第一篇：我國教育行政管理體制

我國教育行政管理體制

---------對我國教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化的探析

行管0801李創(chuàng)業(yè)200872012

摘要：教育行政體制作為國家領(lǐng)導(dǎo)教育的最基本方式，是各項教育管理活動得以順利進行的基礎(chǔ)，影響著教育管理模式的選擇。我國的教育行政管理是在我國特有的政治、經(jīng)濟、文化背景下產(chǎn)生的，具有我國自身的特點。通過教育行政管理體制現(xiàn)狀的分析，客觀了解我國教育行政管理體制的發(fā)展與不足，使我國教育行政管理能有針對性地進行改革，推動我國教育管理模式更加適應(yīng)經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展。教育行政專業(yè)化是當(dāng)今世界教育改革與發(fā)展的趨勢與潮流，也是解決教育行政各種矛盾、提高教育行政機關(guān)工作效率的有效途徑，同時也是教育行政人員隊伍建設(shè)的理想追求和現(xiàn)實需要。因此，走教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化之路，對于如何建設(shè)一支高素養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)、專業(yè)化的教育行政領(lǐng)導(dǎo)隊伍；對于如何充分地發(fā)揮教育行政領(lǐng)導(dǎo)對教育的統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，促進教育發(fā)展具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：教育行政管理體制、教育行政領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)化

1.引言

教育行政管理體制是對教育行政權(quán)的組織形式和工作方式總稱。從世界范圍來看，一般表現(xiàn)為：中央集權(quán)制、地方分權(quán)制和均權(quán)制。我國由于原來計劃經(jīng)濟體制的影響，教育行政體制也選擇了與之相適應(yīng)的中央集權(quán)模式，隨著我國經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展這一體制也出現(xiàn)了新的變化。通過對我國教育行政體制現(xiàn)狀的分析，使我們在清楚了解這一體制發(fā)展過程的同時，發(fā)現(xiàn)其中的不足之處，從而使我國教育行政管理體制能夠在適應(yīng)經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的趨勢下促進教育管理的不斷發(fā)展。因為教育行政領(lǐng)導(dǎo)從事的教育行政工作，無論在入職前還是在職期間都必須經(jīng)過長時間的訓(xùn)練；在工作過程中，形成了自己獨特的工作方式或工作技術(shù)，形成了自己的專業(yè)道德，形成了服務(wù)政府、服務(wù)社會、服務(wù)學(xué)校的意識，維護公平與正義；教育行政從普通行政中分離出來，有了自己的活動領(lǐng)域和活動自由，工作中有了主動權(quán)；教育行政領(lǐng)導(dǎo)人員入職前要具備行政、教育方面的理論知識。從中我們很清楚地看出教育行政工作是一種專業(yè)工作，所以教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化是教育發(fā)展和時代發(fā)展的共同趨勢與潮流。

2.我國教育行政管理體制的現(xiàn)狀世80 年代以前，我國的教育行政體制是一種國家集中計劃，中央政府各部委和省級政府分別投資辦學(xué)和直接管理的體制。其特征是高度集中的管理體制，政府直接進行行政管理，學(xué)校的建制按行政級別確定，學(xué)校按政府指令性計劃進行辦學(xué)和管理。但在計劃經(jīng)濟體制下，這種高度集權(quán)的教育管理體制是與之相適應(yīng)的。它有利于集中國家有限的物力、財力，根據(jù)國家的需要，培養(yǎng)急需人才；有利于保持各地區(qū)教育的平衡發(fā)展，一定程度上減小了教育不公平現(xiàn)象。但隨著我國經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展，這種體制帶來的教育弊端也逐漸顯現(xiàn)。如：限制了地方辦學(xué)積極性以及教育不能適應(yīng)地方發(fā)展，缺乏地方特色等。黨的“十四大”對建立社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，為我國教育體制改革，消除就體制中的弊端開辟了新時期。社會主義市場經(jīng)濟體制是我國經(jīng)濟體制的重大變革，而這一經(jīng)濟體制的變革也是一場社會的變革，它必然推動著教育適應(yīng)新的社會需要。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源起基礎(chǔ)性作用。市場是一個強調(diào)開放、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的機制。在這種機制下，任何組織機構(gòu)要生存和發(fā)展，都要不斷變革和

創(chuàng)新，以增強其市場競爭實力。而走向市場參與競爭，獲得變革與創(chuàng)新，是以組織機構(gòu)有較大的自主權(quán)為前提的，教育也不例外。要適應(yīng)新的經(jīng)濟體制的發(fā)展，教育由國家全權(quán)管理的模式必須改革，從單純中央集權(quán)制的行政體制向集權(quán)與分相結(jié)合。權(quán)利應(yīng)適當(dāng)下放給地方各級政府和學(xué)校，這是教育管理體制改革適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，而我國的教育體制改革也正沿著這一方向在不斷推進。教育行政體制正由中央集權(quán)制向均權(quán)制逐步變革。

3.我國現(xiàn)行教育行政管理體制中存在的問題

我國教育行政管理體制取得了很大的進步。高度集中的傳統(tǒng)行政體制基本被打破了，地方政府和教育行政管理機構(gòu)獲得了一定的辦學(xué)自主權(quán)。但由于我國根深蒂固的傳統(tǒng)中央集權(quán)制，以及人們傳統(tǒng)的教育國辦等思想的影響，給我國教育行政管理體制帶來較多的問題，而且這些問題進一步阻礙了我國教育的發(fā)展。

3.1 權(quán)力下放不徹底

權(quán)力下放不徹底主要體現(xiàn)在中央政府在下放權(quán)力時具有較大的選擇性和保留性。即中央政府放多少權(quán)，地方政府才有多少權(quán)；中央政府放什么權(quán)，地方政府才有什么權(quán)。地方權(quán)力的多少和內(nèi)容，完全取決于中央政府，而不是客觀的論證和界定。雖然指出中央政府只負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀管理，地方政府具有獨立管理教育的權(quán)力，但都只作出了籠統(tǒng)的概括。地方要真正進行管理必須有明確的權(quán)利保障，但我國權(quán)力下放的程度和范圍完全由中央決定，并沒有科學(xué)的、明確的規(guī)定，這當(dāng)然就限制了地方辦學(xué)的自主性和地方辦學(xué)作用的發(fā)揮。

3.2 地方權(quán)力沒有得到充分發(fā)揮

我國教育由于很長時期都是由國家全權(quán)管理的，所以教育國辦已經(jīng)在人們意識里成為習(xí)慣。社會主義市場經(jīng)濟體制的到來，使得教育行政體制也出現(xiàn)新的變化。教育權(quán)力開始下放時，人們顯得有些無所適從，許多地方在擁有了權(quán)力時，卻不知如何充分有效的使用已有的權(quán)力，而仍然按照原來的教育管理方式進行管理。沒有創(chuàng)新，或者盲目照搬其他地方的辦學(xué)模式，而沒有充分利用地方辦學(xué)優(yōu)勢、特點，真正形成有地方特色的教育。

3.3 權(quán)力下放沒有真正落實到基層

在我國教育行政體制由集權(quán)制向均權(quán)制的不斷發(fā)展過程中，我們只關(guān)注中央集權(quán)的削減，卻較少真正關(guān)注到中央政府以下的各省、市的權(quán)力下放情況。中央權(quán)力的下放和劃分是具有層級性的，真正的地方權(quán)力的下放不只局限于中央政府到省一級，同樣也包括省一級對市、縣、區(qū)等層級權(quán)力的下放。只有權(quán)力真正得到逐級下放，才算下放到了各個地方，才能真正做到發(fā)揮地方辦學(xué)積極性。使各底層地方也有權(quán)力和能力參與教育管理，促進我國教育的全面發(fā)展。而就我國目前的情況而言，并沒有真正的機制來監(jiān)督我國底層權(quán)力的下放。

4.我國教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化發(fā)展過程中存在的主要問題

在現(xiàn)有教育行政管理體制下，我國教育體制在各方面都出現(xiàn)了問題，這說明隨著經(jīng)濟的發(fā)展，原來的教育行政體制已經(jīng)無法適應(yīng)社會日益發(fā)展的需求。我認為教育行政體制的改革勢在必行，而在改革中，教育行政領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)化發(fā)展則是關(guān)鍵，沒有專業(yè)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)，教育行政體制的改革則會受到很大阻礙，甚至?xí)⒏母锖蟮捏w制帶回原來的軌跡。然而我國的教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化發(fā)展過程也存在很多的問題。

4.1教育行政領(lǐng)導(dǎo)觀念陳舊。

教育行政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)著教育的改革者、設(shè)計者和教育者角色，對教育資源進行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督。他們的觀念直接影響到教育資源的優(yōu)化配置、教育的改革與發(fā)展。當(dāng)前我國有些教育行政領(lǐng)導(dǎo)觀念落后，與建立一支專業(yè)化領(lǐng)導(dǎo)隊伍的目標(biāo)相距甚遠。他們在教育

觀、學(xué)生觀、教師觀、發(fā)展觀、質(zhì)量觀上還體現(xiàn)著應(yīng)試教育的影響，與當(dāng)前實施的素質(zhì)教育存在著明顯的偏差。

4.2教育行政領(lǐng)導(dǎo)“逆專業(yè)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。

所謂“逆專業(yè)化”，是指一些教育行政領(lǐng)導(dǎo)本來是教育專業(yè)人員，而一旦從事教育行政工作后，卻身不由己，被事務(wù)性工作纏繞，沒有堅持學(xué)習(xí)和更新知識，出現(xiàn)了非專業(yè)化的行為。當(dāng)前，大部分教育行政領(lǐng)導(dǎo)，作為事務(wù)型人員，對教育過程中所發(fā)生的一切事情都要親自過問，親自操辦，只有這樣才能放心。結(jié)果把自己當(dāng)成辦事員，出現(xiàn)了“逆專業(yè)化”的現(xiàn)象。這樣的“逆專業(yè)化”，在本質(zhì)上就是教育行政領(lǐng)導(dǎo)在履行職能時越位、缺位、錯位。

4.3教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化研究薄弱。

國外對教育行政領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)歷、資格、專業(yè)素質(zhì)等方面有明確規(guī)定。然而，我國在校長、教師專業(yè)化過程中，卻忽視了教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化。對教育行政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)，特別是在文化業(yè)務(wù)素質(zhì)方面尚無明確的要求和規(guī)定，還沒有建立全國性的教育行政領(lǐng)導(dǎo)資格制度、責(zé)任制度、考核制度以及專業(yè)組織，用相關(guān)教師制度套用到教育行政領(lǐng)導(dǎo)，這顯示出我國教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化研究還處在低級階段，不利于我國教育事業(yè)的發(fā)展。

