第一篇：關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考

隨著我市城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，我區(qū)東部地區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)的組成部分，以優(yōu)越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)價(jià)值。根據(jù)市政府的規(guī)劃，2003年起，我區(qū)東部地區(qū)將陸續(xù)開發(fā)建設(shè)南京國際高爾夫球場、南京軟件園、經(jīng)五路、聚寶山商品住宅區(qū)等一批重點(diǎn)、大型項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建成，將根本改善東部地區(qū)的面貌，改善投資環(huán)境，拓展發(fā)展空間，提升我區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)區(qū)、環(huán)境立區(qū)、文化興區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)能否順利進(jìn)行，將直接關(guān)系到我區(qū)東部地區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略布署，關(guān)系到我區(qū)2003年總體工作目標(biāo)任務(wù)的完成。當(dāng)前，東部地區(qū)開發(fā)的首要任務(wù)是做好征地拆遷工作。該地區(qū)的土地主要是農(nóng)村集體土地。我區(qū)作為傳統(tǒng)的“城區(qū)”，對(duì)城市國有土地的拆遷經(jīng)驗(yàn)豐富，但對(duì)于農(nóng)村集體土地的征地拆遷，相對(duì)缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尚未形成系統(tǒng)、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區(qū)大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區(qū)的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及4000余戶，1萬余人口。我院高度重視東部地區(qū)的征地拆遷工作，院黨組專門召開會(huì)議進(jìn)行研究，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的高度責(zé)任感，將東部地區(qū)的農(nóng)村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創(chuàng)建服務(wù)型法院的一個(gè)重點(diǎn)課題，展開調(diào)研，并結(jié)合我院審理國有土地拆遷案件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了思考，力圖為區(qū)委、區(qū)政府的工作決策提出一些參考和建議。

一、概況

（一）調(diào)查對(duì)象：我們以目前區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司正在實(shí)施征地拆遷工作的紅山街道小營村為調(diào)查對(duì)象：

1、地理、人口及經(jīng)濟(jì)概況。此次征地拆遷范圍涉及小營村第二、第三生產(chǎn)隊(duì)等，計(jì)196戶，532人，其中農(nóng)業(yè)人口232人，居民300人，具有合法權(quán)屬的房屋面積計(jì)11,000余平方米，違法建筑4,000余平方米。從地理區(qū)位和社會(huì)綜合情況上來看，該地區(qū)屬于典型的城郊結(jié)合部?？傮w而言，該地區(qū)地勢較低，耕地條件差，主要作物為樹苗等，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民總體收入較低，存在貧富不均的現(xiàn)象，農(nóng)民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達(dá)700余平方米，小的則只有40余平方米。該地區(qū)外來人口較多，房屋出租是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)來源。

2、項(xiàng)目概況。該地段建設(shè)項(xiàng)目為墨香山莊商品房開發(fā)、經(jīng)五路（寬45m）、華飛路東延（寬24m）、營苑南路東延（寬24m），此次征地拆遷期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，計(jì)二個(gè)月。

3、適用政策法規(guī)情況。目前我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，適用寧政發(fā)[2000]86號(hào)《南京市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋實(shí)行實(shí)物安置及附屬物的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱86號(hào)文），和寧政發(fā)[2001]21號(hào)《南京市征地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償細(xì)則》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱21號(hào)文）的規(guī)定。根據(jù)21號(hào)文的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，21號(hào)文效力優(yōu)先，21號(hào)文未有規(guī)定的，適用86號(hào)文，即目前我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行實(shí)物安置。

（二）調(diào)查方法。我們在對(duì)小營村征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，與我區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司進(jìn)行了座談；以區(qū)政府法制辦的名義抽調(diào)專門人員實(shí)地參與了兩戶“釘子戶”的動(dòng)遷調(diào)解；先后走訪了市國土局、房產(chǎn)局等行政執(zhí)法單位，詳細(xì)了解了相關(guān)政策規(guī)定；與部分郊縣法院以及上級(jí)法院就法律適用問題進(jìn)行了充分的研討；有選擇性地對(duì)比研究了北京市、深圳市、上海市、寧波市、重慶市、武漢市等大城市關(guān)于農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)政策規(guī)定。

二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析在城市建設(shè)發(fā)展過程中，與群眾利益最緊密，矛盾最突出，難度最大的就是房屋拆遷問題。而在房屋拆遷工作中，又?jǐn)?shù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城郊結(jié)合部的農(nóng)民集體土地的征地和房屋拆遷問題最難處理。目前國家還沒有制定和頒布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因城市建設(shè)需要,依法征用集體土地后農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償安置的專門法規(guī)，因此，解決城郊結(jié)合部農(nóng)民房屋拆遷問題，缺少必要的法律規(guī)范。但城市建設(shè)的發(fā)展，依賴于舊城改造和對(duì)外拓展，這就無法回避農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題。因此，首先需要就城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究。

（一）農(nóng)村集體土地征地拆遷的法律性質(zhì)小營村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認(rèn)為，該地早已在2000年被征為國有土地，因此，現(xiàn)在進(jìn)行的拆遷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照南京市政府203號(hào)令進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，這是拆遷過程中存在的重大爭議之一。也就是說，按照市政府203號(hào)令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關(guān)系，這就將征地與拆遷劃分為兩種性質(zhì)的行為，即征用為行政行為，拆遷為民事行為。我們認(rèn)為，僅從南京市政府86號(hào)文、21號(hào)文來看，應(yīng)當(dāng)將征地拆遷界定為行政行為。86號(hào)文和21號(hào)文的依據(jù)是《土地管理法》，該法第二條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制；國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。這種國家征用是典型的行政行為。21號(hào)文第二條規(guī)定，征地房屋拆遷，是指國家因建設(shè)需要，依法將農(nóng)村集體土地征為國有土地

所涉及的居住房屋拆遷……。因此，征地拆遷總體上是行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，是行政行為，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對(duì)地上定附著物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。2002年《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，因城市開發(fā)建設(shè)征用集體土地實(shí)施房屋拆遷的，其拆遷補(bǔ)償安置辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定，這就以地方性法規(guī)的形式給市政府進(jìn)行了授權(quán)。因南京市政府出臺(tái)的86號(hào)文和21號(hào)文已單獨(dú)對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷進(jìn)行了規(guī)定。南京市法院系統(tǒng)對(duì)此也采取了比較務(wù)實(shí)的態(tài)度。因此，就目前形勢而言，現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)是：市政府203號(hào)令是對(duì)原國有土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償適用的政策，但對(duì)于原屬農(nóng)村集體性質(zhì)的土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償，屬于86號(hào)文和21號(hào)文所規(guī)定的“征地房屋拆遷及征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷”的范疇，應(yīng)適用86號(hào)文和21號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行安置補(bǔ)償，并將征地拆遷整體納入行政行為的范疇，由行政機(jī)關(guān)行使行政職能予以調(diào)整。

（二）農(nóng)村集體土地征地后房屋拆遷爭議的解決程序征地拆遷中涉及到的房屋拆遷安置補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)按照86號(hào)文的規(guī)定，先政府行政裁決，對(duì)裁決不服的，當(dāng)事人可以不服行政裁決為由，向法院提起行政訴訟。當(dāng)前農(nóng)村集體土地征地拆遷主要在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額兩個(gè)方面存在爭議。

1、關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。86號(hào)文第九條規(guī)定對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議應(yīng)先經(jīng)裁決，但由于該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已由有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策予以明文規(guī)定，實(shí)踐中圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議的很少出現(xiàn)。

2、關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額的爭議。實(shí)踐中，主要爭議在于征地房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕痤~、方式、期限等方面。86號(hào)文第十八條規(guī)定，對(duì)于此類爭議，由市、縣（區(qū)）人民政府裁決，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可在法定期限內(nèi)向人民法院起訴。根據(jù)上述規(guī)定，如我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷中發(fā)生此類爭議，應(yīng)由我區(qū)政府裁決。依照法律規(guī)定，對(duì)于政府裁決不服而起訴的，屬于人民法院行政訴訟案件。就上述爭議，按照省法院、省建委的統(tǒng)一觀點(diǎn)，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。

（三）關(guān)于實(shí)施征地拆遷的主體市政府86號(hào)文第十七條規(guī)定，征地經(jīng)批準(zhǔn)后，……由市、縣（區(qū)）土地行政主管部門公告拆遷決定并組織實(shí)施。第七條規(guī)定，建設(shè)征用土地，市、縣（區(qū)）土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)……并與被征用土地的所有人和使用人就補(bǔ)償、安置等事項(xiàng)簽訂協(xié)議，以上規(guī)定表明，實(shí)施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區(qū)為房地產(chǎn)管理局。而市政府21號(hào)文第二條第二款規(guī)定，本細(xì)則所稱征地拆遷實(shí)施單位，是指市土地行政主管部門指定的辦理用地事務(wù)的機(jī)構(gòu)。該細(xì)則所指的“機(jī)構(gòu)”，一般理解為市土地局下屬用地事務(wù)所及類似我區(qū)房地產(chǎn)局等性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?？梢钥闯?，21號(hào)文規(guī)定的實(shí)施主體與86號(hào)文規(guī)定似有不同，但應(yīng)當(dāng)看到21號(hào)文僅僅是對(duì)“征地房屋拆遷”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，21號(hào)文與86號(hào)文相比，實(shí)際上具有特別規(guī)定的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于86號(hào)文適用。我院認(rèn)為，實(shí)施征地拆遷的法定主體應(yīng)為土地行政主管部門，在我區(qū)即為房地產(chǎn)管理局。我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷單位實(shí)行資質(zhì)管理，我區(qū)房地產(chǎn)管理局具有農(nóng)村集體土地征地拆遷資質(zhì)，這一點(diǎn)與法律和文件規(guī)定的精神是一致的。但是，對(duì)于21號(hào)文第二條第二款中所稱的“指定”，應(yīng)當(dāng)作如何理解？這種“指定”，作為法律術(shù)語，在行政法上并沒有合適的法律法理依據(jù)，從行政法角度來看，行政權(quán)力的來源只有職權(quán)行政行為、授權(quán)行政行為與委托行政行為三種，而沒有“指定”行政行為，授權(quán)行政行為必須有法律法規(guī)的授權(quán)，委托行政行為只存在于具體行政行為，可以在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章依據(jù)的情況下實(shí)施。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條就規(guī)定了行政委托的法律效果，但行政委托必須以行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為。從86號(hào)文和21號(hào)文，結(jié)合相關(guān)行政法律、法規(guī)和司法解釋來看，這種“指定”應(yīng)當(dāng)定義為“委托”較合適。我們還應(yīng)當(dāng)看到，如果采用先征地后拆遷的模式，拆遷實(shí)施的主體就不存在任何問題，畢竟拆遷是平等民事主體之間的民事行為，只要有拆遷資質(zhì)的開發(fā)單位，都可以作為實(shí)施主體。如武漢市，直接規(guī)定國家征用土地，拆遷居住用房的，用地單位與被拆遷人簽訂拆遷房屋協(xié)議書。

