第一篇：海南征地改革制度調(diào)查分析

海南征地改革制度調(diào)查分析

征地制度改革的關(guān)鍵性問(wèn)題是：如何維護(hù)好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，也就是如何解決和處理好產(chǎn)生問(wèn)題的主要矛盾和農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題。

一、具體分析目前征地主要問(wèn)題有以下三個(gè)方面：

（一）、是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題。以土地糧食作物年產(chǎn)值為基點(diǎn)確定補(bǔ)償費(fèi)的辦法一直延續(xù)至今，這與農(nóng)民的受償意愿具有很大的落差，也與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況不相適應(yīng)。與上個(gè)世紀(jì)80年代初相比，普通公職人員的工資增長(zhǎng)了100倍以上，糧食價(jià)格增長(zhǎng)不到10倍。改革開(kāi)放初期農(nóng)民種2畝水稻所產(chǎn)生的效益，可以換一輛自行車，現(xiàn)在種200畝水稻還換不了一輛汽車，而當(dāng)時(shí)擁有一輛自行車與現(xiàn)在擁有一輛汽車的滿足感是一樣的。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上工業(yè)發(fā)展的加速度，農(nóng)產(chǎn)品附加值過(guò)低和工業(yè)產(chǎn)品附加值越來(lái)越高，使得農(nóng)、工部門之間交易條件不斷惡化，造成了農(nóng)民的相對(duì)收入大大降低。這樣，按現(xiàn)行做法測(cè)算下來(lái)的補(bǔ)償安置費(fèi)用，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足被征地農(nóng)民保持原有的生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的規(guī)定和受償訴求。再者，現(xiàn)行的征地拆遷補(bǔ)償存在“重補(bǔ)房、輕補(bǔ)地”傾向，本應(yīng)主要用于補(bǔ)償土地的費(fèi)用轉(zhuǎn)向了補(bǔ)償房屋，造成總量有限的補(bǔ)償費(fèi)用分配不公，土地的價(jià)值得不到合理補(bǔ)償，土地權(quán)益人的利益受損。

（二）、是被征地后喪失基本保障問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代將人口從戶籍上分為“城市戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”，《憲法》和《土地管理法》根據(jù)這一“計(jì)劃身份”特征，將被征地農(nóng)民通過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”轉(zhuǎn)為“吃皇糧的非農(nóng)人員”，很好地實(shí)現(xiàn)了發(fā)展權(quán)的置換，這是以往我國(guó)征地工作能夠順利推進(jìn)的主要條件。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，土地仍是農(nóng)村發(fā)展的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的最根本依賴。征地行為一旦發(fā)生，農(nóng)民將面臨失去生產(chǎn)資料、喪失發(fā)展權(quán)的危機(jī)。農(nóng)民失地后，獲得的補(bǔ)償，必須能夠替代基本生產(chǎn)資料和基本生活保障兩大功能。而現(xiàn)在大部分征地項(xiàng)目?jī)H是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補(bǔ)助費(fèi)，讓他們自謀出路。對(duì)失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等后續(xù)保障問(wèn)題重視不夠，致使失地農(nóng)民陷入“種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、發(fā)展無(wú)路、低保無(wú)份”的窘境，這是造成當(dāng)前征地矛盾頻發(fā)的癥結(jié)所在。

（三）、是發(fā)展權(quán)無(wú)法有效落實(shí)問(wèn)題。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民實(shí)際上是分散的個(gè)體戶，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以發(fā)揮作用。由于農(nóng)民沒(méi)有技術(shù)、缺

乏信息、不了解市場(chǎng)，失地后農(nóng)民難于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展權(quán)無(wú)法落實(shí)，難以分享城市化和工業(yè)化成果。

二、海南土地改革政策與補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）、海南征地改革政策：

海南省政府施行《海南省征地安置留用地管理辦法》，全面實(shí)行留用地安置制度。該辦法規(guī)定，政府依法征收農(nóng)村集體土地時(shí)，按征收土地面積的一定比例給被征地農(nóng)村集體安排留用地，用于保障被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活。

該辦法對(duì)留用地的安置條件、規(guī)模、用地性質(zhì)、辦理程序、開(kāi)發(fā)利用，以及留用地作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)合作、轉(zhuǎn)讓、租賃等交易行為做了具體規(guī)定，明確了各相關(guān)職能部門留用地監(jiān)督管理的職責(zé)。該辦法的頒布施行，對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范我省留用地管理，保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定將起到積極作用，將有效化解我省征地難題，促進(jìn)征地工作順利進(jìn)展，為加快國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展提供有力的政策保障。

（二）、補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

(1)、征收水田、旱田、菜地、園地和魚(yú)塘，按該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍支付;

(2)、征收已種植但未收益的園地，可以按作物長(zhǎng)勢(shì)比照鄰近同類作物前3年平均年產(chǎn)值的4-8倍支付;

(3)、征收林地，按被征林地平均年產(chǎn)值的10-15倍支付;

(4)、征收其他土地，按第(1)項(xiàng)中旱田的標(biāo)準(zhǔn)減半支付。

征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付。征收林地的安置補(bǔ)助費(fèi)按被征林地平均年產(chǎn)值的10-15倍支付。

三、對(duì)海南征地制度改革的建議：

海南征地制度改革應(yīng)立足當(dāng)?shù)鼗厩闆r，按照“土地權(quán)益人利益不受損、發(fā)展權(quán)有保障”的原則有序推進(jìn)。要不斷改革資源配置制度，根據(jù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理水平、經(jīng)營(yíng)能力等具體情況，明確將被征地農(nóng)民能夠經(jīng)營(yíng)好的行業(yè)、項(xiàng)目配置給他們。具體建議如下：

（一）按照土地權(quán)益人利益不受損、發(fā)展權(quán)有保障的原則，建立按用途確定使用條件的制度，完善征地制度。

我國(guó)現(xiàn)行的建設(shè)用地是征供分離的制度，供地的收入都進(jìn)入公共財(cái)政，其本質(zhì)是為了廣義的公共利益。我國(guó)征地制度改革應(yīng)立足基本國(guó)情，按照“土地權(quán)益人利益不受損、發(fā)展權(quán)有保障”的原則有序推進(jìn)。在基礎(chǔ)設(shè)施投資、土地用途改變等形成的土地增值收益沒(méi)有相應(yīng)的稅費(fèi)制度剝離或者調(diào)節(jié)之前，如果照搬照抄國(guó)外的做法，將產(chǎn)生土地權(quán)益人利益分配的嚴(yán)重不公，土地征收工作將難以為繼，并且大量的公共產(chǎn)品投資資金形成的價(jià)值還會(huì)無(wú)償?shù)亓鬟M(jìn)土地受讓人的腰包，造成公共利益的流失。所以在相應(yīng)的稅費(fèi)制度沒(méi)有建立之前，應(yīng)將近期征地制度改革的重點(diǎn)放在研究保障土地權(quán)益人利益不受損、發(fā)展權(quán)有保障方面，特別是被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問(wèn)題。根據(jù)被征地后農(nóng)民失去多少農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)，按照發(fā)展權(quán)不減少的原則，配置或者留用相應(yīng)的建設(shè)用地，并且在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)等方面確保老百姓發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。將征用土地范圍的部分土地留給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或者將適當(dāng)位置的土地與農(nóng)民置換，作為生產(chǎn)發(fā)展用地，政府對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)，充分體現(xiàn)土地發(fā)展保障權(quán)，保留一定比例的集體建設(shè)用地，達(dá)到縮小征地范圍的目標(biāo)。在符合相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃和土地用途管制的前提下，按照市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)，依法履行農(nóng)村土地非農(nóng)購(gòu)置與出讓，做好土地價(jià)值尤其增值部分的剝離與分割，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的優(yōu)化配置，確保土地權(quán)益人利益不受損。

同時(shí)，要嚴(yán)格按照黨的十七屆三中全會(huì)提出的城鄉(xiāng)同地同價(jià)同權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的指導(dǎo)思想，在符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各類綜合或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的前提下，縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地同等的權(quán)益，可以通過(guò)土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多元化方式積極參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)，確保其可持續(xù)的生存和發(fā)展能力，允許城市規(guī)劃范圍內(nèi)國(guó)有土地和集體土地兩種產(chǎn)權(quán)并存，并應(yīng)在《憲法》和《土地管理法》修訂中逐步統(tǒng)一。

（二）鼓勵(lì)推進(jìn)“留地安置”“換地安置”等多元化征地補(bǔ)償機(jī)制探索，切實(shí)保障海南被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。