4.4教育行政領(lǐng)導(dǎo)缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)。

首先，在思想上沒有重視教育行政領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，各級政府在教育行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)上互相推諉、不愿意承擔(dān)責(zé)任，把教育行政領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)看成是教育部門的事，在經(jīng)費投入上不肯花錢。其次，教育行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)制度不完善。目前，國家沒有正式頒布《教育行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)規(guī)定》之類的條例，教育行政領(lǐng)導(dǎo)接受培訓(xùn)的機會較少。如果培訓(xùn)，接受的也是公務(wù)員性質(zhì)的培訓(xùn)，很少有專業(yè)對口的培訓(xùn)；培訓(xùn)課程建設(shè)滯后，組織不夠嚴(yán)密，培訓(xùn)流于形式，收效甚微。

4.5教育行政領(lǐng)導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)難以確定。

在標(biāo)準(zhǔn)制定上，有的人較多關(guān)注“行政”標(biāo)準(zhǔn)，認為教育的發(fā)展與社會各方面有千絲萬縷的聯(lián)系，教育行政領(lǐng)導(dǎo)要協(xié)調(diào)好內(nèi)外、上下的各種關(guān)系，才能形成教育發(fā)展的合力；有的人較多關(guān)注“教育”標(biāo)準(zhǔn)，認為教育行政領(lǐng)導(dǎo)必須有正確的教育觀、學(xué)生觀、人才觀來統(tǒng)率教育工作全局，才能使教育不致迷失方向。因此，教育標(biāo)準(zhǔn)是首要的、第一位的標(biāo)準(zhǔn)。其實，教育行政領(lǐng)導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)是教育標(biāo)準(zhǔn)和行政標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，并且在兩者之間達到平衡。但兩者孰重孰輕，目前還存在著分歧。

5.教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化存在問題原因透析

5.1教育行政職能定位不清。

教育行政職能是教育行政部門作為國家行政機關(guān)，依法在教育事務(wù)的管理中所應(yīng)履行的職責(zé)及其所應(yīng)起的作用。教育行政職能規(guī)定教育行政機構(gòu)、教育行政人員在教育中應(yīng)該做什么以及做到什么樣的效果。教育行政職能包括職責(zé)和作用兩個不可分割的方面，職責(zé)是與自己社會位置相一致而必須承擔(dān)的工作、完成的任務(wù)，即所謂“在其位，謀其政”。其作用也就是職能產(chǎn)生的效果和貢獻，是教育行政領(lǐng)導(dǎo)在其工作過程中所希望達到的結(jié)果和價值目標(biāo)。

5.2教育行政組織運行機制存在缺陷。教育行政組織是一個有嚴(yán)格的層級結(jié)構(gòu)，組成一個金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，上層對其部下具有指揮的權(quán)力；通過勞動分工，制定相關(guān)制度，通過對其員工的控制來提高效率。但在實際運行過程中也存在以下缺陷：組織結(jié)構(gòu)層層疊加，橫向職能分工過細；協(xié)調(diào)成本過大，應(yīng)變機制僵化，對環(huán)境刺激反應(yīng)遲緩；組織整體活力不足，組織成員的發(fā)展受到抑制；行政服務(wù)效率低下。具體表現(xiàn)為：

5.2.1.教育行政組織結(jié)構(gòu)中的缺陷。教育行政部門是由教育管理部門、管理職能部門、機關(guān)事務(wù)管理部門、行政監(jiān)督部門等部門組成。這些機構(gòu)設(shè)置存在交叉重疊、人員冗余和協(xié)同不

足問題。教育行政機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的管理層次和控制幅度不合理。黨政關(guān)系不協(xié)調(diào)；副職過多，分工不合理；教育行政機構(gòu)擴張，各部門之間工作存在交叉和割裂。

5.2.2.教育行政權(quán)力運行存在缺陷。我國教育行政體制中的行政權(quán)力運行，仍存在著一些問題：在中央和地方政府之間的教育行政權(quán)力分配關(guān)系，各級政府教育行政部門與其他部門之間的教育行政權(quán)力配置，教育行政機關(guān)與各級各類學(xué)校之間管理權(quán)力劃分存在矛盾。

5.2.3教育行政領(lǐng)導(dǎo)自身素質(zhì)不高。教育行政領(lǐng)導(dǎo)作為國家或地方的高級行政官員，代表政府來管理教育事業(yè)，充當(dāng)教育政策制定者、規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者、管理者等角色，理應(yīng)要求他們德才兼?zhèn)?。?dāng)前，我國還沒有建立科學(xué)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)用人機制，沒有形成一套合理的教育行政領(lǐng)導(dǎo)人員的聘任、選拔、錄用、獎勵、考核制度，使得一些專業(yè)素質(zhì)不高，甚至是非教育方面的領(lǐng)導(dǎo)因人事安排需要也走上了教育行政領(lǐng)導(dǎo)的崗位，這樣的領(lǐng)導(dǎo)干部在某種程度上反而會阻礙教育事業(yè)的發(fā)展，給教育的發(fā)展帶來了阻力。而教育行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)歷層次較低，教育行政領(lǐng)導(dǎo)資歷淺、經(jīng)驗不足、知識水平和結(jié)構(gòu)狀況與專業(yè)化發(fā)展要求不符，這些因素都會導(dǎo)致教育行政領(lǐng)導(dǎo)自身素質(zhì)低下。

5.2.4相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)不夠完善。加強制度建設(shè)是促進教育隊伍發(fā)展的關(guān)鍵。用制度化來規(guī)范教育成員的行為、解決錯綜復(fù)雜的問題，使教育工作有章可循，是我們在多年來的社會共同生活中所形成的基本經(jīng)驗。目前，我國還沒有建立一部直接針對教育行政領(lǐng)導(dǎo)的管理制度，仍然套用一般公務(wù)員條例來管理教育行政人員。具體表現(xiàn)在以下方面：第一，沒有建立起相關(guān)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)任職、資格制度。在錄用教育行政人員前，并沒有明確規(guī)定要通過教育行政領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)資格認證制度考試后才能上崗；第二，沒有建立起教育行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)制度。導(dǎo)致教育行政領(lǐng)導(dǎo)對自己所應(yīng)承擔(dān)的角色模糊不清，在其位，不能謀其政。第三，沒有建立起科學(xué)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)考核、評價制度。目前，一般是組織人事部門通過看一些教育行政領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)書面材料對教育行政領(lǐng)導(dǎo)進行考核評價，他們既不熟悉教育業(yè)務(wù)，又沒有做深入細致的教育調(diào)查研究，因此而作出的評價結(jié)論對教育行政領(lǐng)導(dǎo)不能起到應(yīng)有的服務(wù)及導(dǎo)向功能。而熟悉教育業(yè)務(wù)，經(jīng)常跟教育行政領(lǐng)導(dǎo)打交道的基層學(xué)校校長，在評價教育領(lǐng)導(dǎo)方面卻沒有發(fā)言權(quán)。第四，教育行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)還存在著許多問題：對教育行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)重視不夠，資金投入不足，培訓(xùn)內(nèi)容和形式單一，培訓(xùn)課程開發(fā)不切實際，師資培訓(xùn)素質(zhì)不高等。

6.應(yīng)對我國教育行政管理體制及行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化的措施

6.1進行必要的權(quán)力下放

權(quán)力下放、提倡地方辦學(xué)是近年來隨著社會發(fā)展，教育行政體制變革產(chǎn)生的一種新的體制。受長期以來教育國辦思想的影響，許多較底層地方還是無法適應(yīng)這種體制，對充分發(fā)揮地方優(yōu)勢和特點進行辦學(xué)和教育管理找不到明確的方向。這就需要對地方政府和教育行政管理部門進行正確引導(dǎo)，使地方明確自己具有的權(quán)力和特點以及國家關(guān)于教育的大政方針，了解辦學(xué)所需的教育內(nèi)容和知識，進行大膽創(chuàng)新。配備有經(jīng)驗和知識的人給予相關(guān)實踐指導(dǎo)。使地方能夠在大政方針范疇內(nèi)，充分發(fā)揮地方辦學(xué)積極性和地方辦學(xué)特點，創(chuàng)辦有地方特色的教育。

6.2建立有效的機制，監(jiān)督權(quán)力真正下放到各級教育部門

真正有效的權(quán)力下放是建立在各級部門都能夠得到權(quán)力下放的基礎(chǔ)上的。長期以來我們較多關(guān)注的是中央政府到省、市一級的教育權(quán)力下放，而市以下底層地方權(quán)力的下放卻沒有人給予太多關(guān)注。但教育是全民的教育，權(quán)力只有逐級都得到下放，才能真正實現(xiàn)中央到地方的全民參與。而較底層地方教育的發(fā)展一直相對落后，只有權(quán)力下放到這些最底層的地方，使他們也有權(quán)力充分發(fā)揮積極性，全面參與到學(xué)校辦學(xué)和教育管理中來，才能使我國教育行政體制的完善成為可能。而這就需要有效的機制進行監(jiān)督，保證最底層地方權(quán)力的下放，避免上層教育部門的權(quán)力下放不具體或少下放等。

6.3加強相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)提高教育行政領(lǐng)導(dǎo)自身素質(zhì)

用制度化來規(guī)范教育成員的行為、解決錯綜復(fù)雜的問題，使教育工作有章可循。國家應(yīng)正式頒布《教育行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)規(guī)定》之類的條例，增加教育行政領(lǐng)導(dǎo)接受培訓(xùn)的機會，接受專業(yè)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)，提高教育行政令的素質(zhì)。應(yīng)建立科學(xué)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)用人機制，形成一套合理的教育行政領(lǐng)導(dǎo)人員的聘任、選拔、錄用、獎勵、考核制度，去除那些專業(yè)素質(zhì)不高和非教育方面的領(lǐng)導(dǎo)因人事安排需要也走上了教育行政領(lǐng)導(dǎo)的崗位的人員，排除這樣的領(lǐng)導(dǎo)干部對教育事業(yè)發(fā)展的阻礙。

