第一篇：我國開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新趨勢分析

我國開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新趨勢分析(2008-12-04 10:02:18)轉(zhuǎn)載▼標(biāo)簽： 財經(jīng) 分類： 開發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)

我國開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新趨勢分析——兼論廣東湛江國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)東海島新區(qū)管理體制（上）

http:// 2007-4-17 10:27:

21摘 自：《城市發(fā)展研究》

在我國，開發(fā)區(qū)的范疇主要包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等四種類型。在各種類型的開發(fā)區(qū)中，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為典型。根據(jù)規(guī)模、任務(wù)和批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)的不同分為國家級、省級和省級以下三個層級的開發(fā)區(qū)。

開發(fā)區(qū)經(jīng)過20多年的開發(fā)建設(shè)和體制創(chuàng)新，現(xiàn)形成了多元化的比較符合各地各級各類開發(fā)區(qū)實(shí)際的管理體制、開發(fā)模式和運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新的歷程，我國開發(fā)區(qū)管理體制呈現(xiàn)出由“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”向“新型行政區(qū)”轉(zhuǎn)型分“兩步走”的發(fā)展趨勢。開發(fā)區(qū)布局形式趨向多樣化

目前，我國開發(fā)區(qū)的布局有四種基本形式一種較為特殊的形式：

1.城郊布局。在人口稀少的城郊地區(qū)開辟一個新區(qū)，其主要功能是吸引產(chǎn)業(yè)投資，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，目的是拉大城市框架建立新城區(qū)，如廣州南沙開發(fā)區(qū)。

2.老區(qū)布局。在老區(qū)內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)兼具經(jīng)濟(jì)開發(fā)和城市管理的功能，目的是以開發(fā)區(qū)直接帶動所在區(qū)的城市化，如湛江國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

3.緊鄰布局。緊鄰老城區(qū)布局，主要是依托老城區(qū)原有基礎(chǔ)設(shè)施、大學(xué)和科學(xué)院所的科技力量興辦高科技企業(yè)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，形成一個區(qū)域性孵化器，目的是保護(hù)老城區(qū)和擴(kuò)展城市發(fā)展空間，如蘇州工業(yè)園區(qū)。

4.一域多區(qū)。主要表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或者高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立出口加工區(qū)、保稅區(qū)，目的是優(yōu)惠政策和資源的集約利用和優(yōu)化配置。

5.飛地形式?！帮w地形式”主要是由于老開發(fā)區(qū)經(jīng)過開發(fā)建設(shè)以后工業(yè)用地已基本用完，或由于開發(fā)區(qū)城市化水平的提高使所余有限的土地改變了功能用途，為求得更大的創(chuàng)業(yè)發(fā)展空間而設(shè)立的延伸區(qū)。延伸區(qū)的布局有三種形式：自身行政區(qū)內(nèi)另行選址；鄰近行政區(qū)內(nèi)布局；省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)布局，如湛江國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的延伸區(qū)，這是一種大包小(區(qū)域范圍)、低包高(級別)的模式。目的是擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)開發(fā)空間。向新型行政區(qū)體制轉(zhuǎn)型是開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的必然趨勢

我國的對外開放經(jīng)歷了特區(qū)——沿海開放城市——沿江沿邊——內(nèi)地的發(fā)展過程，設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等享有特殊經(jīng)濟(jì)政策的開放區(qū)域，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和體制創(chuàng)新作出了重要貢獻(xiàn)。

逐步走向城市化，管理體制向新型行政區(qū)體制轉(zhuǎn)型是開發(fā)區(qū)發(fā)展的必然趨勢。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，開發(fā)區(qū)范圍的逐步擴(kuò)大，功能的逐步多元化，一域(行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū))內(nèi)開發(fā)區(qū)類型級別的增多、特殊政策的逐步消除，我國開發(fā)區(qū)的功能呈現(xiàn)出單一工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向多功能新城區(qū)發(fā)展的趨勢，其管理體制呈現(xiàn)出從派出機(jī)構(gòu)代行職能的準(zhǔn)政府向一級行政區(qū)的新型行政體制轉(zhuǎn)型的趨勢。管理體制的轉(zhuǎn)變不是新體制向舊體制的簡單復(fù)歸，而是體制并軌基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，機(jī)構(gòu)設(shè)置管理模式充分體現(xiàn)了“小政府、大社會、小機(jī)關(guān)、大服務(wù)”的原則。管理體制的轉(zhuǎn)化主要表現(xiàn)為分兩步走：

第一步由單一類型同一級別的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向多功能區(qū)合署辦公轉(zhuǎn)化，如廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))設(shè)立之前的模式；經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)“分治”向在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)推動下統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)的“協(xié)治”轉(zhuǎn)化，如天津?yàn)I海新區(qū)模式。

第二步是在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上新設(shè)行政區(qū)，如2005年4月國務(wù)院批準(zhǔn)成立的廣州開發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))的“五合一”模式，廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(南沙區(qū))模式；經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)合并一體化行使職能的杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(虎丘區(qū))模式、青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(黃島區(qū))模式、寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(北侖區(qū))模式——北侖新區(qū)模式。

2.1 天津?yàn)I海新區(qū)的“經(jīng)濟(jì)功能主導(dǎo)”模式

濱海新區(qū)范圍包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、天津港區(qū)以及東麗區(qū)、津南區(qū)的部分地區(qū)。濱海新區(qū)作為一個經(jīng)濟(jì)區(qū)，不同于行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，不擁有任何行政職能?！盀I海模式”主要特點(diǎn)：一是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)來創(chuàng)建行政管理體制；二是做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；三是創(chuàng)新政府的管理體制和機(jī)制。

“濱海模式”最大的體制弊端是條塊分割，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)資源的分散低效使用和重復(fù)建設(shè)，增大條塊之間的協(xié)調(diào)成本。新區(qū)管委會屬市政府派出機(jī)構(gòu)，僅具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)和部分管理職能，致使管理缺位。“濱海模式”需要進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制。盡管如此，在新的體制沒有確立之前現(xiàn)行體制機(jī)制是行之有效的。

“濱海模式”的創(chuàng)新取向：一是，維持現(xiàn)有體制適當(dāng)增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大管委會職權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡，但協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度大；二是，新設(shè)一級政府，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，消除交易成本，但機(jī)構(gòu)人員和行政層級的增多，必然加大行政成本。

2.2 廣州開發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))的“五合一新設(shè)”模式

廣州開發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))的“五合一”模式是由1984年成立的廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、1991年成立的廣州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、1992年成立的廣州保稅區(qū)、2000年成立的廣州出口加工區(qū)和2003年受托管理的周邊地區(qū)整合而成(參見表1和2)，是國內(nèi)唯一集開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)和行政區(qū)(蘿崗區(qū))的黨政管理機(jī)構(gòu)為一體的綜合性區(qū)域。

“五合一”管理體制的優(yōu)點(diǎn)：一是，實(shí)現(xiàn)了四種類型國家級開發(fā)區(qū)的功能整合，擁有了依法對社會事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力和行政執(zhí)法權(quán)；二是，實(shí)現(xiàn)了新型行政區(qū)體制下組織機(jī)構(gòu)的高度精簡，依法享有市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，極大地提高了工作效率；三是，實(shí)現(xiàn)了四種類型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)政策資源的綜合集成，滿足了各類投資者的需求；四是，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，加快了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向現(xiàn)代化新城區(qū)轉(zhuǎn)型的步伐。

2.3 青島開發(fā)區(qū)的“體制合一”模式

1992年，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與原黃島區(qū)合并。兩區(qū)體制合一后，實(shí)行了“一套機(jī)構(gòu)、四塊牌子”的領(lǐng)導(dǎo)體制，即：開發(fā)區(qū)的工委、管委和黃島區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府合并設(shè)立、合署辦公，工委(區(qū)委)管委(區(qū)政府)“一把手”也由一人兼任，并享受青島副市級的待遇。

“體制合一”模式的優(yōu)點(diǎn)：一是，仍然保持較為精簡的機(jī)構(gòu)設(shè)置，盡可能實(shí)行黨政合署辦公，如工委(區(qū)委)辦公室與管委(區(qū)政府)辦公室、組織部與人事局、宣傳部與文化局等；二是，體制上的創(chuàng)新促使青島開發(fā)區(qū)由單一型的工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代化的國際性新城區(qū)發(fā)展，逐步建立起一個與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)，與國際慣例相接軌的新型政府運(yùn)行機(jī)制；三是，順利擴(kuò)區(qū)，使青島開發(fā)區(qū)由起步的15平方公里擴(kuò)展為220平方公里，解決了發(fā)展空間嚴(yán)重不足的問題。開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型過程中的多元化體制模式分析

開發(fā)區(qū)的活力和效能關(guān)鍵取決于對生產(chǎn)要素的吸引能力和優(yōu)化配置能力如何，歸根到底取決于從實(shí)際出發(fā)的體制、機(jī)制、服務(wù)的創(chuàng)新力度。

3.1 開發(fā)區(qū)管理體制的類型

從開發(fā)區(qū)行政權(quán)力的集中度和行使方式分析，其管理體制主要表現(xiàn)為“統(tǒng)治”型、“協(xié)治”型、委托型、政區(qū)型四種類型。

3.1.1 “統(tǒng)治”型

(1)行政型。行政型主要表現(xiàn)為特區(qū)型和派出型兩種類型。

第一，特區(qū)型。由政府成立開發(fā)區(qū)管理委員會，主要是把開發(fā)區(qū)作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“特區(qū)”，本著特事特辦的方針，賦予開發(fā)區(qū)管委會以省級或市級管理權(quán)限。此種體制采用得較多。最為典型的是上海浦東新區(qū)。

特區(qū)管理模式的特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)高度統(tǒng)一，開發(fā)區(qū)具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體地位，如上海浦東新區(qū)是由中央政府宣布的副市級開發(fā)區(qū)，深圳特區(qū)由廣東省人大常委會授權(quán)，具有獨(dú)立立法權(quán)；優(yōu)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了開發(fā)建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的統(tǒng)一，消除了“塊塊”之間的矛盾；缺點(diǎn)是調(diào)整行政區(qū)劃增加時間成本，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置增加改革成本。

第二，派出型。管委會作為市政府的派出管理機(jī)構(gòu)，代表市政府對開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行全面管理，省、市管理權(quán)限由有關(guān)行政職能部門的派出機(jī)構(gòu)行使。市級各職能部門對經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)下設(shè)的對口部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

派出型管理模式的特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)沒有相關(guān)區(qū)域行政管理權(quán)限，經(jīng)濟(jì)開發(fā)與社會管理相分離；優(yōu)點(diǎn)是有利于集中統(tǒng)一快速地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，改革成本小，可操作性強(qiáng)；缺點(diǎn)是管委會缺乏獨(dú)立行政主體資格，權(quán)力缺位，容易產(chǎn)生摩擦。