在尊重農(nóng)民意愿的前提下，除了采取貨幣和“留地安置”、“換地安置”補(bǔ)償外（“留地安置”——被征地在城市規(guī)劃區(qū)、園區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，老百姓具有就地經(jīng)營(yíng)的商業(yè)機(jī)會(huì)，留用一定比例土地給實(shí)地農(nóng)民，實(shí)行“留地安置”；“換

地安置”——被征地在城市規(guī)劃區(qū)、園區(qū)外，沒(méi)有相應(yīng)的商業(yè)機(jī)會(huì)的，要選擇具有相應(yīng)商業(yè)機(jī)會(huì)的地方，進(jìn)行“換地安置”），還要不斷改革資源配置制度，根據(jù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理水平、經(jīng)營(yíng)能力等具體情況，明確將被征地農(nóng)民能夠經(jīng)營(yíng)好的行業(yè)、項(xiàng)目配置給他們。政府要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況積極引導(dǎo)、組織、培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，針對(duì)適宜農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目制定傾斜政策，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民單體發(fā)展向農(nóng)民群體協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，讓被征地農(nóng)民參與社會(huì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從空間上積極引導(dǎo)集聚發(fā)展。要以地方法規(guī)的形式，明確給“留用地”、“置換地”配套相應(yīng)的商業(yè)機(jī)會(huì)，以及將老百姓能夠經(jīng)營(yíng)好的發(fā)展機(jī)會(huì)交由村民經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，比如房屋出租、綠化工程、填方工程、出租車、石料廠、混凝土攪拌等技術(shù)含量比較低的項(xiàng)目，保障他們獲取持續(xù)穩(wěn)定的收益，充分分享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的成果。

（三）充分借鑒國(guó)際慣例，抓緊推進(jìn)征地改革綜合配套體系建設(shè)，跟上時(shí)代的步法，繁榮海南。

“不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民生活水平不下降，生活質(zhì)量不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，是中央精神的根本要求，也是市場(chǎng)化改革的基本準(zhǔn)則。推進(jìn)征地制度改革，著力點(diǎn)在于：一是以土地價(jià)格的形成理論為指導(dǎo)，構(gòu)建新同地同價(jià)同權(quán)體系，對(duì)被征集體土地所有人各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)在價(jià)值、對(duì)因規(guī)劃用途管制和公共設(shè)施建設(shè)輻射帶來(lái)的土地增值等均進(jìn)行全面核算，嚴(yán)格細(xì)化征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是完善征地程序，積極推進(jìn)征地前、中、后的全程監(jiān)督監(jiān)管，完善征地補(bǔ)償款預(yù)存制度，擇機(jī)在局部地區(qū)試點(diǎn)引入司法審查與申訴環(huán)節(jié)，探索征地救濟(jì)制度。三是構(gòu)筑征地共同責(zé)任機(jī)制，明確對(duì)政府、國(guó)土資源管理部門、農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人等不同主體在征地前、中、后各環(huán)節(jié)的法律責(zé)任，推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)健全化。四是從不同土地價(jià)值構(gòu)成、中央和地方不同層級(jí)出發(fā)，明確差別化不動(dòng)產(chǎn)稅費(fèi)的基準(zhǔn)、水平和范圍等，逐步縮小征地范圍。

（四）逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。在海南，由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題，解決農(nóng)民的后顧之憂。

總之，海南征地制度改革必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，既要立足當(dāng)前我國(guó)特殊的國(guó)情、民情，又要有緊密結(jié)合我國(guó)國(guó)土資源產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、市場(chǎng)管理和國(guó)家稅費(fèi)管理體制等特點(diǎn)，對(duì)國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)、做法進(jìn)行有選擇地借鑒和吸收，真正選擇一條適合我國(guó)特點(diǎn)的征地制度改革方案，通過(guò)試點(diǎn)探索、過(guò)渡完善，逐步走上和諧征地、科學(xué)發(fā)展的軌道。

第二篇：海南陵水、三亞征地創(chuàng)新調(diào)查

海南陵水、三亞征地創(chuàng)新

劉守英

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)）

內(nèi)容摘要：現(xiàn)行征地制度在加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，也帶來(lái)大量社會(huì)問(wèn)題，已難以為繼。海南陵水、三亞市政府探索新征地拆遷模式，讓農(nóng)民成為征地拆遷的參與者；合理分配土地增值收益，讓農(nóng)民分享城市化成果；創(chuàng)新留用地安置，培植適合農(nóng)民從事的有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民與政府的雙贏，促進(jìn)了和諧穩(wěn)定與發(fā)展，值得在征地制度改革中予以借鑒和推廣。關(guān)鍵詞：征地，土地增值收益，海南

近年來(lái)，征地拆遷成為群體性上訪的首位原因，征地問(wèn)題占國(guó)土資源部信訪案件的40%以上。暴力強(qiáng)征、強(qiáng)拆等惡性事件呈多發(fā)且不斷升級(jí)態(tài)勢(shì)，在一些地方引發(fā)官民沖突，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。我們?cè)诤Ｄ蠈?shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陵水縣大墩村、三亞市月川村民從為“誓死保衛(wèi)土地”和政府發(fā)生多起沖突，到主動(dòng)配合組織實(shí)施征地拆遷，前后形成巨大反差，為改革征地制度提供了經(jīng)驗(yàn)。

一、海南陵水、三亞征地創(chuàng)新的做法與經(jīng)驗(yàn)

（一）讓農(nóng)民成為征地拆遷的實(shí)施者

三亞市和陵水縣政府在實(shí)施征地拆遷時(shí)，改變了以往先找好大企業(yè)作下家、政府實(shí)施拆遷的辦法，而是明確政府在征地拆遷中的定位是主導(dǎo)但不包辦，主要起指導(dǎo)、監(jiān)督、宣傳和協(xié)調(diào)保障作用。征地搬遷工作由村委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施，確立被征地農(nóng)民的主體地位。具體做法是：政府在對(duì)被征地區(qū)塊的地上附著物等進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估后，將征地補(bǔ)償總費(fèi)用和工作經(jīng)費(fèi)“打包”給村委會(huì)或居委會(huì)，由其成立的股份制公司實(shí)行拆遷。公司在按照法定標(biāo)準(zhǔn)給予村民拆遷補(bǔ)償后，結(jié)余費(fèi)用由全體村民共享。

讓農(nóng)民成為征地的實(shí)施者，已體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)：一是化解了征地過(guò)程中政府、開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民的矛盾沖突。我們?cè)谌齺喪泻土晁h的試點(diǎn)村調(diào)查時(shí)

發(fā)現(xiàn)，新辦法使被拆遷人和拆遷人成為同一個(gè)利益主體，充分調(diào)動(dòng)起每個(gè)被拆遷對(duì)象的積極性，使征地拆遷這一在許多地方被稱為“天下第一難”的事，竟然變得非?！昂?jiǎn)單”！自1994年以來(lái)多次強(qiáng)拆均未完成拆遷改造的月川村，2007年僅用了三個(gè)月，就基本完成了拆遷安置工作。二是杜絕了困擾所有地區(qū)征地拆遷中的違規(guī)違建問(wèn)題，使城市化成本大大降低。政府采取包干補(bǔ)償辦法后，村民明白，在青苗、墳?zāi)股系难a(bǔ)償資金多了，留給公司發(fā)展的資金就少了，可以開(kāi)展的項(xiàng)目就隨著減少，自己的利益自然也就少了。因此，如果有人搶建搶種，就會(huì)侵害其他村民的利益，村民之間自然形成有效監(jiān)督，杜絕了征地拆遷過(guò)程中的搶種搶建甚至造假墳的行為。三是保障了被征地拆遷人的合法權(quán)益。在實(shí)施國(guó)際旅游島陵水海洋主題公園11670畝土地征收時(shí)，大墩村拆遷公司沒(méi)有聘請(qǐng)?jiān)u估公司，而是通過(guò)村民代表大會(huì)，組織村民對(duì)拆遷地、青苗地等類地塊上的附屬物進(jìn)行自主評(píng)估，節(jié)約了近100萬(wàn)元的評(píng)估費(fèi)。由居委會(huì)和村民成立開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)對(duì)自身地塊的拆遷工作，負(fù)責(zé)改造后的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理工作，并具體測(cè)算拆遷成本，從根本上杜絕了由政府、開(kāi)發(fā)商實(shí)施拆遷過(guò)程中產(chǎn)生的“灰色收入”以及特殊利益群體，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。大墩村項(xiàng)目拆遷結(jié)束后，農(nóng)民集體通過(guò)地上青苗附著物補(bǔ)償?shù)裙?jié)余5700多萬(wàn)元，加上10%的工作經(jīng)費(fèi)和10%的不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)，共獲得9700多萬(wàn)元的村辦股份企業(yè)發(fā)展資金，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決失地農(nóng)民就業(yè)、生活來(lái)源和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。