三、主要現(xiàn)實(shí)矛盾的研究與分析。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷，不同于在城市規(guī)劃區(qū)實(shí)施國有土地上的居民房屋拆遷，情況比較復(fù)雜，呈多樣性。此次小營村征地拆遷工作中遇到的問題，較為突出的反映了目前我市農(nóng)村集體土地征地拆遷中的常見問題，也是目前農(nóng)村集體土地征地拆遷工作的難點(diǎn)問題，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）動(dòng)遷難主要原因有：

1、文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，是造成動(dòng)遷工作難度大的最重要原因。86號(hào)文規(guī)定，貨幣補(bǔ)償主要包括土地及附著物補(bǔ)償，房屋拆遷補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)等。其中房屋拆遷補(bǔ)償與農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)問題較為突出：（1）關(guān)于征地房屋拆遷補(bǔ)償問題。隨著國家住房體制改革，拆遷安置補(bǔ)償貨幣化，政策透明度高、補(bǔ)償方法簡單、群眾易于理解，便于操作，產(chǎn)生糾紛易于解決，在城區(qū)國有土地拆遷中，效果明顯好于實(shí)物安置。然而，現(xiàn)階段以貨幣補(bǔ)

償為原則的21號(hào)文，事實(shí)上卻難于全面貫徹執(zhí)行，拆遷矛盾突出，其原因就在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。拆遷戶對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以接受。此次征地拆遷工作，在實(shí)施前相關(guān)部門就已做了大量宣傳、動(dòng)遷工作，按照法定程序，發(fā)出征地拆遷通知并予以公告等，明確按照政府86號(hào)文和21號(hào)文規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予補(bǔ)償，但收效甚微。我們查閱了其他城市的征地拆遷的規(guī)定，基本上各大城市均規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)以外的征地拆遷，可以另行制定規(guī)定，但在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的征地拆遷，一律按本地城市拆遷管理?xiàng)l例規(guī)定執(zhí)行，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而南京市單獨(dú)制定農(nóng)村集體土地征地拆遷的86號(hào)文和21號(hào)文，與其他各大城市有非常明顯的區(qū)別。21號(hào)文規(guī)定，房屋拆遷補(bǔ)償，以戶為基礎(chǔ)單位，由原房收購款、收購補(bǔ)償款和區(qū)位補(bǔ)償款組成。其中收購補(bǔ)償款因數(shù)額最多而成為最重要的補(bǔ)償，它以房屋面積為依據(jù)，實(shí)行分檔遞減，80平方米以下，每平方米1000元，80-120平方米的部分，每平方米600元，120-160平方米的部分，每平方米300元，160-220平方米的部分，每平方米100元，超過220平方米的部分，不計(jì)算購房補(bǔ)償款。假設(shè)，一拆遷戶，5口人，房屋面積為250平方米，則按照上述規(guī)定，其房屋補(bǔ)償款約為20萬元左右，平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為800-900元。而據(jù)估算，區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的開發(fā)項(xiàng)目，房價(jià)約2600元/平方米，懸殊過大，以此計(jì)算，該戶若在原址購房，可購買約70平方米住房，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其原居住面積。以250平方米的房屋為例，如果嚴(yán)格按照21號(hào)文，房屋補(bǔ)償款（不含區(qū)位補(bǔ)償和重置價(jià)，下同）約為12萬余元，如果按照區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司采取的平均拆為兩戶的方式，房屋補(bǔ)償款共約21萬余元，但如果按照市政府203號(hào)令，房屋補(bǔ)償款約為31萬余元。不同的補(bǔ)償方式相差非常大。這里還應(yīng)考慮另外一個(gè)重要問題，即目前，房屋對(duì)于我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)民來說，不僅是居身之所，還是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)收入來源，即房屋出租收益，拆遷戶在征地拆遷后，失去的不僅是住房，而且是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)來源，再結(jié)合土地被征用而失去生產(chǎn)資料的情況，拆遷戶在征地拆遷后將何以為繼。21號(hào)文2001年2月出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)說，其規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)時(shí)即屬于中等水平，而隨著我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)日新月異，社會(huì)綜合情況不斷發(fā)展，特別是近年來土地、房價(jià)均有較大幅度上漲的情況下，21號(hào)文規(guī)定的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已明顯不符合當(dāng)今現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)此，據(jù)了解，我市各區(qū)在實(shí)施征地拆遷工作時(shí)，均采用了變通方法，以提高補(bǔ)償數(shù)額，但這種作法的弊端是顯而易見的，一是動(dòng)遷工作中人為因素?zé)o法避免，擴(kuò)大了政策執(zhí)行的隨意性，二是會(huì)形成拆遷戶既然不執(zhí)行文件規(guī)定，則可隨意要價(jià)的情況，增加動(dòng)遷工作的難度。（2）關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題。86號(hào)文規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)為35000元—40000元，保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為14000元—18000元。86號(hào)文于2000年4月出臺(tái)，結(jié)合上述房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的理由，目前關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題同樣存在標(biāo)準(zhǔn)過低的情況，在此不再重述。在這里，提出較為超前的建議，可以參考國外通行的做法，以市政建設(shè)為目的進(jìn)行拆遷時(shí)，在市政工程項(xiàng)目如公路等建成后，分配給拆遷戶合理的股份，以股利分紅對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，這種做法在深圳市的拆遷工作中已得到較為成功的運(yùn)用。我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)民主要是依賴土地生存，僅給予數(shù)萬元的安置、保養(yǎng)費(fèi)用，不如給予股利分紅，更有利于農(nóng)民的生存利益?；蛘咄ㄟ^采用發(fā)行土地債券的方式，解決農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)团c國家建設(shè)用地征地成本高的矛盾，也使農(nóng)民可以獲得較長時(shí)期的土地收益，并獲得生產(chǎn)自救和發(fā)展所必需的資金。

2、農(nóng)村小團(tuán)體合力較強(qiáng)。盡管開發(fā)單位實(shí)施拆遷時(shí)，在堅(jiān)持文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，充分考慮到具體情況而采取了變通執(zhí)行的方法，如對(duì)待房屋面積較大的戶，有兩個(gè)以上單列戶口，但只有一個(gè)產(chǎn)權(quán)證的，給予產(chǎn)權(quán)拆分的方式，以達(dá)到套用較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法等，實(shí)際上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但此次征地拆遷工作開始后，前20天仍無一戶搬遷，動(dòng)遷工作一度陷于停滯狀態(tài)，但自從有一戶搬遷之后，20天左右基本上全部搬遷完畢。對(duì)于這一情況，我們分析認(rèn)為，主要是拆遷戶間關(guān)系較為緊密，從眾思想突出?；谵r(nóng)村所固有的居住、生活環(huán)境和特點(diǎn)，農(nóng)村集體土地住戶間關(guān)系較為緊密，相互間沾親帶故或交往密切，具有一定的小團(tuán)體合力，人員從眾、甚至盲從現(xiàn)象較為明顯，這一點(diǎn)，與城市拆遷具有明顯的差異。對(duì)于動(dòng)遷工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，對(duì)此，要充分利用有利的因素，重點(diǎn)突破，做好思想分化工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。

3、戶情差異較大。該地區(qū)被征地拆遷190余戶，各戶房屋面積及附屬物、經(jīng)濟(jì)條件、收入來源、家庭成員結(jié)構(gòu)、人口成份（居民、農(nóng)民）等情況差別較大，如小營村征地拆遷中，有數(shù)代多人共一戶的情況，也有夫妻二人各一戶的情況等，戶情差異較大。對(duì)此類情況，區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司除了上述拆遷產(chǎn)權(quán)面積的操作方法外，有下列措施：對(duì)夫妻二人各一戶籍，但只有一個(gè)權(quán)屬證的，一概按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算，產(chǎn)權(quán)面積累計(jì)；對(duì)夫妻二人同一戶籍，但分別取得房屋權(quán)屬證明的，也按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算。另外，不少農(nóng)民所確認(rèn)的被拆遷房屋，戶均面積較大，最大的一戶達(dá)700多平方米，而有的全部是違法建筑，以致各戶房屋補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額差別較大，各拆遷戶基于不適當(dāng)?shù)南嗷ヅ时榷a(chǎn)生的利益要求的期望值差別較大，給動(dòng)遷工作帶來一定難度。

（二）土地、房屋權(quán)屬情況復(fù)雜，違法建筑比例較大由于歷史原因，對(duì)于農(nóng)村集體土地的土地使用權(quán)及房屋合法權(quán)屬的登記管理，不夠嚴(yán)格，征地拆遷中常出現(xiàn)手續(xù)不全現(xiàn)象，情況較為復(fù)雜，而

是否認(rèn)定相關(guān)權(quán)屬將直接影響補(bǔ)償利益，如有的拆遷戶有土地使用權(quán)手續(xù)，無房屋建造合法手續(xù)，有的只有房屋建造手續(xù)，而無土地使用權(quán)手續(xù)；還有一些村民住戶翻建的房屋，雖然按規(guī)定規(guī)定履行了審批手續(xù)，但在翻建時(shí)擴(kuò)大多建的情況較多等。此外，由于客觀原因，過去村、組、區(qū)、鄉(xiāng)對(duì)村民建房行為規(guī)范滯后，管理不到位，致使村民群眾不經(jīng)審批自建自搭房屋的現(xiàn)象很普遍，特別處于城市近郊的村民群眾，受利益驅(qū)動(dòng)依靠地理優(yōu)勢，搭建房屋出租給外來人口居住，以獲取租金收益。如小營村合法建筑面積與違法建筑面積比例達(dá)到約5：2，征地拆遷中曾遇到有的戶合法建筑面積小于違法建筑面積，甚至有全部為違法建筑的情況出現(xiàn)。在本次小營村拆遷中，對(duì)于違法建筑有的也給予了補(bǔ)償，如呂秀蘭戶，對(duì)無證房按一半有證面積給予計(jì)算，但是否對(duì)所有戶的違法建筑均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行？如尺度不一，亦會(huì)引發(fā)矛盾。除了本地農(nóng)民的違章搭建之外，外來流動(dòng)人口在違法建筑方面扮演了較為重要的角色，必須加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格禁止外來人口從事違法建筑的搭建。

