來說，當(dāng)前腐敗還處在高發(fā)期，還處在易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢上。2008 年，國家檢查機(jī)關(guān)對貪污腐敗的立案件數(shù)為 1.7 萬件，2010 年為 2.7 萬件。當(dāng)前的反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，存在的問題依然比較多。，歸納起來主要表現(xiàn)在以下十個方面：第一，腐敗犯罪的人數(shù)越來越多。近年來，國家相關(guān)檢查機(jī)關(guān)查處的貪污賄賂人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，從十三大以來的貪污腐敗人數(shù)來看，其呈現(xiàn)兩個特征，一是腐敗人數(shù)長期處于高位，不論是哪個時期，二是 2008 年以來腐敗人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢。第二，腐敗犯罪的職務(wù)越來越高。腐敗的職務(wù)越來越高。十三大以來因腐敗被查處的縣處級干部、廳局級干部、省部級干部人數(shù)越來越多，縣處級干部和廳局級干部因腐敗獲罪的人數(shù)呈現(xiàn)“規(guī)律性”增長、省部級高官因腐敗獲罪則呈現(xiàn)“此起彼伏”的交替上升趨勢。第三，從犯罪的涉案金額上來說，涉案金額越來越大，巨貪”不斷呈現(xiàn)。動輒幾千萬，過億的“層出不窮”，已經(jīng)不是什么新鮮事。第四，年輕貪官越來越多。以前呈現(xiàn)的“59 歲現(xiàn)象”，現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多的還有“45 歲現(xiàn)象”，35 歲現(xiàn)象”等，黨員干部的腐化墮落呈現(xiàn)年輕化發(fā)展。第五，集體腐敗，觸目驚心。隨著近年來反腐敗斗爭的深入，一些串案、窩案，團(tuán)體案件被挖出，往往是一人貪污，就能牽出一串人。第六，賣官鬻爵，明目張膽。近年來反腐敗過程中發(fā)現(xiàn)，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部簡直成了“官帽批發(fā)商”，近幾年來中國接連爆出多起“賣官書記”案，例如，黑龍江省綏化市委書記馬德、安徽省巢湖市委書記周光全、湖南省株洲縣委書記龍國華、安徽省阜陽市賣官窩案等等，這些市委書記、縣委書記利用手中權(quán)力，將‘烏紗帽’當(dāng)成了換取金錢的商品，大肆斂財(cái)均高達(dá)數(shù)百萬甚至上千萬之巨。如湖南省株洲縣委書記龍國華在離任前突擊提拔了 100多名干部，被當(dāng)?shù)匕傩辗鉃椤u官書記’”。第七，貪官外逃，防不勝防。2010 年 1 月 8 日，中央紀(jì)委副書記李玉賦在中央紀(jì)委監(jiān)察部召開新聞通氣會上透露，近三十年來中國外逃官員數(shù)量約為 4 000 人，攜走資金約 500 多億美元，算起來平均約 1 億元人民幣。第八，腐敗遍地開花，各領(lǐng)域?qū)映霾桓F。以前被認(rèn)為是“清水衙門”的高校、醫(yī)院等領(lǐng)域的腐敗不斷呈現(xiàn)。第九，各種“軟腐敗”橫行，諸如黨員干部超標(biāo)住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公問題（公款吃喝、公車私用、公費(fèi)出國）。二是政府浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)問題。三是形式主義、官僚主義嚴(yán)重，各種不作為、亂作為現(xiàn)象滋養(yǎng)腐敗。四是亂占、亂用、超標(biāo)、超規(guī)格住房等。第十，基層腐?。焊瘮母邔又饾u轉(zhuǎn)移到基層，其中地方政府特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成為腐敗的高發(fā)區(qū)域。

二、探尋腐敗產(chǎn)生的原因

（一）歷史原因

腐敗是一種社會歷史現(xiàn)象，近現(xiàn)代有腐敗，古代也有腐敗，自從人類進(jìn)入階級社會以后，腐敗亦隨之產(chǎn)生。隨著社會的發(fā)展，腐敗一直根植于奴隸社會、封建社會和資本主義社會等各個階段，而作為人類階級社會組成部分的社會主義社會，不可避免也會有腐敗存在，這是歷史的必然。

（二）政治原因

1.社會主義民主政治的總體水平不高，由于我國目前仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，民主與法制基礎(chǔ)比較薄弱，因此，社會主義民主政治的總體水平不高。突出表現(xiàn)在選舉制度的不完善上，干部的任免、升降決定權(quán)不在選民而在上面，因此導(dǎo)致只對上面負(fù)責(zé)、不對下面負(fù)責(zé)的諸多腐敗現(xiàn)象。

2.政務(wù)公開和權(quán)力運(yùn)行透明度不夠。推進(jìn)陽光政務(wù)，是強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督制約、從源頭上預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效手段。由于傳統(tǒng)觀念和認(rèn)為因素的影響，以前我國的政府信息一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，而一些政府官員就是利用其掌握信息資源的權(quán)力進(jìn)行暗香操作，濫用職權(quán)，為個人和某些小團(tuán)體謀取私利，從而滋生腐敗。而今有些地方或單位的政務(wù)的瞞天過海的“半公開”、遮遮掩掩的“假公開”，甚至是千遮百藏的“不公開”，乃至被群眾諷之為云遮霧罩的“政霧”。

