第一篇：關(guān)于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的幾個問題

關(guān)于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的幾個問題

許 堅

（中國土地勘測規(guī)劃院 北京 100035）

摘要：本文認為，一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是綜合規(guī)劃、二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系、三、城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃、四、城市內(nèi)部的土地利用應(yīng)服從城市規(guī)劃、五、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟發(fā)展模式的認識存在矛盾。

關(guān)鍵詞：綜合規(guī)劃；局部；整體；政府領(lǐng)導(dǎo)人；認識

一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是綜合規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是各級人民政府為貫徹執(zhí)行國家的土地利用政策，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對土地的需求以及地區(qū)的自然、社會經(jīng)濟條件而編制的，在部門間分配土地資源、合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略構(gòu)想和設(shè)計方案。也可以說它是對一定地域范圍內(nèi)，全部土地的開發(fā)、利用、整治、保護在時間和空間上所做的總體的戰(zhàn)略布暑和統(tǒng)籌安排。因此，土地利用總體規(guī)劃是綜合規(guī)劃。目前有些部門的同志把土地利用總體規(guī)劃說成是耕地保護的單項規(guī)劃，這是不對的。

同時，城市規(guī)劃是城市發(fā)展和建設(shè)的依據(jù)，城市規(guī)劃的任務(wù)是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，綜合研究制定城市發(fā)展

戰(zhàn)略以及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、建設(shè)時序，對城市空間布局、土地使用，各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、各項重大建設(shè)等進行綜合部署和統(tǒng)籌安排。城市規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬戶，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會的廣泛領(lǐng)域，具有高度綜合性。因此，城市規(guī)劃也是綜合規(guī)劃。有些部門的同志把城市規(guī)劃說成是關(guān)于房屋建筑的單項規(guī)劃，這也是不對的。

二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是綜合規(guī)劃，但在規(guī)劃面積上有大小之分。城市規(guī)劃只是對城市一個范圍內(nèi)的土地進行綜合規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃是對城市和農(nóng)村兩個范圍內(nèi)的土地進行綜合規(guī)劃。雖然對于有些地區(qū)而言，如某些直轄市、某些省城、某些設(shè)市城市，農(nóng)村已被城市吞并，城市規(guī)劃的面積與土地利用總體規(guī)劃的面積相等了，但對于大多數(shù)地區(qū)而言，城市面積肯定不會大于城市加農(nóng)村的面積，城市規(guī)劃的面積肯定不會大于土地利用總體規(guī)劃的面積。因此，規(guī)劃面積小的城市規(guī)劃與規(guī)劃面積大的土地利用總體規(guī)劃就是局部規(guī)劃與整體規(guī)劃的關(guān)系。

三、城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃

關(guān)于局部與整體的關(guān)系，哲學(xué)上有還原論與整體論兩種觀點。還原論認為，整體的性質(zhì)是受構(gòu)成整體的要素的性質(zhì)決定的，因此，整體應(yīng)該服從構(gòu)成整體的要素。自然科學(xué)中的經(jīng)典數(shù)理化，社會科學(xué)中的個人主義，聯(lián)邦論等，都是以還原論作為認識論基礎(chǔ)的。整體論則認為，整體的性質(zhì)決定組成整體的要素的性質(zhì)，因此局部應(yīng)該服從整體。自然科學(xué)中的系統(tǒng)論，社會科學(xué)中的集體主義，中央集權(quán)論等，都是以整體論作為認識論基礎(chǔ)的。中國歷來是以整體論作為認識論基礎(chǔ)的國家，在中國做一切事情都強調(diào)局部服從整體，因此，從中國的認識論國情出發(fā)，作為局部的城市規(guī)劃應(yīng)服從作為整體的土地利用總體規(guī)劃。