（三）我市各區(qū)對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷的補(bǔ)償辦法和執(zhí)行文件的尺度不一拆遷戶形成對(duì)比落差，對(duì)征地拆遷工作帶來不利因素：（1）補(bǔ)償辦法不一。前文已述，目前我市各區(qū)對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷均采取了“變通”方法執(zhí)行文件規(guī)定，但各區(qū)方法不同。例如，我市棲霞區(qū)在農(nóng)村集體土地征地拆遷中，也適用貨幣補(bǔ)償，不進(jìn)行實(shí)物安置，但在拆遷后，由開發(fā)單位向拆遷戶提供廉價(jià)居住房，價(jià)格一般在1450—1550元左右，拆遷戶以獲得的補(bǔ)償款補(bǔ)足適當(dāng)?shù)牟铑~即可購買，這樣，很大程度上緩解了文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的突出矛盾；而小營村征地拆遷中主要是采取對(duì)有兩個(gè)以上單列戶拆分產(chǎn)權(quán)面積，以達(dá)到使拆遷戶獲得較文件規(guī)定更多的補(bǔ)償數(shù)額的辦法，以解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。（2）掌握尺度不一。如，對(duì)于土地及房屋合法權(quán)屬手續(xù)不全的問題，我市棲霞區(qū)采取一般均予認(rèn)可的方法，此次小營村征地拆遷原則上把握較為嚴(yán)格。上述方法與尺度不一帶來的影響，在此次小營村征地拆遷工作中反映并不十分明顯，但因?yàn)榧磳㈤_始征地拆遷的東部地區(qū)農(nóng)村集體土地，地理位置上與我市棲霞區(qū)相鄰，屆時(shí)這種不一致可能會(huì)一定程度上給我區(qū)征地拆遷工作的順利進(jìn)行帶來不利影響。建議可以加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)調(diào)，統(tǒng)一補(bǔ)償辦法和尺度，盡量減少可能帶來的矛盾。

（四）易發(fā)生群體性糾紛和暴力對(duì)抗事件農(nóng)村集體土地拆遷戶文化水平總體不高，法制意識(shí)相對(duì)較低，發(fā)生拆遷糾紛后，易發(fā)生群體性事件和暴力對(duì)抗糾紛。我市其他區(qū)在農(nóng)村集體土地拆遷工作中，曾出現(xiàn)集體臥軌等惡性事件，特別是對(duì)違法建筑的拆除，矛盾更大。此次小營村征地拆遷過程中，亦發(fā)生了農(nóng)民集體上訪，到相關(guān)部門堵車、堵路等群體性事件，在拆遷辦公地點(diǎn)曾發(fā)生拆遷戶打、砸，繼而與工作人員暴力對(duì)抗的糾紛，我市某新聞媒體曾對(duì)此予以報(bào)道，造成一定不良影響。

四、下一步我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地開發(fā)征地拆遷工作的幾點(diǎn)建議

（一）關(guān)于總體工作思路土地以及房屋是農(nóng)民的生存之本。對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，要從實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，加強(qiáng)宏觀管理和控制，總體上高度重視、依法實(shí)施、整體部署、加強(qiáng)宣傳、穩(wěn)步開展，工作上相互協(xié)調(diào)、周密細(xì)致、文明執(zhí)法、積極堅(jiān)決、顧全大局，力爭此次大面積征地拆遷工作的順利進(jìn)行。

1、在征地拆遷工作中特別注意維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。黨的十六大報(bào)告指出：完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。此次大面積的農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，難免會(huì)出現(xiàn)群體性事件，要充分認(rèn)識(shí)到實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷的復(fù)雜性，各職能部門和相關(guān)單位都應(yīng)當(dāng)高度重視，積極疏導(dǎo)，穩(wěn)妥謹(jǐn)慎，鈍化矛盾，堅(jiān)決避免惡性事件的發(fā)生。同時(shí)，要盡量避免不同權(quán)利主體之間巨大的利益差異，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

2、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，相互協(xié)調(diào)。農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，涉及多個(gè)職能部門和單位，而各部門是否能夠統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，相互協(xié)調(diào)，執(zhí)法水平如何等對(duì)于工作的順利開展，是十分重要的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)大局觀，避免問題推諉，矛盾上交。

3、依法實(shí)施，文明執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督。農(nóng)村集體土地征地拆遷，必須堅(jiān)持從程序到實(shí)體，從手續(xù)到手段，都要依法實(shí)施。實(shí)施過程中，具體實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)注意文明執(zhí)法，文明動(dòng)遷，不能采取以暴制暴，以邪壓邪或其它不正當(dāng)手段；不能打著政府旗號(hào)，為有損于政府形象的行為，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。

4、排查摸底，掌握戶情，適時(shí)調(diào)整。做好先期調(diào)查工作，以便于制定總體動(dòng)遷方案，特別是補(bǔ)償優(yōu)惠方案，并根據(jù)調(diào)查的情況，適時(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案進(jìn)行調(diào)整。做好有號(hào)召力的重點(diǎn)人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點(diǎn)人員帶頭服從政府征地拆遷工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。

（二）關(guān)于均衡各方利益，根本解決征地拆遷矛盾的建議考慮到征地拆遷對(duì)農(nóng)民生活的重大影響，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施開發(fā)經(jīng)營與保護(hù)群眾利益三方關(guān)系中尋找平衡點(diǎn)，并切實(shí)考慮群眾在征地拆遷后的生產(chǎn)、生活問題，這是解決征

第二篇：關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考

關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆

遷的調(diào)查與思考

關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考

隨著我市城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，我區(qū)東部地區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)的組成部分，以優(yōu)越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)價(jià)值。根據(jù)市政府的規(guī)劃，起，我區(qū)東部地區(qū)將陸續(xù)開發(fā)建設(shè)南京國際高爾夫球場、南京軟件園、經(jīng)五路、聚寶山商品住宅區(qū)等一批重點(diǎn)、大型項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建成，將根本改善東部地區(qū)的面貌，改善投資環(huán)境，拓展發(fā)展空間，提升我區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)區(qū)、環(huán)境立區(qū)、文化興區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。該地

區(qū)的開發(fā)建設(shè)能否順利進(jìn)行，將直接關(guān)系到我區(qū)東部地區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略布署，關(guān)系到我區(qū)總體工作目標(biāo)任務(wù)的完成。當(dāng)前，東部地區(qū)開發(fā)的首要任務(wù)是做好征地拆遷工作。該地區(qū)的土地主要是農(nóng)村集體土地。我區(qū)作為傳統(tǒng)的“城區(qū)”，對(duì)城市國有土地的拆遷經(jīng)驗(yàn)豐富，但對(duì)于農(nóng)村集體土地的征地拆遷，相對(duì)缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尚未形成系統(tǒng)、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區(qū)大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區(qū)的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及4000余戶，1萬余人口。我院高度重視東部地區(qū)的征地拆遷工作，院黨組專門召開會(huì)議進(jìn)行研究，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的高度責(zé)任感，將東部地區(qū)的農(nóng)村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創(chuàng)建服務(wù)型法院的一個(gè)重點(diǎn)課題，展開調(diào)研，并結(jié)合我院審理國有土地拆遷案件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了思考，力圖為區(qū)委、區(qū)政府的工作決策提出一些參考和建議。

一、概況調(diào)查對(duì)象：我們以目前區(qū)城鎮(zhèn)綜合開

發(fā)公司正在實(shí)施征地拆遷工作的紅山街道小營村為調(diào)查對(duì)象：

1、地理、人口及經(jīng)濟(jì)概況。此次征地拆遷范圍涉及小營村第二、第三生產(chǎn)隊(duì)等，計(jì)196戶，532人，其中農(nóng)業(yè)人口232人，居民300人，具有合法權(quán)屬的房屋面積計(jì)11,000余平方米，違法建筑4,000余平方米。從地理區(qū)位和社會(huì)綜合情況上來看，該地區(qū)屬于典型的城郊結(jié)合部?？傮w而言，該地區(qū)地勢較低，耕地條件差，主要作物為樹苗等，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民總體收入較低，存在貧富不均的現(xiàn)象，農(nóng)民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達(dá)700余平方米，小的則只有40余平方米。該地區(qū)外來人口較多，房屋出租是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)來源。

2、項(xiàng)目概況。該地段建設(shè)項(xiàng)目為墨香山莊商品房開發(fā)、經(jīng)五路、華飛路東延、營苑南路東延，此次征地拆遷期限自11月18日起至1月18日止，計(jì)二個(gè)月。

3、適用政策法規(guī)情況。目前我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，適用寧政發(fā)[]86號(hào)《南京

市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》，和寧政發(fā)[]21號(hào)《南京市征地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償細(xì)則》的規(guī)定。根據(jù)21號(hào)文的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，21號(hào)文效力優(yōu)先，21號(hào)文未有規(guī)定的，適用86號(hào)文，即目前我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行實(shí)物安置。調(diào)查方法。我們在對(duì)小營村征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，與我區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司進(jìn)行了座談；以區(qū)政府法制辦的名義抽調(diào)專門人員實(shí)地參與了兩戶“釘子戶”的動(dòng)遷調(diào)解；先后走訪了市國土局、房產(chǎn)局等行政執(zhí)法單位，詳細(xì)了解了相關(guān)政策規(guī)定；與部分郊縣法院以及上級(jí)法院就法律適用問題進(jìn)行了充分的研討；有選擇性地對(duì)比研究了北京市、深圳市、上海市、寧波市、重慶市、武漢市等大城市關(guān)于農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)政策規(guī)定。

二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析在城市建設(shè)發(fā)展過程中，與群眾利益最緊密，矛盾最突出，難度最大的就是房屋拆遷

問題。而在房屋拆遷工作中，又?jǐn)?shù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城郊結(jié)合部的農(nóng)民集體土地的征地和房屋拆遷問題最難處理。目前國家還沒有制定和頒布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因城市建設(shè)需要,依法征用集體土地后農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償安置的專門法規(guī)，因此，解決城郊結(jié)合部農(nóng)民房屋拆遷問題，缺少必要的法律規(guī)范。但城市建設(shè)的發(fā)展，依賴于舊城改造和對(duì)外拓展，這就無法回避農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題。因此，首先需要就城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究。農(nóng)村集體土地征地拆遷的法律性質(zhì)小營村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認(rèn)為，該地早已在被征為國有土地，因此，現(xiàn)在進(jìn)行的拆遷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照南京市政府203號(hào)令進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，這是拆遷過程中存在的重大爭議之一。也就是說，按照市政府203號(hào)令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關(guān)系，這就將征地與拆遷劃分為兩種性質(zhì)的行為，即征用為行政行為，拆遷為民事行

為。我們認(rèn)為，僅從南京市政府86號(hào)文、21號(hào)文來看，應(yīng)當(dāng)將征地拆遷界定為行政行為。86號(hào)文和21號(hào)文的依據(jù)是《土地管理法》，該法第二條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制；國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。這種國家征用是典型的行政行為。21號(hào)文第二條規(guī)定，征地房屋拆遷，是指國家因建設(shè)需要，依法將農(nóng)村集體土地征為國有土地所涉及的居住房屋拆遷……。因此，征地拆遷總體上是行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，是行政行為，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對(duì)地上定附著物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中?！督K省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，因城市開發(fā)建設(shè)征用集體土地實(shí)施房屋拆遷的，其拆遷補(bǔ)償安置辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定，這就以地方性法規(guī)的形式給市政府進(jìn)行了授