(2)公司型。比較適應(yīng)區(qū)域功能單一的開發(fā)區(qū)域和開發(fā)區(qū)建立之初。這種體制首創(chuàng)于蛇口，稱之為“蛇口模式”。上海的漕河徑、閔行、虹橋開發(fā)區(qū)以及海南洋浦開發(fā)區(qū)和寧波大榭開發(fā)區(qū)等也采取這種模式。

公司型模式的主要特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)本身是企業(yè)法人，只具有一定的行政職能，行政職能嚴(yán)重缺位，不利于協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中遇到的公共產(chǎn)品供給、行政效率低、社會事務(wù)管理難等問題。

3.1.2 “協(xié)治”型。比較適應(yīng)一區(qū)多園和一域(經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū))多區(qū)涉及多部門、多行政層級的經(jīng)濟(jì)區(qū)。北京的中關(guān)村和天津的濱海新區(qū)屬于“協(xié)治”型的管理體制。“協(xié)治”管理模式，有利于協(xié)調(diào)不同園區(qū)、功能區(qū)、行政區(qū)因區(qū)域共存而體制相異產(chǎn)生的內(nèi)耗，有利于協(xié)調(diào)多部門、不同層級行政職能部門因?qū)ν婚_發(fā)區(qū)的管理而產(chǎn)生的摩擦。

3.1.3 委托型。委托型主要表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)管委會委托開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)和行政區(qū)委托開發(fā)區(qū)管委會代管兩種形式。一是，管委會設(shè)立開發(fā)公司，授權(quán)開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)和管理。如深圳科技工業(yè)園，最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為園區(qū)管委會，管委會之下設(shè)立科技園總公司。管委會決定科技園發(fā)展的大政方針和規(guī)劃，并任命公司總經(jīng)理?？偨?jīng)理負(fù)責(zé)公司日常工作，對區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理、經(jīng)濟(jì)和人事決策有較大自主權(quán)。二是，將行政區(qū)委托管委會管理。如，重慶市九龍坡區(qū)人民政府委托重慶高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會代管石橋鎮(zhèn)、石橋街道辦事處。管委會作為市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)在開發(fā)區(qū)內(nèi)，根據(jù)市委、市政府的授權(quán)，行使開發(fā)建設(shè)管理的職能和對委托代管地區(qū)行使黨務(wù)及行政、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)管理的職能。

委托代管行政區(qū)模式的特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)為準(zhǔn)行政區(qū)，擁有較大的行政管理權(quán)限，具有相對獨(dú)立的行政執(zhí)法主體地位；優(yōu)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了開發(fā)建設(shè)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的統(tǒng)一；缺點(diǎn)是需要完善法律法規(guī)。

3.1.4 政區(qū)型。政區(qū)型主要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)合并或在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上形成的綜合區(qū)域。如青島開發(fā)區(qū)跟黃島區(qū)、寧波開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)的合并，廣州南沙區(qū)、蘿崗區(qū)的成立。這種模式的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)主要是兼具經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)的雙重功能、管理體制高效靈活。

3.2 領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置

3.2.1 領(lǐng)導(dǎo)體制

基于更有效地協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間在管理上的條塊關(guān)系，目前開發(fā)區(qū)黨委書記、管委會主任、行政區(qū)的書記大多實(shí)行高半級兼任制，同時開發(fā)區(qū)黨委、管委會與行政區(qū)的黨委、行政正副職實(shí)行兼任制，這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制有利于消除實(shí)際運(yùn)作上的條塊摩擦，其機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠真正實(shí)現(xiàn)精簡高效。例如，天津?yàn)I海新區(qū)管委會書記高半級由市委常委兼任；廣州開發(fā)區(qū)黨委書記、管委會主任與廣州市蘿崗區(qū)委書記由廣州市委常委、常務(wù)副市長一人兼任；廣州開發(fā)區(qū)管委會副主任、廣州市蘿崗區(qū)委副書記與蘿崗區(qū)區(qū)長由一人兼任；廣州開發(fā)區(qū)黨委副書記與廣州市蘿崗區(qū)委副書記等都由一人兼任。南沙區(qū)委書記高半級由廣州市副市長兼任。

作者：鄧春玉 中共湛江市委黨校

來源：《城市發(fā)展研究》

第二篇：淺析我國城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

淺析我國城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

摘要：在我國，城市社區(qū)的范圍一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整后的居民委員會轄區(qū)。社區(qū)作為社會發(fā)展的基本單位，是滿足居民日益增長的物質(zhì)生活和精神生活需求的載體，必須具備滿足社區(qū)居民物質(zhì)生活和精神生活需求的多種功能和與此相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，形成一個完整的社區(qū)管理體制。社區(qū)管理體制是社區(qū)管理的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，一定社區(qū)的管理體制是特定歷史環(huán)境和時代條件下的產(chǎn)物，并在歷史發(fā)展的進(jìn)程中不斷根據(jù)需求進(jìn)行改革完善。在現(xiàn)階段，只有通過不斷創(chuàng)新，建立并完善規(guī)范、科學(xué)、高效的社區(qū)管理體制，才能充分激發(fā)城市社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力，有效解決各種現(xiàn)實(shí)問題和矛盾，不斷推動和諧社區(qū)和和諧社會構(gòu)建的的整體進(jìn)程。本文在回溯城市社區(qū)管理體制歷史沿革的基礎(chǔ)上，反思社區(qū)管理體制創(chuàng)新中存在的問題點(diǎn)并據(jù)此探析創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；管理體制；歷史沿革；創(chuàng)新

一、我國城市社區(qū)管理體制的歷史沿革

我國的城市社區(qū)治理的興起和發(fā)展是一個歷史的過程。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國城市社區(qū)管理體制也在不斷地發(fā)生變化。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的城市管理體制是“兩級政府、一級管理”，其特點(diǎn)是完全由政府主導(dǎo)城市發(fā)展和居民生活； 當(dāng)發(fā)軔于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入了城市后，我國開始實(shí)行“ 兩級政府、兩級管理”，原有的部分政府權(quán)力開始下放到街道辦；經(jīng)濟(jì)體制解體之后，計劃經(jīng)濟(jì)體制的解體對城市管理體制產(chǎn)生了重大沖擊，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，城市傳統(tǒng)單位制管理模式面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在新的城市社會環(huán)境下，相應(yīng)地，單位制社區(qū)向社會化社區(qū)轉(zhuǎn)化的趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，單位制的變遷給城市社區(qū)建設(shè)帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)，在城市社區(qū)建設(shè)中探索適宜社會發(fā)展要求的城市社區(qū)治理便成為現(xiàn)實(shí)性的問題?；诖?，20世紀(jì)90年代初，為了解決體制轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的問題與矛盾，民政部提出進(jìn)行“社區(qū)建設(shè)”，其基本內(nèi)涵就是“在政府倡導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源、解決社會問題，強(qiáng)化社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展?！蔽覈鞘猩鐓^(qū)治理從此拉開序幕，其中探索推動社區(qū)發(fā)展的社區(qū)治理的組織框架及運(yùn)行體系，在城市社區(qū)治理中具有核心價值。

在全國城市社區(qū)治理實(shí)踐發(fā)展中，自20世紀(jì)90年代中后期，民政部先后選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等26個城市推行“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，從而標(biāo)志著我國城市社區(qū)治理探索的正式開始。在這十幾年的努力中，我國社區(qū)建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，其中也形成了比較有特色的集中社區(qū)建設(shè)模式：實(shí)行“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的上海社區(qū)治理模式；積極進(jìn)行“社區(qū)組織建構(gòu)”的沈陽模式；以“社區(qū)服務(wù)”為中心的青島模式；以“轉(zhuǎn)變政府職能”為特征的江漢模式。這些地區(qū)從社區(qū)管理體制創(chuàng)新上與政府職能轉(zhuǎn)變上進(jìn)行創(chuàng)新探索，嘗試?yán)眄樄芾眢w制、轉(zhuǎn)變政府職能，劃分政府管理與社區(qū)管理的范圍，取得了明顯成效，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。當(dāng)然，從全國社區(qū)建設(shè)的整體情況看，在取得顯著成效的同時，也暴露出一些尚未解決的現(xiàn)實(shí)矛盾與問題，只有解決好這些問題，才能不斷完善城市社區(qū)管理體制，不斷推動和諧社區(qū)和和諧社會構(gòu)建的的整體進(jìn)程。

二、我國城市社區(qū)管理體制凸顯的問題

（一）區(qū)政府、街道、社區(qū)管理職責(zé)不清

1.區(qū)街關(guān)系不清，街道有責(zé)無權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，由于法律規(guī)定不明確，街道辦事處在社區(qū)管理中處于尷尬地位，作為一個派出機(jī)構(gòu)，隨時得接受上級各部門下派的各種職能，在社區(qū)事務(wù)管理上要依賴條線職能部門,因此“會簽制”、“評議制”的制度設(shè)計形同虛設(shè)。在實(shí)際操作中,街道辦事處往往要“憑面子”、“憑票子”去協(xié)調(diào)條線職能部門開展社區(qū)工作。并且，從實(shí)際情

況來看，在社區(qū)治理中街道領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部鄰里糾紛等較小的社區(qū)事務(wù)時憑借個人關(guān)系還能做到游刃有余，然而在協(xié)調(diào)諸如社區(qū)與企業(yè)等社會較大實(shí)體時權(quán)威性不足，很難開展工作。上級任務(wù)層層下壓到街道，卻不授予相應(yīng)的權(quán)力，特別像城市社區(qū)環(huán)衛(wèi)工作等，導(dǎo)致街道承擔(dān)義務(wù)，卻沒權(quán)力，區(qū)街關(guān)系不清，在相當(dāng)程度上影響了社區(qū)的日常建設(shè)和發(fā)展。

2.街區(qū)關(guān)系不明，社區(qū)行政化色彩嚴(yán)重。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門的體系對居委會工作進(jìn)行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)，社區(qū)居委會成為行政化組織。