參考文獻：

1、籍峰濤.試析當(dāng)前我國教育行政管理的法制化【J】.中國校外教育，2010.（9）：482、林曉航.淺析高等學(xué)校行政管理的改革創(chuàng)新意識【J】.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報20103、王建蓮.論我國政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變【J】.求索，2010.（11）：189-1904、楊東平.治理教育行政化弊端的思考【J】.視點，2010.（19）：50-555、李帥軍，有軼.德國教育行政管理體制的考察與分析【J】.河南師范大學(xué)學(xué)報,2009.第36卷第1期

第二篇：我國教育行政管理體制的現(xiàn)狀及改革方向

我國教育行政管理體制的現(xiàn)狀及改革方向

十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院

王佳

提綱：

1、我國教育行政管理體制的管理模式

2、我國教育行政管理體制中存在的問題

3、我國教育行政體制的改革方向

摘要：文章首先介紹了我國教育行政管理的現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)行教育行政管的優(yōu)缺點，進而對目前我國教育行政管其存在的問題進行了分析。最后為我國教育行政管理體制的改革提出了幾點建議：即改革要從職能改革，管理模式改革以及社會化辦學(xué)三個方面入手。

關(guān)鍵詞：教育，行政管理，體制改革

一、目前，我國教育行政管理體制的管理模式

目前在我國，不管對哪一類教育哪一類學(xué)校的管理，基本上是集中統(tǒng)一管理模式：政事不分，事權(quán)分離；包得過多，統(tǒng)得過死。

1、這一管理模式的優(yōu)勢：

a、在我國沉重的教育負擔(dān)情況下，需要用政府的行政力量，集中國家的財力、物力、人力解決窮國辦大教育的問題，我國基本掃除了文盲，基本普及了義務(wù)教育，高等教育的毛入學(xué)率已達到15％以上，人均受教育的年限也達到7％左右，這是個了不起的成績。如果沒有政府的行政力量，集中管理，要解決這個問題，那是很困難的。b、由于有了集中統(tǒng)一管理，各類教育，各類學(xué)校，都能夠健康、有序、規(guī)范地發(fā)展?；镜慕逃刃?、教育質(zhì)量能夠得到保證。

2、這一管理模式的缺陷：

a、從政府與學(xué)校的關(guān)系看：由于政事不分，政府包攬了學(xué)校大量事務(wù)，該管的沒有精力管，也沒管好，不該管的管不好也管不了，容易造成事務(wù)主義、主觀主義和形式主義，由于大權(quán)在握，弄不好還會產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。由于政府包得太多，學(xué)校缺乏辦學(xué)主動性和積極性，只能奉命行事，學(xué)校缺乏生機和活力。由于一個標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)，學(xué)校千篇一律，形成不了自己的特色和優(yōu)勢，不利于學(xué)生智力的開發(fā)和成長。

b、從政府與社會的關(guān)系看：由于政府包得過多，統(tǒng)得過死，也不利于形成多元的管理體制、辦學(xué)體制和投資體制，影響和制約了社會力量參與發(fā)展教育的積極性。

鑒于此，教育管理體制必須要進行改革。

二、目前教育行政管理體制中存在的問題

1、行政管理體制僵化

雖然目前我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，但是由于長期的高度計劃經(jīng)濟體制下使得我國教育行政管理呈現(xiàn)統(tǒng)制劃一的特征，比如統(tǒng)一的行政管理模式，統(tǒng)一的教育政策和措施，統(tǒng)一的教育大綱、課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的考試和評價，正是由于這樣劃一的僵化的官僚的行政管理造成政教不分、政事不分、教育機構(gòu)臃腫等弊端。另外這樣僵化的教育行政管理體制容易使下級管理部門或者學(xué)校層面深受權(quán)力的影響，使其或是依附于權(quán)力部門，或是屈服于行政壓力而敢怒不敢言。

2、行政機構(gòu)設(shè)置不合理及職能不清

在機構(gòu)設(shè)置方面，存在機構(gòu)龐雜和職能劃分不清的狀況。有的職能部門“名不符實”，或者不同部門職能方面有交叉，容易造成權(quán)力分配不當(dāng)，責(zé)任不清的現(xiàn)象。目前教育行政機構(gòu)的設(shè)置還不是很合理，而且各部門的權(quán)責(zé)和功能還不是十分相匹配，需要進一步的調(diào)整以實現(xiàn)功能和責(zé)任的一致性。

3、行政方式方法單一

行政機關(guān)的職能要靠一定的具體的活動、手段、程序等行政行為來實現(xiàn)。但目前教育行政機關(guān)的行政形式比較單一，主要表現(xiàn)在：首先，各級教育行政部門主要通過開會，制定公文，檢查評比等方式來進行管理活動，“文山會海”十分嚴(yán)重，另外所發(fā)的文件中具有強制性的規(guī)范性的文件比較少，更多的是關(guān)于指導(dǎo)、檢查等內(nèi)容。

4、法制建設(shè)不健全

教育行政部門的各種規(guī)章制度比較多，各個部門都會制定相關(guān)自己的規(guī)章制度和工作規(guī)范，但是缺少一個整體性的把握，并且落實情況不理想。有些制度并沒有隨著時代的發(fā)展進行刪減或補充。

此外，教育行政部門出臺的政策比較多，但是行之有效的良策并不多。對存在已久的問題只是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，而不是從根本上去尋找解決的辦法。對于行政部門下發(fā)的一些紅頭文件經(jīng)常帶有“堅決杜絕”、“全面禁止”等字樣，卻沒有真正的起到實際效果，風(fēng)頭一過，依然如此，或變換一個形式依然我行我素。

5、監(jiān)督評價機構(gòu)缺乏透明公正

各級行政部門更重視縱向即從上而下，忽視反方向從下而上以及橫向的比較評價。另外督導(dǎo)部門是與教育行政機關(guān)評級的單位，但是由于其代管的性質(zhì)，沒有獨立教育行政部門之外，使得她對本身機構(gòu)的監(jiān)督缺乏權(quán)威性和公正性，并且由于不能輕易向社會公布，缺乏來自社會的監(jiān)督與評價。

三、教育行政管理體制改革的方向

教育行政管理體制改革的方向是：簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，逐步構(gòu)建起政府宏觀管理、市場適當(dāng)調(diào)節(jié)、社會廣泛參與、學(xué)校自主辦學(xué)的新體制。

面對新形勢，政府如何管理教育，涉及到政府職能與管理方式的轉(zhuǎn)變，這是教育體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。所以教育行政管理體制改革的任務(wù)是，按照宏觀管住、微觀分開的原則，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變；以調(diào)控和服務(wù)為重要手段，實現(xiàn)管理方式的轉(zhuǎn)變。

1、職能轉(zhuǎn)變：

轉(zhuǎn)變職能是行政管理體制改革的核心，職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是宏觀管住，微觀放開。要從“越位”（微觀）的地方退出，在“缺位”的地方補上。這就是宏觀管理，微觀放開的含義。

教育行政管理部門，主要是面對學(xué)校的管理。在與學(xué)校的關(guān)系上，要政事分離，簡政放權(quán)。劃清教育行政部門和學(xué)校的職責(zé)和權(quán)限，該學(xué)校的職責(zé)和權(quán)限堅決放給學(xué)校，使學(xué)校面對社會依法自主辦學(xué)。（1）學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)

學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，主要是對教育教學(xué)活動的決策，指揮，組織和協(xié)調(diào)權(quán)，以及與此相關(guān)的人、財、物的支配權(quán)。上級教育行政部門應(yīng)給予學(xué)校以下權(quán)力：

教育教學(xué)工作的決策指揮權(quán)：a、學(xué)校應(yīng)具在貫徹教育行政部門頒布的學(xué)制，教育計劃和課程設(shè)計的同時，有權(quán)根據(jù)實際情況，對課程設(shè)計作一定的調(diào)整。b、學(xué)校有權(quán)選用任經(jīng)審定正式出版的不同教材和教學(xué)輔助材料，有權(quán)采用教師個人編寫的教材，實現(xiàn)“一綱多本”的格局。c、學(xué)校有權(quán)根據(jù)學(xué)校實際情況，規(guī)定各年級，各門學(xué)科與教學(xué)進度。有權(quán)拒絕名目繁多的統(tǒng)考、統(tǒng)測，將命題考試權(quán)真正還給學(xué)校。d、對來自各方面的各項競賽評比活動，學(xué)校有權(quán)選擇參加。

人事聘用權(quán)：a、學(xué)校有對校內(nèi)副校長及以下各行政干部的任免、考核和獎勵的權(quán)力。副校長的任免，經(jīng)校內(nèi)審議機構(gòu)通過后，報上級教育行政部門備案。副校長以下各行政干部的任免，由學(xué)校自定，不須備案。b、學(xué)校有權(quán)在校外招聘專職或兼職教師，兼職教師的酬金由學(xué)校核定和支付。c、學(xué)校有權(quán)對已評有職稱的教師實行“高評低聘”或“低評高聘”，其待遇差額由學(xué)校定。

經(jīng)費支配權(quán)：a、學(xué)校有權(quán)對定額、專項經(jīng)費自主使用，節(jié)約歸學(xué)校，缺額不追加。b、學(xué)校有權(quán)在合理合法范圍內(nèi)自由籌集辦學(xué)經(jīng)費。c、學(xué)校有權(quán)對學(xué)校的創(chuàng)收金額決定分配比例和使用辦法

教育儀器設(shè)備購置權(quán)：a、學(xué)校有權(quán)決定儀器設(shè)備的購置和報廢。b、學(xué)校有使用校產(chǎn)的權(quán)力。

（2）教育行政管理部門的職能：

教育行政管理部門的職能是宏觀管理?；A(chǔ)教育是地方負責(zé)，分級管理的體制，每一級教育行政部門都應(yīng)有相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，應(yīng)該劃分清楚。本文只對地縣一級的教育行政部門的職責(zé)和權(quán)限作一闡述。對地縣一級教育行政部門宏觀管理什么呢？概括起來講主要是三個方面：統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)服務(wù)、評價調(diào)控。

統(tǒng)籌規(guī)劃：各類教育的比例、結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模，各類教育的發(fā)展的規(guī)劃，等等，都要由教育行政管理部門來管理；

協(xié)調(diào)服務(wù)：協(xié)調(diào)教育部門與政府其他部門和社會各方面的關(guān)系，共同支持教育發(fā)展；貫徹和制訂政策法規(guī)，為教育發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境；為學(xué)校提供資金、信息、政策、法律等方面的服務(wù)和指導(dǎo)，等等；