權(quán)。因南京市政府出臺(tái)的86號(hào)文和21號(hào)文已單獨(dú)對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷進(jìn)行了規(guī)定。南京市法院系統(tǒng)對(duì)此也采取了比較務(wù)實(shí)的態(tài)度。因此，就目前形勢而言，現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)是：市政府203號(hào)令是對(duì)原國有土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償適用的政策，但對(duì)于原屬農(nóng)村集體性質(zhì)的土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償，屬于86號(hào)文和21號(hào)文所規(guī)定的“征地房屋拆遷及征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷”的范疇，應(yīng)適用86號(hào)文和21號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行安置補(bǔ)償，并將征地拆遷整體納入行政行為的范疇，由行政機(jī)關(guān)行使行政職能予以調(diào)整。農(nóng)村集體土地征地后房屋拆遷爭議的解決程序征地拆遷中涉及到的房屋拆遷安置補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)按照86號(hào)文的規(guī)定，先政府行政裁決，對(duì)裁決不服的，當(dāng)事人可以不服行政裁決為由，向法院提起行政訴訟。當(dāng)前農(nóng)村集體土地征地拆遷主要在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額兩個(gè)方面存在爭議。

1、關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。86號(hào)文第九條規(guī)定對(duì)補(bǔ)償標(biāo)

準(zhǔn)的爭議應(yīng)先經(jīng)裁決，但由于該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已由有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策予以明文規(guī)定，實(shí)踐中圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議的很少出現(xiàn)。

2、關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額的爭議。實(shí)踐中，主要爭議在于征地房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕痤~、方式、期限等方面。86號(hào)文第十八條規(guī)定，對(duì)于此類爭議，由市、縣人民政府裁決，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可在法定期限內(nèi)向人民法院起訴。根據(jù)上述規(guī)定，如我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷中發(fā)生此類爭議，應(yīng)由我區(qū)政府裁決。依照法律規(guī)定，對(duì)于政府裁決不服而起訴的，屬于人民法院行政訴訟案件。就上述爭議，按照省法院、省建委的統(tǒng)一觀點(diǎn)，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。關(guān)于實(shí)施征地拆遷的主體市政府86號(hào)文第十七條規(guī)定，征地經(jīng)批準(zhǔn)后，……由市、縣土地行政主管部門公告拆遷決定并組織實(shí)施。第七條規(guī)定，建設(shè)征用土地，市、縣土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)……并與被征用土地的所有人和使用人就補(bǔ)償、安置

等事項(xiàng)簽訂協(xié)議，以上規(guī)定表明，實(shí)施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區(qū)為房地產(chǎn)管理局。而市政府21號(hào)文第二條第二款規(guī)定，本細(xì)則所稱征地拆遷實(shí)施單位，是指市土地行政主管部門指定的辦理用地事務(wù)的機(jī)構(gòu)。該細(xì)則所指的“機(jī)構(gòu)”，一般理解為市土地局下屬用地事務(wù)所及類似我區(qū)房地產(chǎn)局等性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?？梢钥闯?，21號(hào)文規(guī)定的實(shí)施主體與86號(hào)文規(guī)定似有不同，但應(yīng)當(dāng)看到21號(hào)文僅僅是對(duì)“征地房屋拆遷”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，21號(hào)文與86號(hào)文相比，實(shí)際上具有特別規(guī)定的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于86號(hào)文適用。我院認(rèn)為，實(shí)施征地拆遷的法定主體應(yīng)為土地行政主管部門，在我區(qū)即為房地產(chǎn)管理局。我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷單位實(shí)行資質(zhì)管理，我區(qū)房地產(chǎn)管理局具有農(nóng)村集體土地征地拆遷資質(zhì)，這一點(diǎn)與法律和文件規(guī)定的精神是一致的。但是，對(duì)于21號(hào)文第二條第二款中所稱的“指定”，應(yīng)當(dāng)作如何理解？這種“指定”，作為法律

術(shù)語，在行政法上并沒有合適的法律法理依據(jù)，從行政法角度來看，行政權(quán)力的來源只有職權(quán)行政行為、授權(quán)行政行為與委托行政行為三種，而沒有“指定”行政行為，授權(quán)行政行為必須有法律法規(guī)的授權(quán)，委托行政行為只存在于具體行政行為，可以在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章依據(jù)的情況下實(shí)施。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條就規(guī)定了行政委托的法律效果，但行政委托必須以行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為。從86號(hào)文和21號(hào)文，結(jié)合相關(guān)行政法律、法規(guī)和司法解釋來看，這種“指定”應(yīng)當(dāng)定義為“委托”較合適。我們還應(yīng)當(dāng)看到，如果采用先征地后拆遷的模式，拆遷實(shí)施的主體就不存在任何問題，畢竟拆遷是平等民事主體之間的民事行為，只要有拆遷資質(zhì)的開發(fā)單位，都可以作為實(shí)施主體。如武漢市，直接規(guī)定國家征用土地，拆遷居住用房的，用地單位與被拆遷人簽訂拆遷房屋協(xié)議書。

三、主要

現(xiàn)實(shí)矛盾的研究與分析。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷，不同于在城市規(guī)劃區(qū)實(shí)施國有土地上的居民房屋拆遷，情況比較復(fù)雜，呈多樣性。此次小營村征地拆遷工作中遇到的問題，較為突出的反映了目前我市農(nóng)村集體土地征地拆遷中的常見問題，也是目前農(nóng)村集體土地征地拆遷工作的難點(diǎn)問題，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：動(dòng)遷難主要原因有：

1、文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，是造成動(dòng)遷工作難度大的最重要原因。86號(hào)文規(guī)定，貨幣補(bǔ)償主要包括土地及附著物補(bǔ)償，房屋拆遷補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)等。其中房屋拆遷補(bǔ)償與農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)問題較為突出：關(guān)于征地房屋拆遷補(bǔ)償問題。隨著國家住房體制改革，拆遷安置補(bǔ)償貨幣化，政策透明度1 2 3 下一頁

第三篇：關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考

隨著我市城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，我區(qū)東部地區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)的組成部分，以優(yōu)越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)價(jià)值。根據(jù)市政府的規(guī)劃，2003年起，我區(qū)東部地區(qū)將陸續(xù)開發(fā)建設(shè)南京國際高爾夫球場、南京軟件園、經(jīng)五路、聚寶山商品住宅區(qū)等一批重點(diǎn)、大型項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建成，將根本改善東部地區(qū)的面貌，改善投資環(huán)境，拓展發(fā)展空間，提升我區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)區(qū)、環(huán)境立區(qū)、文化興區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)能否順利進(jìn)行，將直接關(guān)系到我區(qū)東部地區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略布署，關(guān)系到我區(qū)2003年總體工作目標(biāo)任務(wù)的完成。

當(dāng)前，東部地區(qū)開發(fā)的首要任務(wù)是做好征地拆遷工作。該地區(qū)的土地主要是農(nóng)村集體土地。我區(qū)作為傳統(tǒng)的“城區(qū)”，對(duì)城市國有土地的拆遷經(jīng)驗(yàn)豐富，但對(duì)于農(nóng)村集體土地的征地拆遷，相對(duì)缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尚未形成系統(tǒng)、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區(qū)大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區(qū)的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及4000余戶，1萬余人口。我院高度重視東部地區(qū)的征地拆遷工作，院黨組專門召開會(huì)議進(jìn)行研究，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的高度責(zé)任感，將東部地區(qū)的農(nóng)村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創(chuàng)建服務(wù)型法院的一個(gè)重點(diǎn)課題，展開調(diào)研，并結(jié)合我院審理國有土地拆遷案件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了思考，力圖為區(qū)委、區(qū)政府的工作決策提出一些參考和建議。

一、概況

（一）調(diào)查對(duì)象：我們以目前區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司正在實(shí)施征地拆遷工作的紅山街道小營村為調(diào)查對(duì)象：

1、地理、人口及經(jīng)濟(jì)概況。此次征地拆遷范圍涉及小營村第二、第三生產(chǎn)隊(duì)等，計(jì)196戶，532人，其中農(nóng)業(yè)人口232人，居民300人，具有合法權(quán)屬的房屋面積計(jì)11,000余平方米，違法建筑4,000余平方米。從地理區(qū)位和社會(huì)綜合情況上來看，該地區(qū)屬于典型的城郊結(jié)合部?？傮w而言，該地區(qū)地勢較低，耕地條件差，主要作物為樹苗等，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民總體收入較低，存在貧富不均的現(xiàn)象，農(nóng)民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達(dá)700余平方米，小的則只有40余平方米。該地區(qū)外來人口較多，房屋出租是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)來源。

2、項(xiàng)目概況。該地段建設(shè)項(xiàng)目為墨香山莊商品房開發(fā)、經(jīng)五路（寬45m）、華飛路東延（寬24m）、營苑南路東延（寬24m），此次征地拆遷期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，計(jì)二個(gè)月。

3、適用政策法規(guī)情況。目前我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，適用寧政發(fā)[2000]86號(hào)《南京市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋實(shí)行實(shí)物安置及附屬物的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱86號(hào)文），和寧政發(fā)[2001]21號(hào)《南京市征地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償細(xì)則》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱21號(hào)文）的規(guī)定。根據(jù)21號(hào)文的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，21號(hào)文效力優(yōu)先，21號(hào)文未有規(guī)定的，適用86號(hào)文，即目前我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行實(shí)物安置。

（二）調(diào)查方法。我們在對(duì)小營村征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，與我區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司進(jìn)行了座談；在爭議。

1、關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。86號(hào)文第九條規(guī)定對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議應(yīng)先經(jīng)裁決，但由于該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已由有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策予以明文規(guī)定，實(shí)踐中圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議的很少出現(xiàn)。

2、關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額的爭議。實(shí)踐中，主要爭議在于征地房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕痤~、方式、期限等方面。86號(hào)文第十八條規(guī)定，對(duì)于此類爭議，由市、縣（區(qū)）人民政府裁決，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可在法定期限內(nèi)向人民法院起訴。根據(jù)上述規(guī)定，如我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷中發(fā)生此類爭議，應(yīng)由我區(qū)政府裁決。依照法律規(guī)定，對(duì)于政府裁決不服而起訴的，屬于人民法院行政訴訟案件。

就上述爭議，按照省法院、省建委的統(tǒng)一觀點(diǎn)，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。