（三）經(jīng)濟(jì)原因

首先由于市場機(jī)制還不完善，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)還比較多，特別是在資源配置中，政府起著舉足輕重的作用，這樣就使政府成了各種利益集團(tuán)競相“尋租”的獵物。其次，政企關(guān)系未理順，政府依然牢牢掌握著國有企業(yè)經(jīng)營管理者的人事任免權(quán)，為政府官員和企業(yè)經(jīng)營管理者雙方的腐敗提供了機(jī)會。再次，產(chǎn)權(quán)體制改革的滯后使國有資產(chǎn)成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷獵下大量流失。有專家估算，在20世紀(jì)80年代，全國國有資產(chǎn)每年流失量約在500億元，到了90年代，每年的直接流失達(dá)到了800億元至1000億元，如果加上土地設(shè)備閑置、壞賬、偷稅和漏稅，以及決策失誤等造成的國有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失，這個數(shù)字則更加龐大。最后，分配不公使社會收入差距拉大，也刺激了一些公職人員不擇手段攫取金錢的欲望。國家公職人員也因?yàn)樗幍牟块T和職位不同，手中握有的權(quán)力資源不一樣，收入差距不斷拉大，主要是掌握權(quán)力資源的部門和公職人員除了正常收入外，還有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。黨的十一屆三中全會以來，當(dāng)和國家工作的重心轉(zhuǎn)移至“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放”，經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展，社會主義法制建設(shè)也在“文革”的廢墟上重新建立起來，已從法制時代向法治時代跨越發(fā)展。但無法否認(rèn)的是，在反腐敗與廉政法制建設(shè)上，還有諸多的問題，雖然《公務(wù)員法》、《刑法》等基本法和一些黨內(nèi)制度中有關(guān)反腐敗和廉政建設(shè)的國家基本法。再者，從這些年被懲治的貪腐官員看，貪腐的數(shù)額動輒數(shù)百萬、上千萬，甚至上億，根據(jù)我國現(xiàn)行刑法規(guī)定，個人貪污、受賄數(shù)額在十萬元以上，且情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑。但被判處死刑的貪腐官員并不多，很多是被判處“死緩”，似乎死緩成了貪腐官員的“免死牌”。而被判處死緩的貪腐官員，經(jīng)過“死緩改無期，無期改有期，有期又減刑，甚至保外就醫(yī)”等一系列程序，最終經(jīng)過十幾年甚至幾年的牢獄生活而重獲自由。低廉的腐敗成本，一些腐敗分子不懼怕刑罰而敢于挑戰(zhàn)刑法去實(shí)施腐敗勾當(dāng)。2.權(quán)力配置體系缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制?！吨腥A人民共和國憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！边@是憲法賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)沒有真正到位。雖然每年的各級人大會議上，各級政府和司法機(jī)關(guān)向同級人大工作報(bào)告，接受同級人大監(jiān)督，但在閉會期間，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)缺乏有效的日常監(jiān)督。其他監(jiān)督機(jī)關(guān)要么因受同級黨組織或政府的領(lǐng)導(dǎo)而使監(jiān)督大打折扣，要么因監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)的而無法對最需要監(jiān)督的人是想監(jiān)督，要么因監(jiān)督機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)威不同、工作程序不一而出現(xiàn)處理意見不協(xié)調(diào)、扯皮、錯位等現(xiàn)象。

3.分配制度?，F(xiàn)在嚴(yán)重的社會分配不公成為腐敗產(chǎn)生的根本原因。社會分配不公指的是目前存在的對社會的付出和得到的回報(bào)嚴(yán)重不成正比的現(xiàn)象。前不久，各大門戶網(wǎng)站都在報(bào)道一則消息：“中國行業(yè)收入最高和最低行業(yè)的差距已擴(kuò)大到15倍，躍居世界之首?！蔽覈母镩_放的初衷是“允許一部人人和一部分地區(qū)先富起來，先富帶動后富，最終達(dá)到共同富?！?，這種設(shè)想無疑是美好的，符合當(dāng)時中國國情的。但是，由于理解上的偏差，具體執(zhí)行上的錯誤，法律調(diào)整的失職，這一號的政策在實(shí)施過程中出現(xiàn)了諸多問題，孕育了貪腐的溫床，被一部分人作為巧取豪奪的保護(hù)傘。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前反腐敗工作的對策建議

首先，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，堅(jiān)決把腐敗特別是消極腐敗的現(xiàn)象滋生蔓延的勢頭遏制住。近年來的實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，充分運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、行政的、法律的、紀(jì)律的手段，多管齊下，才能實(shí)現(xiàn)黨確定的反腐敗目標(biāo)。當(dāng)前反腐敗一是必須要加大懲處力度，對嚴(yán)重違紀(jì)，頂風(fēng)違紀(jì)，影響惡劣的大案要案堅(jiān)決懲處，打擊腐敗分子的囂張氣焰。要發(fā)動群眾積極參與反腐敗斗爭，形成強(qiáng)大的社會氛圍，使反腐敗斗爭保持整體推進(jìn)的良好態(tài)勢。二是要積極發(fā)動和依靠群眾，對發(fā)生在群眾身邊，直接侵害群眾利益、群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題和行業(yè)不正之風(fēng)，認(rèn)真治理，剎風(fēng)正紀(jì)，取得成效。三是要切實(shí)加強(qiáng)治本力度，努力從源頭上預(yù)防和治理腐敗，使干部不犯或少犯錯誤，即使犯了錯誤也能得到及時改正或糾正，避免在錯誤的道路上越滑越遠(yuǎn)，也就是說，標(biāo)本兼治，重在治本是新時期反腐敗斗爭的一條基本規(guī)律，要求在反腐敗斗爭中必須有針對性的解決一些源頭性的問題。如要進(jìn)一步加強(qiáng)廉政制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，有針對性地建立黨風(fēng)廉政規(guī)章制度，約束黨員干部行為，加強(qiáng)立法建設(shè)，建立健全各種法律，以法治之威嚴(yán)懲貪贓枉法、執(zhí)法犯法，防止權(quán)力濫用，確保中國經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行；再比如要完善監(jiān)督制約機(jī)制，權(quán)力只有在受到強(qiáng)有力監(jiān)督的情況下才能得以正確行使，權(quán)力如果失去監(jiān)督就會被濫用，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，當(dāng)前監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督的關(guān)鍵是建立嚴(yán)格的、規(guī)范的權(quán)力約束機(jī)制。其次，結(jié)合新的反腐敗工作的實(shí)際情況，有針對性的反腐。一是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的三意識教育，要加大領(lǐng)導(dǎo)干部的憂患意識、公仆意識、節(jié)儉意識的教育，要使其認(rèn)識到責(zé)任。二是要狠抓落實(shí)、善抓落實(shí)。當(dāng)前反腐敗的制度建設(shè)已經(jīng)比較完善了，反腐敗不缺制度，缺乏的是落實(shí)。要把制度落到實(shí)處，狠抓落實(shí)、善抓落實(shí)，落實(shí)反腐敗工作需要魄力，毅力、膽識和藝術(shù)。三是要擴(kuò)大第三方監(jiān)督。媒體、群眾對官員腐敗的監(jiān)督，其作用日益明顯，是根本之策，要積極擴(kuò)大第三方監(jiān)督，營造第三方監(jiān)督的體制，機(jī)制和相關(guān)監(jiān)督的平臺。四是要走群眾路線。領(lǐng)導(dǎo)干部多下基層，多實(shí)地調(diào)查少出國考察（旅游）。重慶市政府最近推廣的“三進(jìn)三同”就很有參考意義（進(jìn)基層、進(jìn)村子、進(jìn)農(nóng)戶，深入到農(nóng)村一線、深入到農(nóng)民群眾中；同吃、同住、同勞動，吃住在農(nóng)民家中）。五是要加大黨內(nèi)關(guān)懷的力度。正確認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部：領(lǐng)導(dǎo)干部也是普通人，監(jiān)督的同時要愛護(hù)，批評的目的是團(tuán)結(jié)。正確認(rèn)識黨員：黨員也是群眾，黨員主體性問題要加強(qiáng)，黨員的權(quán)力要落實(shí)到位。