評估調(diào)控：對各類教育各類學(xué)校的辦學(xué)狀況進行評估；用經(jīng)濟政策、法規(guī)等手段進行調(diào)控。

職能轉(zhuǎn)換后，教育行政管理部門的角色，由過去“父親”的角色轉(zhuǎn)向“服務(wù)員”的角色，由過去既是“運動員”又是“裁判員”的角色轉(zhuǎn)向“裁判員”的角色。

2、管理方式的轉(zhuǎn)變

規(guī)則服務(wù)型管理。教育行政管理部門對學(xué)校的管理，在計劃經(jīng)濟體制下，主要是用領(lǐng)導(dǎo)意志和行政命令方式進行管理，人治為主，管的過寬過細過死，這稱為行政控制型的管理。職能轉(zhuǎn)變后，教育行政部門的管理一定要改變這種管理模式，要以經(jīng)濟、政策、法規(guī)、信息等手段進行調(diào)控服務(wù)和指導(dǎo)，這種管理模式可稱為規(guī)則服務(wù)型管理。也就是說，管理方式由直接的行政管理向依法間接管理轉(zhuǎn)化。

適當(dāng)市場調(diào)節(jié)。教育是公益性事業(yè)，所以不能全部推向市場，按市場規(guī)律動作。但是，近幾年來改革的深化，使辦學(xué)體制和投資體制都發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了社會投資，民辦教育；另外，即使公辦學(xué)校也存在二個市場，一是招生市場，一是就業(yè)市場；還有教辦企業(yè)的問題。因此，在這些教育與市場關(guān)系密切的方面，教育行政管理部門主要是執(zhí)行和制訂市場準(zhǔn)入與市場運行準(zhǔn)則，規(guī)范市場運作，發(fā)揮市場對教育的適度調(diào)節(jié)作用。

社會參與管理。在計劃經(jīng)濟體制下，教育運行中的社會參與主要通過政府的計劃安排實現(xiàn)的，缺乏社會參與的體制基礎(chǔ)。政府職能轉(zhuǎn)變后，為社會參與提供了廣闊的空間，也增加了現(xiàn)實的需求。原先由政府承擔(dān)的社會職能將逐步轉(zhuǎn)向由社會中介機構(gòu)承擔(dān)。社會參與成了教育新體制的不可缺少的部分，成為溝通和連接政府、市場和學(xué)校的紐帶和橋梁。政府把一部分職能轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣新殭C構(gòu)負責(zé)，如教育咨詢機構(gòu)，信息服務(wù)機構(gòu)、經(jīng)費撥款審議機構(gòu)、考試服務(wù)機構(gòu)、辦學(xué)評估機構(gòu)等。這些機構(gòu)大多與政府行政管理部門有密切的聯(lián)系，但它們已具有獨立法人資格，可以接受政府部門的委托，但不受管理部門意志左右，獨立地行使職能。

3、學(xué)校面向社會依法自主辦學(xué)

政府職能轉(zhuǎn)變后，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)擴大了，學(xué)校能否辦好責(zé)任完全在學(xué)校。為了把學(xué)校辦好，學(xué)校要創(chuàng)新辦學(xué)體制。只有在政府宏觀管理，市場適度調(diào)節(jié)和

社會廣泛參與的前提下，學(xué)校才能真正依法自主辦學(xué)。學(xué)校自主辦學(xué)能不能變?yōu)楝F(xiàn)實，將取決于學(xué)校內(nèi)部的運行是否能建立起符合教育規(guī)律，并主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展與變化的新機制，這種機制需要一整套組織、制度以及運作系統(tǒng)與程序，這是學(xué)校自主辦學(xué)體制創(chuàng)新的主要內(nèi)容。構(gòu)建一個法人治理結(jié)構(gòu)，是體制創(chuàng)新的主要內(nèi)涵。

校長是學(xué)校的法人代表，是學(xué)校的管理者，負有全面管理好學(xué)校的責(zé)任。校長負責(zé)制早在80年代的《義務(wù)教育法》中就明確了，但是沒有全面執(zhí)行，原因很多，主要是政府職能沒有轉(zhuǎn)變，校長無權(quán)實施管理者的職責(zé)。實行校長負責(zé)制以后，校長在學(xué)校的教育教學(xué)工作，以及與此相關(guān)的人、財、物方面將有更大的自由度。因此，對校長的素質(zhì)要求比較高，校長要有：先進的教育理念；豐富的教育教學(xué)經(jīng)驗；開拓創(chuàng)新的意識；敏銳的分析決策能力；精明的管理協(xié)調(diào)能力。實行校長負責(zé)制，校內(nèi)如何管理？這是擺在校長面前的一個重要課題。校長負責(zé)制并不是校長一個人說了算，而是要形成科學(xué)決策，貫徹執(zhí)行和民主監(jiān)督的新體制。這就是實際意義上的法人治理結(jié)構(gòu)。我們這方面的經(jīng)驗還不多，這里提供國外一種較流行的“校本管理模式”供大家參考借鑒。

校本管理的思想，其含義是教育主管部門將其權(quán)力逐漸下放給學(xué)校，給予學(xué)校更大的權(quán)力和自主決策的空間，使學(xué)校能夠按照自己的意愿和具體狀況來決定資源的分配、學(xué)校的財務(wù)預(yù)算，課程與設(shè)置，教科書的選擇，學(xué)校人事決策等改革措施，從而達到變革學(xué)校已有的管理體制，優(yōu)化學(xué)校的教育資源，提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的目的。

校本管理強調(diào)管理重心下移，是以學(xué)校為本位或以學(xué)校為基礎(chǔ)的管理思想和模式。校本管理（SCHOOL-BASED MANAGEMENT簡稱“SBM”），是20世紀(jì)70年代末發(fā)端于美國而后波及大部分發(fā)達國家和地區(qū)的一場國際性學(xué)校管理改革運動。

校本管理也強調(diào)校長的作用，不同的是它把學(xué)校作為一個整體，而校長只是學(xué)校的一部分，重視學(xué)校有關(guān)成員積極參與學(xué)校管理。在西方國家公辦學(xué)校里有校務(wù)委員會，有校長、教職工甚至學(xué)生、家長代表參加，對學(xué)校的重大問題進行討論提出意見，也可稱為決策機構(gòu)。行政控制型校本管理，最后由校長拍板，民

主控制型校本管理按校務(wù)委員會少數(shù)服從多數(shù)拍板。它稱一級委員會，其下還有若干委員會或小組，稱為二級委員會，分別就學(xué)校的某一方面工作提出咨詢和意見。一級和二級委員會都有章程，規(guī)定了權(quán)力和義務(wù)，以及工作職責(zé)和規(guī)范。這些機構(gòu)絕非形同虛設(shè)，反而非常活躍，并具有一定權(quán)限，比如一旦某一方面的工作作出了決策，他們還監(jiān)督執(zhí)行。

在西方國家，校本管理試驗已有20多年的歷史，對西方各國的教育行政體制和學(xué)校管理都產(chǎn)生了比較大的影響，并引起其他國家和地區(qū)的重視，這是因為這種學(xué)校管理模式的確有著傳統(tǒng)管理模式的不具備的優(yōu)點。例如通過權(quán)力下放，學(xué)校獲得了較大的管理自主權(quán)，有利于制訂清晰的符合自身實際的發(fā)展目標(biāo)和政策，有利于提高學(xué)校教育的靈活性和針對性；通過共同決策，可以傾聽各方面的意見和建議，提高決策水平，同時也有利于師生員工對學(xué)校目標(biāo)和政策的認同，提高學(xué)校的凝聚力和執(zhí)行決策的主動性積極性，值得我們借鑒。

我們在學(xué)習(xí)和借鑒西方國家“校本管理”經(jīng)驗時，由于國情不同，不能照搬照抄，可聯(lián)系我們國家學(xué)校的實際，靈活地加以運用。在改革的過程中，一定要根據(jù)實際情況設(shè)計方案，使方案具有穩(wěn)定性，可操作性和實效性，根據(jù)目標(biāo)分階段實施，逐步達到改革的目的。

參考文獻：

1、蕭宗六，賀樂凡.中國教育行政學(xué)[M].人民教育出版社，1996

2、孫綿濤.教育行政學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2001

第三篇：我國稅收管理體制

我國稅收管理體制

一、稅收管理體制的概念

稅收管理體制是在各級國家機構(gòu)之間劃分稅權(quán)的制度或制度體系。稅權(quán)的劃分有縱向劃分和橫向劃分的區(qū)別?？v向劃分是指稅權(quán)在中央與地方國家機構(gòu)之間的劃分；橫向劃分是指稅權(quán)在同級立法、司法、行政等國家機構(gòu)之間的劃分。

我國的稅收管理體制，是稅收制度的重要組成部分，也是財政管理體制的重要內(nèi)容。稅收管理權(quán)限，包括稅收立法權(quán)、稅收法律法規(guī)的解釋權(quán)、稅種的開征或停征權(quán)、稅目和稅率的調(diào)整權(quán)、稅收的加征和減免權(quán)等。如果按大類劃分，可以簡單地將稅收管理權(quán)限劃分為稅收立法權(quán)和稅收執(zhí)法權(quán)兩類。

二、稅收立法權(quán)的劃分

(一)稅收立法權(quán)劃分的種類

稅收立法權(quán)是制定、修改、解釋或廢止稅收法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的權(quán)力。它包括兩方面的內(nèi)容：一是什么機關(guān)有稅收立法權(quán)；二是各級機關(guān)的稅收立法權(quán)是如何劃分的。稅收立法權(quán)的明確有利于保證國家稅法的統(tǒng)一制定和貫徹執(zhí)行，充分、準(zhǔn)確地發(fā)揮各級有權(quán)機關(guān)管理稅收的職能作用，防止各種越權(quán)自定章法、隨意減免稅收現(xiàn)象的發(fā)生。

稅收立法權(quán)的劃分可按以下不同的方式進行：

第一，可以按照稅種類型的不同來劃分，如按流轉(zhuǎn)稅類、所得稅類、地方稅類來劃分。有關(guān)特定稅收領(lǐng)域的稅收立法權(quán)通常全部給予特定一級的政府。

第二，可以根據(jù)任何稅種的基本要素來劃分。任何稅種的結(jié)構(gòu)都由幾個要素構(gòu)成：納稅人、征稅對象、稅基、稅率、稅目、納稅環(huán)節(jié)等。理論上，可以將稅種的某一要素如稅基和稅率的立法權(quán)，授予某級政府。但在實踐中，這種做法并不多見。