中國的城市規(guī)劃已搞了幾十年，而土地利用總體規(guī)劃才搞了十來年，讓搞了幾十年的城市規(guī)劃去服從才搞了十來年的土地利用總體規(guī)劃，這合理嗎？筆者認為這是合理的。因為這是由經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變決定的。經(jīng)濟發(fā)展有單峰經(jīng)濟和雙峰經(jīng)濟兩種模式。單峰經(jīng)濟是政府只考慮發(fā)展工業(yè)和城市，不考慮發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，農(nóng)業(yè)農(nóng)村讓農(nóng)民自己去發(fā)展。雙峰經(jīng)濟則把工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，城市和農(nóng)村的發(fā)展統(tǒng)一起來考慮。世界經(jīng)濟發(fā)展模式演化的普遍規(guī)律是從單峰經(jīng)濟轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟。一般說來，一個國家在城市化啟動初期都是單峰經(jīng)濟，因為當(dāng)時的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村能為工業(yè)和城市的發(fā)展提供支撐，因此政府往往只是考慮發(fā)展工業(yè)和城市。但隨著工業(yè)和城市發(fā)展到一定程度，工業(yè)和城市的發(fā)展動搖了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)地位，當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)的動搖影響了工業(yè)和城市的進一步發(fā)展時，單峰經(jīng)濟就開始轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟了，因為這時就需要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展、城市和農(nóng)村的發(fā)展統(tǒng)一起來考慮。就我國的規(guī)劃而言，過去只搞城市規(guī)劃，不搞土地利用總體規(guī)劃，是與我國當(dāng)時實行單峰經(jīng)濟有很大關(guān)系。我國長期以來總是認為我國是地大物博，把土地、耕地看成是無限的，因而城市發(fā)展規(guī)模不考慮土地的約束，一味貪大，結(jié)果是耕地數(shù)量急劇減少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到嚴重破壞。土地利用總體規(guī)劃的出現(xiàn)，意味著我國的經(jīng)濟發(fā)展模式開始從單峰經(jīng)濟轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟，意味著城市發(fā)展要服從于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。所以，從經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的大背景出發(fā)，單純體現(xiàn)城市發(fā)展的城市發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)服從于體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地利用總體規(guī)劃。

筆者認為，城市規(guī)劃服從土地利用總體規(guī)劃的含意主要是兩點：

一是城市發(fā)展規(guī)模要服從土地利用總體規(guī)劃；二是城鎮(zhèn)體系要服從土地利用總體規(guī)劃。通俗地說就是，在什么地方建城市，城市建多大，由土地利用總體規(guī)劃確定。我國以前在城市發(fā)展的規(guī)模與城鎮(zhèn)布局上，只考慮城市發(fā)展需要多少土地，如果考慮約束也只考慮投資能力的約束，不考慮土地供給的約束?，F(xiàn)在中國向全世界承諾中國要保證糧食自給，而要保證糧食自給就必須保證現(xiàn)有耕地不能再減少，這就表明農(nóng)村不能再向過去那樣無限地向城市供給土地了。這就對城市發(fā)展構(gòu)成了土地的供給約束。用土地利用總體規(guī)劃約束城鎮(zhèn)布局與城市規(guī)模，就是土地供給約束的一種表現(xiàn)形式。城鎮(zhèn)體系和城市發(fā)展規(guī)模若不服從土地利用總體規(guī)劃，這種土地的供給約束就體現(xiàn)不出來。

四、城市內(nèi)部的土地利用應(yīng)服從城市規(guī)劃

筆者認為，城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃只限于城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系服從土地利用總體規(guī)劃，至于城市內(nèi)部的土地利用則應(yīng)服從城市規(guī)劃，這是因為我國的城市規(guī)劃已搞了幾十年，已達到一個相當(dāng)高的水平；土地利用總體規(guī)劃只給城市發(fā)展畫了一個圈，并不涉及內(nèi)部的土地利用；城市（建成區(qū)）內(nèi)部的土地已經(jīng)非農(nóng)化了，繼續(xù)怎么使用不會影響到耕地面積的減少。所以，有人借口城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃而要求城市內(nèi)部的土地利用也要服從土地利用總體規(guī)劃，這是不對的。

