第一篇：淺析中國(guó)當(dāng)前征地制度及改革建議

淺析中國(guó)當(dāng)前征地制度及改革建議

淺析中國(guó)當(dāng)前征地制度及改革建議

（大類一班王彬2012141094137）

摘要：土地是寶貴的資源和財(cái)產(chǎn)，土地的征用是政府引導(dǎo)土地合理有序

利用的一項(xiàng)重要權(quán)利。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的征地制度已越來越難以適應(yīng)我國(guó)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。本文通過在簡(jiǎn)述我國(guó)目前征地制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了改革征地制度的相關(guān)建議和措施。

關(guān)鍵字：土地；征地制度；現(xiàn)狀；改革

On Land Expropriation System In China And The Reform Proposals

Class OneWangbin2012141094137

Abstract: Land is valuable resources and property.Land requisition is the important rights of government guiding the use of the land.With the development of the economic,the current land expropriation system is difficult to adapt to the rapid development of urbanization and economy in our country.This paper introduce the status quo of land expropriation system.On the basis of land requisition syetem reform suggestions and measures are put forward.Key words: Land;Land Expropriation;Current Situation;Reform

一、引言

土地的征用是政府為了公共利益的需要而依法強(qiáng)制取得他人土地并給與補(bǔ)償?shù)男袨?，征地制度是土地管理的重要制度之?。我國(guó)的征地制度始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，分為國(guó)有和集體所有。由于土地征用涉及到國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人三方之間的利益，因此，建立完善合理的土地征用制度對(duì)保障各方權(quán)益，尤其是農(nóng)民權(quán)益顯得尤為重要。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的征1 曲福田，《規(guī)范政府土地征用行為，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益》，《中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題研究》2004年第12期

地制度越來越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，其內(nèi)在的缺陷也日益顯現(xiàn)。為此，改革征地制度，加速土地資源的市場(chǎng)化配置進(jìn)程成為當(dāng)前土地管理的重要課題。

二、我國(guó)當(dāng)前征地制度現(xiàn)狀

我國(guó)征地制度始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的制度演化與政策調(diào)整，我國(guó)目前已近形成以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》及相關(guān)條例為中心的征地制度法律體系。現(xiàn)行的征地制度在保證國(guó)家建設(shè)用地的取得、積累地方和中央財(cái)政資金、推動(dòng)城市化進(jìn)程和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起了重要的和不可磨滅的作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，現(xiàn)行的征地制度也逐漸暴露出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相協(xié)調(diào)的缺陷，主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

1.土地征用范圍過寬。造成這一問題的原因是對(duì)公共利益界定不明確。土地征用是政府與生俱來的權(quán)利，但是為了防止濫用和泛化土地征用權(quán)，各國(guó)政府普遍強(qiáng)調(diào)公共利益這一條件。雖然我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等有明確規(guī)定，土地征用必須以公共利益需為目的，但是相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公共利益這一概念并沒有做出先關(guān)界定。因此，公共目的或公共利益限定的不足為政府濫用土地征用權(quán)創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致國(guó)家土地征用行為缺乏規(guī)范2。

2.征地補(bǔ)償不合理。這一問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化。我國(guó)目前的土地賠償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值的6~10倍，安置補(bǔ)償費(fèi)用為4~6倍，兩者之和最高不得超過被征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這是一種完全與市場(chǎng)脫節(jié)的征地補(bǔ)償制度，它僅僅包括直接的損失，并未包括間接的損失。因?yàn)橥恋卮嬖谠鲋担匆胧袌?chǎng)機(jī)制——估價(jià)制度的征地制度最終帶來了諸多的問題，如干群矛盾緊張。第二，被征地農(nóng)民安置困難。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度由于缺乏間接損失補(bǔ)償，失去土地的農(nóng)民由于缺乏相應(yīng)的技能，失去了賴以生存的土地之后，生存問題變得嚴(yán)重。失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題并未得到良好的解決。

3.缺乏健全的土地征用法律法規(guī)。自建國(guó)以來直到現(xiàn)在，我國(guó)任然沒有一部具體而完整的《土地征用法》來規(guī)范土地征用各權(quán)利主體的權(quán)利與義務(wù)，往往是各個(gè)地方各自為政，一方面呈現(xiàn)土地征用碎片化，各有各的規(guī)定，各有各的要求；另一方面，各個(gè)地方在土地征用中的目的、程序、補(bǔ)償以及糾紛的解決方面也缺2 葛吉琦，《國(guó)外土地征用制度的實(shí)踐》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第5期