（二）合理分配土地增值收益，讓農(nóng)民分享城市化成果

三亞市在城中村改造試點(diǎn)中，按照十七屆三中全會(huì)精神，制訂了集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地按照同地同價(jià)的補(bǔ)償原則。先以政府指導(dǎo)價(jià)，按被征土地和拆遷房屋面積對(duì)被拆遷人予以足額貨幣補(bǔ)償和過(guò)渡安置，其后由農(nóng)民自主拆遷騰地。政府再進(jìn)行土地招拍掛，將土地出讓收益計(jì)提各項(xiàng)稅費(fèi)后，扣除20%作為政府前期規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投入經(jīng)費(fèi)，剩余部分全額返還農(nóng)民。三亞市25度陽(yáng)光片區(qū)（商品房）征用月川居委會(huì)26畝土地，返還土地出讓收益3200萬(wàn)元，平均每畝123萬(wàn)元，是土地補(bǔ)償款的38倍。月川居委會(huì)五組一塊13畝的土地，返還土地出讓收益1120萬(wàn)元，是土地補(bǔ)償款的350倍。陵水縣在實(shí)施國(guó)際旅游島陵水海洋主題公園征地拆遷時(shí)，對(duì)大墩村實(shí)行海南省最高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，其中集體農(nóng)用地補(bǔ)償5.7983萬(wàn)元/畝；原屬國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的，按60%（3.4789萬(wàn)元/畝）補(bǔ)償；地上附著物補(bǔ)償以

每畝2萬(wàn)元、每個(gè)墳?zāi)?200元的標(biāo)準(zhǔn)包干給村集體實(shí)施。相比鄰縣商業(yè)用地（雅居樂(lè)住宅項(xiàng)目）征地時(shí)僅1.5萬(wàn)元/畝的補(bǔ)償款，大墩村民得到的補(bǔ)償要高得多。另外，地方政府允許村委會(huì)在舊村改造時(shí)，將節(jié)余的389畝集體建設(shè)用地直接進(jìn)行公開(kāi)招拍掛，拍賣價(jià)158萬(wàn)元/畝，共獲得6.1億元土地收入，村集體將所獲得的土地出讓收益作為村民建房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。陵水縣由農(nóng)民集體直接將集體建設(shè)用地招拍掛出讓的辦法，在國(guó)內(nèi)尚屬首例。它讓農(nóng)民直接分享土地級(jí)差收益，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的同地、同價(jià)、同權(quán)。

（三）創(chuàng)新留用地安置，培植適合農(nóng)民從事的有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)為了切實(shí)解除失地農(nóng)民的后顧之憂，陵水縣政府按照征地總面積的8%給村委會(huì)留足建設(shè)用地。村委會(huì)可在為村民建安置房屋后將其余土地轉(zhuǎn)化為商業(yè)地產(chǎn)，通過(guò)土地市場(chǎng)將其掛牌拍賣或自己創(chuàng)辦集體企業(yè)。在安排留用地時(shí)，縣政府采取優(yōu)先安排的辦法，將所規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施最完善、地理位置最佳的優(yōu)越地段優(yōu)先安排被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，并從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向加強(qiáng)引導(dǎo)，扶持被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展特色商業(yè)，參與海南國(guó)際旅游島的建設(shè)，讓被征地農(nóng)民從建設(shè)海南國(guó)際旅游島建設(shè)中得到實(shí)惠。以海南國(guó)際旅游島陵水海洋主題公園建設(shè)為例，縣政府共征用黎安鎮(zhèn)大墩村集體土地3108.56畝，按8%的比例給黎安鎮(zhèn)大墩村委會(huì)的留用地為248.68畝，將海南國(guó)際旅游島陵水海洋主題公園項(xiàng)目中地理位置最優(yōu)越、并在建設(shè)規(guī)劃中確定為商業(yè)、住宅一體的地塊優(yōu)先安排給大墩村發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，村委會(huì)擬使用該地塊與知名企業(yè)聯(lián)合興建五星級(jí)酒店。他們還計(jì)劃在新村安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)4棟320間公益酒店和超市、市場(chǎng)自行經(jīng)營(yíng)或出租，保障農(nóng)民長(zhǎng)久收入。月川社區(qū)在新模式下實(shí)施的拆遷改造，不僅極大地改善了原住民的居住條件，還讓他們擁有了價(jià)值更高的、作為重要收入來(lái)源的出租房和鋪面，每戶2～3套房，月租金在8000元以上。政府還給月川居委會(huì)留用地127.7畝，村委會(huì)已在這塊地上蓋起了酒店、市場(chǎng)等。目前，月川居委會(huì)每年集體經(jīng)濟(jì)收入1000多萬(wàn)元，2010年村民人均收入13000元，人均固定資產(chǎn)達(dá)70多萬(wàn)元。留地、留物業(yè)安置的辦法，使農(nóng)民集體土地變成了可資本化的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是城市化過(guò)程中兌現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要形式。

在農(nóng)民土地被征用后，發(fā)展與農(nóng)民能力相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，解決他們的就業(yè)和收入來(lái)源，是落實(shí)法律保障失地農(nóng)民生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的根本。陵水縣政府的辦法是，將項(xiàng)目建設(shè)中的建筑、土方、園林綠化等工程交由村公司承建；鼓勵(lì)被征地的農(nóng)村集體組織將集約用地后騰出來(lái)的集體土地為附近項(xiàng)目建員工村、員工俱樂(lè)部、出租鋪面等，為農(nóng)民提供固定而可靠的收入。比如，在實(shí)施海南國(guó)際旅游島陵水海洋主題公園時(shí)，地方政府將征地、土地平整、公墓建設(shè)等配套服務(wù)交由村股份公司進(jìn)行，農(nóng)民集體從中賺到了幾千萬(wàn)元的利潤(rùn)；將40輛出租車的運(yùn)營(yíng)交給黎安鎮(zhèn)大墩村委會(huì)的村辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)，解決了該村80人的就業(yè)；把項(xiàng)目建設(shè)中需要的混凝土、節(jié)能環(huán)保磚交給村委會(huì)經(jīng)營(yíng)。目前，混凝土攪拌站和節(jié)能環(huán)保磚廠已建成投產(chǎn)，按照設(shè)計(jì)的生產(chǎn)規(guī)模，每年可創(chuàng)造利潤(rùn)近3500萬(wàn)元，全村3480人，每人每年可分到利潤(rùn)1萬(wàn)元。

三亞市政府在征地拆遷前，就幫助村集體成立股份制公司，其主要職能是前期負(fù)責(zé)拆遷，后期經(jīng)營(yíng)和管理集體資產(chǎn)，確保村民對(duì)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，保障村民獲得分紅收益。陵水縣政府支持大墩村村民共同成立股份公司，管理和經(jīng)營(yíng)集體土地資產(chǎn)，為了經(jīng)營(yíng)好公司，他們還從外地聘請(qǐng)了專業(yè)技術(shù)人員參與管理、指導(dǎo)生產(chǎn)。

在新征地模式下，長(zhǎng)期上訪、沖突不斷的月川村悄然息訪，曾經(jīng)以命相搏抵抗征地的大墩村實(shí)現(xiàn)了“零上訪”。農(nóng)民參與了城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同地、同價(jià)、同權(quán)，真正做到了農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。農(nóng)民收入水平和生活條件發(fā)生了巨變，為黨和政府贏得了民心。

二、完善征地制度的幾點(diǎn)政策建議

從海南化解征地矛盾的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只要政府在征地拆遷中，主動(dòng)走到農(nóng)民中去，從農(nóng)民的切身利益出發(fā)思考征地解決之道，將農(nóng)民的權(quán)益納入城市化進(jìn)程中一并考慮，地方發(fā)展就能得到農(nóng)民的積極配合與支持，征地難題就能迎刃而解，而且還能換來(lái)農(nóng)民對(duì)黨和政府的衷心擁護(hù)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（一）改變現(xiàn)行征地拆遷模式，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實(shí)施主體和受益者

海南等地的經(jīng)驗(yàn)表明，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實(shí)施主體，從征地拆遷的開(kāi)端就能得到一筆收入，將征地拆遷成本與農(nóng)民利益捆綁，避免了政府與農(nóng)民的直接對(duì)立，解決了傳統(tǒng)征地模式下地方政府陷入無(wú)解的違規(guī)違建導(dǎo)致的城市化高昂成本。新的征地拆遷方法，政府不要支付違章建筑和搶建搶種的款項(xiàng)，在征地拆遷的過(guò)程中補(bǔ)償給違章建筑和搶建搶種的款項(xiàng)一般都大于50%。新的征地拆遷方式財(cái)務(wù)成本低、行政成本低、老百姓收益高。在征地制度改革中，應(yīng)推廣由農(nóng)民集體成立征地拆遷公司，并作為征地拆遷實(shí)施主體的做法。地方政府經(jīng)過(guò)合理評(píng)估后，將征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用統(tǒng)一支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，節(jié)余部分歸農(nóng)村集體組織合理分配使用。