第四篇：國情研究當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢分析

國情研究當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢分析

摘要：從改革開放至今34年間，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了年均增長速度接近10%的持續(xù)高速增長；2008年國際金融危機(jī)之后，在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，我國經(jīng)濟(jì)增長速度雖然較往年低，但還是處在世界領(lǐng)先位置。我國正處在工業(yè)化深化過程之中，工業(yè)增長仍有較大空間，但傳統(tǒng)重工業(yè)和化學(xué)工業(yè)的市場需求日益接近“天花板”，增長速度會逐步放慢；消費(fèi)需求向下企穩(wěn)，投資增速下滑，出口形勢不容樂觀；流動性不足，但通貨膨脹壓力仍然存在；房地產(chǎn)市場低迷，企業(yè)信心不足；同時，財(cái)政收入增長也將趨緩。總體上看，我國經(jīng)濟(jì)整體增長潛力下降，經(jīng)濟(jì)增長速度將放慢；凈出口將長期處于穩(wěn)中趨降的態(tài)勢，未來經(jīng)濟(jì)增長主要靠內(nèi)需拉動；降低財(cái)政收入在gdp中的比重有助于內(nèi)需擴(kuò)大，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長；工業(yè)化深化；投資；消費(fèi)需求；凈出口；內(nèi)需；流動性不足；通貨膨脹壓力；房地產(chǎn)市場；財(cái)政收入

中圖分類號：f123.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a 文章編號：1674-8131（2013）01-0018-09在全球經(jīng)濟(jì)不太景氣的背景下，中國經(jīng)濟(jì)也面臨諸多困難。針對中國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些戰(zhàn)略問題，本文根據(jù)2012年的一些重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)形勢的進(jìn)行分析判斷。

第五篇：當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)問題研究

當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)問題研究

導(dǎo)論

中國的改革開放發(fā)軔于貧窮落后的農(nóng)村，啟動于農(nóng)村土地制度改革。改革開放30多年來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各項(xiàng)事業(yè)均發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國土地制度的改革發(fā)展。我國土地制度的二元性結(jié)構(gòu)，刺激了改革開放的動力神經(jīng)，成為中國經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的引擎。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也引發(fā)了土地制度中諸多弊端的顯現(xiàn)，致使“三農(nóng)”問題積重難返。特別是2008年全球金融危機(jī)的來臨，國家采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策，使本來嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式尤為深度固化，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。因此，農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革迫在眉睫，不容忽視，更無法回避。

中國的農(nóng)村土地制度改革已走過了34年歷程，下一步如何改革或者將改革到什么狀況，成為今后國家發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的重要課題。十七屆三中全會提出了健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度的原則——“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向。本文試圖從農(nóng)村土地權(quán)利確認(rèn)入手，回溯總結(jié)30多年來土地制度改革的歷程和發(fā)展變化的特點(diǎn)，闡述現(xiàn)行土地制度的弊端及其危害，通過勾畫農(nóng)村土地權(quán)利制度的構(gòu)建設(shè)想，梳理出今后農(nóng)村土地制度的發(fā)展路徑和方向，為建立健全既適合我國國情又適應(yīng)新形勢發(fā)展需要的農(nóng)村土地制度架構(gòu)，加快我國“三農(nóng)”問題的解決步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定而作出努力。

一、農(nóng)村土地權(quán)利狀況

（一）農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展變化的歷史演進(jìn)

1、解放前后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)。

解放前的農(nóng)村土地屬于土地私有制。大量的自耕農(nóng)擁有自己完整產(chǎn)權(quán)的土地，而無地的農(nóng)戶也可以自由地租種他人的土地，進(jìn)行耕種和收獲。革命年代，中共領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，新中國成立后，無地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發(fā)了土地房屋所有權(quán)證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營銷，無論是土地還是農(nóng)產(chǎn)品，既可以自己經(jīng)營，也可以自由交易。在萬一遇到緊急情況或家庭生活到了難關(guān)時，他們也可以自由處分其賴以生存的土地、房屋和宅基地，以度過危機(jī)?？梢?，在解放前后的土地私有制度下，農(nóng)民均擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

2.合作化、人民公社時期，農(nóng)村土地的權(quán)利狀況——從土地完整產(chǎn)權(quán)到基本失去土地權(quán)利的狀態(tài)。

為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國家自1953年起號召由農(nóng)村互助組向農(nóng)村初級合作社發(fā)展。社員入社將土地及主要生產(chǎn)資料歸初級合作社統(tǒng)一經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民所有。農(nóng)村初級合作社繼而發(fā)展為高級合作社，1958年最終國家強(qiáng)制性地成立了人民公社。從此，農(nóng)民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”的高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民不僅失去了土地、宅基地的所有權(quán)，也失去了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，就連擁有所有權(quán)的房屋也因?yàn)檎亟菇灰锥闪藲埲钡漠a(chǎn)權(quán)。這一時期對于農(nóng)民而言，一方面，既沒有土地所有權(quán)也沒有土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；另一方面，由于戶籍制度的捆綁，導(dǎo)致農(nóng)民人身無自由，政治缺權(quán)利，經(jīng)濟(jì)受貧窮，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民食不果腹，有的年份甚至出現(xiàn)了逃荒要飯的現(xiàn)象。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農(nóng)民被逼上梁山，冒險(xiǎn)搞起了包產(chǎn)到戶。

3.改革開放后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——通過實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營權(quán)，土地權(quán)利的經(jīng)營權(quán)部分回歸農(nóng)民手中。