乏具體的規(guī)范，土地征用隨意性大。

4.征地過程缺乏透明度。在我國(guó)，存在的一個(gè)普遍的現(xiàn)狀是：在整個(gè)土地征用過程中，參與主體往往是政府官員、用地單位和農(nóng)民集體的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)民自身通常是被排除在外的。在具體的征用過程中，農(nóng)民無法了解自己被征土地的實(shí)際面積、國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)等。面對(duì)權(quán)益受損，他們不僅無法與政府進(jìn)行有效的談判，而且往往被排除在土地征用政策的制定和執(zhí)行之外。面對(duì)龐大的官僚機(jī)構(gòu)，農(nóng)民對(duì)這種不透明的決策機(jī)制無能為力，且往往忍氣吞聲。

三、改革建議及措施

1.縮小征地范圍，切實(shí)推進(jìn)以公共利益為征地標(biāo)準(zhǔn)。這主要包括兩個(gè)方面：一是要明確公共利益，規(guī)范政府土地征用行為。對(duì)公共利益用地如公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)?；A(chǔ)醫(yī)療等非盈利性用地采取土地征用的方式并實(shí)行公平補(bǔ)償；對(duì)以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地，要打破政府土地征用的壟斷，在土地利用總體規(guī)劃的前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用3。二是要積極發(fā)展集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)4。土地征用是支撐一國(guó)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，在沒有找到一個(gè)好的方式替代現(xiàn)有征地制度下的建設(shè)用地供給和資金募集，一味的縮小征地范圍也難以解決問題，反而可能引發(fā)城市化進(jìn)程減緩，政府財(cái)政收入銳減等新的問題。推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)一方面可以緩解城市化進(jìn)程中的建設(shè)用地供給緊張問題，另一方面可以提高集體用地的使用效率，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.提高土地征用賠償標(biāo)準(zhǔn)。改進(jìn)當(dāng)前的土地賠付只注重直接損失而忽視間接損失的賠償機(jī)制。一方面做到提高當(dāng)前直接賠付機(jī)制的賠付標(biāo)準(zhǔn)，另一方面引入土地賠付的市場(chǎng)化機(jī)制，加快土地估價(jià)制度的建設(shè)，為征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算提供依據(jù)。同時(shí)，土地征用必須改變政府單獨(dú)定價(jià)的不合理方式，以估價(jià)方式進(jìn)行土地賠償，運(yùn)用土地評(píng)估價(jià)格加市場(chǎng)價(jià)格的方式，以可以更好的維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。最后，要加強(qiáng)與征地制度有關(guān)的失地農(nóng)民的安置再就業(yè)措施，解決失地農(nóng)民生存問題，緩和社會(huì)矛盾。

3.加強(qiáng)土地征用的法制建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制的經(jīng)濟(jì)，任何主體都必須在法律的約束下行使自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)。在征地制度中，必須有一套完善的法制體系來規(guī)范土地征用各方的行為。一是加快完善《土3錢忠好，《中國(guó)土地征用制度反思與改革》，《中國(guó)土地科學(xué)》2004年10月第5期賈生華，《規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)是加快征地制度改革的突破口》

地征用法》，形成一部完整具體的土地征用法規(guī)，以達(dá)到土地征用有法可依的效果。同時(shí)，要加強(qiáng)征地執(zhí)法力度，各級(jí)政府要嚴(yán)格按照征地法律程序行事，不可暗箱操作或產(chǎn)生尋租行為。加強(qiáng)征地法制宣傳，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法制意識(shí)，使之有能力有意識(shí)的維護(hù)自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。二是加強(qiáng)對(duì)土地征用的監(jiān)督力度，建立和完善土地征用合法性審查、審批和監(jiān)督程序，杜絕濫征濫用等違法行為，加強(qiáng)對(duì)土地征用過后的監(jiān)督力度，杜絕“多征不用”或“少征多用”等違法行為的出現(xiàn)。三是建立和完善土地征用聽證制度，充分保證農(nóng)民的知情權(quán)，確保土地征用的合法與公平，以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