（三）關(guān)于實(shí)施征地拆遷的主體

市政府86號(hào)文第十七條規(guī)定，征地經(jīng)批準(zhǔn)后，……由市、縣（區(qū)）土地行政主管部門公告拆遷決定并組織實(shí)施。第七條規(guī)定，建設(shè)征用土地，市、縣（區(qū)）土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)……并與被征用土地的所有人和使用人就補(bǔ)償、安置等事項(xiàng)簽訂協(xié)議，以上規(guī)定表明，實(shí)施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區(qū)為房地產(chǎn)管理局。而市政府21號(hào)文第二條第二款規(guī)定，本細(xì)則所稱征地拆遷實(shí)施單位，是指市土地行政主管部門指定的辦理用地事務(wù)的機(jī)構(gòu)。該細(xì)則所指的“機(jī)構(gòu)”，一般理解為市土地局下屬用地事務(wù)所及類似我區(qū)房地產(chǎn)局等性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?？梢钥闯?，21號(hào)文規(guī)定的實(shí)施主體與86號(hào)文規(guī)定似有不同，但應(yīng)當(dāng)看到21號(hào)文僅僅是對(duì)“征地房屋拆遷”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，21號(hào)文與86號(hào)文相比，實(shí)際上具有特別規(guī)定的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于86號(hào)文適用。我院認(rèn)為，實(shí)施征地拆遷的法定主體應(yīng)為土地行政主管部門，在我區(qū)即為房地產(chǎn)管理局。我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷單位實(shí)行資質(zhì)管理，我區(qū)房地產(chǎn)管理局具有農(nóng)村集體土地征地拆遷資質(zhì)，這一點(diǎn)與法律和文件規(guī)定的精神是一致的。但是，對(duì)于21號(hào)文第二條第二款中所稱的“指定”，應(yīng)當(dāng)作如何理解？這種“指定”，作為法律術(shù)語，在行政法上并沒有合適的法律法理依據(jù)，從行政法角度來看，行政權(quán)力的來源只有職權(quán)行政行為、授權(quán)行政行為與委托行政行為三種，而沒有“指定”行政行為，授權(quán)行政行為必須有法律法規(guī)的授權(quán)，委托行政行為只存在于具體行政行為，可以在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章依據(jù)的情況下實(shí)施。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條就規(guī)定了行政委托的法律效果，但行政委托必須以行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為。從86號(hào)文和21號(hào)文，結(jié)合相關(guān)行政法律、法規(guī)和司法解釋來看，這種“指定”應(yīng)當(dāng)定義為“委托”較合適。我們還應(yīng)當(dāng)看到，如果采用先征地后拆遷的模式，拆遷實(shí)施的主體就不存在任何問題，畢竟拆遷是平等民事主體之間的民事行為，只要有拆遷資質(zhì)的開發(fā)單位，都可以作為實(shí)施主體。如武漢市，直接規(guī)定國家征用土地，拆遷居住用房的，用地單位與被拆遷人簽訂拆遷房屋協(xié)議書。

三、主要現(xiàn)實(shí)矛盾的研究與分析。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷，不同于在城市規(guī)劃區(qū)實(shí)施國有土地上的居民房屋拆遷，情況比較復(fù)雜，呈多樣性。此次小營村征地拆遷工作中遇到的問題，較為突出的反映了目前我市農(nóng)村集體土地征地拆遷中的常見問題，也是目前農(nóng)村集體土地征地拆遷工作的難點(diǎn)問題，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（2）關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題。86號(hào)文規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)為35000元—40000元，保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為14000元—18000元。86號(hào)文于2000年4月出臺(tái)，結(jié)合上述房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的理由，目前關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題同樣存在標(biāo)準(zhǔn)過低的情況，在此不再重述。

在這里，提出較為超前的建議，可以參考國外通行的做法，以市政建設(shè)為目的進(jìn)行拆遷時(shí)，在市政工程項(xiàng)目如公路等建成后，分配給拆遷戶合理的股份，以股利分紅對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，這種做法在深圳市的拆遷工作中已得到較為成功的運(yùn)用。我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)民主要是依賴土地生存，僅給予數(shù)萬元的安置、保養(yǎng)費(fèi)用，不如給予股利分紅，更有利于農(nóng)民的生存利益?；蛘咄ㄟ^采用發(fā)行土地債券的方式，解決農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)团c國家建設(shè)用地征地成本高的矛盾，也使農(nóng)民可以獲得較長時(shí)期的土地收益，并獲得生產(chǎn)自救和發(fā)展所必需的資金。

2、農(nóng)村小團(tuán)體合力較強(qiáng)。盡管開發(fā)單位實(shí)施拆遷時(shí)，在堅(jiān)持文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，充分考慮到具體情況而采取了變通執(zhí)行的方法，如對(duì)待房屋面積較大的戶，有兩個(gè)以上單列戶口，但只有一個(gè)產(chǎn)權(quán)證的，給予產(chǎn)權(quán)拆分的方式，以達(dá)到套用較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法等，實(shí)際上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但此次征地拆遷工作開始后，前20天仍無一戶搬遷，動(dòng)遷工作一度陷于停滯狀態(tài)，但自從有一戶搬遷之后，20天左右基本上全部搬遷完畢。對(duì)于這一情況，我們分析認(rèn)為，主要是拆遷戶間關(guān)系較為緊密，從眾思想突出。基于農(nóng)村所固有的居住、生活環(huán)境和特點(diǎn)，農(nóng)村集體土地住戶間關(guān)系較為緊密，相互間沾親帶故或交往密切，具有一定的小團(tuán)體合力，人員從眾、甚至盲從現(xiàn)象較為明顯，這一點(diǎn)，與城市拆遷具有明顯的差異。對(duì)于動(dòng)遷工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，對(duì)此，要充分利用有利的因素，重點(diǎn)突破，做好思想分化工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。

3、戶情差異較大。該地區(qū)被征地拆遷190余戶，各戶房屋面積及附屬物、經(jīng)濟(jì)條件、收入來源、家庭成員結(jié)構(gòu)、人口成份（居民、農(nóng)民）等情況差別較大，如小營村征地拆遷中，有數(shù)代多人共一戶的情況，也有夫妻二人各一戶的情況等，戶情差異較大。對(duì)此類情況，區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司除了上述拆遷產(chǎn)權(quán)面積的操作方法外，有下列措施：對(duì)夫妻二人各一戶籍，但只有一個(gè)權(quán)屬證的，一概按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算，產(chǎn)權(quán)面積累計(jì)；對(duì)夫妻二人同一戶籍，但分別取得房屋權(quán)屬證明的，也按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算。

另外，不少農(nóng)民所確認(rèn)的被拆遷房屋，戶均面積較大，最大的一戶達(dá)700多平方米，而有的全部是違法建筑，以致各戶房屋補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額差別較大，各拆遷戶基于不適當(dāng)?shù)南嗷ヅ时榷a(chǎn)生的利益要求的期望值差別較大，給動(dòng)遷工作帶來一定難度。

（二）土地、房屋權(quán)屬情況復(fù)雜，違法建筑比例較大

由于歷史原因，對(duì)于農(nóng)村集體土地的土地使用權(quán)及房屋合法權(quán)屬的登記管理，不夠嚴(yán)格，征地拆遷中常出現(xiàn)手續(xù)不全現(xiàn)象，情況較為復(fù)雜，而是否認(rèn)定相關(guān)權(quán)屬將直接影響補(bǔ)償利益，如有的拆遷戶有土地使用權(quán)手續(xù)，無房屋建造合法手續(xù)，有的只有房屋建造手續(xù)，而無土地使用權(quán)手續(xù)；還有一些村民住戶翻建的房屋，雖然按規(guī)定規(guī)定履行了審批手續(xù)，但在翻建時(shí)擴(kuò)大多建的情況較多等。此外，由于客觀原因，過去村、組、區(qū)、鄉(xiāng)對(duì)村民建房行為規(guī)范滯后，管理不到位，致使村民群眾不經(jīng)審批自建自搭房屋的現(xiàn)象很普遍，特別處于城市近郊的村民群眾，受利益驅(qū)動(dòng)分認(rèn)識(shí)到實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷的復(fù)雜性，各職能部門和相關(guān)單位都應(yīng)當(dāng)高度重視，積極疏導(dǎo)，穩(wěn)妥謹(jǐn)慎，鈍化矛盾，堅(jiān)決避免惡性事件的發(fā)生。同時(shí)，要盡量避免不同權(quán)利主體之間巨大的利益差異，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

2、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，相互協(xié)調(diào)。農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，涉及多個(gè)職能部門和單位，而各部門是否能夠統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，相互協(xié)調(diào)，執(zhí)法水平如何等對(duì)于工作的順利開展，是十分重要的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)大局觀，避免問題推諉，矛盾上交。

3、依法實(shí)施，文明執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督。農(nóng)村集體土地征地拆遷，必須堅(jiān)持從程序到實(shí)體，從手續(xù)到手段，都要依法實(shí)施。實(shí)施過程中，具體實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)注意文明執(zhí)法，文明動(dòng)遷，不能采取以暴制暴，以邪壓邪或其它不正當(dāng)手段；不能打著政府旗號(hào)，為有損于政府形象的行為，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。

4、排查摸底，掌握戶情，適時(shí)調(diào)整。做好先期調(diào)查工作，以便于制定總體動(dòng)遷方案，特別是補(bǔ)償優(yōu)惠方案，并根據(jù)調(diào)查的情況，適時(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案進(jìn)行調(diào)整。做好有號(hào)召力的重點(diǎn)人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點(diǎn)人員帶頭服從政府征地拆遷工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。

（二）關(guān)于均衡各方利益，根本解決征地拆遷矛盾的建議

考慮到征地拆遷對(duì)農(nóng)民生活的重大影響，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施開發(fā)經(jīng)營與保護(hù)群眾利益三方關(guān)系中尋找平衡點(diǎn)，并切實(shí)考慮群眾在征地拆遷后的生產(chǎn)、生活問題，這是解決征地拆遷矛盾的根本所在。在征地拆遷工作中表現(xiàn)出來的拆遷與被拆遷間的矛盾和問題，實(shí)質(zhì)是三方關(guān)系的矛盾，在國家法律、法規(guī)尚不配套健全，市政府相關(guān)文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)較低，滯后于現(xiàn)實(shí)的情況下，我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，應(yīng)當(dāng)以與時(shí)俱進(jìn)的思想理念，制定適當(dāng)?shù)姆桨福诓桓淖兿嚓P(guān)文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下，靈活掌握，變通執(zhí)行，以適度提高補(bǔ)償數(shù)額或以其它方式，解決群眾實(shí)際困難。目前可能采取的方式主要有二種：一種是提高補(bǔ)償數(shù)額，如我區(qū)小營村征地拆遷的方式主要是通過拆分房屋面積，達(dá)到套用較高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法。另一種是根據(jù)拆遷戶的不同情況和要求，由開發(fā)單位提供部分較大幅度的優(yōu)惠價(jià)格的房屋，由拆遷戶購買。在這次小營村拆遷中，給予拆遷戶兩處購買：一是南京市的經(jīng)濟(jì)適用房，每平方米價(jià)格1500元左右，但門檻很高，只有符合條件的城市居民才能購買；一是墨香山莊房屋，每平方米優(yōu)惠價(jià)2600元，但價(jià)格仍然偏高。可由開發(fā)單位建設(shè)一批廉價(jià)房，專由拆遷戶購買，這樣既合法，又有利于解決矛盾。特別是興建商品房等非市政建設(shè)項(xiàng)目，更應(yīng)當(dāng)采取這種方式，以緩解矛盾。這次我區(qū)仙鶴門地區(qū)將興建全市最大的經(jīng)濟(jì)適用房住宅區(qū)，這將緩解下一步東部地區(qū)大面積拆遷的矛盾。