（二）實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地、同價(jià)、同權(quán)

政府征收集體建設(shè)用地（使用權(quán)）不能按照農(nóng)用地價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，必須按非農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償。不管城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，都應(yīng)允許集體建設(shè)用地的存在，集體建設(shè)用地可以同國(guó)有建設(shè)用地一樣出讓其使用權(quán)。

（三）切實(shí)落實(shí)“被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”

借鑒海南陵水和三亞的做法，地方政府在征地時(shí)，必須留一定比例建設(shè)用地供農(nóng)民長(zhǎng)期使用，發(fā)展農(nóng)民有穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)收入的產(chǎn)業(yè)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。政府在項(xiàng)目資源的配置上要將有穩(wěn)定、持續(xù)、較好收益的項(xiàng)目配置給被征地農(nóng)民。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，政府的采購(gòu)制度要向農(nóng)村集體組織傾斜。政府還要幫助農(nóng)民完善經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)，健全農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，保障全體村民長(zhǎng)期、公平獲得土地增值收益，以及將被征地農(nóng)民納入與城市職工同等的社保和養(yǎng)老體系。

來(lái)源：：《改革內(nèi)參·綜合》2012年第3期

第三篇：海南檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)調(diào)查重點(diǎn)項(xiàng)目征地補(bǔ)償情況

海南檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)調(diào)查重點(diǎn)項(xiàng)目征地補(bǔ)償情況

原標(biāo)題：瓊檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)調(diào)查重點(diǎn)項(xiàng)目征地補(bǔ)償情況

2014-06-07 09:23:58來(lái)源： 中國(guó)國(guó)土資源報(bào)作者：尹建軍

記者日前從海南省檢察院獲悉，海南省檢察機(jī)關(guān)將對(duì)全省政府投資建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目征地補(bǔ)償情況開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防調(diào)查，重點(diǎn)查找可能誘發(fā)職務(wù)犯罪的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，并建立征地補(bǔ)償工作的職務(wù)犯罪防控機(jī)制。

據(jù)悉，預(yù)防調(diào)查范圍為2011年～2013年省、市、縣政府投資的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償工作，內(nèi)容包括：征地補(bǔ)償工作的基本情況，職務(wù)犯罪案件的基本情況，征地補(bǔ)償工作的政策規(guī)定和制度規(guī)范，征地補(bǔ)償工作中的政策缺陷、制度漏洞和機(jī)制問(wèn)題，違法行為或職務(wù)犯罪的隱患、原因。

專項(xiàng)調(diào)查將采取查閱資料、走訪、座談、問(wèn)卷調(diào)查、咨詢專家、詢問(wèn)等多種方式進(jìn)行，重點(diǎn)查找非規(guī)范職務(wù)行為和可能誘發(fā)職務(wù)犯罪的隱患，發(fā)現(xiàn)和收集職務(wù)犯罪的信息、線索，建立征地補(bǔ)償工作職務(wù)犯罪防控機(jī)制，防范和遏制征地補(bǔ)償工作中的職務(wù)犯罪。

第四篇：淺析中國(guó)當(dāng)前征地制度及改革建議

淺析中國(guó)當(dāng)前征地制度及改革建議

淺析中國(guó)當(dāng)前征地制度及改革建議

（大類一班王彬2012141094137）

摘要：土地是寶貴的資源和財(cái)產(chǎn)，土地的征用是政府引導(dǎo)土地合理有序

利用的一項(xiàng)重要權(quán)利。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的征地制度已越來(lái)越難以適應(yīng)我國(guó)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。本文通過(guò)在簡(jiǎn)述我國(guó)目前征地制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了改革征地制度的相關(guān)建議和措施。

關(guān)鍵字：土地；征地制度；現(xiàn)狀；改革

On Land Expropriation System In China And The Reform Proposals

Class OneWangbin2012141094137

Abstract: Land is valuable resources and property.Land requisition is the important rights of government guiding the use of the land.With the development of the economic,the current land expropriation system is difficult to adapt to the rapid development of urbanization and economy in our country.This paper introduce the status quo of land expropriation system.On the basis of land requisition syetem reform suggestions and measures are put forward.Key words: Land;Land Expropriation;Current Situation;Reform

一、引言

土地的征用是政府為了公共利益的需要而依法強(qiáng)制取得他人土地并給與補(bǔ)償?shù)男袨?，征地制度是土地管理的重要制度之?。我國(guó)的征地制度始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，分為國(guó)有和集體所有。由于土地征用涉及到國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人三方之間的利益，因此，建立完善合理的土地征用制度對(duì)保障各方權(quán)益，尤其是農(nóng)民權(quán)益顯得尤為重要。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的征1 曲福田，《規(guī)范政府土地征用行為，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益》，《中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問(wèn)題研究》2004年第12期

地制度越來(lái)越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，其內(nèi)在的缺陷也日益顯現(xiàn)。為此，改革征地制度，加速土地資源的市場(chǎng)化配置進(jìn)程成為當(dāng)前土地管理的重要課題。

二、我國(guó)當(dāng)前征地制度現(xiàn)狀

我國(guó)征地制度始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的制度演化與政策調(diào)整，我國(guó)目前已近形成以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》及相關(guān)條例為中心的征地制度法律體系。現(xiàn)行的征地制度在保證國(guó)家建設(shè)用地的取得、積累地方和中央財(cái)政資金、推動(dòng)城市化進(jìn)程和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起了重要的和不可磨滅的作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，現(xiàn)行的征地制度也逐漸暴露出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相協(xié)調(diào)的缺陷，主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

1.土地征用范圍過(guò)寬。造成這一問(wèn)題的原因是對(duì)公共利益界定不明確。土地征用是政府與生俱來(lái)的權(quán)利，但是為了防止濫用和泛化土地征用權(quán)，各國(guó)政府普遍強(qiáng)調(diào)公共利益這一條件。雖然我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等有明確規(guī)定，土地征用必須以公共利益需為目的，但是相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公共利益這一概念并沒(méi)有做出先關(guān)界定。因此，公共目的或公共利益限定的不足為政府濫用土地征用權(quán)創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致國(guó)家土地征用行為缺乏規(guī)范2。

2.征地補(bǔ)償不合理。這一問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化。我國(guó)目前的土地賠償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值的6~10倍，安置補(bǔ)償費(fèi)用為4~6倍，兩者之和最高不得超過(guò)被征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這是一種完全與市場(chǎng)脫節(jié)的征地補(bǔ)償制度，它僅僅包括直接的損失，并未包括間接的損失。因?yàn)橥恋卮嬖谠鲋?，未引入市?chǎng)機(jī)制——估價(jià)制度的征地制度最終帶來(lái)了諸多的問(wèn)題，如干群矛盾緊張。第二，被征地農(nóng)民安置困難。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度由于缺乏間接損失補(bǔ)償，失去土地的農(nóng)民由于缺乏相應(yīng)的技能，失去了賴以生存的土地之后，生存問(wèn)題變得嚴(yán)重。失地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題并未得到良好的解決。

3.缺乏健全的土地征用法律法規(guī)。自建國(guó)以來(lái)直到現(xiàn)在，我國(guó)任然沒(méi)有一部具體而完整的《土地征用法》來(lái)規(guī)范土地征用各權(quán)利主體的權(quán)利與義務(wù)，往往是各個(gè)地方各自為政，一方面呈現(xiàn)土地征用碎片化，各有各的規(guī)定，各有各的要求；另一方面，各個(gè)地方在土地征用中的目的、程序、補(bǔ)償以及糾紛的解決方面也缺2 葛吉琦，《國(guó)外土地征用制度的實(shí)踐》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第5期

乏具體的規(guī)范，土地征用隨意性大。

4.征地過(guò)程缺乏透明度。在我國(guó)，存在的一個(gè)普遍的現(xiàn)狀是：在整個(gè)土地征用過(guò)程中，參與主體往往是政府官員、用地單位和農(nóng)民集體的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)民自身通常是被排除在外的。在具體的征用過(guò)程中，農(nóng)民無(wú)法了解自己被征土地的實(shí)際面積、國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)等。面對(duì)權(quán)益受損，他們不僅無(wú)法與政府進(jìn)行有效的談判，而且往往被排除在土地征用政策的制定和執(zhí)行之外。面對(duì)龐大的官僚機(jī)構(gòu)，農(nóng)民對(duì)這種不透明的決策機(jī)制無(wú)能為力，且往往忍氣吞聲。