3.在治理內(nèi)容上，社區(qū)事務(wù)劃分不明確。城市社區(qū)治理的內(nèi)容比較復(fù)雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內(nèi)的事務(wù)，又涵蓋社區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)治理管內(nèi)容劃分不明確，社區(qū)居委會承擔(dān)了大部分治理事務(wù)。在一項(xiàng)調(diào)查中顯示，在對吉林省延吉市新興街道所轄社區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會目前共承擔(dān)了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計劃生育、綜合治理、殘聯(lián)、低保、優(yōu)撫、雙擁、紅十字、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、科學(xué)普及、違章整治、民事調(diào)節(jié)、信訪接待、勞動保障、退休管理、老年協(xié)會、關(guān)心下一代、兵役登記、工會建會、經(jīng)濟(jì)普查、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)調(diào)查、代收衛(wèi)生費(fèi)用等10多類60多項(xiàng)工作任務(wù)，而有些工作是需要入戶調(diào)查的，如：計劃生育、殘聯(lián)、低保、勞動保障、退休管理、經(jīng)濟(jì)普查、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)調(diào)查、代收衛(wèi)生費(fèi)用等，按每個社區(qū)平均2500戶計算，一個項(xiàng)目的入戶調(diào)查就要動員所有社區(qū)干部歷時一個月左右的時間才能完成。從中可以看處，社區(qū)實(shí)際上成了承接上級各項(xiàng)任務(wù)的“一只筐”，社區(qū)不得不承擔(dān)所有事務(wù)的管理職責(zé)，這顯然違背了城市社區(qū)居委會相關(guān)法律的規(guī)定。社區(qū)治理邊界混亂不清，給城市社區(qū)治理帶來困難。

（二）社區(qū)主體的自治能力不足

1.社區(qū)自組織發(fā)育緩慢。社區(qū)民間組織作為社區(qū)自治主體之一，它的發(fā)育程度對社區(qū)治理水平具有重要的作用，多元參與的社區(qū)治理機(jī)制是社區(qū)發(fā)展的重要標(biāo)志。從某種程度上來說，廣大社區(qū)居民自由結(jié)社程度直接決定著社區(qū)治理的高低。依據(jù)居民參與和自治的不同領(lǐng)域，社區(qū)自治應(yīng)該是多樣化的，社區(qū)自治組織也應(yīng)是多類型、多層次的。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，作為社區(qū)治理主體之一的社區(qū)民間組織發(fā)育還相對緩慢。另外，很多社區(qū)民間組織都具有某種程度的官辦特色，不受到重視，沒有專職人員任職，沒有規(guī)范的章程和健全的組織機(jī)構(gòu)，致使社區(qū)民間組織處于無序、渙散狀態(tài)，發(fā)育緩慢。

2.社區(qū)工作者素質(zhì)不高。社區(qū)工作者隊(duì)伍素質(zhì)水平，特別是業(yè)務(wù)素質(zhì)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)直接影響著社區(qū)治理各項(xiàng)活動的開展，特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化、社會分層嚴(yán)重，各種利益因素導(dǎo)致社區(qū)治理中各項(xiàng)矛盾異常突出。但是,目前在缺乏專職社區(qū)工作者的情況下，居委會成員老齡化、文化程度偏低、開拓能力差,無法適應(yīng)社區(qū)工作由義務(wù)性、閑雜性向有償性、專職性發(fā)展。另外，部分社區(qū)工作者缺乏社區(qū)工作必備的理論知識，工作中出現(xiàn)個人能力與工作需要的矛盾，還有一些社區(qū)干部觀念陳舊，缺乏主動性和創(chuàng)新意識。

3.社區(qū)居民參與熱情不高。民主有助于維護(hù)人們自身的根本利益，社區(qū)居民政治參與是推動社區(qū)民主治理的重要基礎(chǔ)，也是推動社區(qū)不斷向前發(fā)展的重要動力，更是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的重要保障。然而，社會政治、經(jīng)濟(jì)及文化環(huán)境及人自身等各種因素都直接決定著居民的參與水平與參與熱情，特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制深化的進(jìn)一步影響，物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益成為人們行動的重要驅(qū)動力，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌及社會轉(zhuǎn)型也不斷影響著人們的心理，社區(qū)居民已經(jīng)成為比較現(xiàn)實(shí)的理性經(jīng)濟(jì)人，社區(qū)居民參與社區(qū)治理追求自身利益最大化，而由于社區(qū)能夠給居民提供的各種經(jīng)費(fèi)相對不足，居民自身的參與意識不高等問題，致使社區(qū)居民的參與熱情不高。

（三）相關(guān)法律法規(guī)滯后于實(shí)踐導(dǎo)致社區(qū)管理行為的失范

目前涉及城市基層社區(qū)的法律有1954年第一屆全國人大四次會議上制定并通過的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》以及1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《城市居民委員會組織法》。由于制定時間較早,這些法律已明顯不適應(yīng)社區(qū)管理的需要?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定社區(qū)居民委員會是城市社區(qū)居民自治組織，街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，街道辦事處指導(dǎo)支持社區(qū)居委會工作，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)居委會自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力，充分發(fā)揮社區(qū)居委會作用，開展便民利民的社區(qū)服務(wù)，興辦社會福利事業(yè)，做好有關(guān)社區(qū)保障工作。然而社會環(huán)境是不斷發(fā)生變化的，《城市居民委員會組織法》已經(jīng)滯后于社區(qū)治理的需求。在實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)居委會作為城市社區(qū)自治組織卻成了街道辦事處的“一支腳”，具有“半自治半行政化”的性質(zhì)，成為了名副其實(shí)的一級小政府。在開展活動中，街道辦事處轉(zhuǎn)移壓力，將上級攤派下來的各項(xiàng)任務(wù)強(qiáng)制轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會來完成，最終導(dǎo)致 “上面千條線，下面一根針”，社區(qū)居委會事實(shí)上成為了承接街道辦事處及上級政府各項(xiàng)工作任務(wù)的“筐”。雖然法律規(guī)定街道與居委會之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，只存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，作為社區(qū)內(nèi)的各種社會組織，街道和居委會與之也沒有明確的上下級隸屬關(guān)系。并且，由于規(guī)定過于寬泛，且沒有明確界定街道辦事處、社區(qū)自治組織對自治范圍之內(nèi)事務(wù)的各種權(quán)限，致使街道、社區(qū)在協(xié)調(diào)各種關(guān)系時權(quán)威性不足，因此，一旦當(dāng)各方發(fā)生矛盾及利益糾紛時，導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難。

（四）資源獲取渠道有限，管理經(jīng)費(fèi)不足

“ 街道辦”調(diào)配的社區(qū)服務(wù)資源主要依賴財政撥款，一方面，日益增多的社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)內(nèi)容使得街道辦及其派出機(jī)構(gòu)無暇考慮拓展資金的來源渠道； 另一方面，現(xiàn)有的管理體制下街道辦的模糊角色使其難以培育社區(qū)社會資本固有的行政工作慣性，這也導(dǎo)致街道辦一味重視上級政府的關(guān)注，忽視社區(qū)固有資源的積累。因此，盡管社區(qū)管理體制改革探索出的模式林林總總，但我國目前的城市社區(qū)建設(shè)均普遍存在資金短缺現(xiàn)象。城市社區(qū)處在城市管理的最底層，面臨復(fù)雜的社會環(huán)境，涉及的事務(wù)比較多，而各項(xiàng)治理活動的開展都離不開財政的大力支持。城市社區(qū)各項(xiàng)公共活動的開展及社區(qū)內(nèi)部的優(yōu)撫、救助等都需要經(jīng)費(fèi)的投入，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及各項(xiàng)公共物品的提供都需要強(qiáng)大的財力后盾，更為重要的是，社區(qū)工作者也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，在正常情況下也追求自身利益最大化，而目前城市社區(qū)工作者隊(duì)伍的經(jīng)濟(jì)待遇及社區(qū)公共經(jīng)費(fèi)偏低。同時，社區(qū)工作者的工資待遇不能與其工作量成正比，社區(qū)干部養(yǎng)老及醫(yī)保等福利也得不到落實(shí)，辦公經(jīng)費(fèi)短缺，無力開展社區(qū)基本公共服務(wù)活動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。又由于上級政府對社區(qū)財政投入不足，而自籌資金能力有限，而社區(qū)各項(xiàng)活動及事務(wù)的辦理都需要財政的大力投入，財政吃緊狀況進(jìn)一步制約了社區(qū)治理的進(jìn)程。

三、創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制的可行性路徑

（一）明確職能定位，確立區(qū)政府、街道、社區(qū)三者之間的良性互動關(guān)系

1.明確街道與區(qū)政府之間的以“條”為主的行政管理關(guān)系。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，按照法律規(guī)定，必須行使區(qū)政府分配的各項(xiàng)任務(wù)與職責(zé)，區(qū)政府對其具有法定的行政管理權(quán)。而區(qū)政府的各部門機(jī)構(gòu)與街道辦事處不具有上下級的行政管理關(guān)系，因此，區(qū)部門機(jī)關(guān)對街道不具有嚴(yán)格意義上的行政管理權(quán)。除區(qū)政府以外，區(qū)部門機(jī)構(gòu)無權(quán)將自身任務(wù)下派到街道。為了保證街道辦事處的合法地位與正當(dāng)權(quán)利，必須從法律上理順街道管理體制，保護(hù)街道辦事處在社區(qū)治理中的合法權(quán)利。同時，區(qū)政府在下派任務(wù)時，必須將相應(yīng)法定權(quán)力下放到街道，確保街道行使開展工作的權(quán)威性。

2.明確街道辦事處與社區(qū)之間的關(guān)系。以往的管理體制是區(qū)政府向街道下派工作，而街道則將許多工作再落到社區(qū)，形成了街道對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。法律法規(guī)要突出街道辦事處的社會管理職能，新的體制要求市、區(qū)政府主要實(shí)施宏觀調(diào)控職能，而讓社區(qū)居民和社會組織擔(dān)任主角。街道辦事處在轄區(qū)事務(wù)中的作用，是為政府職能部門、社會單位和社區(qū)居民做好服務(wù)工作；接受區(qū)政府的委托，對轄區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)、公共福利項(xiàng)目行使管理職能；對涉及居民利益的環(huán)境、衛(wèi)生等公共項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目式管理運(yùn)作。法律要確保街道與社區(qū)應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，街道對社區(qū)換屆及日常工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，讓社區(qū)組織和居民擔(dān)任主角，充分發(fā)揮社區(qū)組織的自治功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我管理和自我發(fā)展。

3.劃分社區(qū)治理的事務(wù)范圍。傳統(tǒng)城市社區(qū)管理模式是“社區(qū)好比一只筐，大事小事往里裝”，因此各種各樣的社區(qū)公共事務(wù)實(shí)際上都是由社區(qū)組織來承擔(dān)完成，而管的越多、越雜卻導(dǎo)致社區(qū)協(xié)調(diào)、監(jiān)督能力不足。這就需要實(shí)行社區(qū)分類管理。社區(qū)分類管理，是不同業(yè)務(wù)由不同組織負(fù)責(zé)、不同職能由不同組織履行、不同服務(wù)由不同組織提供的一種新的社區(qū)體制，社區(qū)事務(wù)分類管理有利于明確各管理主體對社區(qū)事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治精神，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理有效銜接的機(jī)制。實(shí)現(xiàn)社區(qū)分類管理，明確了政府、社區(qū)的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理中政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效銜接，將社區(qū)權(quán)力組織真正從各項(xiàng)事務(wù)中脫離出來，真正從事與社區(qū)自身發(fā)展有關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)。