第三，可以根據(jù)稅收執(zhí)法的級次來劃分。立法權(quán)可以給予某級政府，行政上的執(zhí)行權(quán)給予另一級，這是一種傳統(tǒng)的劃分方法，能適用于任何類型的立法權(quán)。根據(jù)這種模式，有關(guān)納稅主體、稅基和稅率的基本法規(guī)的立法權(quán)放在中央政府，更具體的稅收實施規(guī)定的立法權(quán)給予較低級政府。因此，需要指定某級政府制定不同級次的法律。我國的稅收立法權(quán)的劃分就是屬于此種類型。

(二)我國稅收立法權(quán)劃分的現(xiàn)狀

第一，中央稅、中央與地方共享稅以及全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權(quán)集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。其中，中央稅是指維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種，具體包括消費稅、關(guān)稅、車輛購置稅等。中央和地方共享稅是指同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種具體包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、證券交易印花稅。地方稅具體包括營業(yè)稅、資源稅、土地增值稅、印花稅、城市維護建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅等。

第二，依法賦予地方適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂樟⒎?quán)。我國地域遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，經(jīng)濟資源包括稅源都存在著較大差異，這種狀況給全國統(tǒng)一制定稅收法律帶來一定的難度。因此，隨著分稅制改革的進行，有前提地、適當(dāng)?shù)亟o地方下放一些稅收立法權(quán)，使地方可以實事求是地根據(jù)自己特有的稅源開征新的稅種，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。這樣，既有利于地方因地制宜地發(fā)揮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟優(yōu)勢，同時便于同國際稅收慣例對接。

具體地說，我國稅收立法權(quán)劃分的層次是這樣的：

1．全國性稅種的立法權(quán)，即包括全部中央稅、中央與地方共享稅和在全國范圍內(nèi)征收的地方稅稅法的制定、公布和稅種的開征、停征權(quán)，屬于全國人民代表大會(簡稱

全國人大)及其常務(wù)委員會(簡稱常委會)。

2．經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)，全國性稅種可先由國務(wù)院以“條例”或“暫行條例”的形式發(fā)布施行。經(jīng)一段時期后，再行修訂并通過立法程序。由全國人大及其常委會正式立法。

3．經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)，國務(wù)院有制定稅法實施細則、增減稅目和調(diào)整稅率的權(quán)力。

4．經(jīng)全國人大及其常委會的授權(quán)，國務(wù)院有稅法的解釋權(quán)；經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國家稅務(wù)主管部門(財政部和國家稅務(wù)總局)有稅收條例的解釋權(quán)和制定稅收條例實施細則的權(quán)力。

5．省級人民代表大會及其常務(wù)委員會有根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的具體情況和實際需要，在不違背國家統(tǒng)一稅法，不影響中央的財政收入，不妨礙我國統(tǒng)一市場的前提下開征全國性稅種以外的地方稅種的稅收立法權(quán)。稅法的公布，稅種的開征、停征，由省級人民代表大會及其常務(wù)委員會統(tǒng)一規(guī)定，所立稅法在公布實施前須報全國人大常委會備案。

6．經(jīng)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)，省級人民政府有本地區(qū)地方稅法的解釋權(quán)和制定稅法實施細則、調(diào)整稅目、稅率的權(quán)力，也可在上述規(guī)定的前提下，制定一些稅收征收辦法，還可以在全國性地方稅條例規(guī)定的幅度內(nèi)，確定本地區(qū)適用的稅率或稅額。上述權(quán)力除稅法解釋權(quán)外，在行使后和發(fā)布實施前須報國務(wù)院備案。

地區(qū)性地方稅收的立法權(quán)應(yīng)只限于省級立法機關(guān)或經(jīng)省級立法機關(guān)授權(quán)同級政府，不能層層下放。所立稅法可在全省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)執(zhí)行，也可只在部分地區(qū)執(zhí)行。

關(guān)于我國現(xiàn)行稅收立法權(quán)的劃分問題，迄今為止，尚無一部法律對之加以完整規(guī)定，只是散見于若干財政和稅收法律、法規(guī)中，尚有待于稅收基本法作出統(tǒng)一規(guī)定。

三、稅收執(zhí)法權(quán)的劃分

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于實行財政分稅制有關(guān)問題的通知》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，我國現(xiàn)行稅制下稅收執(zhí)法管理權(quán)限的劃分大致如下：

(一)首先根據(jù)國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定，按稅種劃分中央和地方的收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同國民經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收收入。同時根據(jù)按收入歸屬劃分稅收管理權(quán)限的原則，對中央稅，其稅收管理權(quán)由國務(wù)院及其稅務(wù)主管部門(財政部和國家稅務(wù)總局)掌握，由中央稅務(wù)機構(gòu)負責(zé)征收；對地方稅，其管理權(quán)由地方人民政府及其稅務(wù)主管部門掌握，由地方稅務(wù)機構(gòu)負責(zé)征收；對中央與地方共享稅，原則上由中央稅務(wù)機構(gòu)負責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機構(gòu)直接劃人地方金庫。在實踐中，由于稅收制度在不斷地完善，因此，稅收的征收管理權(quán)限也在不斷地完善之中。

(二)地方自行立法的地區(qū)性稅種。其管理權(quán)由省級人民政府及其稅務(wù)主管部門掌握。省級人民政府可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，自行決定繼續(xù)征收或者停止征收屠宰稅和筵席稅。繼續(xù)征收的地區(qū)，省級人民政府可以根據(jù)《屠宰稅暫行條例》和《筵席稅暫行條例》的規(guī)定，制定具體征收辦法，并報國務(wù)院備案。

(三)屬于地方稅收管理權(quán)限，在省級及其以下的地區(qū)如何劃分，由省級人民代表大會或省級人民政府決定。

(四)除少數(shù)民族自治地區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)外，各地均不得擅自停征全國性的地方稅種。

(五)經(jīng)全國人大及其常委會和國務(wù)院的批準(zhǔn)，民族自治地方可以擁有某些特殊的稅收管理權(quán)，如全國性地方稅種某些稅目稅率的調(diào)整權(quán)以及一般地方稅收管理權(quán)以外的其他一些管理權(quán)等。

(六)經(jīng)全國人大及其常委會和國務(wù)院的批準(zhǔn)，經(jīng)濟特區(qū)也可以在享有一般地方稅收管理權(quán)之外，擁有一些特殊的稅收管理權(quán)。

(七)上述地方(包括少數(shù)民族自治地區(qū)和經(jīng)濟特區(qū))的稅收管理權(quán)的行使，必須以不影響國家宏觀調(diào)控和中央財政收入為前提。

(八)涉外稅收必須執(zhí)行國家的統(tǒng)一稅法，涉外稅收政策的調(diào)整權(quán)集中在全國人大常委會和國務(wù)院，各地一律不得自行制定涉外稅收的優(yōu)惠措施。

(九)根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，為了更好地體現(xiàn)公平稅負、促進競爭的原則，保護社會主義統(tǒng)一市場的正常發(fā)育，在稅法規(guī)定之外，一律不得減稅免稅，也不得采取先征后返的形式變相減免稅。

四、稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置和稅收征管范圍劃分

(一)稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置

根據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展及實行分稅制財政管理體制的需要，現(xiàn)行稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置是中央政府設(shè)立國家稅務(wù)總局(正部級)，省及省以下稅務(wù)機構(gòu)分為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩個系統(tǒng)。

國家稅務(wù)總局對國家稅務(wù)局系統(tǒng)實行機構(gòu)、編制、干部、經(jīng)費的垂直管理，協(xié)同省級人民政府對省級地方稅務(wù)局實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。

1．國家稅務(wù)局系統(tǒng)包括省、自治區(qū)、直轄市國家稅務(wù)局，地區(qū)、地級市、自治州、盟國家稅務(wù)局，縣、縣級市、旗國家稅務(wù)局，征收分局、稅務(wù)所。征收分局、稅務(wù)所是縣級國家稅務(wù)局的派出機構(gòu)，前者一般按照行政區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃或者行業(yè)設(shè)置，后者一般按照經(jīng)濟區(qū)劃或者行政區(qū)劃設(shè)置。

省級國家稅務(wù)局是國家稅務(wù)總局直屬的正廳(局)級行政機構(gòu)，是本地區(qū)主管國家稅收工作的職能部門，負責(zé)貫徹執(zhí)行國家的有關(guān)稅收法律、法規(guī)和規(guī)章，并結(jié)合本地實際情況制定具體實施辦法。局長、副局長均由國家稅務(wù)總局任命。

2．地方稅務(wù)局系統(tǒng)包括省、自治區(qū)、直轄市地方稅務(wù)局，地區(qū)、地級市、自治州、盟地方稅務(wù)局?？h、縣級市、旗地方稅務(wù)局，征收分局、稅務(wù)所。省以下地方稅務(wù)局實行上級稅務(wù)機關(guān)和同級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以上級稅務(wù)機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制，即地區(qū)(市)、縣(市)地方稅務(wù)局的機構(gòu)設(shè)置、干部管理、人員編制和經(jīng)費開支均由所在省(自治區(qū)、直轄市)地方稅務(wù)局垂直管理。

省級地方稅務(wù)局是省級人民政府所屬的主管本地區(qū)地方稅收工作的職能部門，一般為正廳(局)級行政機構(gòu)，實行地方政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。

國家稅務(wù)總局對省級地方稅務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在稅收政策、業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對國家統(tǒng)一的稅收制度、政策的監(jiān)督，組織經(jīng)驗交流等方面。省級地方稅務(wù)局的局長人選由地方政府征求國家稅務(wù)總局意見之后任免。

(二)稅收征收管理范圍劃分

目前，我國的稅收分別由財政、稅務(wù)、海關(guān)等系統(tǒng)負責(zé)征收管理。

1．國家稅務(wù)局系統(tǒng)負責(zé)征收和管理的項目有：增值稅，消費稅，車輛購置稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅、所得稅、城市維護建設(shè)稅，中央企業(yè)繳納的所得稅，中央與地方所屬企業(yè)、事業(yè)單位組成的聯(lián)營企業(yè)、股份制企業(yè)繳納的所得稅，地方銀行、非銀行金融企業(yè)繳納的所得稅，海洋石油企業(yè)繳納的所得稅、資源稅，證券交易稅(開征之前為對證券交易征收的印花稅)，個人所得稅中對儲蓄存款利息所得征收的部分，中央稅的滯納金、補稅、罰款。

2．地方稅務(wù)局系統(tǒng)負責(zé)征收和管理的項目有：營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅(不包括上