（三）關(guān)于征地拆遷實(shí)施主體

此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在征地拆遷的實(shí)際動(dòng)遷操作中，各區(qū)作法很不一致。如，此次小營村征地拆遷，征地拆遷公告是由區(qū)房地產(chǎn)局依法發(fā)出，依照有關(guān)文件規(guī)定，征地拆遷工作及補(bǔ)償協(xié)議本應(yīng)以該局名義進(jìn)行，但實(shí)際上，區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司在小營村以接受區(qū)房地產(chǎn)管理局的委托的方式具體進(jìn)行征地拆遷工作，征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議也是以該公司名義與拆遷戶簽訂。而我市棲霞區(qū)則統(tǒng)一由該區(qū)拆遷辦以接受委托方式進(jìn)行征地拆遷工作。我們認(rèn)為，首先，小營村的征地拆遷項(xiàng)目，《婚姻法》的規(guī)定，不能硬性合并為一個(gè)拆遷戶。

4、依法確認(rèn)農(nóng)民分家析產(chǎn)協(xié)議的效力。析產(chǎn)是一個(gè)法律行為，我國民法及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，但在廣大農(nóng)村地區(qū)，自行簽訂分家析產(chǎn)協(xié)議，而不依法辦理登記手續(xù)的情況非常普遍，我市棲霞區(qū)在征地拆遷中遇到此類問題較多。對(duì)于分家析產(chǎn)協(xié)議，雖然沒有具體的法律規(guī)定，但最高人民法院1985年《關(guān)于對(duì)分家協(xié)產(chǎn)的房屋再立遺囑變更產(chǎn)權(quán)，其遺囑是否有效的批復(fù)》中明確：對(duì)分家時(shí)達(dá)成的各自管業(yè)且已執(zhí)行多年的房產(chǎn)協(xié)議，應(yīng)予以維護(hù)。我院建議，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持將登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得、變更和消滅的生效要件的基礎(chǔ)上，也可以在未登記的情況下，對(duì)于分家析產(chǎn)協(xié)議，如果訂有書面協(xié)議，已實(shí)際履行并形成各自管業(yè)多年，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。

5、依法確認(rèn)被拆遷人。在過去城市拆遷中，就常有錯(cuò)誤認(rèn)定被拆遷人，導(dǎo)致拆遷協(xié)議違法的現(xiàn)象。在下一步東部地區(qū)拆遷中應(yīng)當(dāng)充分注意房屋權(quán)屬問題，注意準(zhǔn)確認(rèn)定被拆遷人，不能為趕拆遷進(jìn)度，而違法簽訂補(bǔ)償協(xié)議。在小營村拆遷過程中，有錢姓拆遷戶，原產(chǎn)權(quán)人是錢某的老母親，生前有眾多子女，但房屋只有錢某居住，開發(fā)單位直接與錢某簽定協(xié)議，這種做法是不符合法律規(guī)定的。從民法來看，該房屋所有權(quán)并不屬錢某一人所有，而是子女共有，而21號(hào)文規(guī)定被拆遷人（戶）是被拆除的房屋的所有人（戶），因此該拆遷補(bǔ)償協(xié)議屬無效。

總而言之，我區(qū)東部地區(qū)城市現(xiàn)代化建設(shè)過程一系列法律問題的解決，并不是一朝一夕所能完成，而是需要政府、社會(huì)各界在軟硬件建設(shè)營造方面進(jìn)行長期不懈的努力。區(qū)法院充分認(rèn)識(shí)到此次東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷對(duì)于我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要意義，一致認(rèn)為，我們要適應(yīng)現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)法院的需要，樹立“司法為民”、“審判就是服務(wù)”的理念，發(fā)揮法院審判工作的職能優(yōu)勢，運(yùn)用現(xiàn)有的并探索適應(yīng)形勢發(fā)展要求的新的服務(wù)方式和手段，努力增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)服務(wù)方法，提高服務(wù)水平，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開展全方位司法服務(wù)和司法保障。一是要認(rèn)真審理此類案件，及時(shí)、高效、妥善處理，注重調(diào)解，鈍化矛盾，全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；注重審判效果、*效果與社會(huì)效果的有機(jī)結(jié)合；二是與行政部門密切配合，及時(shí)反饋問題，積極提供法律幫助；在嚴(yán)格依法辦事，確有必要的情況下，堅(jiān)決配合政府，采取強(qiáng)制執(zhí)行；三是及時(shí)研究分析農(nóng)村集體土地征地拆遷工作的問題，為政府提供法律參考與建議，促進(jìn)農(nóng)村集體土地征用開發(fā)的健康發(fā)展。

第四篇：關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考

隨著我市城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，我區(qū)東部地區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)的組成部分，以優(yōu)越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)價(jià)值。根據(jù)市政府的規(guī)劃，2003年起，我區(qū)東部地區(qū)將陸續(xù)開發(fā)建設(shè)南京國際高爾夫球場、南京軟件園、經(jīng)五路、聚寶山商品住宅區(qū)等一批重點(diǎn)、大型項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建成，將根本改善東部地區(qū)的面貌，改善投資環(huán)境，拓展發(fā)展空間，提升我區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)區(qū)、環(huán)境立區(qū)、文化興區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)能否順利進(jìn)行，將直接關(guān)系到我區(qū)東部地區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略布署，關(guān)系到我區(qū)2003年總體工作目標(biāo)任務(wù)的完成。當(dāng)前，東部地區(qū)開發(fā)的首要任務(wù)是做好征地拆遷工作。該地區(qū)的土地主要是農(nóng)村集體土地。我區(qū)作為傳統(tǒng)的“城區(qū)”，對(duì)城市國有土地的拆遷經(jīng)驗(yàn)豐富，但對(duì)于農(nóng)村集體土地的征地拆遷，相對(duì)缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尚未形成系統(tǒng)、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區(qū)大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區(qū)的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及4000余戶，1萬余人口。我院高度重視東部地區(qū)的征地拆遷工作，院黨組專門召開會(huì)議進(jìn)行研究，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的高度責(zé)任感，將東部地區(qū)的農(nóng)村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創(chuàng)建服務(wù)型法院的一個(gè)重點(diǎn)課題，展開調(diào)研，并結(jié)合我院審理國有土地拆遷案件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了思考，力圖為區(qū)委、區(qū)政府的工作決策提出一些參考和建議。

一、概況

（一）調(diào)查對(duì)象：我們以目前區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司正在實(shí)施征地拆遷工作的紅山街道小營村為調(diào)查對(duì)象：

1、地理、人口及經(jīng)濟(jì)概況。此次征地拆遷范圍涉及小營村第二、第三生產(chǎn)隊(duì)等，計(jì)196戶，532人，其中農(nóng)業(yè)人口232人，居民300人，具有合法權(quán)屬的房屋面積計(jì)11,000余平方米，違法建筑4,000余平方米。從地理區(qū)位和社會(huì)綜合情況上來看，該地區(qū)屬于典型的城郊結(jié)合部?？傮w而言，該地區(qū)地勢較低，耕地條件差，主要作物為樹苗等，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民總體收入較低，存在貧富不均的現(xiàn)象，農(nóng)民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達(dá)700余平方米，小的則只有40余平方米。該地區(qū)外來人口較多，房屋出租是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)來源。

2、項(xiàng)目概況。該地段建設(shè)項(xiàng)目為墨香山莊商品房開發(fā)、經(jīng)五路（寬45m）、華飛路東延（寬24m）、營苑南路東延（寬24m），此次征地拆遷期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，計(jì)二個(gè)月。

3、適用政策法規(guī)情況。目前我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，適用寧政發(fā)[2000]86號(hào)《南京市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋實(shí)行實(shí)物安置及附屬物的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱86號(hào)文），和寧政發(fā)[2001]21號(hào)《南京市征地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償細(xì)則》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱21號(hào)文）的規(guī)定。根據(jù)21號(hào)文的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，21號(hào)文效力優(yōu)先，21號(hào)文未有規(guī)定的，適用86號(hào)文，即目前我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行實(shí)物安置。

（二）調(diào)查方法。我們在對(duì)小營村征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，與我區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司進(jìn)行了座談；以區(qū)政府法制辦的名義抽調(diào)專門人員實(shí)地參與了兩戶“釘子戶”的動(dòng)遷調(diào)解；先后走訪了市國土局、房產(chǎn)局等行政執(zhí)法單位，詳細(xì)了解了相關(guān)政策規(guī)定；與部分郊縣法院以及上級(jí)法院就法律適用問題進(jìn)行了充分的研討；有選擇性地對(duì)比研究了北京市、深圳市、上海市、寧波市、重慶市、武漢市等大城市關(guān)于農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)政策規(guī)定。

二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析 在城市建設(shè)發(fā)展過程中，與群眾利益最緊密，矛盾最突出，難度最大的就是房屋拆遷問題。而在房屋拆遷工作中，又?jǐn)?shù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城郊結(jié)合部的農(nóng)民集體土地的征地和房屋拆遷問題最難處理。目前國家還沒有制定和頒布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因城市建設(shè)需要,依法征用集體土地后農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償安置的專門法規(guī)，因此，解決城郊結(jié)合部農(nóng)民房屋拆遷問題，缺少必要的法律規(guī)范。但城市建設(shè)的發(fā)展，依賴于舊城改造和對(duì)外拓展，這就無法回避農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題。因此，首先需要就城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究。

（一）農(nóng)村集體土地征地拆遷的法律性質(zhì) 小營村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認(rèn)為，該地早已在2000年被征為國有土地，因此，現(xiàn)在進(jìn)行的拆遷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照南京市政府203號(hào)令進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，這是拆遷過程中存在的重大爭議之一。也就是說，按照市政府203號(hào)令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關(guān)系，這就將征地與拆遷劃分為兩種性質(zhì)的行為，即征用為行政行為，拆遷為民事行為。我們認(rèn)為，僅從南京市政府86號(hào)文、21號(hào)文來看，應(yīng)當(dāng)將征地拆遷界定為行政行為。86號(hào)文和21號(hào)文的依據(jù)是《土地管理法》，該法第二條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制；國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。這種國家征用是典型的行政行為。21號(hào)文第二條規(guī)定，征地房屋拆遷，是指國家因建設(shè)需要，依法將農(nóng)村集體土地征為國有土地所涉及的居住房屋拆遷……。因此，征地拆遷總體上是行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，是行政行為，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對(duì)地上定附著物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。2002年《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，因城市開發(fā)建設(shè)征用集體土地實(shí)施房屋拆遷的，其拆遷補(bǔ)償安置辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定，這就以地方性法規(guī)的形式給市政府進(jìn)行了授權(quán)。因南京市政府出臺(tái)的86號(hào)文和21號(hào)文已單獨(dú)對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷進(jìn)行了規(guī)定。南京市法院系統(tǒng)對(duì)此也采取了比較務(wù)實(shí)的態(tài)度。因此，就目前形勢而言，現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)是：市政府203號(hào)令是對(duì)原國有土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償適用的政策，但對(duì)于原屬農(nóng)村集體性質(zhì)的土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償，屬于86號(hào)文和21號(hào)