（二）提高社區(qū)主體的自治能力

1.重視培育社區(qū)社會組織。社區(qū)社會組織包括非營利性組織（NPO)、非政府組織（NGO)等，管理大師彼得· 杜拉克認(rèn)為：“讓政府來推動一切社區(qū)問題只會愈幫愈忙，社區(qū)問題的解決之道就在社區(qū)里面??非營利機(jī)構(gòu)就是社區(qū)，我們正是通過它來塑造一個公民社會，它是未來社會行動中的中堅(jiān)力量?！狈菭I利組織是社會資本“流通”和“運(yùn)用”的重要通路，非政府組織、民間組織是居民參與社區(qū)事務(wù)的重要途徑，志愿服務(wù)團(tuán)體則是整合社會資源、構(gòu)建人際關(guān)系平臺的重要力量。因此，出臺相應(yīng)的政策引導(dǎo)和支持社區(qū)社會組織的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的有效路徑之一。

2.提高社區(qū)工作者的自身素質(zhì)。政府應(yīng)該重視提高社區(qū)工作者的自身素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高社區(qū)工作者的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平。同時，社區(qū)也可以通過招募年輕、熱情、文化程度高、有專業(yè)技術(shù)知識的志愿者，來改變社區(qū)資金不豐裕、人手不足、文化程度不高和專業(yè)知識不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況。同時在政策和法律允許的范圍內(nèi)，切實(shí)改善社區(qū)工作者的工資收入、福利待遇和工作條件，提高獎勵力度，使社區(qū)工作者的薪酬不低于當(dāng)?shù)厥杖氲钠骄?，這也能為社區(qū)工作引進(jìn)高素質(zhì)的人才。

3.提高社區(qū)居民的參與熱情。要建立健全有利于居民表達(dá)自身利益的渠道，推動社區(qū)居民參與熱情。社區(qū)居民的參與熱情往往與社區(qū)居民的自身利益密切相關(guān)，要推動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情，必須建立健全有利于居民表達(dá)自身利益的渠道。首先，實(shí)現(xiàn)黨組織內(nèi)部民主表達(dá)機(jī)制，使黨員群眾能夠及時向黨組織表達(dá)廣大社區(qū)群眾對社區(qū)發(fā)展及重大方針政策的看法；其次，拓展社區(qū)普通居民表達(dá)自身利益的信息渠道，鼓勵廣大居民群眾通過合法化的利益表達(dá)機(jī)制來表達(dá)自己的觀點(diǎn)和想法；最后，社區(qū)工作者應(yīng)及時主動了解社區(qū)困難群眾的思想動向，這部分人往往對社區(qū)的意見比較大，必須積極引導(dǎo)他們走出低估，勇于表達(dá)自身觀點(diǎn)。

（三）完善相關(guān)的法律、法規(guī)、政策

完善有關(guān)城市基層社區(qū)的有關(guān)法律法規(guī)有助于正確處理居委會與基層政府的關(guān)系。居委會是居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治性組織，基層政府不得干涉群眾自治事項(xiàng)，要尊重居委會的法定權(quán)利，居委會要接受政府依法進(jìn)行的相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，二者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。完善有關(guān)城市基層社區(qū)的有關(guān)法律法規(guī)有助于居委會的自身建設(shè)，要建立相應(yīng)的法律、法規(guī)、政策健全居委會的工作組織，指導(dǎo)建立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會；要健全包括居民公約在內(nèi)的各項(xiàng)管理制度，并確保管理制度不與憲法、法

律、行政法規(guī)、國家政策相違背；要建立相應(yīng)的法律、法規(guī)指導(dǎo)居委會開展工作，履行法制宣傳、調(diào)解民間糾紛等法定任務(wù)。

（四）拓展體制運(yùn)行的資源渠道，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理提供充足的財力保障

1.政府按社區(qū)規(guī)模撥給的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)列入政府的財政預(yù)算。各級政府建立社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，列入當(dāng)年財政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長比例逐步增加。省級社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，可用“以獎代補(bǔ)”的方法，加大對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，市、區(qū)兩級社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金主要用于社區(qū)工作者的生活補(bǔ)貼、辦公經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。辦公經(jīng)費(fèi)按小區(qū)居民戶數(shù)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由市、區(qū)兩級撥付，并且每年有適當(dāng)增加。

2.權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時，征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；區(qū)街政府部門做不好、也做不了的社會服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時，必須同時轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)、誰有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務(wù)職能時，做到“有職、有權(quán)、有錢”。

3.通過社會渠道為城市社區(qū)治理提供資金支持。在城市社區(qū)治理中，積極進(jìn)行社會籌資，在具體運(yùn)行中，由具有轄區(qū)社會管理職能的街道辦事處負(fù)責(zé)，依法成立各種基金會，向社會各組織、各團(tuán)體、各階層（尤其是富裕階層）募集社區(qū)工作基金，在經(jīng)費(fèi)使用方式上，要建立嚴(yán)格的基金使用辦法，對微利或福利性社會團(tuán)體、組織進(jìn)行資助，促進(jìn)其發(fā)展壯大。居民委員會興辦公益事業(yè)所需費(fèi)用，經(jīng)居民會議決定，可以根據(jù)自愿原則向居民籌集，也可以經(jīng)受益單位同意，向本居住地區(qū)的受益單位籌集。居民委員會也可以接受募捐和饋贈。

4.鼓勵發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，為社區(qū)治理提供資金來源。社區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況對社區(qū)治理具有重要的作用。充分利用社區(qū)優(yōu)勢資源發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，有利于提高社區(qū)自籌資金的收入，擴(kuò)大社區(qū)治理的財政基礎(chǔ)，可以為社區(qū)各項(xiàng)治理活動的開展解決資金問題，同時也有利于各項(xiàng)公共活動的開展，提高社區(qū)福利水平，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，通過有效社區(qū)治理推動社區(qū)的發(fā)展。

5.實(shí)行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收為基數(shù)，按每年新增稅收的一定比例由市、區(qū)財政返還給街道辦事處專項(xiàng)用于社區(qū)建設(shè)。同時完善稅收協(xié)管制度。對稅收協(xié)管實(shí)行獎勵，提高街居護(hù)稅的積極性。

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第三篇：我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考

我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考

橫山縣人民政府法制辦公室云維亮

［摘要］由于開發(fā)區(qū)全國性法律的缺失、政府社會服務(wù)職能缺位導(dǎo)致我國開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限模糊，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，只有以法律明確開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位，方可明晰管委會的職責(zé)權(quán)限，從而促進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)的健康順利推進(jìn)。

一、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程

開發(fā)區(qū)在國際上已經(jīng)存在了上百年的歷史，我國搞開發(fā)區(qū)就是借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。最早的是特區(qū)，鄧小平同志南巡時對特區(qū)的發(fā)展給予了高度的肯定。1984年春天，他在視察深圳時，總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步開放沿海港口城市。當(dāng)年年底，我國開發(fā)區(qū)在這些城市應(yīng)運(yùn)而生，拉開了建設(shè)開發(fā)區(qū)的序幕。即由國務(wù)院批準(zhǔn)建立了第一批國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）。經(jīng)過20多年的探索式發(fā)展，建立了事權(quán)一致、機(jī)構(gòu)精簡、辦事高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制，樹立了全新的“服務(wù)型政府”的管理理念，以“小政府、大社會”的管理模式創(chuàng)新了管理職能，經(jīng)歷了由小到大,由弱到強(qiáng),由試辦到全面開花,對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了火車頭的作用,成為全國經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)的重要支柱?？梢哉f,中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長,經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)功不可沒，開發(fā)區(qū)建設(shè)取得了巨大成就。

設(shè)立開發(fā)區(qū)，就是在一個城市不可能全面建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的時候，劃定一塊較小的區(qū)域，集中力量建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建符合國際水準(zhǔn)的投資環(huán)境。通過吸收利用外資，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)，成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點(diǎn)區(qū)域。也就是說讓這塊地方盡快發(fā)展起來，一方面打開渠道，一方面積累經(jīng)驗(yàn)。所以，我國開發(fā)區(qū)建設(shè)從一開始就承擔(dān)著一個改革開放的任務(wù)。

二、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類型

從我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的歷程中我們總結(jié)出我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類型有8種，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅港區(qū)和省級開發(fā)區(qū)。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。自1984年至今，我國共設(shè)立了54個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，分別分布在中國的省會和中心城市。國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立以來，堅(jiān)持“三為主，一致力”的發(fā)展方針，取得了顯著成效。2004年，由商務(wù)部、國土資源部、建設(shè)部聯(lián)合召開的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會議，為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)確立了“三為主，二致力，一促進(jìn)”的新發(fā)展方針。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。1988年，根據(jù)國際上科技產(chǎn)業(yè)的興起和我們國家發(fā)展的實(shí)際需求，創(chuàng)辦了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)多數(shù)布局在沿海和中西部大城市，依托科研機(jī)構(gòu)和高等院校比較密集的優(yōu)勢，支持高新技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為先進(jìn)的生產(chǎn)力。自1988年至今，我國共批準(zhǔn)設(shè)立了53個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，為我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做出了杰出的貢獻(xiàn)。

綜合保稅區(qū)。這是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的開展國際貿(mào)易和保稅業(yè)務(wù)的區(qū)域，類似于國際上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)允許外商投資經(jīng)營國際貿(mào)易，發(fā)展保稅倉儲、加工出口等業(yè)務(wù)。自1990年至今，我國政府共批準(zhǔn)成立了15個保稅區(qū)，目前已全部啟動運(yùn)營，成為中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融合的新型連接點(diǎn)，在我省西安市新建設(shè)的西安國際港務(wù)區(qū)基本具備了設(shè)立綜合保稅區(qū)的條件，正在積極爭取國家批準(zhǔn)。綜合保稅區(qū)的設(shè)立，將有利于新一輪中央西部大開發(fā)的實(shí)質(zhì)推進(jìn)，有利于新亞歐大陸橋沿線城市的開放和開發(fā)，有利于有效承接國際和我國東部地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造陜西省乃至西部地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要平臺，也有利于探索在內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立綜合保稅區(qū)的新途徑。

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。設(shè)立在我國內(nèi)陸邊境的一些城市，是中國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域。國家鼓勵這些區(qū)域引進(jìn)國內(nèi)外資金，發(fā)展產(chǎn)品加工、進(jìn)出口貿(mào)易和旅游事業(yè)。自1992年以來，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)14個，對發(fā)展我國與周邊國家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和睦鄰友好關(guān)系、繁榮少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用。