述由國家稅務(wù)局系統(tǒng)負責(zé)征收管理的部分)，地方國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)繳納的所得稅、個人所得稅(不包括對銀行儲蓄存款利息所得征收的部分)，資源稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，車船稅，印花稅，契稅，及其地方附加，地方稅的滯納金、補稅、罰款。

此外，依據(jù)國稅發(fā)[2002]8號文件通知規(guī)定，企業(yè)所得稅、個人所得稅的征收管理范圍按以下規(guī)定執(zhí)行t

(1)2001年l2月3l El以前國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局征收管理的企業(yè)所得稅、個人所得稅(包括儲蓄存款利息所得個人所得稅)，仍由原征管機關(guān)征收管理，不作變動。

(2)自2002年1月1日起，按國家工商行政管理總局的有關(guān)規(guī)定，在各級工商行政管理部門辦理設(shè)立(開業(yè))登記的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國家稅務(wù)局負責(zé)征收管理。但下列辦理設(shè)立(開業(yè))登記的企業(yè)仍由地方稅務(wù)局負責(zé)征收管理：

①兩個以上企業(yè)合并設(shè)立一個新的企業(yè)，合并各方解散，但合并各方原均為地方稅務(wù)局征收管理的；

②因分立而新設(shè)立的企業(yè)，但原企業(yè)由地方稅務(wù)局負責(zé)征收管理的；

③原繳納企業(yè)所得稅的事業(yè)單位改制為企業(yè)辦理設(shè)立登記。但原事業(yè)單位由地方稅務(wù)局負責(zé)征收管理的；

④在工商行政管理部門辦理變更登記的企業(yè)，其企業(yè)所得稅仍由原征收機關(guān)負責(zé)征收管理。

（3）自2002年1月1日起，在其他行政管理部門新登記注冊、領(lǐng)取許可證的事業(yè)單位、社會團體、律師事務(wù)所、醫(yī)院、學(xué)校等繳納企業(yè)所得稅的其他組織，其企業(yè)所得稅由國家稅務(wù)局負責(zé)征收管理。

（4）2001年12月31日前已在工商行政管理部門和其他行政管理部門登記注冊，但未進行稅務(wù)登記的企事業(yè)單位及其他組織，在2002年1月1日后進行稅務(wù)登記的，其企業(yè)所得稅按原規(guī)定的征管范圍，由國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局分別征收管理。

（5）2001年年底前的債轉(zhuǎn)股企業(yè)、中國企事業(yè)單位參股的股份制企業(yè)和聯(lián)營企業(yè)，仍由原征管機關(guān)征收管理，不再調(diào)整。

（6）不實行所得稅分享的鐵路運輸（包括廣鐵集團）、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)，由國家稅務(wù)局負責(zé)征收管理。

（7）除儲蓄存款利息所得以外的個人所得稅（包括個人獨資、合伙企業(yè)的個人所得稅），仍由地方稅務(wù)局負責(zé)征收管理。

為了加強稅收征收管理，降低征收成本，避免工作交叉，簡化征收手續(xù)，方便納稅人，在某些情況下，國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局可以相互委托對方代征某些稅收。

3.在部分地區(qū)，地方附加、耕地占用稅，仍由地方財政部門征收和管理。

4．海關(guān)系統(tǒng)負責(zé)征收和管理的項目有關(guān)稅、行李和郵遞物品進口稅，同時負責(zé)代征進出口環(huán)節(jié)的增值稅和消費稅。

(三)中央政府與地方政府稅收收入劃分

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的規(guī)定，我國的稅收收入分為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府與地方政府共享收入。

1．中央政府固定收入包括消費稅(含進口環(huán)節(jié)海關(guān)代征的部分)、車輛購置稅、關(guān)稅、海關(guān)代征的進口環(huán)節(jié)增值稅等。

2．地方政府固定收入包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅。

3．中央政府與地方政府共享收入主要包括：

(1)增值稅(不含進口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分)：中央政府分享75％，地方政府分享25％。

(2)營業(yè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。

(3)企業(yè)所得稅：鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分中央與地方政府按60％與40％的比例分享。

(4)個人所得稅：除儲蓄存款利息所得的個人所得稅外，其余部分的分享比例與企業(yè)所得稅相同。

(5)資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府。其余部分歸地方政府。

(6)城市維護建設(shè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。

(7)印花稅：證券交易印花稅收入的94％歸中央政府，其余6％和其他印花稅收入歸地方政府。

主要稅法依據(jù)：

1．國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整國零稅務(wù)局、地方稅務(wù)局稅收征管范圍意見》的通知

1996年1月24日國辦發(fā)[1996]4號

2．國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局稅收征管范圍若干具體問題的通知1996年3月1日國稅發(fā)[1996]37號

3．國家稅務(wù)總局關(guān)于所得稅收入分享體制改革后稅收征管范固的通知

2002年1月24日國稅發(fā)[2002]8號

4．全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定2005年l2月29日中華人民共和國主席令第46號

第四篇：我國稅收管理體制如何改革

我國稅收管理體制如何改革

學(xué)院：經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院

班級：2011級財政一班 姓名： 學(xué)號：

[摘要]------

3[關(guān)鍵詞]-----3

一、我國財政稅收管理發(fā)展歷程與取得的成就。----------

3二、我國財政稅收管理體制存在問題---------------------------

3三、我國稅收管理體制的改革及完善方法--------------------

4四、結(jié)束語

4[附]參考文獻-----------------------------

5[摘要] ：稅收制度是我國經(jīng)濟管理的核心部分，它伴隨著我國經(jīng)濟運行狀況及經(jīng)濟管理制度和方法變換而變化；稅制改革，就是對稅收制度進行改革。為了進一步推進科學(xué)發(fā)展觀，深化稅收體制改革無疑成為最為關(guān)鍵的因素。本文針對我國稅收體制改革中存在的問題進行簡單分析，提出改革思路，針對出現(xiàn)的弊端，我們應(yīng)該結(jié)合國情，具體分析，加以解決，協(xié)調(diào)推進我國稅收體制改革。

[關(guān)鍵詞]：稅收體制；稅收管理；改革；問題；

一、我國財政稅收管理發(fā)展歷程與取得的成就。

我國財政稅收制度從 1950 年到 1994 年期間共進行了五次重大改革，第一次是 1950 年新中國成立之初，總結(jié)老解放區(qū)稅收經(jīng)驗的同時，清理了舊中國不合理陳腐的稅收制度，建立符合新中國建設(shè)的稅收制度。第二次進行稅收制度改革是在1958 年，目的是為適應(yīng)社會主義改革和以后經(jīng)濟管理體制發(fā)展形式的要求。第三次財政稅收體制的改革是在 1973 年文化大革命期間進行的，目的是為了簡化稅收制度。第四次稅收改革是在 1984 年進行的，改革目的是為了適應(yīng)當(dāng)時的計劃商品經(jīng)濟的要求。最后一次稅制改革是在 1994 年，主要是對工商稅收制度進行全面整頓，以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求。

改革開放以來，經(jīng)過幾十年財政稅收制度的整改，我國在財政稅收方面取得了極大的成就，不僅優(yōu)化了社會資源的配置，并且促進了我國預(yù)算體制的完善，最終實現(xiàn)了我國稅收管理體制的全面轉(zhuǎn)型。

二、我國財政稅收管理體制存在問題

1、稅收的法治化程度較低。

在我國，沒有關(guān)于納稅人權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，只是在憲法第 56 條里規(guī)定“：中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。從目前我國各個稅種的法律層次來看，我國稅種大多是通過國務(wù)院行政法規(guī)的形

式出現(xiàn)，而不是由立法機關(guān)來立法，立法的層次很低。

2、相關(guān)體制不夠完善，存在一定的局限性。

由于我國財政稅收工作的起步比較晚，很大程度上制約了相關(guān)財稅體制的發(fā)展與改革。甚至出現(xiàn)稅收體系存在缺陷非稅收入沒有納入政府收入體系的管理范圍的情況。在體制不夠完善的情形下，漏掉了許多有利于調(diào)節(jié)社會分配功能的重要稅種，難以做到充分地發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，不利于我國財政稅收體制的改革與創(chuàng)新，不利于中央宏觀調(diào)控的順利進行，也不利于生產(chǎn)要素的優(yōu)化分配。

3、稅收管理中虛假的財務(wù)核算和對稅收監(jiān)督管理的不到位。

稅收管理過程中出現(xiàn)偷稅逃稅的社會化和普遍化的現(xiàn)象，稅收之間的差額也比較嚴(yán)重。稅收的差額是用來衡量一個國家進行稅收征管工作效率的一個重要的指標(biāo)。

4、企業(yè)的納稅和服務(wù)意識不夠高。

稅務(wù)機關(guān)在整個實踐的過程中對于納稅的服務(wù)意識不夠強烈，對于納稅服務(wù)的理解沒有上升到一定的層次和深度，都比較狹隘，沒能夠真正的從納稅人的需求和

導(dǎo)向來為他們提供服務(wù)。

5、我國財稅轉(zhuǎn)移支付方面缺乏規(guī)范性。

目前，我國財稅轉(zhuǎn)移支付包括三大類支付方式，即專項支付、財力性支付、稅收返還與體制補助支付。中央政府通過這幾種支付方式來改善由于經(jīng)濟發(fā)展差異造成的財政補貼不均衡現(xiàn)象。但在轉(zhuǎn)移支付過程中由于缺乏規(guī)范性的監(jiān)管制度，使一些腐敗官員有空可鉆，亂用資金，使得財政轉(zhuǎn)移支付的均等化原則失去了原有效力，無法縮短各地方的經(jīng)濟差距，制約了我國在公共服務(wù)方面均等化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、我國稅收管理體制的改革及完善方法

1、稅收管理體制，應(yīng)通過法律形式公布和實施，由全國人大或其常委會正式立法，以體現(xiàn)稅收管理體制的法律嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性，保證稅收管理體制實施的效率。在此基礎(chǔ)之上，進一步明確稅收行政執(zhí)法和司法執(zhí)法的權(quán)限。

規(guī)范國家政府間的財政關(guān)系，明確各級政府的在財政支出方面的責(zé)任，使中央和省級政府在轉(zhuǎn)移支付財政制度方面更加完善，理順各地方政府財政管理體制，使各地方政府的財權(quán)與政權(quán)相匹配。