上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶的創(chuàng)新之舉引發(fā)了土地制度變革。首先，農(nóng)民為了吃飽飯而將原來實(shí)行了20多年的人民公社體制打破，將生產(chǎn)和經(jīng)營的主體由生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)為農(nóng)戶。1982年的中央1號文件，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而形成了農(nóng)戶、國家和集體之間的合約關(guān)系，確立了農(nóng)戶對土地的部分產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。1998年十五屆三中全會的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出：長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農(nóng)村基本經(jīng)營制度，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會的生產(chǎn)力。我國不但實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，農(nóng)民生活改善，而且為城市的改革發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，引發(fā)了整個社會結(jié)構(gòu)的巨大改變。

隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經(jīng)下發(fā)了14個中央一號文件，大多數(shù)都涉及土地制度與農(nóng)村改革發(fā)展。包產(chǎn)到戶合法化以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本經(jīng)營制度，具體表現(xiàn)為土地承包的面積和地塊到戶，承包經(jīng)營權(quán)證書到戶，承包期限延長至30年，再到確立家庭承包經(jīng)營制度作為一個基本制度長期不變。近年，國家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。十七屆三中全會提出了“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，讓“土地流轉(zhuǎn)更加充分而有保障”，更進(jìn)一步豐富了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵。

4.物權(quán)法時代農(nóng)民土地權(quán)利的發(fā)展方向——從長久不變到確權(quán)發(fā)證，實(shí)現(xiàn)物權(quán)保護(hù)。

為落實(shí)“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，在國土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》后，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

溫家寶總理分別在中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會議講話和十一屆人大五次會議報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論何種情形，任何人都無權(quán)剝奪；深化農(nóng)村改革，必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，認(rèn)真搞好土地確權(quán)登記發(fā)證工作；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；推進(jìn)征地制度改革，制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，保障好農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。

綜上所述，農(nóng)村土地權(quán)利狀況的演變，經(jīng)歷了解放初期農(nóng)民對土地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)的狀態(tài)，過渡至合作化、人民公社時期，農(nóng)民對土地權(quán)利的部分喪失到完全歸公而喪失權(quán)利的狀態(tài)，再到土地包產(chǎn)到戶，繼而確立了家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，部分土地權(quán)利回歸到農(nóng)民手中的狀態(tài)。十七屆三中全會的決定和《物權(quán)法》的實(shí)施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義

為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實(shí)現(xiàn)市場化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢在必行。

對農(nóng)村土地全面確權(quán)登記發(fā)證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實(shí)農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民主體與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，從而有利于落實(shí)有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護(hù)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。此舉有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，有利于構(gòu)建和諧社會，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局。

（三）土地確權(quán)的基本原則

第一，尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)的原則。對歷史遺留的土地權(quán)屬問題，只要符合當(dāng)時規(guī)定的歷史事實(shí)，不能輕易地改動和否定；對現(xiàn)在實(shí)際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待。適用這一原則時要做到：歷史上已依政策、法律確權(quán)的，要堅(jiān)決維護(hù)；因各種原因，土地已經(jīng)發(fā)生了實(shí)際變更，只要過去不是強(qiáng)占，在確權(quán)時要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合。

第二，最大限度地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則。一般來說，土地確權(quán)是國家行政機(jī)關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行認(rèn)定的行政行為。也就是說，土地確權(quán)的主體是國家行政機(jī)關(guān)，其根本目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第三，依法依規(guī)有序登記的原則。確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)包括：《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律政策文件以及地方性法規(guī)的規(guī)定。應(yīng)該按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實(shí)做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時。

第四，堅(jiān)持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個農(nóng)民集體。

二、土地權(quán)利概述

（一）有關(guān)法律與技術(shù)規(guī)程對土地類型的分類

現(xiàn)行《土地管理法》對土地類型根據(jù)利用性質(zhì)和狀況劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）。

1、農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。按照法律的界定，結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定可將農(nóng)用地詳細(xì)分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地。

2、建設(shè)用地：指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

3、未利用地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括水域及水利設(shè)施用地、草地和其他土地。

綜上所述，無論依據(jù)用途還是依據(jù)屬性劃分，可以歸納出農(nóng)村土地確權(quán)所針對的主要對象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務(wù)管理用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、水域及水利設(shè)施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農(nóng)用地。其中，重中之重是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)所涉及的土地。

（二）土地權(quán)利種類

1、土地所有權(quán)。我國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有，勞動群眾集體所有即農(nóng)村土地集體所有。我國城市土地屬于國有，城市勞動群眾集體不擁有土地所有權(quán)。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項(xiàng)具有歧視性的制度安排。它既不是國家所有權(quán)派生的，也不是隸屬于國家所有權(quán)之下的權(quán)利，而是在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上，憑借國家意志收回農(nóng)民個人所有權(quán)集合而成，并為高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的、相對不完整的所有權(quán)。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農(nóng)民的制度印痕。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權(quán)主體的缺位和虛擬化、效力和權(quán)能上的欠缺與不平等。這種狀況并非因所有權(quán)的社會化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國家為了壟斷土地一級市場，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。集體所有土地只有被征收為國有，才能進(jìn)入市場出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。

從物權(quán)平等保護(hù)原則來看，國家對集體土地所有權(quán)的限制不能排斥和剝奪本應(yīng)屬于農(nóng)民集體的所有權(quán)權(quán)能，這種限制只能體現(xiàn)在建設(shè)規(guī)劃和用途管制方面。此外，集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)應(yīng)該平等。

2、土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。通常說的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。土地用益物權(quán)是指在他人享有所有權(quán)的土地上設(shè)立的，對他人所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā匪傅耐恋厥褂脵?quán)包含了土地用益物權(quán)。《物權(quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。

本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示。

（三）土地權(quán)利主體分類及其代表

1、所有權(quán)主體。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農(nóng)民集體成員四類平等的主體。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。

按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村民小組代表其行使所有權(quán)。但目前大多數(shù)農(nóng)民集體都沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此在實(shí)踐中農(nóng)民集體土地基本上是由村民委員會或村民小組具體行使有關(guān)權(quán)利。而村民委員會、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權(quán)利和義務(wù)卻沒有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時侵害群眾權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，實(shí)際上農(nóng)村集體土地所有權(quán)人缺位，產(chǎn)權(quán)主體不明的問題已相當(dāng)嚴(yán)重。由誰作為主體來行使這個權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。

如果一部分村民不委托村委會行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會授權(quán)委托村委會代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各?。▍^(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。