出口加工區(qū)。為促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展，規(guī)范加工貿(mào)易管理，將加工貿(mào)易從分散型向相對集中型管理轉(zhuǎn)變，給企業(yè)提供更寬松的經(jīng)營環(huán)境，鼓勵擴(kuò)大外貿(mào)出口。2000年4月27日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立由海關(guān)監(jiān)管的出口加工區(qū)。為有利于運(yùn)作，國家將出口加工區(qū)設(shè)在已建成的開發(fā)區(qū)內(nèi)，并選擇若干地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。這些區(qū)域具有保稅功能，由海關(guān)提供快速通關(guān)的條件，為企業(yè)創(chuàng)造便利的經(jīng)營環(huán)境，有利于增強(qiáng)加工貿(mào)易企業(yè)的競爭能力。自2000年至今，我國共批準(zhǔn)設(shè)立了58個出口加工區(qū)。

省級開發(fā)區(qū)。自2003年7月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》(國辦發(fā)電〔2003〕30號)發(fā)布以來，國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)清理整頓開發(fā)區(qū)的有關(guān)法規(guī)和政策性文件，對全國各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行了清理整頓和設(shè)立審核。日前，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、國土資源部、建設(shè)部以公告的方式對通過國家審核的開發(fā)區(qū)進(jìn)行了公告，其中省級開發(fā)區(qū)1364個。其中我省通過審核的開發(fā)區(qū)共22個，其中由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的5個，由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的17個。我省由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)分別是西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寶雞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和陜西西安出口加工區(qū)。由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的有西安韋曲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安郭杜工業(yè)園區(qū)、西安河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西安閻良高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安灞橋工業(yè)園區(qū)、西安未央工業(yè)園區(qū)、陜西高陵涇河工業(yè)園區(qū)、陜西藍(lán)田工業(yè)園區(qū)、陜西戶縣灃京工業(yè)園區(qū)、陜西岐山蔡家坡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西咸陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西銅川經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西渭南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西漢中經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西安康工業(yè)園區(qū)、陜西榆林經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和陜西榆林神府經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。2001年，經(jīng)陜西省編委批準(zhǔn)了我市榆橫工業(yè)園區(qū)管委會和榆神工業(yè)園區(qū)管委會，實(shí)際上也成立了兩個市級開發(fā)區(qū)。

三、我國開發(fā)區(qū)的管理體制的演變過程及基本模式

我國開發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變過程與開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進(jìn)行。其管理體制的演變進(jìn)程大致可分三個時期：

1984-1994年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的起步期。這期間是開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和探索階段，因此稱為前開發(fā)區(qū)期或第一次創(chuàng)業(yè)期。期間大批開發(fā)區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展。由于初創(chuàng)，所以這時并未形成統(tǒng)一的管理體制，屬于管理體制的未定型期。

1994-1996年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展期。許多地方把一些管理職能下放給開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。很多開發(fā)區(qū)實(shí)行“小政府，大社會”的管理體制。開發(fā)區(qū)人員精簡、辦事速效的特點(diǎn)凸顯，能為企業(yè)快速辦理各種證件和手續(xù)，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統(tǒng)一，因此也稱為管理體制的“相對一致期”。

1996年以來是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的分化期。隨著國家對開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策和管理權(quán)限的調(diào)整，行政權(quán)力逐漸集中到上級主管部門，開發(fā)區(qū)便失去單獨(dú)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。在此期間尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的管理體制。

目前，全國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理模式大致有三種類型：一是準(zhǔn)政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，因此，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。實(shí)行單一管委會型管理體制的國家級開發(fā)區(qū)，在承擔(dān)較少的社會事務(wù)情況下，能夠集中力量抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有力推動了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事務(wù)管理的需求增加，現(xiàn)有管理職能出現(xiàn)缺位。因此這種管理體制主要適用于人口較少的相對獨(dú)立的新開區(qū)，大部分開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種模式。二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)

和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一套人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個行政區(qū)域作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。從理論上講，這種管理模式是國家級開發(fā)區(qū)今后探索發(fā)展的方向。三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開發(fā)商來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理一個開發(fā)區(qū)。開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，但不能像大部分行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補(bǔ)償。

四、我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國開發(fā)區(qū)取得了巨大成就，這無疑是開發(fā)區(qū)管理體制不斷創(chuàng)新的結(jié)果。但開發(fā)區(qū)管委會法律定位與職能權(quán)限不明確，不利于開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。甚至制約著開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）開發(fā)區(qū)管委會的法律定位不明確

就全國看，開發(fā)區(qū)管委會的定位一直缺乏權(quán)威和明確的法律規(guī)定。我國的開發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導(dǎo)型，通過政府的派出機(jī)構(gòu)——管委會的形式來進(jìn)行運(yùn)作。但目前管委會的地位缺乏法律依據(jù)，盡管人們習(xí)慣于把管委會看作是一級“政府”，但實(shí)際上我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中并沒有開發(fā)區(qū)，在法律上也還沒有一個全國性的有關(guān)開發(fā)區(qū)的法律體系。管委會的性質(zhì)沒一個明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質(zhì)疑，這與全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的要求不相符合。

1.開發(fā)區(qū)管委會被視同一級地方政府，但又不是一級地方政府。因?yàn)榈胤秸脑O(shè)立由《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）第一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”。其中并沒有提及開發(fā)區(qū)管委會。

2.開發(fā)區(qū)管委會不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)由《組織法》第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。開發(fā)區(qū)管委會既沒有得到《組織法》的確認(rèn)，也不符合《組織法》規(guī)定的程序要求，所以不屬于地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。

3.開發(fā)區(qū)管委會不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)管委會與政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)有著明顯區(qū)別：一是派出的主體不同，前者由政府派出，后者由政府職能部門派出；二是法律、法規(guī)授權(quán)范圍不同，前者獲得的授權(quán)相當(dāng)廣泛，后者獲得的授權(quán)有限；三是實(shí)施行政行為時采用的名義不同，前者一般采用自己的名義，后者一般采用職能部門的名義；四是責(zé)任和能力不同，前者在授權(quán)內(nèi)和授權(quán)外都是當(dāng)然的責(zé)任主體，而后者在授權(quán)外不能充當(dāng)責(zé)任主體。所以，開發(fā)區(qū)管委會不同于政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。

4.開發(fā)區(qū)管委會不是行政機(jī)關(guān)委托的組織。受委托組織的特點(diǎn)在于以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使一定行政職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。開發(fā)區(qū)管委會在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為是以自己的名義，一般也能獨(dú)立承擔(dān)法律后果，所以，與受委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。

正由于開發(fā)區(qū)管委會既不是一級地方政府，不是地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)，也不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)委托的組織，因而其法律定位到底是什么并不明確，其行為的合法性、法律效力受到質(zhì)疑。其中最明顯的例證就是2004年11月23日最高人民法院審判委員會第1334次會議通過的《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。但是，在2005年8月1日前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地

使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。這是直接否定開發(fā)區(qū)管理委員會主體資格的重要司法解釋。

（二）開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限模糊

當(dāng)前，在中央、地方政府和開發(fā)區(qū)三個管理層次系統(tǒng)中，開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限并未理清，進(jìn)而導(dǎo)致中央政府管理層的宏觀調(diào)控職能不能有效落實(shí)。

1.管理權(quán)限范圍模糊。開發(fā)區(qū)管委會與上級政府及其部門之間、與自己設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)之間、其工作機(jī)構(gòu)與上級政府部門之間的關(guān)系和權(quán)限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管委會的權(quán)限、職能進(jìn)行隨意調(diào)整，一些權(quán)力想放就放，想收就收，沒有剛性機(jī)制約束。

2.職能權(quán)限授權(quán)不足。在一些具體的行政管理活動中，開發(fā)區(qū)管委會沒有得到足夠的授權(quán)，權(quán)力缺失導(dǎo)致一些管委會自己就能辦理的事項(xiàng)必須呈報上級政府及其部門，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新的先行區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的地位不符。這就必然制約開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。

3.開發(fā)區(qū)管委會的管理權(quán)限不到位。由于開發(fā)區(qū)在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發(fā)區(qū)管委會究竟能擁有哪些審批權(quán)、多大的審批權(quán)限只能是各地自行把握。這樣一來，有立法權(quán)限的地方就可以通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)或者委托，而沒有立法權(quán)限的地方就只能通過行政規(guī)范性文件進(jìn)行委托，有些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問題，有些委托造成的權(quán)責(zé)不清的問題更為突出。這樣致使開發(fā)區(qū)與上級一些執(zhí)法部門權(quán)限劃分不清楚，摩擦較大，意見較大。更為突出的法律問題是，由于現(xiàn)行法律都是將包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)授予縣級以上的行政機(jī)關(guān)，開發(fā)區(qū)連最基本的行政執(zhí)法權(quán)限也沒有，嚴(yán)重制約開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

4．開發(fā)區(qū)與所在的行政區(qū)矛盾突出，關(guān)系不順暢。隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，工業(yè)化必然帶動城市化，開發(fā)區(qū)內(nèi)人口迅速增長，城市管理、三農(nóng)問題、衛(wèi)生、教育等社會管理事務(wù)越來越多，開發(fā)區(qū)不再是一個單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而成為一個綜合性的行政區(qū)域。原來的單一的開發(fā)區(qū)管委會的體制不能解決開發(fā)區(qū)行政管理、社會服務(wù)的需要。而同時隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)面積的擴(kuò)大，不可避免地與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)發(fā)生利益和資源配置上的摩擦，不利于開發(fā)區(qū)的發(fā)展。就拿我市來說，開發(fā)區(qū)與母城區(qū)的關(guān)系從建立之初就矛盾重重，主要表現(xiàn)在關(guān)于社會事務(wù)托管、區(qū)內(nèi)行政審批、稅費(fèi)分成、國有資產(chǎn)管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)以及土地收益分配等問題上，利益沖突較大，人民群眾反響強(qiáng)烈。

五、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的功能定位

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是加入WTO后所面臨的經(jīng)濟(jì)國際化，開發(fā)區(qū)如何適應(yīng)這些深刻變化，如何定位開發(fā)區(qū)的功能，成為開發(fā)區(qū)建設(shè)的前進(jìn)指南。筆者認(rèn)為，對全國來說,開發(fā)區(qū)是技術(shù)和資金的匯聚地,是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭,是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級換代和可持續(xù)增長的紐帶;對地方來說,開發(fā)區(qū)既是個城市的經(jīng)濟(jì)特區(qū),又是城市經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的人才、資金、技術(shù)、管理的制高點(diǎn)。傳統(tǒng)意義上的開發(fā)區(qū)承擔(dān)的主要是招商引資的窗口功能,現(xiàn)在的開發(fā)區(qū)更多的承擔(dān)和發(fā)揮著孵化功能,輻射功能,帶動功能,成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)的動力核心,成為地區(qū)乃至全國最具活力的制造業(yè)集群的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。