2、建立財政稅收分級、分權(quán)管理體制。

結(jié)合我國國情，適當(dāng)處理中央和地方政府收入分配關(guān)系。完善分稅制的預(yù)算管理體制，在進一步合理劃分稅種的基礎(chǔ)上，對不同類型的地方稅實行分類管理，清晰界定中央和地方政府的稅收管理權(quán)限?；镜亩愂照哂芍醒胝y(tǒng)一管理，但賦予地方政府適度的稅收管理權(quán)。這樣合理的劃分各級政府財政稅收體制，有助于調(diào)節(jié)地方政府與中央政府財政稅收比例，強化政府間財政收支平衡，同時，也有助于減輕地方政府在財政稅收方面的監(jiān)管壓力。

3、，我國國稅、地稅的征管范圍應(yīng)該加以清晰界定，避免出現(xiàn)對納稅人的交叉管理難的現(xiàn)象，根除地方對中央收入征管的行政干預(yù)。從根本上解決國稅、地稅機構(gòu)分設(shè)所帶來的負面影響，可從行政性分權(quán)、經(jīng)濟性分權(quán)、法律性分權(quán)等方面解決。

4、建立合理的財政稅收轉(zhuǎn)移支付體系。

政府財政部門應(yīng)該將轉(zhuǎn)移支付款項分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，合理搭配款項支付方式，不但可以穩(wěn)定資金來源，并且可以較為合理的分配資金。首先，政府財政稅收管理部門要提高一般性支付的比例、適當(dāng)調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付比例，合理按排轉(zhuǎn)移支付款項的比例。其次，要從改革財政稅收返還和增值稅稅收分享的角度來穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付所需資金的來源渠道。最后，要建立科學(xué)合理的資金分配體系，公開、透明的分配財政稅收。

四、結(jié)束語

我國現(xiàn)行稅收管理體制對我國經(jīng)濟發(fā)展起到了良好的促進作用，但仍然存在著一些弊端，比如稅權(quán)高度集中對地方的不利限制、稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)帶來的征納成本上升、稅收管理體制的法制性弱等。通過采取合理劃分稅收管理權(quán)限、稅收征管范

圍，以法律形式公布和實施稅收管理權(quán)限等改革措施，不但可以調(diào)動政府管理部門人員工作的積極性，有也利于確保我國財政稅收工作的順利進行。因此，我國要從經(jīng)濟發(fā)展的整體戰(zhàn)略來認識和把握財政稅收管理體制創(chuàng)新的方向，全面深化財政稅收管理體制創(chuàng)新的改革，不斷提高我國在財政稅收方面的管理水平，確保我國經(jīng)濟發(fā)展的健康平穩(wěn)，促進我國稅收管理體制的不斷完善。

[附]參考文獻

[1] 苗瑞，當(dāng)前稅收管理中存在的問題及解決措施［Ｊ］．現(xiàn)代商業(yè)，2011，（7）

[2] 王德平.完善我國稅收管理體制的初步構(gòu)想[J].稅務(wù)研究,2008，(2)．

第五篇：我國城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

我國城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

摘要：隨著社會的進一步轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟深層次變革，許多深層次社會矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，可能引發(fā)各種危機的不確定因素也隨之增加，危機的危害程度大大提高。如何有效、及時、和平地處理突發(fā)性危機事件，已經(jīng)成為今后一個時期必須給予高度重視的問題。為了提高應(yīng)對公共危機的能力，我國城市政府應(yīng)當(dāng)盡快建立一體化的綜合應(yīng)急管理體制，汲取國內(nèi)外應(yīng)急管理建設(shè)的經(jīng)驗，提高管理的科學(xué)性，強化全社會協(xié)作能力，使城市更好地防御危機。關(guān)鍵詞：城市應(yīng)急管理；問題；對策

城市應(yīng)急管理體系對影響城市各項功能正常發(fā)揮、危害城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預(yù)警、制約以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和財產(chǎn)安全以最大限度地減輕人員傷亡及財產(chǎn)損失并維護社會穩(wěn)定。因此，城市應(yīng)急管理體系成為現(xiàn)代城市管理不可或缺的重要組成部分。中國學(xué)者認為，應(yīng)急管理的對象一般被統(tǒng)稱為突發(fā)性公共事件，指的是公民的生命、身體或者財產(chǎn)遭受到重大的威脅和破壞，或者出現(xiàn)非常可怕的緊急事態(tài)。其范圍涵蓋大規(guī)模的自然危機、重大事故、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等。由于它們具有公共性的特征，因而也被稱為公共危機。當(dāng)前，中國的城市應(yīng)急管理體系還處于由單一災(zāi)種、單一防范的防災(zāi)模式向綜合管理的防災(zāi)模式轉(zhuǎn)變的時期，尚未建立較為完善的、綜合的城市應(yīng)急管理體系。1998年長江流域的特大洪水災(zāi)害、2003年“非典”事件、2008年年初南方諸省凍雨雪災(zāi)的出現(xiàn)及2008年5月12日以四川汶川為震中的7.8級大地震更是暴露了中國現(xiàn)行城市應(yīng)急管理體系的弊端。

一、中國城市建立新型危機應(yīng)急管理體系的必要性

1.建立有效的城市應(yīng)急管理體系是城市發(fā)展和現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

近年來，中國城市的公共危機事件頻繁發(fā)生。在20世紀(jì)90年代，中國的各類危機損失幾乎占到全球損失的25%，其中有近4/5的危機損失發(fā)生在城市及社區(qū)中。種種跡象表明，中國城市將進入一個“突發(fā)事件高發(fā)期”。建立和完善現(xiàn)代化的城市應(yīng)急管理體系，已經(jīng)成為一項不容忽視的任務(wù)。

2.中國城市存在大量的突發(fā)事件的風(fēng)險 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

中國的城市當(dāng)前具有數(shù)量巨大的地下管線和高樓，一旦發(fā)生危機，將會出現(xiàn)巨大的損失。此外，各個城市環(huán)境污染、交通事故、公共設(shè)施事故及火災(zāi)等環(huán)境災(zāi)害和人為事故也越來越頻繁，造成的損失越來越嚴(yán)重。所以非常有必要建立綜合的能應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，以便有效預(yù)防和抵御突發(fā)事件。

3.突發(fā)事件的特性決定了必須建立有效的防范機制

突發(fā)事件的不可預(yù)測性和結(jié)果的不確定性提高了對城市應(yīng)急管理的要求。突發(fā)事件是城市安全受威脅的主要因素，它們既可能獨立生成威脅城市安全的危機事件，也可以通過共同、交互作用，對城市安全造成更大的威脅。危機事件往往不是獨立的，初級事故和事件可以誘發(fā)次級危機。像上海、北京等現(xiàn)代超大城市，構(gòu)成其生命線系統(tǒng)的路網(wǎng)、水網(wǎng)、管線網(wǎng)錯綜交織，一旦發(fā)生事故，牽一發(fā)而動全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的應(yīng)急管理體系有助于及時發(fā)現(xiàn)與確定公共危機事件，實施全局預(yù)警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整體損失壓制到最低點。

二、中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系存在的問題

1.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在危機處理而不是危機管理概念之上的

危機處理主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生之后的應(yīng)對，是一種傳統(tǒng)的抗災(zāi)救災(zāi)觀念。其過程更多地放在從危機發(fā)生到結(jié)果的處理上，其體制特征是消極被動的反應(yīng)。一場典型的突發(fā)性公共事件發(fā)生后的程序是：媒體曝光——領(lǐng)導(dǎo)人視察與批示、慰問受災(zāi)者、許諾不惜一切代價就任——對傷亡者進行撫恤、處理責(zé)任人——要求吸取教訓(xùn)、防止類似事件再次發(fā)生。這種思維方式側(cè)重于結(jié)果的處理，政府部門好像是消防隊，那里著火那里救援。實踐表明，此種思維方式指導(dǎo)下的體系在避免重蹈覆轍的努力方面常常是事倍功半的甚至是無效益的。煤礦事故接二連三地發(fā)生就是最好的注腳。危機管理則與之相反，它是一種積極主動地、有目的地采取的對危機施加事前、事中和事后的具有計劃性和持續(xù)性的動態(tài)管理過程。它試圖在一個更加寬廣的時空范圍內(nèi)將危機所導(dǎo)致的破壞降低到最低限度乃至消滅危機于萌芽之中。側(cè)重于預(yù)防是此種體制的重要特征，追根溯源、標(biāo)本兼治、以本為主是其追求的明確目標(biāo)。

2.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在分散而不是綜合的管理基礎(chǔ)之上的 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

在中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，危機的管理是分在災(zāi)種、按部門進行的，這種體系設(shè)計有其一定的合理性，因為各種危機有著很強的專業(yè)性，因此設(shè)立相應(yīng)的職能部門也是國外各國普遍的做法。然而，接下來的問題在于怎樣協(xié)調(diào)各部門之間的減災(zāi)抗災(zāi)工作，特別是當(dāng)一種危機引發(fā)其他危機發(fā)生時，此種條條式的管理體系及暴露出其不足。譬如地震危機就是一種典型的綜合性危機，同時還牽連到消防、環(huán)境、公安及衛(wèi)生等部門。所以，地震危機的防治無論是事前，還是事中、事后，都需要統(tǒng)籌兼顧，予以全盤考量。發(fā)達資本主義國家危機管理的一個主要經(jīng)驗就是專業(yè)分工與綜合協(xié)調(diào)同時兼顧?；谖C管理屬于一種非常態(tài)的管理，各國的危機管理體系趨向于集中統(tǒng)一。設(shè)立一個專門的協(xié)調(diào)性綜合防災(zāi)減災(zāi)部門成為各國普遍的做法。中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系不可避免地存在三個問題：其一，難以對危機作系統(tǒng)的研究和計劃。中國城市的危機統(tǒng)計信息非常分散，在統(tǒng)計年鑒中只有交通事故和火災(zāi)統(tǒng)計信息，其他危機信息則沒有。其二，防災(zāi)減災(zāi)資源分散，難以做到有效的整合。其三，協(xié)調(diào)成本大，有可能導(dǎo)致反應(yīng)滯后。