三、改革建議及措施

1.縮小征地范圍，切實(shí)推進(jìn)以公共利益為征地標(biāo)準(zhǔn)。這主要包括兩個(gè)方面：一是要明確公共利益，規(guī)范政府土地征用行為。對(duì)公共利益用地如公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)?；A(chǔ)醫(yī)療等非盈利性用地采取土地征用的方式并實(shí)行公平補(bǔ)償；對(duì)以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地，要打破政府土地征用的壟斷，在土地利用總體規(guī)劃的前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用3。二是要積極發(fā)展集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)4。土地征用是支撐一國(guó)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，在沒(méi)有找到一個(gè)好的方式替代現(xiàn)有征地制度下的建設(shè)用地供給和資金募集，一味的縮小征地范圍也難以解決問(wèn)題，反而可能引發(fā)城市化進(jìn)程減緩，政府財(cái)政收入銳減等新的問(wèn)題。推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)一方面可以緩解城市化進(jìn)程中的建設(shè)用地供給緊張問(wèn)題，另一方面可以提高集體用地的使用效率，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.提高土地征用賠償標(biāo)準(zhǔn)。改進(jìn)當(dāng)前的土地賠付只注重直接損失而忽視間接損失的賠償機(jī)制。一方面做到提高當(dāng)前直接賠付機(jī)制的賠付標(biāo)準(zhǔn)，另一方面引入土地賠付的市場(chǎng)化機(jī)制，加快土地估價(jià)制度的建設(shè)，為征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算提供依據(jù)。同時(shí)，土地征用必須改變政府單獨(dú)定價(jià)的不合理方式，以估價(jià)方式進(jìn)行土地賠償，運(yùn)用土地評(píng)估價(jià)格加市場(chǎng)價(jià)格的方式，以可以更好的維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。最后，要加強(qiáng)與征地制度有關(guān)的失地農(nóng)民的安置再就業(yè)措施，解決失地農(nóng)民生存問(wèn)題，緩和社會(huì)矛盾。

3.加強(qiáng)土地征用的法制建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制的經(jīng)濟(jì)，任何主體都必須在法律的約束下行使自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)。在征地制度中，必須有一套完善的法制體系來(lái)規(guī)范土地征用各方的行為。一是加快完善《土3錢忠好，《中國(guó)土地征用制度反思與改革》，《中國(guó)土地科學(xué)》2004年10月第5期賈生華，《規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)是加快征地制度改革的突破口》

地征用法》，形成一部完整具體的土地征用法規(guī)，以達(dá)到土地征用有法可依的效果。同時(shí)，要加強(qiáng)征地執(zhí)法力度，各級(jí)政府要嚴(yán)格按照征地法律程序行事，不可暗箱操作或產(chǎn)生尋租行為。加強(qiáng)征地法制宣傳，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法制意識(shí)，使之有能力有意識(shí)的維護(hù)自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。二是加強(qiáng)對(duì)土地征用的監(jiān)督力度，建立和完善土地征用合法性審查、審批和監(jiān)督程序，杜絕濫征濫用等違法行為，加強(qiáng)對(duì)土地征用過(guò)后的監(jiān)督力度，杜絕“多征不用”或“少征多用”等違法行為的出現(xiàn)。三是建立和完善土地征用聽(tīng)證制度，充分保證農(nóng)民的知情權(quán)，確保土地征用的合法與公平，以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

4.加快被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)，完善社會(huì)保障體系。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，當(dāng)農(nóng)民土地被征之后，失地農(nóng)民的安置問(wèn)題往往對(duì)后期社會(huì)效益具有重大影響。對(duì)中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一旦失去了土地，也就失去了其農(nóng)民的身份和土地的福利績(jī)效，一方面他們不能享受城市居民的社會(huì)保障待遇，另一方面又因失去了土地而喪失了農(nóng)村居民社會(huì)保障待遇，最終成為弱勢(shì)群體，造成被排除在社會(huì)保障體系之外的狀態(tài)5。為此，必須改革現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，擴(kuò)大保障范圍，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系之中，使之享受國(guó)民應(yīng)有的待遇，維護(hù)其合法權(quán)益和國(guó)民尊嚴(yán)，以緩和社會(huì)矛盾和不安定因素。

5.明細(xì)土地發(fā)展權(quán)歸屬。當(dāng)前征地制度出現(xiàn)問(wèn)題的一個(gè)重要原因是土地發(fā)展權(quán)并沒(méi)有明確的歸屬，造成在征地中農(nóng)民權(quán)益受損的情況。一方面，可以明確規(guī)定將土地發(fā)展權(quán)和所有權(quán)一樣，歸屬于國(guó)家，由國(guó)家決定其土地的使用方式，征地中補(bǔ)償給農(nóng)民的只限于使用權(quán)賠償；另一方面，可以將土地發(fā)展權(quán)明確歸屬于農(nóng)民，在征收土地上獲得經(jīng)濟(jì)增值應(yīng)歸屬于農(nóng)民。

6.完善土地增值分配機(jī)制。農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商、政府之間的征地矛盾，很大部分是由于土地增值過(guò)后利潤(rùn)分配不合理造成的。完善土地增值分配機(jī)制，用相關(guān)法律明確規(guī)定各主體之間的利潤(rùn)比例。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地之后，三方按用地性質(zhì)定期按比例分配增值利潤(rùn)，形成長(zhǎng)期的利潤(rùn)分配機(jī)制。

四、結(jié)論

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的征地制度顯現(xiàn)出了各種問(wèn)題。由于征地制度涉5 錢忠好，《中國(guó)土地征用制度的反思與改革》，《中國(guó)土地科學(xué)》2004年10月第5期

及到國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人三方的利益6，為此，合理有效的征地制度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定具有重要意義。中國(guó)當(dāng)代的征地制度存在諸如征用范圍過(guò)寬、賠償費(fèi)用低、政府隨意征地、缺乏相應(yīng)監(jiān)管等問(wèn)題，農(nóng)民與政府在土地征用方面的矛盾也不斷激化。為此，改革現(xiàn)行的征地制度，提高賠償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、完善相關(guān)征地的法律法規(guī)、杜絕政府不為公共利益而為尋租利益的征地行為等具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在中國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%的國(guó)家，土地征用如果忽視了這個(gè)龐大群體的利益，整個(gè)社會(huì)和國(guó)家將難以發(fā)展。同時(shí)，政府和國(guó)家必須改變以地養(yǎng)人的發(fā)展模式，降低地方和中央對(duì)通過(guò)賣地積累財(cái)政資金的依賴，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。唯有如此，方能解決當(dāng)前征地制度中存在的諸多問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)土地使用的良好發(fā)展。

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第五篇：征地制度

國(guó)外征地制度的特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)征地

制度改革的啟示

[ 摘要] 在國(guó)外, 土地征用制度是為了公共利益的需要而動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)的一種制度安排。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看, 國(guó)外的征地制度較為有效地保障了土地所有者的利益, 可以為我國(guó)征地制度改革提供有益的借鑒。本文就是在介紹國(guó)外征地制度的基礎(chǔ)上, 總結(jié)各國(guó)在保護(hù)被征地主體利益方面的主要特點(diǎn), 并與我國(guó)征地制度進(jìn)行對(duì)比分析, 從中得出對(duì)我國(guó)征地制度改革的有益啟示。

[ 關(guān)鍵詞]土地征用國(guó)際比較啟示

土地征用是國(guó)家為了公共目的或公共利益需要, 依照法定程序, 強(qiáng)制性地取得他人的土地并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。土地征用制度業(yè)已成為世界上許多國(guó)家極為重要的土地制度之一。自從1980年3 月8 日歷史上第一部《土地征用法》在法國(guó)公布后, 各國(guó)的土地征用制度在發(fā)展中不斷得到完善。他山之石, 可以攻玉, 國(guó)外的征地制度比較成功地保護(hù)了農(nóng)地、保障了土地所有者的利益,他們提供公共利益和公共物品所需土地的市場(chǎng)化交易制度、最終動(dòng)用征地權(quán)的制度設(shè)計(jì)無(wú)疑可以為我國(guó)征地制度改革提供有益的啟示與借鑒。這在中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的快速發(fā)展階段, 亟需通過(guò)完善征地制度保護(hù)農(nóng)民利益的現(xiàn)實(shí)背景下, 顯得尤為重要。鑒于此, 本文就是在介紹世界上主要國(guó)家征地制度的基礎(chǔ)上, 通過(guò)與我國(guó)征地制度進(jìn)行對(duì)比分析, 從中得出對(duì)中國(guó)征地制度改革的有益啟示。文章共分為四個(gè)部分, 第一部分是介紹世界上主要國(guó)家征地制度;第二部分則總結(jié)各國(guó)征地制度中在保護(hù)被征地方利益方面的一些的主要特點(diǎn);第三部分則是從上文總結(jié)的幾個(gè)特點(diǎn)出發(fā), 對(duì)比分析中國(guó)征地制度存在的缺陷;第四部分是簡(jiǎn)要的研究結(jié)論和政策建議。