六、開發(fā)區(qū)管理體制改革亟需解決的問題及法律完善對策

從長遠(yuǎn)看，開發(fā)區(qū)管理體制不可能長期游離于大體制之外，隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)建設(shè)管理面臨體制機(jī)制上的問題越來越突出，亟需解決：法律缺失問題，形成全國性的開發(fā)區(qū)法律體系，保證開發(fā)區(qū)管理體制的科學(xué)性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性；轉(zhuǎn)變政府職能，提高辦事效率；改革管理體制，健全開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，使得開發(fā)區(qū)建設(shè)管理不缺位不越位。

（一）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)法制建設(shè)。

1.加快國家統(tǒng)一立法，明確開發(fā)區(qū)的定位、性質(zhì)、功能和任務(wù)，同時明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位和具體管理權(quán)限，賦予開發(fā)區(qū)管委會及其下設(shè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。為此，就要修改我國《組織法》，將開發(fā)區(qū)管委會納入國家行政組織序列；修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。從法律地位和運(yùn)作方式看，開發(fā)區(qū)管委會與地方人民政府的派出機(jī)關(guān)行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似，如果《組織法》能夠?qū)⑺_認(rèn)為地方人民政府派出機(jī)關(guān)之一種，許多法律關(guān)系也就會理順。從目前看，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向也是把開發(fā)區(qū)定位為政府的派出機(jī)關(guān)：“國家級開發(fā)區(qū)實(shí)行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對國家級開發(fā)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理”（《國家級開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》草擬稿，2006）。

2.以法律明確開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置條件和程序。可以由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會組織制定《開發(fā)區(qū)法》，以專門章節(jié)對開發(fā)區(qū)管委會的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則及監(jiān)督機(jī)制等問題進(jìn)行規(guī)定。有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以根據(jù)上位法的規(guī)定，制定開發(fā)區(qū)條例，在其中設(shè)專門章節(jié)，結(jié)合本地實(shí)際對《開發(fā)區(qū)法》中關(guān)于開發(fā)區(qū)管委會的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。只有這樣，才能確保開發(fā)區(qū)組織管理的有效性、權(quán)威性以及開發(fā)區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

政府的職能之一就是提供社會服務(wù)，其服務(wù)范圍不僅限于母城區(qū)，而且也應(yīng)有進(jìn)一步拓展，因?yàn)槲覈_發(fā)區(qū)建的關(guān)鍵點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而體制的創(chuàng)新則必須由母城區(qū)政府完成相應(yīng)社會職能。因此作為母城區(qū)的政府應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，增加其社會服務(wù)職能，將職能予以延伸，為開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，提供切實(shí)的外部環(huán)境。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從自身出發(fā)，探索建立開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的良性互動、優(yōu)勢疊加的長效機(jī)制，妥善處理開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系。通過管理手段的變革，提高工作效率，以彌補(bǔ)母城區(qū)政府社會職能偏弱的缺陷。如可通過推行電子政務(wù)減少政務(wù)流程的分散性，減少信息過濾、信息失真現(xiàn)象；保證政務(wù)流程的時序性，規(guī)定每個部門完成自己工作的時間范圍；打破流程的封閉性，明確給出每項(xiàng)政務(wù)流程所需要的接口數(shù)據(jù)。通過這些措施，可一方面促進(jìn)政務(wù)公開，提高透明度，另一方面也增加民眾的參與和溝通。

（三）要進(jìn)行管理體制改革。而管理體制的改革是卻又是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，筆者認(rèn)為必須把握三個基本原則：一是必須符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，開發(fā)區(qū)管理體制要遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，建立符合WTO規(guī)則要求的管理模式，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這是開發(fā)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)；二是必須符合依法行政的要求，明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律職責(zé)，這是開發(fā)區(qū)建設(shè)的保障；三是必須符合和諧社會的要求，開發(fā)區(qū)的發(fā)展不能局限于開發(fā)區(qū)本身，要帶動其他地區(qū)的發(fā)展，尤其是要帶動母區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，這是開發(fā)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。

第四篇：我國煤礦安全管理體制分析論文

一、目前煤礦安全管理現(xiàn)狀

（一）安全管理觀念相對落后

目前，我國煤礦生產(chǎn)過程中仍然存在很多問題，其中相對比較嚴(yán)重的便是安全管理觀念落后的問題。在煤礦生產(chǎn)的過程中，安全管理體制并不夠完善，并且對安全管理體制也不夠重視，從而使安全管理體制發(fā)揮不出真正的價值，不能有效地處理生產(chǎn)、安全以及效益的關(guān)系。對于煤礦企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人來說，如果不重視安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系，這會對煤礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成很大的影響。目前，我國大多數(shù)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)管理觀念都比較落后，并且安全生產(chǎn)管理體制也不夠完善，這就嚴(yán)重地導(dǎo)致煤礦安全管理機(jī)制滿足不了實(shí)際生產(chǎn)過程，兩者嚴(yán)重的脫節(jié)，從而阻礙了煤礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）煤礦安全管理體制不夠完善

目前，在我國煤礦生產(chǎn)中還存在安全管理體制不完善的問題。首先，我國大部分煤礦企業(yè)在日常生產(chǎn)的過程中，依然采用傳統(tǒng)的安全檢查辦法，只根據(jù)管理和監(jiān)督工作人員自身經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行工作，對于生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的問題，依據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)對其進(jìn)行分析和解決。如果一個煤礦企業(yè)沒有一套科學(xué)、合理的安全檢查方法，那對于煤礦工作人員的生命以及財產(chǎn)都是很大的威脅。其次，從生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的角度來說，如果缺少比較科學(xué)的安全管理體制，監(jiān)督管理工作人員就不會依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行工作，并且也沒有標(biāo)準(zhǔn)可依照，再加上管理力度的不夠，這就不能有效地保障工作人員的生命安全。因此，在國家采取重要措施之前，煤礦必須意識到安全管理體制的必要性，要加強(qiáng)落實(shí)和實(shí)施安全管理體制，只有這樣才能保障人們的生命財產(chǎn)安全，同時保證我國煤礦企業(yè)能夠穩(wěn)定、長久地發(fā)展下去。

二、煤礦安全管理體制

（一）煤礦安全監(jiān)察化

對煤礦安全生產(chǎn)建設(shè)過程進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)察便是煤礦安全監(jiān)察工作。在煤礦安全監(jiān)察過程中，必須要考慮煤礦產(chǎn)業(yè)的特殊性，同時還要考慮環(huán)境以及生產(chǎn)條件的變化情況。煤礦生產(chǎn)過程中，工作地點(diǎn)具有移動性，并且作業(yè)情況也不一樣，因此在煤礦安全監(jiān)察中，一定要根據(jù)不同情況有針對性地選擇安全監(jiān)察工作方式。監(jiān)察工作方式包括很多種，例如日常監(jiān)察、定期監(jiān)察以及重點(diǎn)監(jiān)察等。煤礦安全監(jiān)察內(nèi)容也有很多，其中包括檢查制度、檢查安全設(shè)施、檢查思想等，同時還要對該煤礦企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，查看其企業(yè)資質(zhì)以及生產(chǎn)程序是否符合相關(guān)的法律法規(guī)。

（二）安全管理法律化

目前，我國非常重視法律運(yùn)用，這也成為我國發(fā)展過程中的評價標(biāo)準(zhǔn)。煤礦安全管理法律化包括很多內(nèi)容，如法律、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)等。近幾年我國對煤礦法律、法規(guī)以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改進(jìn)和調(diào)整，從而讓其更好地為我國依法治礦提供依據(jù)，嚴(yán)格控制煤礦企業(yè)工作程序。雖然我國一些煤礦企業(yè)還沒有完全落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)，但是我國煤礦企業(yè)仍有明顯的改善，之所以還沒有完全取得成效，其主要就是因?yàn)閳?zhí)法力度不夠，并且煤礦守法意識不強(qiáng)。

（三）煤礦保險責(zé)任化

首先，根據(jù)保險公司的相應(yīng)保險條款，要設(shè)計好相關(guān)投保企業(yè)以及承包保險公司的責(zé)任，同時要激發(fā)煤礦生產(chǎn)企業(yè)的積極性，并且當(dāng)煤礦安全企業(yè)發(fā)生安全事故的時候，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，要對其進(jìn)行一定的懲罰，從而高效、安全地完成工作；其次，煤礦生產(chǎn)企業(yè)不要因?yàn)檫M(jìn)行了保險，就不重視安全狀況，只在乎企業(yè)獲取的經(jīng)濟(jì)效益，這會嚴(yán)重威脅到工作人員的生命財產(chǎn)安全。綜上所述，整個過程就是煤礦保險責(zé)任化的內(nèi)容和宗旨。我國要引用不同種的保險形式，單一的社會強(qiáng)制保險滿足不了社會的需求。對于煤礦企業(yè)來說，僅僅引入社會強(qiáng)制保險是不夠的，必須要增加一些和稅收相似的支出。從收取保險費(fèi)用機(jī)構(gòu)的角度來說，在加強(qiáng)煤礦生產(chǎn)企業(yè)安全監(jiān)督以及技術(shù)改進(jìn)的過程中，并沒有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)動力。

三、建立煤礦安全管理體制的必要性

在煤礦生產(chǎn)的過程中，工作人員以及設(shè)備的安全是需要管理人員關(guān)注的問題。煤礦產(chǎn)業(yè)是我國一次能源核心，要想促進(jìn)我國煤礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就必須保障煤礦生產(chǎn)過程中的安全，同時煤礦安全生產(chǎn)形式會直接影響我國的經(jīng)濟(jì)以及社會的穩(wěn)定。當(dāng)煤礦發(fā)生安全事故的時候，不僅會威脅工作人員的生命財產(chǎn)安全，還會影響到煤礦企業(yè)的形象，甚至?xí)档推髽I(yè)在市場中的競爭力，因此我國非常重視煤礦產(chǎn)業(yè)的安全性。近幾年，由于工作的不到位，煤礦安全事故頻頻發(fā)生，盡管我國的煤產(chǎn)量相對于其他國家高出很多，但是因事故而導(dǎo)致的死亡人數(shù)占世界煤礦安全事故死亡總?cè)藬?shù)的60%，所以我國的煤礦安全生產(chǎn)形勢受到世界的關(guān)注。煤礦安全事故頻頻發(fā)生，不僅會影響到我國整體形象，還會阻礙我國對外貿(mào)易的發(fā)展。建立完善的煤礦安全管理體制是解決煤礦安全事故的重要措施和手段。首先，完善的煤礦安全管理體制能夠規(guī)范煤礦企業(yè)工作人員的生產(chǎn)行為，同時還能控制監(jiān)管行為，最主要的是完善煤炭安全管理體制，能夠提高煤礦工作人員的整體素質(zhì)以及安全生產(chǎn)的意識，并且能夠有效地保證人們的生命、財產(chǎn)安全。其次，完善的煤礦安全管理體制不僅能夠規(guī)范煤炭企業(yè)的經(jīng)營行為以及工作流程，還能幫助煤礦企業(yè)工作人員樹立正確的安全生產(chǎn)意識，加強(qiáng)他們對安全生產(chǎn)重要性的認(rèn)識，這樣不僅能夠促進(jìn)煤礦企業(yè)的自身發(fā)展，還能提高我國煤礦產(chǎn)業(yè)在國際上的形象。