我們認(rèn)為，如果在現(xiàn)有法律框架下無法確認(rèn)集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個集體成員自然而然地成為他所長久使用的部分土地的所有權(quán)主體代表更為合適。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認(rèn)私人土地使用權(quán)，那么在集體土地所有權(quán)的前提下，就應(yīng)該把土地使用權(quán)證書注明具體的使用權(quán)人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權(quán)的代表。

2、使用權(quán)主體。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。根據(jù)使用現(xiàn)狀依法確權(quán)登記發(fā)證后，土地登記簿記載應(yīng)與土地使用證登記一致。

三、關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的幾個問題

（一）土地確權(quán)的重要性

土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容的行為。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實(shí)就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，逐項(xiàng)“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。

為什么要進(jìn)行土地確權(quán)，確權(quán)為什么非常重要？可以從以下兩個方面來論述。

首先，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，從而保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴(yán)重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場經(jīng)濟(jì)下的最大收益。

這是因?yàn)?，一方面，由于國家?yán)禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財(cái)產(chǎn)，更不能進(jìn)行社會財(cái)產(chǎn)交換；另一方面，國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。比如，就是一塊農(nóng)民集體所有的土地向另一個經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家，由國家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有。而且，國家征用土地的補(bǔ)貼價格是由國家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價值，是一種強(qiáng)制性的非市場價格。這種征地辦法是具有強(qiáng)制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強(qiáng)勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無社會保障的“三無人員”，也引發(fā)了許多群體性抗?fàn)幨录?/p>

因此，要想讓農(nóng)民通過合法途徑獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須對現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進(jìn)行審核、測量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進(jìn)行確認(rèn)。這些證書代表的是政府對土地權(quán)利實(shí)體上的認(rèn)定，屬于實(shí)體法保障的范疇。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利的保證書，也是政府依法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的承諾書。只要農(nóng)民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。在遇到政府征地時，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進(jìn)行談判的一個籌碼，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行討價還價，也可以就是否和如何取得股份進(jìn)行協(xié)商。如果遇到強(qiáng)行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

其次，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的空間范圍和權(quán)屬信息，從而有效減少土地糾紛的發(fā)生。通過土地確權(quán)可以搞清楚農(nóng)村每一宗土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、實(shí)際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權(quán)屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)的實(shí)際測量、審核調(diào)查并進(jìn)行登記頒證。由土地確權(quán)登記頒發(fā)的證書是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)和農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的有效憑證，是受國家法律保護(hù)的，也是發(fā)生糾紛時法院判決的有效證據(jù)。這樣，農(nóng)民集體與農(nóng)民之間，不同農(nóng)民之間的土地權(quán)利關(guān)系漸趨明晰，由此引發(fā)的土地糾紛會逐漸減少。不過，由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，農(nóng)村土地確權(quán)之前可能會出現(xiàn)矛盾糾紛集中爆發(fā)的問題。這需要在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)利益的基礎(chǔ)上，查明爭議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農(nóng)村范圍內(nèi)的每一宗土地的確權(quán)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問題

新中國成立以來，先后開展了三次針對農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。第一次是1951年土地改革，涉及農(nóng)村的所有土地，主要是宅基地、耕地和園地。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書，變解放前的地主土地私有制為農(nóng)民土地私有制度，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

第二次是上世紀(jì)80年代中期，主要針對農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進(jìn)行得不徹底。由于確權(quán)發(fā)證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產(chǎn)大隊(duì)填發(fā)證書，導(dǎo)致了發(fā)證率較低，并且錯誤很多，社會反映不好，這次工作半途而廢。

第三次是上世紀(jì)90年代早期，針對的是宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)。這次發(fā)證起源于1988年冬季開始的土地登記申報(bào)，由國有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內(nèi)自行申報(bào)，發(fā)證工作持續(xù)到1994年左右。有了《土地管理法》和國家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》、《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》以及各地的地方法規(guī)的指導(dǎo)，除了有權(quán)屬糾紛尚未解決的以外，這次發(fā)證率較高，達(dá)90%以上，基本上達(dá)到了確權(quán)登記發(fā)證的目的，但是確認(rèn)的土地權(quán)能尚不完整。

從前三次發(fā)證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。第二次最糟糕，不僅沒有起到確權(quán)的作用，而且還造成了管理混亂。第三次發(fā)證率較高，由于意識形態(tài)的影響和市場經(jīng)濟(jì)框架尚未形成的原因，加上土地二元結(jié)構(gòu)的制度束縛，土地證書是發(fā)了，但土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能受限制，沒有形成以權(quán)利保護(hù)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。這主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面上看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但實(shí)質(zhì)是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。

為了適應(yīng)我國土地管理新的形勢需要，十七屆三中全會對我國土地管理提出了新的要求，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，建立以土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國國情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系成為可能。為落實(shí)十七屆三中全會的決定，2010年中央1號文件和有關(guān)部委的文件，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為土地確權(quán)登記頒證，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

正在進(jìn)行、即將完成的第四次發(fā)證工作自2010年初開始，還權(quán)賦能成為本次工作的核心。本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的目標(biāo)是逐步走向以權(quán)利保障為核心的土地管理制度，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場創(chuàng)造條件。

（三）現(xiàn)行法律和政策關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的內(nèi)容和范圍存在矛盾和沖突

現(xiàn)行《土地管理法》只規(guī)定了土地使用權(quán)概念，它既包括了物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利，又包括了債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指土地使用權(quán)人獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合。在《物權(quán)法》施行之后，“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂，是囊括了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。

但是《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致?！锻恋毓芾矸ā返?1條第2款所稱“建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際上應(yīng)稱為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。

《物權(quán)法》實(shí)施后，國土資源部頒布的《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。其中，集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。土地承包經(jīng)營權(quán)被排除在土地登記的范圍之外。

2010年中央1號文件要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，國土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》。上述文件都排除了土地承包經(jīng)營權(quán)屬于本次土地登記的范圍。

《物權(quán)法》第五條規(guī)定了物權(quán)法定原則，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，理論上又叫做物權(quán)法定主義。這是物權(quán)法區(qū)別于合同法的重要標(biāo)志，它要求物權(quán)只能依據(jù)法律設(shè)定，禁止當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)，也不得變更物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法?！段餀?quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”專門指利用國有土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知。