一、主要國(guó)家征地制度介紹

雖然各國(guó)的征地制度不盡相同, 但就其核心內(nèi)容而言, 大多包含征地目的、征地程序、征地標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償費(fèi)等幾個(gè)方面, 因此, 本部分將就征地制度中上述幾個(gè)主要的構(gòu)成要素對(duì)主要國(guó)家的征地制度作一簡(jiǎn)要介紹。

(一)德國(guó)征地制度

在德國(guó), 土地征用被稱為“征收”。德國(guó)法律認(rèn)為, 土地征收是特定少數(shù)人為社會(huì)公益被迫犧牲了自己的權(quán)益, 因此, 除非公共福利需要, 且經(jīng)與擬征收土地所有權(quán)人多次協(xié)商購(gòu)買未果以外,一概不得動(dòng)用征地權(quán), 即使動(dòng)用征地權(quán), 也必須公平合理。也就是說(shuō), 德國(guó)土地征用需要符合三個(gè)基本條件: 其一, 土地征用目的必須是為“公共利益”;其二, 必須與被征地主體進(jìn)行多次協(xié)商,在協(xié)商未果的情況下才能動(dòng)用征地權(quán);其三, 征地必須保證被征地人的合法權(quán)益, 做到公平合理。雖然德國(guó)法律未對(duì)社會(huì)公共利益范圍進(jìn)行明確限定, 但是, 由于其他法律對(duì)私人土地或者財(cái)產(chǎn)給予了充分的保護(hù), 因而使公共利益的范圍受到了嚴(yán)格限制。

德國(guó)法律規(guī)定, 代表國(guó)家的政府機(jī)關(guān)和依法取得公益性建設(shè)的單位均可以通過(guò)請(qǐng)求獲得國(guó)家授予的征地權(quán), 行使德國(guó)的征地權(quán)。

德國(guó)征地補(bǔ)償價(jià)格以官方公布征用決定時(shí)的交易價(jià)格為準(zhǔn), 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按市價(jià)評(píng)定, 以被征收人重新獲得同質(zhì)等量的標(biāo)的物為標(biāo)準(zhǔn)。各類補(bǔ)償費(fèi)由征收受益人直接付給受補(bǔ)償人, 且各類補(bǔ)償應(yīng)在征收決議發(fā)出之日起一個(gè)月內(nèi)給付, 否則征收決議將被取消。征地補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容有: 其一,土地或其他標(biāo)的物損失補(bǔ)償, 以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或

市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn);其二, 營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償, 即原財(cái)產(chǎn)權(quán)人在職業(yè)、營(yíng)業(yè)或履行其應(yīng)負(fù)的任務(wù)所受的暫時(shí)或持續(xù)的損失, 以在其他土地投資可獲得的同等收益為標(biāo)準(zhǔn);其三, 征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。同時(shí), 為充分保障被征地權(quán)利人的合法權(quán)益, 德國(guó)法律規(guī)定, 當(dāng)被征地權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議時(shí), 可依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提起訴訟。

(二)英國(guó)征地制度

在英國(guó), 土地征用被稱為“強(qiáng)制購(gòu)買”。英國(guó)《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā芬?guī)定, 土地征用必須符合公共利益需要, 并且征地部門必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”。英國(guó)的征地主體是英國(guó)的法定機(jī)構(gòu), 如政府機(jī)關(guān)以及自來(lái)水等公用設(shè)施單位, 征地程序主要包含四個(gè)階段: 申請(qǐng), 核準(zhǔn), 補(bǔ)償?shù)淖h定或裁決, 讓與合同的訂立與補(bǔ)償?shù)慕o付。關(guān)于土地征用補(bǔ)償, 英國(guó)作了較為詳盡的規(guī)定, 包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償估價(jià)日期、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理等。英國(guó)法律規(guī)定, 土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以被征用土地所有者在公開(kāi)土地市場(chǎng)能得到的出售價(jià)格為計(jì)算依據(jù)。由于從通知被征用土地所有權(quán)人及其他相關(guān)權(quán)利人到最后取得土地往往需要花費(fèi)幾個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間, 因此, 土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國(guó)土地征用評(píng)估準(zhǔn)則規(guī)定, 若補(bǔ)償金額為雙方同意時(shí), 則以土地征

用通知日期為估價(jià)日期;若土地征用補(bǔ)償引起爭(zhēng)議, 可以申請(qǐng)土地法庭裁決補(bǔ)償費(fèi), 并以土地法庭聽(tīng)證的最后一日為估價(jià)日期。土地征用補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容有: 其一, 土地及建筑物的補(bǔ)償, 以

公開(kāi)市場(chǎng)土地價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn);其二, 殘余地分割或損害補(bǔ)償, 以市場(chǎng)貶值價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn);其三, 租賃權(quán)損失補(bǔ)償, 指契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害;其四, 遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償;其五, 其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償, 如律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等。

(三)美國(guó)征地制度

美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定:“非依正當(dāng)法律程序, 不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);非有合理補(bǔ)償, 不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”這意味著,美國(guó)土地必須具備三個(gè)要件方能征用: 正當(dāng)?shù)姆沙绦?、合理補(bǔ)償、公共使用。

美國(guó)征地程序?yàn)? 首先, 由具有資格的正式審核員在征得土地所有者同意后, 實(shí)地調(diào)查、匯總, 提交審核報(bào)告給負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu);然后, 高級(jí)監(jiān)督員進(jìn)一步研究是否同意審核員提出的征地補(bǔ)償價(jià)格;再次, 征地機(jī)構(gòu)向土地所有者或相關(guān)利害關(guān)系人報(bào)價(jià)。若產(chǎn)權(quán)方對(duì)政府征地報(bào)價(jià)存有異議, 可以與政府進(jìn)行談判;若仍不能達(dá)成一致,政府及有關(guān)機(jī)關(guān)則實(shí)施強(qiáng)制征用。

美國(guó)土地征用補(bǔ)償以征用前的土地市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn), 充分考慮土地所有者的利益。在計(jì)算土地征用補(bǔ)償費(fèi)時(shí), 不僅考慮土地現(xiàn)有價(jià)值, 而且考慮土地未來(lái)價(jià)值, 還考慮因征用而導(dǎo)致鄰近土地所有者經(jīng)營(yíng)上的損失。

(四)加拿大征地制度

加拿大土地征用制度具有三個(gè)特點(diǎn): 其一, 公共利益界定極為嚴(yán)格, 僅限為公眾服務(wù)的交通、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)及文物遺跡保護(hù)、學(xué)校醫(yī)院、社會(huì)福利等方面;其二, 征地主體多元化。加拿大法律規(guī)定, 只要征地目的符合公共利益標(biāo)準(zhǔn), 政府及各行業(yè)部門、機(jī)構(gòu)組織, 甚至是私人企業(yè), 都可以通過(guò)立法授權(quán)享有征地權(quán);其三, 征地程序大體包括征地申請(qǐng)、征地目的審核、土地登記、征地賠償四個(gè)階段, 并全程公開(kāi)。

(五)日本征地制度

日本《土地收用法》規(guī)定, 土地征用必須從公共利益出發(fā), 并采取概括兼列舉式對(duì)公共利益進(jìn)行了界定, 公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六大環(huán)節(jié): 申請(qǐng)征地, 登記土地和建筑物, 達(dá)成征購(gòu)協(xié)議, 申請(qǐng)征用委員會(huì)的裁定, 讓地裁定, 征用終結(jié)。日本征地補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容主要為: 其一, 征用損失賠償, 并按征地批準(zhǔn)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算;其二, 通損賠償, 即對(duì)權(quán)利者因征地而可能受到的附帶性損失進(jìn)行補(bǔ)償。此外, 對(duì)被征用者在收益上所受的損失也進(jìn)行賠償;其三, 少數(shù)殘存者補(bǔ)償, 即對(duì)因征地使得人們脫離生活共同體造成的損失進(jìn)行賠償;其四, 離職者賠償, 即對(duì)土地權(quán)利人的雇傭人員因土地被征用而失業(yè)時(shí)發(fā)生的損失進(jìn)行賠償;其五, 事業(yè)損失賠償, 即對(duì)公共事業(yè)完成后產(chǎn)生的噪音、廢氣、水污染等造成當(dāng)事人的損失進(jìn)行賠償。此外, 征用補(bǔ)償除采取現(xiàn)金補(bǔ)償外, 尚有換地、耕地開(kāi)發(fā)、宅地開(kāi)發(fā)、代為遷移和工程代辦等其他方式。