格按照21號(hào)文，房屋補(bǔ)償款（不含區(qū)位補(bǔ)償和重置價(jià)，下同）約為12萬余元，如果按照區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司采取的平均拆為兩戶的方式，房屋補(bǔ)償款共約21萬余元，但如果按照市政府203號(hào)令，房屋補(bǔ)償款約為31萬余元。不同的補(bǔ)償方式相差非常大。這里還應(yīng)考慮另外一個(gè)重要問題，即目前，房屋對(duì)于我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)民來說，不僅是居身之所，還是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)收入來源，即房屋出租收益，拆遷戶在征地拆遷后，失去的不僅是住房，而且是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)來源，再結(jié)合土地被征用而失去生產(chǎn)資料的情況，拆遷戶在征地拆遷后將何以為繼。21號(hào)文2001年2月出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)說，其規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)時(shí)即屬于中等水平，而隨著我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)日新月異，社會(huì)綜合情況不斷發(fā)展，特別是近年來土地、房價(jià)均有較大幅度上漲的情況下，21號(hào)文規(guī)定的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已明顯不符合當(dāng)今現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)此，據(jù)了解，我市各區(qū)在實(shí)施征地拆遷工作時(shí)，均采用了變通方法，以提高補(bǔ)償數(shù)額，但這種作法的弊端是顯而易見的，一是動(dòng)遷工作中人為因素?zé)o法避免，擴(kuò)大了政策執(zhí)行的隨意性，二是會(huì)形成拆遷戶既然不執(zhí)行文件規(guī)定，則可隨意要價(jià)的情況，增加動(dòng)遷工作的難度。（2）關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題。86號(hào)文規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)為35000元—40000元，保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為14000元—18000元。86號(hào)文于2000年4月出臺(tái)，結(jié)合上述房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的理由，目前關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題同樣存在標(biāo)準(zhǔn)過低的情況，在此不再重述。在這里，提出較為超前的建議，可以參考國外通行的做法，以市政建設(shè)為目的進(jìn)行拆遷時(shí)，在市政工程項(xiàng)目如公路等建成后，分配給拆遷戶合理的股份，以股利分紅對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，這種做法在深圳市的拆遷工作中已得到較為成功的運(yùn)用。我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)民主要是依賴土地生存，僅給予數(shù)萬元的安置、保養(yǎng)費(fèi)用，不如給予股利分紅，更有利于農(nóng)民的生存利益?；蛘咄ㄟ^采用發(fā)行土地債券的方式，解決農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)团c國家建設(shè)用地征地成本高的矛盾，也使農(nóng)民可以獲得較長時(shí)期的土地收益，并獲得生產(chǎn)自救和發(fā)展所必需的資金。

2、農(nóng)村小團(tuán)體合力較強(qiáng)。盡管開發(fā)單位實(shí)施拆遷時(shí)，在堅(jiān)持文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，充分考慮到具體情況而采取了變通執(zhí)行的方法，如對(duì)待房屋面積較大的戶，有兩個(gè)以上單列戶口，但只有一個(gè)產(chǎn)權(quán)證的，給予產(chǎn)權(quán)拆分的方式，以達(dá)到套用較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法等，實(shí)際上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但此次征地拆遷工作開始后，前20天仍無一戶搬遷，動(dòng)遷工作一度陷于停滯狀態(tài)，但自從有一戶搬遷之后，20天左右基本上全部搬遷完畢。對(duì)于這一情況，我們分析認(rèn)為，主要是拆遷戶間關(guān)系較為緊密，從眾思想突出。基于農(nóng)村所固有的居住、生活環(huán)境和特點(diǎn)，農(nóng)村集體土地住戶間關(guān)系較為緊密，相互間沾親帶故或交往密切，具有一定的小團(tuán)體合力，人員從眾、甚至盲從現(xiàn)象較為明顯，這一點(diǎn)，與城市拆遷具有明顯的差異。對(duì)于動(dòng)遷工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，對(duì)此，要充分利用有利的因素，重點(diǎn)突破，做好思想分化工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。

3、戶情差異較大。該地區(qū)被征地拆遷190余戶，各戶房屋面積及附屬物、經(jīng)濟(jì)條件、收入來源、家庭成員結(jié)構(gòu)、人口成份（居民、農(nóng)民）等情況差別較大，如小營村征地拆遷中，有數(shù)代多人共一戶的情況，也有夫妻二人各一戶的情況等，戶情差異較大。對(duì)此類情況，區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司除了上述拆遷產(chǎn)權(quán)面積的操作方法外，有下列措施：對(duì)夫妻二人各一戶籍，但只有一個(gè)權(quán)屬證的，一概按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算，產(chǎn)權(quán)面積累計(jì)；對(duì)夫妻二人同一戶籍，但分別取得房屋權(quán)屬證明的，也按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算。另外，不少農(nóng)民所確認(rèn)的被拆遷房屋，戶均面積較大，最大的一戶達(dá)700多平方米，而有的全部是違法建筑，以致各戶房屋補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額差別較大，各拆遷戶基于不適當(dāng)?shù)南嗷ヅ时榷a(chǎn)生的利益要求的期望值差別較大，給動(dòng)遷工作帶來一定難度。

（二）土地、房屋權(quán)屬情況復(fù)雜，違法建筑比例較大 由于歷史原因，對(duì)于農(nóng)村集體土地的土地使用權(quán)及房屋合法權(quán)屬的登記管理，不夠嚴(yán)格，征地拆遷中常出現(xiàn)手續(xù)不全現(xiàn)象，情況較為復(fù)雜，而是否認(rèn)定相關(guān)權(quán)屬將直接影響補(bǔ)償利益，如有的拆遷戶有土地使用權(quán)手續(xù)，無房屋建造合法手續(xù)，有的只有房屋建造手續(xù)，而無土地使用權(quán)手續(xù)；還有一些村民住戶翻建的房屋，雖然按規(guī)定規(guī)定履行了審批手續(xù)，但在翻建時(shí)擴(kuò)大多建的情況較多等。此外，由于客觀原因，過去村、組、區(qū)、鄉(xiāng)對(duì)村民建房行為規(guī)范滯后，管理不到位，致使村民群眾不經(jīng)審批自建自搭房屋的現(xiàn)象很普遍，特別處于城市近郊的村民群眾，受利益驅(qū)動(dòng)依靠地理優(yōu)勢，搭建房屋出租給外來人口居住，以獲取租金收益。如小營村合法建筑面積與違法建筑面積比例達(dá)到約5：2，征地拆遷中曾遇到有的戶合法建筑面積小于違法建筑面積，甚至有全部為違法建筑的情況出現(xiàn)。在本次小營村拆遷中，對(duì)于違法建筑有的也給予了補(bǔ)償，如呂秀蘭戶，對(duì)無證房按一半有證面積給予計(jì)算，但是否對(duì)所有戶的違法建筑均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行？如尺度不一，亦會(huì)引發(fā)矛盾。除了本地農(nóng)民的違章搭建之外，外來流動(dòng)人口在違法建筑方面扮演了較為重要的角色，必須加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格禁止外來人口從事違法建筑的搭建。

（三）我市各區(qū)對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷的補(bǔ)償辦法和執(zhí)行文件的尺度不一 拆遷戶形成對(duì)比落差，對(duì)征地拆遷工作帶來不利因素：（1）補(bǔ)償辦法不一。前文已述，目前我市各區(qū)對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷均采取了“變通”方法執(zhí)行文件規(guī)定，但各區(qū)方法不同。例如，我市棲霞區(qū)在農(nóng)村集體土地征地拆遷中，也適用貨幣補(bǔ)償，不進(jìn)行實(shí)物安置，但在拆遷后，由開發(fā)單位向拆遷戶提供廉價(jià)居住房，價(jià)格一般在1450—1550元左右，拆遷戶以獲得的補(bǔ)償款補(bǔ)足適當(dāng)?shù)牟铑~即可購買，這樣，很大程度上緩解了文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的突出矛盾；而小營村征地拆遷中主要是采取對(duì)有兩個(gè)以上單列戶拆分產(chǎn)權(quán)面積，以達(dá)到使拆遷戶獲得較文件規(guī)定更多的補(bǔ)償數(shù)額的辦法，以解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。（2）掌握尺度不一。如，對(duì)于土

地及房屋合法權(quán)屬手續(xù)不全的問題，我市棲霞區(qū)采取一般均予認(rèn)可的方法，此次小營村征地拆遷原則上把握較為嚴(yán)格。上述方法與尺度不一帶來的影響，在此次小營村征地拆遷工作中反映并不十分明顯，但因?yàn)榧磳㈤_始征地拆遷的東部地區(qū)農(nóng)村集體土地，地理位置上與我市棲霞區(qū)相鄰，屆時(shí)這種不一致可能會(huì)一定程度上給我區(qū)征地拆遷工作的順利進(jìn)行帶來不利影響。建議可以加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)調(diào)，統(tǒng)一補(bǔ)償辦法和尺度，盡量減少可能帶來的矛盾。

（四）易發(fā)生群體性糾紛和暴力對(duì)抗事件 農(nóng)村集體土地拆遷戶文化水平總體不高，法制意識(shí)相對(duì)較低，發(fā)生拆遷糾紛后，易發(fā)生群體性事件和暴力對(duì)抗糾紛。我市其他區(qū)在農(nóng)村集體土地拆遷工作中，曾出現(xiàn)集體臥軌等惡性事件，特別是對(duì)違法建筑的拆除，矛盾更大。此次小營村征地拆遷過程中，亦發(fā)生了農(nóng)民集體上訪，到相關(guān)部門堵車、堵路等群體性事件，在拆遷辦公地點(diǎn)曾發(fā)生拆遷戶打、砸，繼而與工作人員暴力對(duì)抗的糾紛，我市某新聞媒體曾對(duì)此予以報(bào)道，造成一定不良影響。

四、下一步我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地開發(fā)征地拆遷工作的幾點(diǎn)建議

（一）關(guān)于總體工作思路 土地以及房屋是農(nóng)民的生存之本。對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，要從實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，加強(qiáng)宏觀管理和控制，總體上高度重視、依法實(shí)施、整體部署、加強(qiáng)宣傳、穩(wěn)步開展，工作上相互協(xié)調(diào)、周密細(xì)致、文明執(zhí)法、積極堅(jiān)決、顧全大局，力爭此次大面積征地拆遷工作的順利進(jìn)行。