4.加快被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)，完善社會(huì)保障體系。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，當(dāng)農(nóng)民土地被征之后，失地農(nóng)民的安置問題往往對(duì)后期社會(huì)效益具有重大影響。對(duì)中國(guó)農(nóng)民來說，一旦失去了土地，也就失去了其農(nóng)民的身份和土地的福利績(jī)效，一方面他們不能享受城市居民的社會(huì)保障待遇，另一方面又因失去了土地而喪失了農(nóng)村居民社會(huì)保障待遇，最終成為弱勢(shì)群體，造成被排除在社會(huì)保障體系之外的狀態(tài)5。為此，必須改革現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，擴(kuò)大保障范圍，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系之中，使之享受國(guó)民應(yīng)有的待遇，維護(hù)其合法權(quán)益和國(guó)民尊嚴(yán)，以緩和社會(huì)矛盾和不安定因素。

5.明細(xì)土地發(fā)展權(quán)歸屬。當(dāng)前征地制度出現(xiàn)問題的一個(gè)重要原因是土地發(fā)展權(quán)并沒有明確的歸屬，造成在征地中農(nóng)民權(quán)益受損的情況。一方面，可以明確規(guī)定將土地發(fā)展權(quán)和所有權(quán)一樣，歸屬于國(guó)家，由國(guó)家決定其土地的使用方式，征地中補(bǔ)償給農(nóng)民的只限于使用權(quán)賠償；另一方面，可以將土地發(fā)展權(quán)明確歸屬于農(nóng)民，在征收土地上獲得經(jīng)濟(jì)增值應(yīng)歸屬于農(nóng)民。

6.完善土地增值分配機(jī)制。農(nóng)民與開發(fā)商、政府之間的征地矛盾，很大部分是由于土地增值過后利潤(rùn)分配不合理造成的。完善土地增值分配機(jī)制，用相關(guān)法律明確規(guī)定各主體之間的利潤(rùn)比例。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地之后，三方按用地性質(zhì)定期按比例分配增值利潤(rùn)，形成長(zhǎng)期的利潤(rùn)分配機(jī)制。

四、結(jié)論

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的征地制度顯現(xiàn)出了各種問題。由于征地制度涉5 錢忠好，《中國(guó)土地征用制度的反思與改革》，《中國(guó)土地科學(xué)》2004年10月第5期

及到國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人三方的利益6，為此，合理有效的征地制度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定具有重要意義。中國(guó)當(dāng)代的征地制度存在諸如征用范圍過寬、賠償費(fèi)用低、政府隨意征地、缺乏相應(yīng)監(jiān)管等問題，農(nóng)民與政府在土地征用方面的矛盾也不斷激化。為此，改革現(xiàn)行的征地制度，提高賠償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、完善相關(guān)征地的法律法規(guī)、杜絕政府不為公共利益而為尋租利益的征地行為等具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在中國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%的國(guó)家，土地征用如果忽視了這個(gè)龐大群體的利益，整個(gè)社會(huì)和國(guó)家將難以發(fā)展。同時(shí)，政府和國(guó)家必須改變以地養(yǎng)人的發(fā)展模式，降低地方和中央對(duì)通過賣地積累財(cái)政資金的依賴，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。唯有如此，方能解決當(dāng)前征地制度中存在的諸多問題，促進(jìn)我國(guó)土地使用的良好發(fā)展。

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第二篇：論征地制度存在的問題及改革建議

論征地制度存在的問題及改革建議

“>論征地制度存在的問題及改革建議2007-12-15 23:02:44第1文秘網(wǎng)第1公文網(wǎng)論征地制度存在的問題及改革建議論征地制度存在的問題及改革建議(2)土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征

用的特征

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用

法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國(guó)家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征

用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來就是國(guó)家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問題我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)

論征地制度存在的問題及改革建議

第三篇：論征地制度存在的問題及改革建議

土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法

》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征用的特征

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國(guó)家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來就是國(guó)家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問題我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征

第四篇：征地制度改革：實(shí)地調(diào)查與改革建議

征地制度改革：實(shí)地調(diào)查與改革建議

一、公共目的的界定

大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定國(guó)家征用土地的權(quán)力僅限于公共目的需要。進(jìn)行這種限制的理由，是國(guó)家不應(yīng)該使用其強(qiáng)大的土地特權(quán)從某些私人手中征用土地來為另一些私人謀取利益，而是應(yīng)該僅在惠及全社會(huì)的公共目的之下才動(dòng)用這一土地特權(quán)。

一般說來，關(guān)于國(guó)家強(qiáng)制征地的法律有三種方式

來定義公共目的：（1）國(guó)家只能因公共目的而征地的一般原則；（2）列出可以定義為公共目的的具體公共用途；（3）兩者結(jié)合使用。一般原則方式只說明征用的土地必須用于公共用途這一原則，這種方法給與國(guó)家行政機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，也給與國(guó)家司法機(jī)構(gòu)極大的法律解釋權(quán)，它可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì)。