(六)韓國(guó)征地制度

韓國(guó)的法律規(guī)定, 土地征用必須為公共利益服務(wù), 并采用概括兼列舉式對(duì)公共利益進(jìn)行了界定。韓國(guó)土地征用大致經(jīng)歷下列程序: 公益事業(yè)項(xiàng)目人需要征用或使用土地時(shí), 必須依據(jù)總統(tǒng)令, 接受建設(shè)交通部部長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目資格的審查和批準(zhǔn);當(dāng)項(xiàng)目獲準(zhǔn)發(fā)布公告以后, 項(xiàng)目人為了征得或者取消該土地的使用權(quán), 應(yīng)按總統(tǒng)令, 與土地的所有人和關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商。若達(dá)不成協(xié)議或者不能協(xié)商, 項(xiàng)目人應(yīng)該在項(xiàng)目獲準(zhǔn)公告發(fā)布之日起的一年以內(nèi), 向管轄地的土地征用委員會(huì)提出

征用裁決。

韓國(guó)征地補(bǔ)償內(nèi)容主要為: 其一, 地價(jià)補(bǔ)償,并統(tǒng)一以公示地價(jià)為征收補(bǔ)償依據(jù);其二, 殘余地補(bǔ)償, 即對(duì)因土地征用導(dǎo)致的殘余地價(jià)值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程等給予的補(bǔ)償;其三, 遷移費(fèi)用補(bǔ)償, 即對(duì)被征地上的定著物給予遷移補(bǔ)償費(fèi)用;其四, 其他損失補(bǔ)償, 即對(duì)土地征用致使被征者或關(guān)系人蒙受的經(jīng)濟(jì)損失給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

二、國(guó)外征地制度的主要特點(diǎn)

以上所選幾個(gè)國(guó)家對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)極具代表性,很值得借鑒。歐洲的德國(guó)、英國(guó)以及北美的美國(guó)、加拿大是當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主要代表, 這些國(guó)家的各項(xiàng)制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和完善, 已基本趨于成熟, 至于日本、韓國(guó)則與我國(guó)同屬于亞洲國(guó)家, 是我們的近鄰, 因此, 日、韓等國(guó)的土地征用制度對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)具有重要的借鑒意義。從以上對(duì)這些國(guó)家征地制度的簡(jiǎn)要介紹中, 可以粗略的認(rèn)識(shí)國(guó)外征地制度在保護(hù)被征地方利益方面的一些的主要特點(diǎn)。

(一)清晰的土地產(chǎn)權(quán)安排是保護(hù)被征地主體利益的重要前提

西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都以土地私有制為主,土地屬于個(gè)人所有, 土地產(chǎn)權(quán)安排清晰, 征地主體及客體都比較明確, 同時(shí)國(guó)家的法律也強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù), 例如法國(guó)的《人權(quán)宣言》指出,“財(cái)產(chǎn)權(quán)是不

可侵犯的神圣權(quán)利”;美國(guó)聯(lián)邦憲法也規(guī)定,“非依正當(dāng)法律程序, 不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”, 在征用土地的時(shí)候, 政府必須要尊重個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們, 明晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ), 在清晰的產(chǎn)權(quán)安排下, 一方面政府可以運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律較為順利的實(shí)施土地征用, 另一方面也使得被征地主體有了維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)。

(二)明確的征地范圍是防止征地權(quán)濫用的有效保證

各國(guó)的征地制度在界定征地范圍時(shí), 不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地,從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 各國(guó)對(duì)公共利益的界定大體可分為三種方式: 其一, 列舉兼概括式, 代表性國(guó)家有加拿大、日本、韓國(guó)等。這一方式嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍, 公共利益的界定十分具體、明確、可操作性強(qiáng)。例如, 日本把征地僅僅限于依據(jù)《城市規(guī)劃法》、《河川法》、《港灣法》等法律規(guī)定的公路、水庫(kù)、堤防以及港灣建設(shè);其二, 嚴(yán)格論證式, 代表性國(guó)家有美國(guó)、英國(guó)。例如英國(guó)在征地前要確認(rèn)征用的土地是否適用《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā? 而確認(rèn)適用該法的門檻很高, 征地部門必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”, 比如證明該項(xiàng)目所帶來(lái)的好處超過(guò)某些被剝奪土地的人受到的損失等;其三, 概括式列舉, 代表性國(guó)家有

德國(guó)和法國(guó)。這一方式雖然沒(méi)有象第一種方式那樣詳細(xì)規(guī)定了“公共利益”的范圍, 但通過(guò)其他方面的規(guī)定來(lái)保證土地征用公共利益的實(shí)現(xiàn)。例如, 德國(guó)雖然沒(méi)有對(duì)土地征用公共利益的范圍進(jìn)行直接明確的限定, 但是, 它通過(guò)其它法律給予私人土地或財(cái)產(chǎn)以充分的保護(hù), 從而間接限定了征地范圍?？梢?jiàn), 西方發(fā)達(dá)國(guó)家在界定征地范圍時(shí), 對(duì)于“公共利益”的征地目的作了極為嚴(yán)格的限制, 這是防止征地權(quán)濫用、行政權(quán)力侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的有效保證。

(三)科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是維護(hù)被征地主體利益的關(guān)鍵

能否科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題, 是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)征地制度發(fā)展完善與否的重要體現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)大多按公平市場(chǎng)價(jià)格定價(jià), 即以被征土地征用時(shí)在公開(kāi)市場(chǎng)上能得到的公平市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算依據(jù), 它可使買賣雙方都愿意接受。在認(rèn)定征地補(bǔ)償內(nèi)容時(shí), 或遵循完全補(bǔ)償原則, 或遵循不完全補(bǔ)償原則, 或遵循相當(dāng)補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償是指以被征用人完全回復(fù)到與征用前同一的生活狀態(tài)所需要的代價(jià)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 既包括直接損失, 也包括間接損失。不完全補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償僅限于被征用財(cái)產(chǎn)的價(jià)值;可以量化的財(cái)產(chǎn)損失、遷移損失、營(yíng)業(yè)損失以及各種必要的費(fèi)用等具有客觀價(jià)值而又能舉證的具體損失。相當(dāng)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)視情況不同或采用完全補(bǔ)償或采用不完全補(bǔ)償。一般情況下,本著憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障, 對(duì)特別的財(cái)產(chǎn)征用侵害給予完全補(bǔ)償, 對(duì)特殊情況可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。從各國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看, 土地征用補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)日漸放寬之勢(shì), 往往對(duì)被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補(bǔ)償, 而這種合理、充分、完全的補(bǔ)償是保護(hù)被征地主體利益的關(guān)鍵。

(四)完善公開(kāi)的征地程序是被征地主體充分參與征地維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)

總體來(lái)看, 國(guó)外較為完善的征地一般除了包括征地申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)外, 還規(guī)定了被征地人如何參與征地過(guò)程中的程序、發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的申訴和仲裁程序以及最后如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦颉１M管各國(guó)征地程序的側(cè)重點(diǎn)不同, 嚴(yán)格程度存在一定差異, 但都強(qiáng)調(diào)整個(gè)征地程序的公眾參與、過(guò)程公開(kāi)。例如, 日本公益事業(yè)項(xiàng)目人要將公益事業(yè)項(xiàng)目的認(rèn)定申請(qǐng), 按規(guī)定提交給都道府縣地方政府的知事, 或者建設(shè)大臣。建設(shè)大臣或者都道府縣地方政府知事將舉行聽(tīng)證會(huì), 并提供材料供人們自由閱覽, 最后在聽(tīng)取有關(guān)專家和群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上3 個(gè)月之內(nèi)對(duì)土地征用進(jìn)行申請(qǐng)的認(rèn)定;在加拿大, 從預(yù)征土地、批準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)竭M(jìn)入使用土地, 都要求必須告知被征者, 有的甚至明確要求有公告;區(qū)對(duì)土地征用程序都有嚴(yán)格的規(guī)定。由于有一整套完善的征地程序, 同時(shí)在這一過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公眾參與、以及征地過(guò)程的全程公開(kāi), 因此, 在公眾的監(jiān)督下, 土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護(hù)。

三、國(guó)內(nèi)外征地制度的對(duì)比分析

從上文的分析中可以看出, 國(guó)外的征地制度之所以能夠有效保護(hù)被征地主體的利益, 與清晰的產(chǎn)權(quán)安排、明晰的征地范圍、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍以及完善的征地程序是分不開(kāi)的, 而我國(guó)征地的征地制度恰恰是在這幾個(gè)方面上存在著一定的缺陷, 這也直接導(dǎo)致了農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益得不到有效的維護(hù)。