《土地管理法》對登記的作用、登記機(jī)關(guān)對登記申請的審查、利害關(guān)系人查詢登記資料等問題均未作明確規(guī)定，直接造成實(shí)踐中將登記僅僅理解為一種土地管理的方式，忽視了其在土地權(quán)利變動中的作用。《物權(quán)法》規(guī)定了不動產(chǎn)登記的效力、登記申請、登記機(jī)關(guān)的審查職責(zé)等基本規(guī)則，填補(bǔ)了《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容的缺失。土地物權(quán)變動原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對抗主義。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不生效；土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人；土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動效力。集體建設(shè)用地使用權(quán)、國有農(nóng)用地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在《物權(quán)法》當(dāng)中并沒有做出規(guī)定，這與物權(quán)法定原則相悖。如果將“農(nóng)用地使用權(quán)”規(guī)定為一種新的物權(quán)類型，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這種新型用益物權(quán)的設(shè)定要件和效力范圍。農(nóng)用地使用權(quán)既屬物權(quán)，則須以一定的公示方法周知于眾人。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)。雖然《物權(quán)法》沒有規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)類型，《土地管理法》的表述也不太嚴(yán)謹(jǐn)，但對于現(xiàn)實(shí)中大量存在的集體建設(shè)用地使用權(quán)還是應(yīng)該予以確認(rèn)。

《物權(quán)法》明確了建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度的目標(biāo)，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執(zhí)行，而先將土地登記統(tǒng)一起來歸口一個部門管理?！锻恋氐怯涋k法》是部門規(guī)章而不是法律法規(guī)，其效力等級受限，對土地登記的規(guī)定不符合《物權(quán)法》的規(guī)定要求。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地登記機(jī)構(gòu)是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，土地所有權(quán)和使用權(quán)證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府，土地他項(xiàng)權(quán)利證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，并未統(tǒng)一。而依《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)和林地承包經(jīng)營權(quán)的管理職能分別由農(nóng)業(yè)和林業(yè)行政部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)權(quán)利證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門的職責(zé)。由此可見，現(xiàn)行法規(guī)的矛盾和沖突產(chǎn)生了土地權(quán)利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。為此，我們建議依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，統(tǒng)一由國土資源管理部門登記、填證，依照權(quán)限分別由縣級以上人民政府和登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)證書。

（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。它明確的主體包括：（1）本農(nóng)民集體成員；（2）非本農(nóng)民集體的農(nóng)民；（3）因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的且已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員；（4）原在農(nóng)村合法取得宅基地及房屋的非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）；（5）沒有權(quán)屬來源證明而實(shí)際占有使用宅基地的其他人?！兑庖姟穼ι鲜鲋黧w進(jìn)行確權(quán)登記頒證設(shè)定了不同的條件，我們認(rèn)為上述主體的規(guī)定符合現(xiàn)實(shí)，但是對于設(shè)定的條件并不茍同。

首先，對于本農(nóng)民集體成員按照當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)宅基地使用權(quán)的規(guī)定，過于狹窄而又偏頗。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過行政審批獲得的宅基地，而通過繼承或者購買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會超過當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。

其次，對于非本農(nóng)民集體的農(nóng)民僅僅規(guī)定其取得宅基地使用權(quán)的條件為因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的，我們認(rèn)為這些條件既以偏概全也過于苛刻，并不能囊括非本農(nóng)民集體的農(nóng)民取得其他農(nóng)民集體宅基地使用權(quán)的所有情形。比如1998年曾有政策規(guī)定非本農(nóng)民集體的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民也可以依法取得宅基地使用權(quán)，購買或者親友贈與、互換等情形也可以取得宅基地。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)60-70年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)而且沒有必要。

再次，已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的情形，在確權(quán)登記發(fā)證時應(yīng)在《集體土地使用證》記事欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。不知這種規(guī)定出于何種目的，我們認(rèn)為，只要是依法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)該同權(quán)、同利、同益，不應(yīng)該區(qū)別對待，以免有違反物權(quán)平等原則之嫌，或者埋下侵權(quán)糾紛的隱患。

第四，對于非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋進(jìn)行確權(quán)登記頒證的條件為：房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實(shí)屬不必要，而且在法理上也沒有正當(dāng)性。

最后，泛指的沒有權(quán)屬來源證明而實(shí)際占有使用宅基地的其他人，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)。這里如何查明是個問題，村委會的證明怎么避免隨意性和違法現(xiàn)象出現(xiàn)，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級人民政府審定是否有必要？因?yàn)闅v史形成的宅基地使用狀況足以說明占有的合理性，也不排除其合法性，因?yàn)檗r(nóng)村清理違法用地和登記確權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了多次，確有遺漏的情形可以說是微乎其微。

《意見》第7條規(guī)定，按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（1）1982年以前的農(nóng)民建房用地在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的依法按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（2）1987年《土地管理法》實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；（3）1987年《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行確權(quán)登記，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定作出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行確權(quán)登記。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實(shí)踐中很難落實(shí)。農(nóng)村有不少規(guī)定新批宅基地后老宅基地退給集體統(tǒng)一安排使用的情形都難以落實(shí)，大量村內(nèi)空閑地也難以統(tǒng)一規(guī)劃安排使用，老百姓認(rèn)為宅基地就歸其所有，上述規(guī)定不過是紙上畫餅而已。我們建議，應(yīng)該借這次確權(quán)工作的契機(jī)，徹底解決遺留問題，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀予以確權(quán)登記頒證，千萬不能再為今后留下產(chǎn)權(quán)不清的禍端。

（五）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格和農(nóng)民集體的問題

現(xiàn)行法律法規(guī)都規(guī)定了“農(nóng)民集體”所有，它包括：一是村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理；二是兩個以上村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理。這種權(quán)屬結(jié)構(gòu)基本沿襲了原人民公社體制下“三級所有”的框架，體現(xiàn)了對人民公社所有制關(guān)系的路徑依賴。人民公社時的“生產(chǎn)大隊(duì)”、“生產(chǎn)隊(duì)”是農(nóng)村基本的生產(chǎn)組織，但“村”、“隊(duì)（組）”只是一個地域區(qū)劃上的概念。在這種情況下，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證時，對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格的問題，非常有必要理清。

我們認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置是由制度和現(xiàn)實(shí)多方面原因所致。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。而在實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化，使用權(quán)和所有權(quán)高度分割。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)的法律規(guī)定，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體?，F(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使權(quán)能的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。