整體來看，中國城市在公共危機的應(yīng)對方面一直缺乏整體的考量，缺乏從公共政策和法律的層面對危機作綜合的考慮，較多地是從部門與技術(shù)角度出發(fā)來應(yīng)對各種危機。這種危機意識的一個明顯的結(jié)果就是，多是行政官員、工程學(xué)專家、技術(shù)專家、自然科學(xué)家參與各種危機的應(yīng)對，而行政學(xué)家、法學(xué)家與社會學(xué)家很少能夠參與危機的應(yīng)對，達不到集思廣益、兼聽則明的效果，反而容易陷入偏聽則暗的窠臼。中國城市應(yīng)急管理體制的完善亟需理念的更新與思維方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我們必須肯定危機管理中的非技術(shù)因素、非工程因素與技術(shù)因素、工程因素具有一樣的重要性，在特殊的情況下甚至更重要。正像有的學(xué)者指出的那樣：社會對危機的承受力是通過基本政策的決策而獲得的，而不是一個技術(shù)性操作問題，具體操作不具備這種功效??所有的防洪減災(zāi)研究應(yīng)當(dāng)遵循社會學(xué)和行政學(xué)項目優(yōu)先的原則，重點研究和評估以往的政策和措施，以完善和指導(dǎo)今后的政策行為。只有具備了這種正確的認知，才能夠克服城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的缺陷，進而確立起新型的現(xiàn)代的城市應(yīng)急管理體系。

3.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在動員行政而不是法治行政基礎(chǔ)之上的

這里所說的動員行政是指在公共危機事件發(fā)生之后，政府成立臨時指揮部或 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

者辦公室，通過行政手段調(diào)動社會各方面資源，全社會齊動員，相信人多力量大，搞人海戰(zhàn)術(shù)。雖然這種體系從表面上看有收效快和效率高的特點，但是從成本——效益角度來分析，最后會發(fā)覺付出的代價卻是相當(dāng)高昂的。其原因有三：其一，這種動員體系常常是以打亂正常的社會生產(chǎn)秩序和生活秩序為前提的。其二，這種動員體系的許多做法缺乏法律憑據(jù)，依法行政在公共危機時期成為一句空話，違法行政倒成為普遍的做法。在中國愈來愈重視依法行政的今天，廣大民眾的法律意識越來越強，現(xiàn)行的動員體系已經(jīng)喪失了其存在的合理性。其三，臨時指揮或領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的臨時性不僅與依法行政原則相抵牾，而且難以使防災(zāi)減災(zāi)工作具備連續(xù)性和可持續(xù)性。

4.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建于政府獨攬而不是政府與社會共同治理的基礎(chǔ)之上的

在中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機的主體。危機處理服務(wù)作為一項公共服務(wù)，其供應(yīng)方只有政府，廣大的社會民眾只是消極被動的接受者。相當(dāng)多的人士往往認為，應(yīng)對與處理危機只是政府的義務(wù)，這樣危機一發(fā)生，一切就依靠政府。更為關(guān)鍵的是，原來體系下的諸多努力也主要是從政府角度著眼。政府努力到何種程度，危機就處理到何種程度。以這種社會心理為基礎(chǔ)建立起的危機應(yīng)對機系常常導(dǎo)致政府疲于奔命、捉襟見肘、不堪重負，而普通民眾的防災(zāi)救災(zāi)意識往往相當(dāng)薄弱，更談不上積極的、主動的、有效的防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)的行動了。

中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系妨礙了決策的科學(xué)化與民主化。只依靠政府本身就是對政府不現(xiàn)實的預(yù)期假定?，F(xiàn)代公共管理研究與實踐達成的一個基本的共識就是政府能力的有限。隨著科學(xué)技術(shù)的進步、社會的發(fā)展，政府能力的有限性就愈發(fā)顯著。有鑒于此，在國外的公共危機管理中，政府之外的非政府組織相當(dāng)活躍。譬如，在1995年日本神戶大地震中，非營利組織快速、有效和靈活機動的救援行動與政府動作遲緩的救援行動形成了鮮明的對照，給日本公眾留下了深刻的印象。它們不僅組織自愿者，實際參與到防災(zāi)減災(zāi)中來，而且就危機管理中的重大問題展開研究，向政府部門獻計獻策，并向社會民眾提供基本的危機信息和自救互救意識。社區(qū)、學(xué)校、工商企業(yè)都被要求制定相應(yīng)的應(yīng)對危機的預(yù)案。家庭與個人也要對各種危機有所準(zhǔn)備。所以，政府的危機管理是以科學(xué)化與民主化 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

為根基的。與此相比，中國的城市危機管理還比較滯后。中國的非政府組織數(shù)量很少，質(zhì)量又不高，其影響也非常有限。雖然有專家顧問團的存在，但是中國的政府咨詢制度還很不完善，對涉及危機管理的一些重大問題缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的研究，至今還沒有建立起有效的危機管理信息系統(tǒng)，世界上一些先進的科學(xué)技術(shù)還沒有被應(yīng)用于城市公共危機應(yīng)對上來。

三、完善我國城市應(yīng)急管理體制的對策

1.強化危機管理意識

全社會要加強危機管理教育，樹立居安思危意識。在我國，人們的危機管理意識薄弱，加強危機管理意識，進行危機管理知識的普及教育勢在必行。而進行此方面知識的普及就必須充分利用我國城市居民的居住特點，開展全網(wǎng)式的危機管理教育學(xué)習(xí)。在我國城市中，社區(qū)是人民生活的基本單位，我們應(yīng)充分利用社區(qū)來宣傳危機管理的相關(guān)知識，真正從基礎(chǔ)做起，加強居民的危機管理意識。而不僅僅是空喊口號，要把危機管理真正的落到實處。這樣，更有利于危機管理知識的普及，在全社會樹立一種居安思危的思想意識。

2.建立危機管理的核心機構(gòu)，尤其是建立常設(shè)性機構(gòu)

危機管理需要專門的知識和能力，需要能夠適時的預(yù)警危機并在危機環(huán)境下整合各種社會資源。因此，政府需要建立專門的由各個職能部門相互協(xié)調(diào)、共同合作的危機管理核心機構(gòu)，賦予其專門的權(quán)力并提供充足的資源。在政府組織的各個層級形成包括政府各個部門在內(nèi)的全方位、立體化的綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動系統(tǒng)，由此來收集社會預(yù)警信息，判斷危機發(fā)生的可能性，并在危機來臨時協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)在危機管理中的活動以共同應(yīng)對危機。美國在這方面的經(jīng)驗就很值得我們借鑒。美國在1979年就成立了聯(lián)邦突發(fā)事件管理局，它的職責(zé)是運用各種減緩、預(yù)防和恢復(fù)等手段管理各種人為的和自然的危機，在危機爆發(fā)時，他具有至高無上的權(quán)力，包括終止法律、中斷交通、甚至在必要時逮捕和拘留公民。它使國家處在“有準(zhǔn)備的狀態(tài)”下，能夠在全局的高度對危機進行處理。

3.建立危機管理信息咨詢和預(yù)警機制

隨著網(wǎng)絡(luò)時代的到來，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中占據(jù)著越來越重要的作用，因此必須要搞好網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)及時了解和匯總各方面的信息，利用專業(yè)人員對各種危機情況進行分析，綜合研究可能發(fā)生的各種重大危機，并針對具體情況，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

設(shè)計方案和處理程序；對危機處理的過程進行各方面的監(jiān)督；評估和總結(jié)危機造成的影響和處理危機中的經(jīng)驗等。這樣在面對危機時，公眾就可以及時了解各方面的防范措施，及時進行自救，政府也可以及時地采取各種措施，防止危機的擴大。例如在澳大利亞，聯(lián)邦政府的主要危機管理部門是聯(lián)邦應(yīng)急管理署，屬國防部管轄，負責(zé)全國性的危機管理事務(wù)。該署設(shè)有全國危機應(yīng)急管理學(xué)院，主要從事研究和培訓(xùn)工作，并承擔(dān)全國危機計劃的制訂。同時，要發(fā)揮社會各方面的力量，以法律為依據(jù)，結(jié)合實際情況，通過對各自的重大危險源進行普查的基礎(chǔ)上，建立國家、地方重大危險源數(shù)據(jù)庫，對重大危險源進行分級管理。因此各級政府要建立一個準(zhǔn)確、及時、完整的信息體系，構(gòu)筑一個完整的應(yīng)急通訊、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，以便于及時指揮調(diào)度、上下溝通，縮小決策與執(zhí)行間的時間差異，確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實。

4.加大社會透明度，保障人民群眾的知情權(quán)

在信息化時代，對于涉及公共利益的事件，及時、準(zhǔn)確地向社會發(fā)布信息，有利于采取有效的應(yīng)對措施，有利于形成抗擊危機的良好氛圍?！胺堑洹弊屛覀冋J識到了信息的極端重要性?！胺堑洹蔽C的教訓(xùn)在于，初始階段，透明度不夠，導(dǎo)致決策層和公眾對于危機嚴(yán)重性及其危害性的誤判，不僅延誤了戰(zhàn)機，而且影響了中國的國際聲譽。4月20日之后，政府增加了關(guān)于 “非典”危機程度、危機處理和控制等方面的透明度。這不僅增強了公眾的防范意識，消除了不必要的社會恐慌，而且還提高了政府的公信度和國際形象。因此，政府要善于運用合理的方式來公布和澄清重大問題，加大社會透明度。

我國憲法規(guī)定，人民是社會的主人。因此，人民群眾有權(quán)了解突發(fā)性事件的處理情況以及涉及人民生命財產(chǎn)安全的重大問題。只有在第一時間向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通過各種方式讓人民群眾了解已經(jīng)發(fā)生的有關(guān)國家大事、地區(qū)大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及時和人民進行溝通，保障人民群眾的知情權(quán)。增加人們?nèi)罕妼ν话l(fā)事件的了解，有助于人民群眾及時從危機事件的沖擊中恢復(fù)到正常狀態(tài)，及時采取措施應(yīng)對危機，同時也有利于配合政府開展相關(guān)工作，減小危機事件的危害性。河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

參考文獻：

[1] 薛瀾等.危機管理轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003：234.[2] 魏禮群.中國應(yīng)急管理報告(2010)[M].北京:紅旗出版社，2011:11.[3 馬凱.加強交流合作提高應(yīng)急能力[J].中國應(yīng)急管理，2010，(7).[4] 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社，2010.[5] 姜平.復(fù)雜性科學(xué)視野下的應(yīng)急管理規(guī)律研究[J].理論探討，2010，(5).[6] 馬克思恩格斯全集:第3卷[M].北京:人民出版社，1990:544.[7] 馬凱.落實科學(xué)發(fā)展觀推進應(yīng)急管理工作[J].中國應(yīng)急管理，2009，(1).[8] 蘇剛，王希志，吳新葉.關(guān)于常州城市公共安全應(yīng)急管理體系建設(shè)的思考[J].中國科技信息，2005(1)：72-73.