(一)模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排使得農(nóng)民喪失了維護(hù)自身權(quán)益的基礎(chǔ)

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定,“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有, 由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理, 已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有, 村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的, 可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。”但問(wèn)題是究竟產(chǎn)權(quán)主體是誰(shuí)、是哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織法律中并無(wú)明文規(guī)定, 因此也就造成了“ 人人有權(quán)、人人無(wú)權(quán)”的尷尬局面。與國(guó)外清晰的產(chǎn)權(quán)安排相比, 我國(guó)這種模糊的產(chǎn)權(quán)安排使得土地征用過(guò)程中, 缺乏真正所有權(quán)主體的所有權(quán)能對(duì)土地征用的制約作用, 其后果必然是使得真正的土地所有者的權(quán)益得不到有效的維護(hù), 農(nóng)民喪失維護(hù)自身權(quán)益的基礎(chǔ)。

(二)寬泛的征地范圍容易誘發(fā)征地權(quán)的濫用

與國(guó)外明確的征地范圍相比, 我國(guó)在進(jìn)行土地征用時(shí)界定的征地范圍顯然顯得過(guò)于寬泛。盡管說(shuō)我國(guó)《憲法》也規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”, 但相關(guān)法律不僅未對(duì)什么是公共利益的需要以及什么是非公共利益的需要做出明確界定, 反而規(guī)定凡國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)等, 都可征收集體土地, 這在事實(shí)上造成了把征地范圍從《憲法》規(guī)定的公共利益需要擴(kuò)大為一切用地項(xiàng)目, 這在世界各國(guó)的征地制度中是絕無(wú)僅有的。與此同時(shí), 由于沒(méi)有明確“公共利益”的內(nèi)涵, 使得政府的任何征地行為都可以被其解釋為了“公共利益”的需要, 很容易誘發(fā)征地權(quán)的濫用, 事實(shí)證明, 如果國(guó)家征用權(quán)不能受到很好的限制, 將會(huì)嚴(yán)重侵犯土地所有者的利益。

(三)偏低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法保證農(nóng)民合理的土地權(quán)益

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定, 土地征用補(bǔ)償以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均產(chǎn)值為補(bǔ)償依據(jù)。《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的6～10 倍和4～6倍。兩項(xiàng)之和, 低限是10 倍, 高限為16 倍, 特殊情況最高不能超過(guò)30 倍。與國(guó)外按照市場(chǎng)定價(jià)的原則制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比, 我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少存在以下兩個(gè)缺陷: 第一, 我國(guó)的征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算不夠科學(xué), 現(xiàn)行的按照被征前三年耕地平均年產(chǎn)值的若干倍計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)的方法, 其本質(zhì)是行政決定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 由于土地的區(qū)位不同以及土地的利用方式、種植方式、市場(chǎng)情況等條件的不確定性, 因此, 前3 年平均年產(chǎn)值根本不能反映被征用土地的區(qū)位條件和本質(zhì)特征的內(nèi)在差別, 與國(guó)外的征地補(bǔ)償基本以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)確定的情況有較大差異。事實(shí)上, 這種與市場(chǎng)定價(jià)沒(méi)有關(guān)系的政策定價(jià)遠(yuǎn)不能夠保證農(nóng)民在土地被征用后仍能達(dá)到原有的生活水平。第二, 征地補(bǔ)償?shù)姆秶^(guò)窄, 我國(guó)的征地補(bǔ)償費(fèi)僅僅補(bǔ)償了與被征用主體有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)損失, 僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)內(nèi)容, 與國(guó)外給予被征地主體更充分、更完全的補(bǔ)償相比, 我國(guó)的征地補(bǔ)償范圍明顯顯得過(guò)窄, 一些可以量化的補(bǔ)償如殘余地補(bǔ)償以及其各種必要的費(fèi)用都未納

入補(bǔ)償范圍。

(四)不健全的征地程序剝奪了農(nóng)民的參與權(quán)和申訴權(quán)

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 完善公開(kāi)的征地程序是保證被征地主體充分參與征地并維護(hù)自身利益的重要基礎(chǔ), 然而, 在我國(guó), 現(xiàn)有的征地程序中缺乏國(guó)外諸多保證被征地主體知情權(quán)、參與權(quán)以及申訴權(quán)的規(guī)定。我國(guó)《土地管理法》第22, 23 條的規(guī)定, 列入國(guó)家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃或準(zhǔn)許建設(shè)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位, 持國(guó)務(wù)院土地主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府按照國(guó)家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)或其他批準(zhǔn)文件, 經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府審查同意后, 由土地管理部門召集用地單位、被征地單位簽訂征地協(xié)議, 征地文件批準(zhǔn)后, 由縣級(jí)以上土地管理部門向被征地單位發(fā)出征地通知書(shū), 限期劃撥土地。簡(jiǎn)而言之, 我國(guó)的土地征用程序包括如下幾個(gè)環(huán)節(jié): 申請(qǐng)———>審查———>批準(zhǔn)———>公告———>頒發(fā)使用證。與國(guó)外完善的征地程序相比, 我國(guó)的征地程序至少在以下幾個(gè)環(huán)節(jié)存在漏洞, 其一, 我國(guó)征地程序中雖然規(guī)定了征地要公告, 但公告是在在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)確定的情況下進(jìn)行的, 這事實(shí)上是事后公告, 而并非國(guó)外征地程序中的事前公告, 其目的也并非是為了讓被征地主體參與到征地過(guò)程中, 充分行使自己的知情權(quán), 而只是通知被征地農(nóng)民到指定的單位辦理補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù), 因此, 在很多地方, 這種公告實(shí)際上已經(jīng)演化為一種通知性的甚至是強(qiáng)制性的公告;其二, 征地中政府僅僅只需要“聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”，而農(nóng)民由于缺乏對(duì)征地中間一些諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置方案等重要問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)的渠道, 因此, 這種“聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”的要求在現(xiàn)實(shí)中往往沒(méi)有任何體現(xiàn), 而在國(guó)外的征地過(guò)程中一般都會(huì)在征地之前召開(kāi)聽(tīng)證大會(huì),土地所有者可以對(duì)征地中間的重要問(wèn)題提出自己的看法, 并同征地方協(xié)商解決;第三, 我國(guó)征地中間缺乏必要申訴和仲裁程序,按照土地管理法規(guī)定, 對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的,“有縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào), 協(xié)調(diào)不成的, 又批

準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”, 這實(shí)際上是讓政府既是管地者, 又是用地者, 還是出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的裁決者, 這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的做法很難保證政府在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)有效維護(hù)農(nóng)民的利益。

四、簡(jiǎn)要的研究結(jié)論與政策建議

通過(guò)對(duì)中外土地征用制度的比較分析, 可以發(fā)現(xiàn): 明晰的土地產(chǎn)權(quán), 公共利益的土地征用目的, 市場(chǎng)定價(jià)的征地標(biāo)準(zhǔn)和較為寬泛的補(bǔ)償范圍, 體現(xiàn)公正、公平、公開(kāi)的征地程序以及完善的申訴程序, 是這些國(guó)家土地征用制度得以成功的關(guān)鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導(dǎo)思想在于對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護(hù)了被征地主體土地權(quán)益, 又保證了土地征用的權(quán)威性和公平性。相反, 我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度存在土地產(chǎn)權(quán)不明、征用目的界定不清、征地范圍過(guò)大、征地補(bǔ)償水平偏低、征地過(guò)程缺乏公開(kāi)透明等缺陷, 并產(chǎn)生極大的社會(huì)矛盾。為此: 第一, 通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 進(jìn)一步將其物權(quán)化, 明確土地征用中農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體, 充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益,在土地產(chǎn)權(quán)制度安排上為農(nóng)民有效保護(hù)自己的土地權(quán)益提供制度保障。第二, 合理界定公共利益的范圍。

短期內(nèi), 依靠法律形式明確界定公共利益的范圍;長(zhǎng)期趨勢(shì)看, 建立嚴(yán)格的土地征用審查制度, 形成良性的公眾參與機(jī)制, 提高土地征用過(guò)程中農(nóng)民決策參與度, 從根本上約束政府可能的擴(kuò)張征地范圍的沖動(dòng)。第三, 在現(xiàn)有財(cái)力允許的情況下, 盡可能地提高征地補(bǔ)償水平, 最大限度地保證農(nóng)民失去土地后生活水平不下降。從長(zhǎng)期趨勢(shì)看, 采用市場(chǎng)定價(jià)方式作為征地補(bǔ)償計(jì)算依據(jù), 擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍。第四, 建立獨(dú)立于土地征用者和土地所有者之外的第三方仲裁機(jī)構(gòu), 改變過(guò)去政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的做法。

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