四、結(jié)束語

在煤礦生產(chǎn)管理大系統(tǒng)中，安全管理是其中的一個子系統(tǒng)，因此在制定和完善安全管理體制的時候，一定要根據(jù)生產(chǎn)管理體系進(jìn)行，要使兩者能夠相互融合、協(xié)調(diào)，只有這樣才能讓煤礦安全管理體制發(fā)揮出真正的價值。煤礦安全管理體制不僅能夠有效地保證人們的生命財產(chǎn)安全，還能促進(jìn)煤礦生產(chǎn)工作的順利開展，最主要的是能夠提高煤礦企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及和諧社會的建設(shè)。

第五篇：關(guān)于我國開發(fā)區(qū)管理體制的類型及其改革的思考

關(guān)于我國開發(fā)區(qū)管理體制的類型及其改革的思考

發(fā)表日期：2008-05-08 00:00:00 閱讀次數(shù)： 538

摘 要：我國開發(fā)區(qū)管理體制經(jīng)過二十多年的演變，形成了三種比較穩(wěn)定的類型：政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、政企混合型，這三種類型的管理體制都在不同程度上促進(jìn)了我國開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，同時也面臨著越來越多的困難與挑戰(zhàn)。應(yīng)該從增強(qiáng)獨(dú)立性、理順開發(fā)區(qū)管委會與企業(yè)的關(guān)系、大力發(fā)展社會中介組織三方面入手進(jìn)行改革，不斷完善開發(fā)區(qū)管理體制。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)，管理體制，類型，改革

20世紀(jì)80年代中期以來，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等一系列開發(fā)區(qū)在中國(尤其是沿海城市)迅速勃興，這為新時期中國現(xiàn)代化建設(shè)的全面提速注入了巨大活力，極大地支撐并推進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)、穩(wěn)健增長。20多年來，我國的開發(fā)區(qū)已從最初封閉式的試驗(yàn)基地，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式的發(fā)展社區(qū)；開發(fā)區(qū)的功能也從過去單一性(經(jīng)濟(jì))功能擴(kuò)展成為現(xiàn)在的綜合性(產(chǎn)學(xué)研)功能；開發(fā)區(qū)自身也逐步形成了一系列相對成型的管理體制和模式。隨著我國進(jìn)入WTO并與國際相關(guān)規(guī)范接軌以后，根據(jù)公平、公開、無歧視的原則，以往開發(fā)區(qū)建設(shè)中的特殊優(yōu)惠政策的優(yōu)勢減弱，開發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到一個全新的歷史時期。面對世界政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的新形勢和我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新需要，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善管理、健全體制、提高效益和增強(qiáng)競爭力，將是我們各級各類開發(fā)區(qū)建設(shè)面臨的一個新問題。

一

中國開發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變可謂與開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進(jìn)行。根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展的歷史進(jìn)程，其管理體制的演變進(jìn)程大致可分三個時期：1984-1994年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的起步期。這期間是我國開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和探索階段，因此，有人把這一階段稱為前開發(fā)區(qū)期，或稱為第一次創(chuàng)業(yè)期。在此階段，大批開發(fā)區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展。但由于初創(chuàng)不久，開發(fā)區(qū)在少有先例借鑒的條件下各自探索，所以這時并未形成統(tǒng)一的管理體制，可謂管理體制的未定型期。1994-1996年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展期。這期間，許多地方把一些管理職能下放給開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。很多開發(fā)區(qū)實(shí)行“小政府，大社會”的管理體制。開發(fā)區(qū)人員精簡、辦事速效的特點(diǎn)凸顯，可為企業(yè)快速辦理各種證件和手續(xù)，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統(tǒng)一，因此也稱為管理體制的“相對一致期”。1996年以來是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的分化期。隨著國家對開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策和管理權(quán)限的調(diào)整，行政權(quán)力逐漸集中到上級主管部門，開發(fā)區(qū)便失去單獨(dú)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。由于開發(fā)區(qū)的急劇擴(kuò)張，開發(fā)區(qū)與其它城區(qū)的矛盾也凸現(xiàn)出來。于是，各開發(fā)區(qū)之管理體制開始依托自身情況而分化，逐步形成了三種基本管理體制：“政府主導(dǎo)型管理體制”、“企業(yè)主導(dǎo)型管理體制”和“政企混合型管理體制”?？梢哉f，這三種管理體制各有利弊，在開發(fā)區(qū)的成長發(fā)展中各自發(fā)揮了重要作用。

(一)政府主導(dǎo)型管理體制。該體制特別強(qiáng)調(diào)政府在開發(fā)區(qū)管理過程中的重要作用，由開發(fā)區(qū)所在地的政府或政府的職能部門對開發(fā)區(qū)進(jìn)行直接管理。根據(jù)開發(fā)區(qū)管委會權(quán)力的大小，該體制可分為“縱向協(xié)調(diào)型”與“集中管理型”的管理體制。為了突出政府在開發(fā)區(qū)管理中的作用，也可劃分為“純政府管理型(或政府直接管理型)”和“準(zhǔn)政府管理型(或政府委

托管理型)”。實(shí)際上，兩種分類只是名稱不同而已，并無本質(zhì)差別?！翱v向協(xié)調(diào)型”對應(yīng)于“純政府管理體制”，而“集中管理型”則對應(yīng)于“準(zhǔn)政府管理體制”。

“縱向協(xié)調(diào)型”管理體制突出強(qiáng)調(diào)由開發(fā)區(qū)所在城市的政府全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的管理工作。所在城市政府設(shè)置開發(fā)區(qū)管理委員會或開發(fā)區(qū)辦公室，管委會或開發(fā)區(qū)辦公室不再設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)。管委會或辦公室成員由原政府行業(yè)或主管部門的主要負(fù)責(zé)人組成。開發(fā)區(qū)的各種管理仍由原行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。管委會負(fù)責(zé)在各部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門處理開發(fā)區(qū)的重大問題，監(jiān)督各部門的日常工作，不直接參與開發(fā)區(qū)的管理。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：開發(fā)區(qū)在城市政府或其他職能部門的協(xié)調(diào)下，有利于城市政府的宏觀調(diào)控，能確保所在城市政府政策意圖的準(zhǔn)確理解和貫徹，能使開發(fā)區(qū)的發(fā)展格局與城市的整體發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，使開發(fā)區(qū)建設(shè)不會脫離城市整體規(guī)劃而片面發(fā)展。該體制的缺點(diǎn)是：這種管理體制仍然沿用原來政府組織管理體制中的條塊管理模式，開發(fā)區(qū)管理體制的獨(dú)立性不強(qiáng)，管委會的權(quán)力較少，不利于開發(fā)區(qū)試驗(yàn)新的體制和機(jī)制。并且，管委會在許多職能部門的多重管理下，會造成推諉與扯皮的現(xiàn)象，從而降低了管理效率，影響了建設(shè)效能。

“集中型管理型”體制又稱為“封閉型”或“半封閉型”管理體制，其特征是開發(fā)區(qū)是一個與其他行政區(qū)相對隔離、經(jīng)濟(jì)和行政管理相對獨(dú)立的特殊區(qū)域。該體制的組織結(jié)構(gòu)是：由所在城市政府授權(quán)組建專門的派出機(jī)構(gòu)開發(fā)區(qū)管理委員會，由開發(fā)區(qū)管委會自行設(shè)置各種行政管理部門，并享受所在城市的市級各管理部門的權(quán)限，開發(fā)區(qū)管委會受所在城市政府委托，對新區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)等事務(wù)進(jìn)行全面綜合管理。管委會下設(shè)各部門雖然對區(qū)內(nèi)事務(wù)行使市級管理權(quán)限，但在工作上要受當(dāng)?shù)卣餍袠I(yè)主管部門的指導(dǎo)。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：由于開發(fā)區(qū)管委會擁有相對獨(dú)立的地位和經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)管理權(quán)，因而能在區(qū)內(nèi)進(jìn)行新的管理體制試驗(yàn)，為體制改革做出嘗試。由于管委會擺脫了“縱向協(xié)調(diào)型”管理體制下各部門的牽扯和約束，有權(quán)力及時處理區(qū)內(nèi)的各種矛盾和問題，從而有利于開發(fā)區(qū)的整體規(guī)劃和發(fā)展。同時，開發(fā)區(qū)所設(shè)的職能部門消除了雙層領(lǐng)導(dǎo)的尷尬局面，也避免了各部門之間的推諉扯皮，從而有助于辦事效率和工作效率的提高。該體制的缺點(diǎn)是：由于開發(fā)區(qū)相對獨(dú)立的地位，使得原有城市主管部門對其控制力相對減弱，開發(fā)區(qū)因此有可能脫離原城市發(fā)展規(guī)劃而獨(dú)立發(fā)展，并與原城市爭奪資源，導(dǎo)致新區(qū)擴(kuò)張而舊城區(qū)衰落。

(二)企業(yè)主導(dǎo)型管理體制。該體制又稱無管委會管理體制。其主要特點(diǎn)是管理機(jī)構(gòu)本身是營利性的企業(yè)單位，以企業(yè)作為開發(fā)區(qū)的發(fā)展者與管理者，政府不再設(shè)立派出機(jī)構(gòu)管理委員會，而是通過建立經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開發(fā)總公司作為具有法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，來組織區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動，同時經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開發(fā)總公司還承擔(dān)部分政府職能等。這種管理體制中，開發(fā)建設(shè)的主體不是一級行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開發(fā)總公司，由它直接向縣政府負(fù)責(zé)，擔(dān)負(fù)土地開發(fā)、項(xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)管理、企業(yè)管理、行業(yè)管理和規(guī)劃管理等職能，其它管理事務(wù)如人事、稅收、工商等仍由政府的相關(guān)職能部門來行使。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于開發(fā)區(qū)政府從大量行政事務(wù)中解脫出來，提高工作效率，增加管理機(jī)構(gòu)對市場信息的敏感度。有利于總公司經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行開發(fā)區(qū)的建設(shè)與管理。有利于開發(fā)區(qū)提高建設(shè)速度和經(jīng)濟(jì)效益。該體制的缺點(diǎn)是：總公司作為經(jīng)濟(jì)組織，缺乏必要的政府行政權(quán)力，在征地、規(guī)劃、項(xiàng)目審批等多方面較為被動，進(jìn)而影響了其管理能力的發(fā)揮。由于開發(fā)區(qū)的經(jīng)貿(mào)開發(fā)總公司是一個企業(yè)，其根本目的是追求利潤最大化，因此，總公司會千方百計實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目的，其經(jīng)濟(jì)行為時常會偏離開發(fā)區(qū)應(yīng)有的定位和職能。