1、在征地拆遷工作中特別注意維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。黨的十六大報(bào)告指出：完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。此次大面積的農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，難免會(huì)出現(xiàn)群體性事件，要充分認(rèn)識(shí)到實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷的復(fù)雜性，各職能部門和相關(guān)單位都應(yīng)當(dāng)高度重視，積極疏導(dǎo)，穩(wěn)妥謹(jǐn)慎，鈍化矛盾，堅(jiān)決避免惡性事件的發(fā)生。同時(shí)，要盡量避免不同權(quán)利主體之間巨大的利益差異，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

2、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，相互協(xié)調(diào)。農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，涉及多個(gè)職能部門和單位，而各部門是否能夠統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，相互協(xié)調(diào)，執(zhí)法水平如何等對(duì)于工作的順利開展，是十分重要的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)大局觀，避免問題推諉，矛盾上交。

3、依法實(shí)施，文明執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督。農(nóng)村集體土地征地拆遷，必須堅(jiān)持從程序到實(shí)體，從手續(xù)到手段，都要依法實(shí)施。實(shí)施過程中，具體實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)注意文明執(zhí)法，文明動(dòng)遷，不能采取以暴制暴，以邪壓邪或其它不正當(dāng)手段；不能打著政府旗號(hào)，為有損于政府形象的行為，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。

4、排查摸底，掌握戶情，適時(shí)調(diào)整。做好先期調(diào)查工作，以便于制定總體動(dòng)遷方案，特別是補(bǔ)償優(yōu)惠方案，并根據(jù)調(diào)查的情況，適時(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案進(jìn)行調(diào)整。做好有號(hào)召力的重點(diǎn)人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點(diǎn)人員帶頭服從政府征地拆遷工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。

（二）關(guān)于均衡各方利益，根本解決征地拆遷矛盾的建議 考慮到征地拆遷對(duì)農(nóng)民生活的重大影響，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施開發(fā)經(jīng)營與保護(hù)群眾利益三方關(guān)系中尋找平衡點(diǎn)，并切實(shí)考慮群眾在征地拆遷后的生產(chǎn)、生活問題，這是解決征地拆遷矛盾的根本所在。在征地拆遷工作中表現(xiàn)出來的拆遷與被拆遷間的矛盾和問題，實(shí)質(zhì)是三方關(guān)系的矛盾，在國家法律、法規(guī)尚不配套健全，市政府相關(guān)文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)較低，滯后于現(xiàn)實(shí)的情況下，我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，應(yīng)當(dāng)以與時(shí)俱進(jìn)的思想理念，制定適當(dāng)?shù)姆桨?，在不改變相關(guān)文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下，靈活掌握，變通執(zhí)行，以適度提高補(bǔ)償數(shù)額或以其它方式，解決群眾實(shí)際困難。目前可能采取的方式主要有二種：一種是提高補(bǔ)償數(shù)額，如我區(qū)小營村征地拆遷的方式主要是通過拆分房屋面積，達(dá)到套用較高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法。另一種是根據(jù)拆遷戶的不同情況和要求，由開發(fā)單位提供部分較大幅度的優(yōu)惠價(jià)格的

第五篇：關(guān)于農(nóng)村征地拆遷問題的調(diào)查與思考

關(guān)于農(nóng)村征地拆遷問題的調(diào)查與思考

近幾年隨著城市建設(shè)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，征用農(nóng)村耕地面積不斷擴(kuò)大，拆遷范圍越來越廣。在征地拆遷開發(fā)中，由于征用農(nóng)地、拆建農(nóng)房制度上和工作中的缺陷，各種矛盾日益顯現(xiàn)，全國各地因征地拆遷引起的群體性糾紛越來越多，越來越嚴(yán)重。編者通過對(duì)最近熱點(diǎn)征地拆遷糾紛案例的研究，總結(jié)如下看法和建議。

一、現(xiàn)狀與問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村征地拆遷與安置補(bǔ)償主要有以下幾個(gè)方面問題，且造成目前征地拆遷難，原因是多方面的，既有政策制度上的，也有工作方法上的。

1、政府征地拆遷不走正常法定程序，野蠻拆遷，強(qiáng)行征地。政府擔(dān)當(dāng)雙重角色，造成“仲裁人”缺位，協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。由于在征地拆遷過程中，政府直接擔(dān)當(dāng)“拆遷人”，因此當(dāng)房屋拆遷補(bǔ)償出現(xiàn)矛盾，農(nóng)民新村建造出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)，政府無法居間調(diào)和。

2、農(nóng)房拆遷自建補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低不符合法律規(guī)定。國務(wù)院在征用耕地補(bǔ)償辦法中規(guī)定按照耕地近三年平均產(chǎn)值的六到八倍賠償，而現(xiàn)實(shí)中卻按照原本產(chǎn)量賠償，有地甚至不到原產(chǎn)值?，F(xiàn)行農(nóng)村房屋完全重置價(jià)，價(jià)格組成是否合理，建筑材料價(jià)格彈性如何體現(xiàn)值得商榷。近年來，各種建材價(jià)格起伏幅度大，建筑人工費(fèi)翻了一翻，據(jù)測算，建房成本每平方米相差幅度超過二百元，拆一處根本建不了同樣一處。

3、處理違法建筑難，影響整體拆遷進(jìn)程。有關(guān)部門職責(zé)不清，農(nóng)村宅基地管理弱化，造成違法建筑現(xiàn)象嚴(yán)重。由于受村委會(huì)換屆選舉的影響，部分村民為爭村主任拉選票，借機(jī)私下許愿，亂批亂放宅基地。農(nóng)房住宅建設(shè)出現(xiàn)未批先建和不審批等現(xiàn)象。在原宅基地上擴(kuò)建有之；在承包土地上新建有之；將承包地?fù)Q給他人建房有之；給已出嫁女兒建房有之；給戶口已遷到城鎮(zhèn)就業(yè)（非征地、買戶口對(duì)象）者建房有之。違法建筑面廣量大，且各有歷史原因和現(xiàn)實(shí)問題，給征地拆遷工作增加了難度。

4、農(nóng)村補(bǔ)償分配問題，誘發(fā)農(nóng)民抵觸情緒。目前農(nóng)村征地補(bǔ)償分配存在二難：一是確定分配對(duì)象難。以戶口分類，存在農(nóng)業(yè)人口，村居民組人口、征地上遷入人口，出嫁未遷出、嫁入未遷入人口的矛盾；以土地承包對(duì)象分類，存在有承包地但戶口已外遷人口，因出生遲未分到承包地的農(nóng)業(yè)人口，死亡人員的矛盾。二是確定分配方法難。土地征用時(shí)，對(duì)一個(gè)行政村往往只是局部征用，前后征用又有價(jià)格和人口變動(dòng)差異，存在以村還是以組為單位進(jìn)行分配的矛盾，各自圍繞自我設(shè)定分配方法，只要不順?biāo)木彤a(chǎn)生抵觸情緒，拒絕配合、拒絕簽字、拒絕拆遷。

二、思考和建議

1、堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格履行政府職責(zé)。根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，政府及其部門必須要政企分開，政事分開，必須要理順政府與市場的關(guān)系，拆遷人應(yīng)是項(xiàng)目業(yè)主或受托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，區(qū)、鄉(xiāng)政府及其部門必須代表轄區(qū)農(nóng)民的合法利益，不能越俎代皰，充當(dāng)拆遷人。

2、加大法制宣傳和教育力度。對(duì)中心城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民，各級(jí)政府和有關(guān)部門要運(yùn)用多種形式加強(qiáng)對(duì)城建規(guī)劃及拆遷法的宣傳，教育農(nóng)民必須服從規(guī)劃，服從國家拆遷條例，自覺遵紀(jì)守法，依法保護(hù)自身權(quán)益。政府應(yīng)按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)施建設(shè)，職能部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的審批管理，建立農(nóng)村人口居住地管理網(wǎng)絡(luò)，理順人戶分離關(guān)系，防止有人多處批地，多頭建房，堅(jiān)決剎住違規(guī)占地建房之風(fēng)。擅自在承包地上建房，改變土地用途的，必須依法收回承包權(quán)。堅(jiān)持規(guī)劃先行，著力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治、舊村改造、新村建設(shè)。

3、逐步完善市場化的拆遷賠償機(jī)制。農(nóng)房拆遷價(jià)格涉及廣大農(nóng)民的切身利益，確定價(jià)格應(yīng)舉行由專家學(xué)者、有關(guān)部門、農(nóng)民代表參加的聽證會(huì)。價(jià)格構(gòu)成應(yīng)有一定的材料成本指數(shù)彈性?？們r(jià)格應(yīng)適當(dāng)向失地農(nóng)民傾斜。賠償政策應(yīng)適當(dāng)細(xì)化，要考慮合法建筑與違章建筑的區(qū)別，嚴(yán)格界定合法與違法，科學(xué)制定賠補(bǔ)辦法，保護(hù)賠足合法的，削減少賠違章的。

4、創(chuàng)新補(bǔ)償安置機(jī)制，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，老有所養(yǎng)。補(bǔ)償安置要結(jié)合實(shí)際，可以根據(jù)不同情況采取以下方法安置被征地農(nóng)民。①強(qiáng)化保險(xiǎn)安置：經(jīng)被征地村同意，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或被安置人員將部分安置補(bǔ)助費(fèi)作為養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險(xiǎn)用費(fèi)，向市社會(huì)保險(xiǎn)主管部門交納，按有關(guān)規(guī)定領(lǐng)取保障金。②鼓勵(lì)用地單位就業(yè)安置，用地單位應(yīng)優(yōu)先安置被征地村的失地農(nóng)民。③慎重使用一次

性貨幣安置。④農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)地安置：通過村內(nèi)機(jī)動(dòng)地、交回的承包地、流轉(zhuǎn)地及土地開發(fā)整理新增加的耕地等，使失地農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。⑤預(yù)留土地安置：城區(qū)內(nèi)人均耕地在0.3畝以下的被征地村，在符合城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要，按被征地?cái)?shù)量的10%，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留土地，但必須按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行開發(fā)。預(yù)留的土地原則上不允許轉(zhuǎn)讓，以確保被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有長期穩(wěn)定的收益。具體操作中五種方式可以多選，也可以單選，但單選貨幣安置要慎重，應(yīng)結(jié)合保險(xiǎn)安置進(jìn)行，防止個(gè)別農(nóng)民老無所養(yǎng)，生活水平下降，成為政府的濟(jì)困戶。

4、規(guī)范征地拆遷行為，集約節(jié)約用地。政府在審批項(xiàng)目征地拆遷時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格征地拆遷程序和手續(xù)，嚴(yán)格用途管制，嚴(yán)格規(guī)劃管理。一方面，嚴(yán)肅查處征地手續(xù)不全，補(bǔ)償安置不到位，利用黑惡勢力強(qiáng)拆、惡拆等行為，限定開發(fā)時(shí)間，超時(shí)未開發(fā)的，一定要依法收回，防止開發(fā)商圈地，牟取暴利，損害人民群眾利益。另一方面，嚴(yán)肅查處違反拆遷法律法規(guī)，惡意抗法等行為，保護(hù)合法征地拆遷。