列舉法明確規(guī)定只能對(duì)如學(xué)校、公路和政府辦公樓等公共目的征用土地。一般說來，與一般原則法相比，列舉法極大地限制了行政和司法部門的自由裁量權(quán)。列舉可以是排他性列舉或包容性列舉。排他性列舉是列舉出所有公共目的，在此之外國(guó)家不得行使其征地權(quán)力。

而包容性列舉則是把列出的公共目的名單和一般原則結(jié)合使用，如果征地目的屬于這一名單或符合這一一般原則，國(guó)家便可以征地。

中國(guó)目前使用的是一般原則方法，規(guī)定國(guó)家可因公共利益征地，但沒有規(guī)定因公眾利益征地的范圍②「憲法規(guī)定國(guó)家有權(quán)因公共利益需要進(jìn)行征地。1998年《土地管理法》重申了憲法的這一規(guī)定，但沒有界定哪些用途屬于公共利益。該法的實(shí)施細(xì)也沒有對(duì)之給予詳細(xì)說明。這樣，國(guó)家機(jī)關(guān)在處理哪些情況屬于公共利益這個(gè)問題上擁有完全的自由裁量權(quán)。」。

中國(guó)現(xiàn)行的征地法律制度還規(guī)定，除少許例外，所有非農(nóng)用地都必須使用國(guó)有土地。如果計(jì)劃農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地屬農(nóng)村集體所有，則必須通過一定程序先把所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，即征地。在這種征地制度下，國(guó)家不僅可以因“公共利益”征用農(nóng)民的土地，而且還可以征用土地用于其他所有非公共用途。因?yàn)楝F(xiàn)有的法律制度禁止將集體所有的土地直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)的商業(yè)用途，任何用于商業(yè)用途的農(nóng)地必須經(jīng)過國(guó)家征地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。由于對(duì)“公共利益的需要”沒有明確的定義，再加上國(guó)家在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷地位，使國(guó)家的征地中有很大一部分是因營(yíng)利性的商業(yè)目的征地。

這也是我們最近在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的實(shí)際情況。在我們走訪的17村子中，共有34起土地征用，其中18起是用于房地產(chǎn)、加油站、采石場(chǎng)和工業(yè)設(shè)施等商業(yè)用途。在剩余的16起總的說來屬于公共用途的征地中，很多是同時(shí)具有商業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的“雙重用途”.例如，安徽省的一個(gè)村子中有10畝土地于1997年被征來建設(shè)學(xué)校。學(xué)校建成后，該學(xué)校又將一部分建筑物作為店鋪出租給許多商店的老板，每32平方米的店鋪每月收取100多元租金。

中國(guó)土地征用制度改革的第一步，就是要將國(guó)家征用土地的權(quán)力有效地限制在具體的“公共利益”上。在這種體制下，至關(guān)重要的是，國(guó)家必須繼續(xù)嚴(yán)格制定嚴(yán)格的法律和切實(shí)實(shí)施法律，從而確保土地農(nóng)轉(zhuǎn)非符合政府的土地利用規(guī)劃和防止農(nóng)地過于流失。從中國(guó)的執(zhí)法實(shí)際和中國(guó)的大陸法系傳統(tǒng)來看，最好的方法是在政策和法律中明確具體地列出可以動(dòng)用征地權(quán)力的“公共利益”.盡管這樣的列舉幾乎包括所有可能的“公共利益”，但肯定還會(huì)有一些例外。因此，列舉應(yīng)該是包容性列舉，而不應(yīng)該是排他性列舉，同時(shí)規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

二、征地補(bǔ)償

中國(guó)當(dāng)前的土地征用制度，存在兩個(gè)不同但互有聯(lián)系的補(bǔ)償問題。一是征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，二是作為土地所有者的集體與擁有30年土地使用權(quán)的農(nóng)戶之間如何分配土地補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)這兩個(gè)問題的探討不僅適用于國(guó)家征地的情況，而且也適用于目前在一些地區(qū)試點(diǎn)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