“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵和外延無法界定，極為模糊。從《民法通則》的規(guī)定來看，“農(nóng)民集體”并不是一個獨(dú)立的民事主體形態(tài)。有關(guān)法律所謂的農(nóng)村土地“集體所有”是一種虛設(shè)，其實(shí)農(nóng)村土地并沒有真正的所有權(quán)主體。《村民委員會組織法》規(guī)定以村為單位實(shí)行村民自治，而村民小組并不是一級法定的自治組織，僅僅是村級社區(qū)便于管理的內(nèi)部單位?！稗r(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅行使經(jīng)營管理職能，也就是說集體經(jīng)濟(jì)組織不是法律所規(guī)定的集體土地所有權(quán)人，而是經(jīng)營管理者。二者的混淆也是造成集體土地所有權(quán)不清的原因之一。

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》的第4條要求確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體時遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。這沒有跳出既有規(guī)定的籓籬，對于真正還權(quán)于農(nóng)民，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益起不到多少作用。

《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》指出，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級，沒有確認(rèn)到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請登記并持有土地權(quán)利證書。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權(quán)利證書。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組的設(shè)置沒有法律予以規(guī)范，這里又陷入了土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)。

《意見》規(guī)定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權(quán)主體保持不變的，仍然確權(quán)給原農(nóng)民集體；“合村并組”后土地所有權(quán)主體發(fā)生變化、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權(quán)，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農(nóng)民集體的土地面積。實(shí)踐中“絕大多數(shù)”村民認(rèn)可的比例究竟是多少，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序是什么，無從得知也無法操作?！兑庖姟芬?guī)定，對于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不登記發(fā)證；調(diào)查統(tǒng)計(jì)時在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱。我們認(rèn)為，關(guān)于“撤村建居”應(yīng)該具體問題具體分析?，F(xiàn)實(shí)中大量的“撤村建居”沒有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之。我們多次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展較快的地方，地方政府為了滿足征收土地的需要，不顧現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是否符合“撤村建居”、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建街道辦事處的條件，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為辦事處之后，其行政管理模式和財(cái)政收支方式仍然按照原有套路運(yùn)作。“撤村建居”后的不少居民委員會換屆選舉還是按照《村民委員會組織法》進(jìn)行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會待遇。我們認(rèn)為，只要沒有按照法定程序辦理“撤村建居”和撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建辦事處手續(xù)的，仍然需把集體土地確權(quán)歸原村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、土地確權(quán)登記發(fā)證詳論與確權(quán)方案

（一）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

1、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的概念與土地承包制度和期限

《物權(quán)法》第124條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度”；第125條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；第134條規(guī)定“國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定”。土地承包經(jīng)營權(quán)的主體不僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，還應(yīng)該將其外延擴(kuò)大至所有依據(jù)《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營法》等相關(guān)法律和政策依法從事農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營的自然人、法人和非法人組織。比如，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商和土地流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營權(quán)的情形。根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合近期的政策，土地承包經(jīng)營權(quán)可以界定為，依法從事農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營活動的自然人、法人和非法人組織，通過承包、流轉(zhuǎn)等方式對所承包的土地進(jìn)行占有、使用、受益和有限處分的用益物權(quán)。這里的有限處分是指在不改變土地所有性質(zhì)、用途，不違背規(guī)劃的前提下再流轉(zhuǎn)的權(quán)利，包括轉(zhuǎn)讓、贈與、抵押和繼承。

上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制，形成了農(nóng)戶、國家和集體之間的合約關(guān)系。農(nóng)地制度的改革朝著不斷強(qiáng)化農(nóng)戶使用權(quán)主體地位，繼而向權(quán)利物權(quán)化的方向演進(jìn)。農(nóng)村土地家庭承包制度成為一個基本的經(jīng)營制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶和地塊的對應(yīng)關(guān)系。十七屆三中全會又提出了“長久不變”的方針，將過去一個有期限的承包制度變成一個無期限的承包制度，并且提出建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

2、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營

自1984年以來中央下發(fā)了多個文件，頒布了有關(guān)法律，特別是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，在法律層面上不僅允許承包權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，而且形成了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。國家始終強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，提出了依法自愿和有償?shù)脑瓌t，對集體經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行了很多限制。十七屆三中全會在強(qiáng)調(diào)既定的流轉(zhuǎn)基本原則以外，提出要搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，建立土地流轉(zhuǎn)的評估機(jī)構(gòu)，完善流轉(zhuǎn)市場的管理，實(shí)際上對于今后土地流轉(zhuǎn)過程中，各級主體所扮演的角色和市場的形成機(jī)制作了很明確的規(guī)范。集體經(jīng)濟(jì)組織不能代農(nóng)戶簽訂轉(zhuǎn)包合同，土地流轉(zhuǎn)的地租包括未來上漲的收益應(yīng)該歸農(nóng)戶長期所有。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費(fèi)用。2009年中央1號文件強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)；按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就必須發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。我們認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)雖然推行多年，土地流轉(zhuǎn)面積之所以未能按照政府的目標(biāo)如愿擴(kuò)大，一個重要的原因就是各級政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的同時，沒有創(chuàng)造讓農(nóng)戶離開土地的制度條件，沒有設(shè)置讓農(nóng)民在城市永久落地的制度。目前，在農(nóng)民無法主動割斷與土地關(guān)系的情況下，土地流轉(zhuǎn)的絕大部分只能以短期出租方式流轉(zhuǎn)，無疑形成土地規(guī)模經(jīng)營的高昂制度費(fèi)用。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文強(qiáng)調(diào)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中的前提條件，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口的吸納。若缺乏這樣的條件，不顧農(nóng)民的意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和集中土地，這樣的所謂土地規(guī)模經(jīng)營，與歷史上的土地兼并沒什么兩樣。我國大城市郊區(qū)和沿海一些已經(jīng)高度工業(yè)化、城市化的地區(qū)，上述問題已經(jīng)逐步得以解決，具備適度規(guī)模經(jīng)營的條件，規(guī)模經(jīng)營戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過從事高價值作物的種植和加工，可以獲得豐厚的回報(bào)。但是，應(yīng)明確規(guī)定租地企業(yè)不得將所租土地用于非農(nóng)開發(fā)，嚴(yán)禁企業(yè)囤地進(jìn)行土地投機(jī)的行為。陳錫文概括道：“一要抓緊完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證，二要使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能夠穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、吸納農(nóng)村人口，三要堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t。如此，土地的流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營就自會水到渠成、瓜熟蒂落地健康發(fā)展。”