(三)政企混合型管理體制。該體制突出表現(xiàn)為政府和企業(yè)相互結(jié)合與聯(lián)合管理。根據(jù)開

發(fā)區(qū)管委會與發(fā)展總公司的關(guān)系，政企混合型管理體制又可分為政企合一與政企分離兩種具體的管理體制。

政企合一型管理體制就是在開發(fā)區(qū)管理委員會下面設(shè)立一個發(fā)展總公司。開發(fā)區(qū)管委會與發(fā)展總公司合署辦公，人員配置上相互混合，管委會主任和發(fā)展總公司總經(jīng)理通常由一人兼任。管委會負(fù)責(zé)決策和其它服務(wù)性職能，發(fā)展總公司負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種管理體制下，政府管理具有雙重性質(zhì)，既具有行政職能，也具有經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能。不但行使審批、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等職能，還負(fù)責(zé)資金募集、開發(fā)建設(shè)等具體經(jīng)營性事務(wù)，發(fā)展總公司則很少有決策的權(quán)力。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：開發(fā)區(qū)管委會和發(fā)展總公司的設(shè)立有助于發(fā)揮行政職能，并同時兼顧經(jīng)濟(jì)職能，在開發(fā)區(qū)建設(shè)初期曾經(jīng)發(fā)揮了積極作用。該體制的缺點(diǎn)是：由于發(fā)展總公司基本上沒有決策自主權(quán)，而開發(fā)區(qū)管委會不但負(fù)責(zé)宏觀決策，而且還負(fù)責(zé)具體的微觀管理，容易造成權(quán)力的過分集中或相對偏頗，進(jìn)而導(dǎo)致政企不分，總公司應(yīng)有的作用得不到發(fā)揮，整體管理效率降低。

政企分離型管理體制就是管委會作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)來行使政府管理職能，不直接運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，而把重點(diǎn)放在協(xié)調(diào)和監(jiān)督方面，開發(fā)區(qū)的總公司和專業(yè)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理，從而使政府的行政權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營權(quán)相互分離。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：體現(xiàn)了“小政府、大企業(yè)”的原則，一方面可以充分發(fā)揮政府的行政職能，另一方面也可以借助企業(yè)的資金和管理經(jīng)驗(yàn)來彌補(bǔ)開發(fā)區(qū)本身的不足，充分發(fā)揮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能，兩者相互促進(jìn)，從而有利于開發(fā)區(qū)的經(jīng)營、建設(shè)和管理。該體制的缺點(diǎn)是：在開發(fā)區(qū)的初級階段因?yàn)檎蠓蛛x而很難集中有限的人、財、物用于開發(fā)區(qū)建設(shè)。同時，還會因?yàn)殚_發(fā)區(qū)的管理手段不盡科學(xué)、配套機(jī)制不盡完善等情況而難以擺脫舊體制的束縛，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)力量的分散。

二

以上三種管理體制各有利弊，都在不同時段、不同程度上促進(jìn)了我國開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。但是，隨著改革開放的深入和國內(nèi)外環(huán)境的變化，我國開發(fā)區(qū)管理體制也面臨著越來越多的困難與挑戰(zhàn)。譬如，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確；開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威，管理權(quán)限經(jīng)常不到位；開發(fā)區(qū)管理體制逐步向一般行政區(qū)管理體制的復(fù)歸等。這些問題已經(jīng)開始制約了開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。為進(jìn)一步改革和完善開發(fā)區(qū)管理體制，筆者認(rèn)為，宜選擇如下三個方面作為工作切入點(diǎn)。

(一)明確開發(fā)區(qū)管理體制的獨(dú)立性。為了減少外部行政體制的干擾，應(yīng)以立法的形式授予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在遵守憲法等相關(guān)法律的前提下獨(dú)立行使管理的權(quán)力，從法律的高度賦予和保證開發(fā)區(qū)管理體制的相對獨(dú)立性，使開發(fā)區(qū)“名正言順”地行使自己的權(quán)力。首先，要從法律上確認(rèn)開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位，使其具有獨(dú)立的行政執(zhí)法資格，將管委會對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理納入法制化軌道。為此，要修改我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，將開發(fā)區(qū)管委會納入國家行政組織序列；并修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。其次，要在法律中明確規(guī)定開發(fā)區(qū)的組織管理體系、主要管理職能、基本管理權(quán)限以及發(fā)展政策等，從而確保開發(fā)區(qū)組織管理的有效性、權(quán)威性以及開發(fā)區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。這可以通過國家組織制定《開發(fā)區(qū)法》對開發(fā)區(qū)管委會的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則及監(jiān)督機(jī)制等問題進(jìn)行專門規(guī)定。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)則可以根據(jù)上位法的規(guī)定，制定或修改開發(fā)區(qū)條例，在其中設(shè)專門章節(jié)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)

際特點(diǎn)對《開發(fā)區(qū)法》中關(guān)于開發(fā)區(qū)管理委員會的內(nèi)容進(jìn)一步予以細(xì)化。最后，要以立法的形式確定開發(fā)區(qū)的審批程序和開發(fā)區(qū)的性質(zhì)、功能與任務(wù)，以便對開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃布局，避免開發(fā)區(qū)之間的無序競爭及“開發(fā)區(qū)熱”的出現(xiàn)；對開發(fā)區(qū)的授權(quán)范圍實(shí)際上是一個開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系問題，按照國家級、省級開發(fā)區(qū)的不同類別規(guī)定統(tǒng)一的授權(quán)范圍，以利于開發(fā)區(qū)之間的平等競爭、利于上級政府對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一管理、利于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府的權(quán)責(zé)明確，而這就需要有相應(yīng)的法律法規(guī)。

(二)理順開發(fā)區(qū)管委會與企業(yè)的關(guān)系。雖然目前沒有法律界定開發(fā)區(qū)的政府地位，但在現(xiàn)實(shí)中管委會起著“準(zhǔn)政府”的作用。政府和企業(yè)有著不同的行為準(zhǔn)則和價值目標(biāo)。既然作為“準(zhǔn)政府”，管委會就不應(yīng)該強(qiáng)力介入企業(yè)的發(fā)展與經(jīng)營。開發(fā)區(qū)管委會自己的企業(yè)帶有強(qiáng)烈的政府角色，就會破壞企業(yè)之間的平等競爭與合作。但是，由于受我國傳統(tǒng)行政管理體制的束縛和“官本位”文化的影響，再加上市場機(jī)制不完善，當(dāng)前開發(fā)區(qū)在管理方面仍然過多地運(yùn)用行政手段，還沒有完全自覺地通過政策和其他手段來調(diào)控和管理市場，影響開發(fā)區(qū)的企業(yè)來規(guī)范自己的行為。政府既提供公共物品，又提供一般物品；既直接發(fā)動和分配投資，又直接安排和管理消費(fèi)。政府既是比賽的裁判員，又當(dāng)教練員，還當(dāng)運(yùn)動員。政府代替市場履行資源配置，資源的配置不能根據(jù)市場的需求來合理地分配，沒有建立一個公平競爭的市場環(huán)境，這樣企業(yè)失去了發(fā)展的內(nèi)在動力，從而使開發(fā)區(qū)失去了吸引外來投資的優(yōu)勢。如果說在開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，管委會以企業(yè)經(jīng)營的方式進(jìn)行管理還有其合理性，但在今天，這種政府辦企業(yè)的方式已經(jīng)傷害到開發(fā)區(qū)的自身發(fā)展，必須盡快理順“政企關(guān)系”，把精力放到對企業(yè)的監(jiān)管上來。為此，要切實(shí)轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)管理體制的政府職能，科學(xué)界定開發(fā)區(qū)管委會同企業(yè)的關(guān)系，變以前的微觀管理為宏觀調(diào)控與管理，并且要多以信息發(fā)布、發(fā)展導(dǎo)向和備案管理等軟性手段對開發(fā)區(qū)的企業(yè)進(jìn)行宏觀管制。

(三)大力發(fā)展社會中介組織。當(dāng)前，開發(fā)區(qū)管委會承擔(dān)著大量具體而瑣碎的社會事務(wù)職能。因此，需改革現(xiàn)有的管理體制，大力發(fā)展社會中介組織，各種具體的行業(yè)管理職能和社會服務(wù)職能要逐漸交到中介組織去行使，逐步實(shí)現(xiàn)“小政府、大中介”、“小管理、大服務(wù)”的管理體制。社會中介組織作為政府、企業(yè)、市場之間聯(lián)系的紐帶和橋梁，具有政府行政管理不可替代的服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、自律、公正、監(jiān)督等方面的職能與作用，是保證開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展的、必不可少的重要組成部分。針對我國開發(fā)區(qū)目前存在的社會中介機(jī)構(gòu)數(shù)量不多、級別不高、職能不清、服務(wù)范圍不明等問題，今后要著重抓以下幾方面的工作。首先，要理順開發(fā)區(qū)管委會與社會中介組織的關(guān)系。改革現(xiàn)行的管理體制，把那些原來由政府承擔(dān)的大量具體瑣碎的有關(guān)落實(shí)政策的職能、行業(yè)管理的職能、社會監(jiān)督的職能等逐步交給中介組織，這樣就客觀上為中介組織的發(fā)展提供了廣闊空間。其次，要改變現(xiàn)有的中介組織“官辦”、“半官辦”、“官民合辦”的架構(gòu)，督促資產(chǎn)評估事務(wù)所、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會中介組織盡快與掛靠單位徹底脫鉤，將其逐步改制成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險的合伙制事務(wù)所、個人事務(wù)所和股份有限事務(wù)所。再次，要加大對社會中介組織的監(jiān)管力度。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會建設(shè)，引導(dǎo)行業(yè)管理組織制定行業(yè)的執(zhí)行準(zhǔn)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及后續(xù)教育等制度，并建立健全職業(yè)道德、質(zhì)量監(jiān)督等制度。政府有關(guān)部門加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會和中介組織的監(jiān)管，以保證中介機(jī)構(gòu)能健康、有序地發(fā)展。最后，要不斷提高社會中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì)。有計劃、有步驟地對執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提高他們的業(yè)務(wù)能力和管理水平。這樣，通過中介組織機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大和功能的強(qiáng)化，一方面可以幫助管委會從繁重的事務(wù)中解脫出來，專心致志地搞好管理和服務(wù)；另一方面，也可以防止管委會機(jī)構(gòu)人員的增加和行政權(quán)力的擴(kuò)張，使管委會保持精簡和高效的管理體制。