1.補(bǔ)償費(fèi)。大多數(shù)國(guó)家的征地法律都對(duì)補(bǔ)償水平做了象“公平的市場(chǎng)價(jià)”或“公正補(bǔ)償”這類寬泛的定義。在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中“，公正補(bǔ)償”定義為買賣雙方愿意接受的價(jià)格。在中國(guó)的香港特別行政區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“財(cái)產(chǎn)征收當(dāng)日被征用財(cái)產(chǎn)的公開市場(chǎng)價(jià)”.根據(jù)香港土地管理署的規(guī)定，確定被征用財(cái)產(chǎn)的公開市場(chǎng)價(jià)值的基礎(chǔ)是“征地當(dāng)日同一地區(qū)同類財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易證據(jù)。評(píng)估過程包括比較被征用的財(cái)產(chǎn)和同類財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)，并且要根據(jù)如位置、環(huán)境、建筑狀況……（以及建筑所在土地的其他因素）……交易日期等各種因素進(jìn)行必要的調(diào)整?！?/p>

重要的是，許多國(guó)家規(guī)定，政府不僅要向土地所有者給予補(bǔ)償，而且還必須向承租人給予補(bǔ)償。

例如，在英國(guó)，土地所有者、承租人和土地占有者都能獲得補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)要么是通過征地機(jī)構(gòu)和所有利益方之間的協(xié)商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。加拿大明確規(guī)定要向承租人給予補(bǔ)償。政府根據(jù)以下因素確定對(duì)承租人的補(bǔ)償：（1）租賃期限以及租約上剩余的年數(shù)；（2）有無續(xù)租權(quán)或續(xù)租的預(yù)期；（3）承租人對(duì)土地的投入

第五篇：論征地制度存在的問題及改革建議

土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征用的特征

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國(guó)家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來就是國(guó)家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問題我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補(bǔ)償問題土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問題從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由xx及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。

5、土地征用的救濟(jì)制度問題《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。此外，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對(duì)人對(duì)已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，經(jīng)縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時(shí)，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由批準(zhǔn)者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發(fā)揮救濟(jì)對(duì)征地權(quán)的控制作用。因?yàn)樵谛姓?quán)的救濟(jì)控制系統(tǒng)中，只有行政主體與行政相對(duì)人一起成為對(duì)等的爭(zhēng)議雙方，接受來自第三方對(duì)行政決定的評(píng)判，行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。

三、對(duì)征地制度改革的探索和建議針對(duì)目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對(duì)征地制度的修改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使在現(xiàn)階段，我國(guó)政府需要對(duì)一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，因而，公共利益既要包括絕對(duì)公共利益，也要包括相對(duì)公共利益（即扶持重點(diǎn)行業(yè)）。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來解決。

2、嚴(yán)格把握征地的補(bǔ)償原則。補(bǔ)償?shù)脑瓌t，既然是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就要探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地征用的影響和作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：

1、考慮到土地的投入；

2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會(huì)保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實(shí)際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價(jià)值規(guī)律的要求，貫徹等價(jià)交換的原則，做到公平、公正、合理。無論用地性質(zhì)無何，無論國(guó)家重點(diǎn)工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等用地，在征地時(shí)都應(yīng)一視同仁。也就是說，不論誰征地，都不能損害被征地者的合法權(quán)益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個(gè)人）利益為代價(jià)，否則就會(huì)造成多數(shù)人（國(guó)家）公共利益剝奪了少數(shù)人（集體或個(gè)人）利益的現(xiàn)象。如果存在兩個(gè)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會(huì)之間的矛盾激化。

3、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為

依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

4、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)?？傊恋匮a(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

5、規(guī)范征地主體行為及程序市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政主體必須依法行政。土地征用制度改革，就要依法規(guī)范征地主體的公權(quán)行為。一是合理設(shè)定土地征用權(quán)。土地征用主體只能是政府，只有公共利益才可以行使土地征用權(quán)，征地權(quán)必須強(qiáng)制性實(shí)施時(shí)，其條件、范圍、幅度、程序等都應(yīng)有相應(yīng)的法律保障措施。二是要對(duì)征地程序加以界定。征地過程中要賦予征地相對(duì)人程序性權(quán)利，通過程序抗辯保證土地征用權(quán)的公正行使。主要要建立知情權(quán)制度、抗辯權(quán)制度、防偏私制度、說明理由制度等；三是要對(duì)土地征用權(quán)加以救濟(jì)控制，保證土地征用決定的公正合法性。要完善現(xiàn)有的仲裁制度，使之具有操作性。同時(shí)，要進(jìn)一步建立土地征用行政復(fù)議制度和土地征用行政訴訟制度。