3、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證

2009年中央1號文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變；強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織；穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地承包關(guān)系，堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。2010年中央1號文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變；全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)范圍；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，加快構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解仲裁體系。

單就土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證而言，上述文件的規(guī)定要求，已經(jīng)大大落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施和落實(shí)，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系進(jìn)一步穩(wěn)定和長期化；到2007年，各省市已頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，浙江93.5%，安徽績溪99.6%。這么高的發(fā)證比例表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記應(yīng)該盡快完成而不是在試點(diǎn)范圍內(nèi)運(yùn)作，以致成為農(nóng)村改革發(fā)展的阻力。

4、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)方案

大家都十分關(guān)心如何設(shè)計(jì)農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案。是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，還是打破土地占有現(xiàn)狀重新分配土地再確認(rèn)權(quán)利，或者基本不打破土地占有現(xiàn)狀，適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)充以確認(rèn)土地權(quán)利？通過歸納學(xué)界的普遍觀點(diǎn)和調(diào)查農(nóng)民的意愿，不難得出的共識是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，即維護(hù)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，賦予農(nóng)民原有農(nóng)業(yè)承包土地永久使用權(quán)。農(nóng)戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉(zhuǎn)讓、贈與、抵押、繼承）等各類物權(quán)權(quán)利，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。除國家依照法律規(guī)定征收并給予補(bǔ)償安置外，任何組織和個人不得收回農(nóng)民享有永久使用權(quán)的土地。雖然有學(xué)者呼吁農(nóng)村少地和無地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不適當(dāng)調(diào)整人口與土地的關(guān)系，有可能引發(fā)社會不穩(wěn)定現(xiàn)象的發(fā)生。但我們經(jīng)過調(diào)查分析認(rèn)為，按現(xiàn)有人口及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，并不會出現(xiàn)社會動蕩局面。

（二）宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證及其流轉(zhuǎn)問題

1、農(nóng)村宅基地權(quán)利狀態(tài)的歷史演變過程。新中國成立以來，我國農(nóng)村宅基地歸屬經(jīng)歷了一系列演變，可歸納為五個階段：第一階段，土地改革初期，實(shí)行農(nóng)民私人所有的土地制度，縣級政府為農(nóng)民頒發(fā)了《土地房屋所有權(quán)證書》，農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)。第二階段，社會主義改造初期，農(nóng)村土地仍然由農(nóng)民私有。雖然土地的經(jīng)營已經(jīng)由個體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營，但是農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權(quán)，可以對其自由處分。第三階段，高級合作社、人民公社化時期，確立了農(nóng)村土地集體所有制。宅基地所有權(quán)也由私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使用權(quán)，不能出租、買賣。第四階段，1980年代至1998年出臺新的《土地管理法》。1986年頒布的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定農(nóng)民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，但不禁止宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進(jìn)行買賣、出租，第41條規(guī)定了非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對此也有明確規(guī)定。上述各個階段的農(nóng)村宅基地并不拒絕非農(nóng)村集體成員取得。第五階段，1998年出臺的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得。1998年出臺的新《土地管理法》將前述第41條完全刪除，國務(wù)院文件也規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。但是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有因?yàn)榉傻南拗菩砸?guī)定而停下來，相反隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境。出于保護(hù)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的考慮，社會上要求允許農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的呼聲十分強(qiáng)烈，一些地方適應(yīng)潮流積極地進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。實(shí)踐證明，宅基地流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)村融資，有利于加快新農(nóng)村建設(shè)，也有利于落實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增值。

農(nóng)村宅基地與房屋買賣在現(xiàn)實(shí)生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應(yīng)的法律政策支持，一直是一個“禁區(qū)”，也是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革的焦點(diǎn)。改革開放以來，農(nóng)民出租、買賣宅基地之風(fēng)曾一度盛行，宅基地自由交易一直是許多農(nóng)民的期望。為此，國務(wù)院多次下發(fā)文件予以制止，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國高速工業(yè)化和城市化的發(fā)展，催生了宅基地交易隱形市場的形成和發(fā)展。

盡管多年來國家相繼出臺了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。據(jù)中央黨校有關(guān)課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已較為普遍，具體表現(xiàn)形式有：出租房屋是目前農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實(shí)上的宅基地買賣和新農(nóng)村建設(shè)名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣。

農(nóng)村宅基地私下交易屢禁不止，說明其具有客觀必然性和合理性，農(nóng)民、交易人和政府都能獲得利益，有助于實(shí)現(xiàn)土地資源財(cái)產(chǎn)化、資本化，體現(xiàn)了農(nóng)民對宅基地及其房屋財(cái)產(chǎn)價值的追求。同時，農(nóng)村宅基地交易合法化也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實(shí)“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的必要措施。城鎮(zhèn)居民商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農(nóng)民合法擁有的農(nóng)宅因宅基地不能流轉(zhuǎn)而無法作為真正意義上的資產(chǎn)進(jìn)入交易市場，明顯體現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距與分割的歧視性。這也有違法律公平正義的初衷。我國法律規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。這一規(guī)定使農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)被限制在極小的范圍內(nèi)，并不能真正流轉(zhuǎn)起來。這種限制，實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人的收益權(quán)和處分權(quán)，也違背了現(xiàn)代物權(quán)制度的價值觀念。

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在如下諸多弊端：第一，不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元格局，加劇了城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象；第二，造成資產(chǎn)浪費(fèi)，損害了農(nóng)民的利益；第三，造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保護(hù)必引發(fā)大量糾紛，使社會矛盾更加突出。

社會發(fā)展需要的倒逼，使農(nóng)村宅基地制度變革已經(jīng)刻不容緩。應(yīng)按照黨的十七屆三中全會確定的基本原則，以規(guī)劃管理為龍頭，以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，持科學(xué)、穩(wěn)重、審慎的態(tài)度，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，以農(nóng)民為主體，以市場化為取向，完善農(nóng)村宅基地制度；在嚴(yán)格宅基地管理的同時，允許農(nóng)村宅基地依法、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，激活城鄉(xiāng)要素市場，提高土地集約利用效率，推動農(nóng)村宅基地及房屋資本化，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收和生活改善。具體建議步驟如下：第一，首先對農(nóng)民合法擁有的宅基地、房屋給予確權(quán)登記發(fā)證，做到產(chǎn)權(quán)明晰；第二，制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，設(shè)定限制條件，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地級差收益分配辦法；第三，地方政府和主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，設(shè)立集體建設(shè)用地交易場所，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益。