這里需要說明的是，我們這里所指的城市規(guī)劃是指與農(nóng)村相對的基礎(chǔ)設(shè)施比較完備的非農(nóng)人口 居點的規(guī)劃（這里的土地利用總體規(guī)劃是指城市與農(nóng)村的共同規(guī)劃），不是指一個設(shè)市行政區(qū)域的規(guī)劃。一個設(shè)市行政區(qū)域，它內(nèi)部包括著城市與農(nóng)村。如果城市總體規(guī)劃是對這個行政區(qū)域的土地做總體規(guī)劃，那么這樣的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃就是一個東西。比如，北京市作為一個行政區(qū)域，是包括著

城市與農(nóng)村的。北京市的城市規(guī)劃如果是對整個行政區(qū)域的規(guī)劃，那么這樣的城市規(guī)劃與我們所說的土地利用總體規(guī)劃就是一個東西。我們所指的城市規(guī)劃不是指包括城鄉(xiāng)一體化的這個城市總體規(guī)劃，而是指服從于總體規(guī)劃的那個建成區(qū)的規(guī)劃。

五、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟發(fā)展模式的認識存在矛盾

目前，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在著矛盾，那么矛盾的根源在哪里呢？有人認為在于部門之間的權(quán)力之爭。按我國目前的體制，城市規(guī)劃歸屬建設(shè)部門編制，土地利用總體規(guī)劃歸屬土地部門編制。兩個部門之間為了爭奪權(quán)力，各自強調(diào)各自編制的規(guī)劃的重要，各自要求對方編制的規(guī)劃應(yīng)服從自己編制的規(guī)劃。有人則認為矛盾的根源在于法律的不完善。比如說現(xiàn)在的法律只是要求城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃要相互協(xié)調(diào)，可怎么個協(xié)調(diào)法，如果不協(xié)調(diào)發(fā)生了矛盾該怎么解決，法律卻未做出明確規(guī)定。這就留下了兩個部門互不相讓的隱患。與這兩種看法不同，筆者認為城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展模式認識上的矛盾，理由是：按現(xiàn)在有關(guān)法律的規(guī)定，無論城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，雖然分別由兩個部門在組織編制，但最后都要經(jīng)過當(dāng)?shù)卣鷾?，因此，實際上都是一個政府在那里編制。如果兩個規(guī)劃存在矛盾的話，政府完全可以協(xié)調(diào)好。目前中國有些地方是城市規(guī)劃服從了土地利用總體規(guī)劃。在這些地方是建設(shè)部門有意見；而在另外一些地方則是土地利用總體規(guī)劃服從了城市規(guī)劃，在這些地方是土地部門有意見。在同樣的法律規(guī)定下，為什么會出現(xiàn)完全不同的兩種情況呢？原因就在于不同地方的政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟發(fā)展的模式認識不同。那些注重發(fā)展工業(yè)和城市的政府領(lǐng)導(dǎo)人，他們就會強調(diào)城市規(guī)劃的重要，就會強調(diào)

土地利用總體規(guī)劃應(yīng)服從城市規(guī)劃；而那些看重工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的政府領(lǐng)導(dǎo)人，則會強調(diào)土地利用總體規(guī)劃的重要，強調(diào)城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃。而在那些政府領(lǐng)導(dǎo)人在注重城市發(fā)展還是注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題上自己還未有清晰認識的地方，必然在批準規(guī)劃時表現(xiàn)出認識上的矛盾。在批城市規(guī)劃時，認為城市規(guī)劃重要，于是批了城市規(guī)劃。在批土地利用總體規(guī)劃時，又認為土地利用總體規(guī)劃重要，于是又批了土地利用總體規(guī)劃。結(jié)果兩個規(guī)劃就發(fā)生了矛盾。所以筆者認為，真正要解決城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾，必然首先解決政府領(lǐng)導(dǎo)人對經(jīng)濟發(fā)展模式的認識問題。只有政府領(lǐng)導(dǎo)人對本地經(jīng)濟發(fā)展模式有了正確的認識，兩個規(guī)劃才能以最佳的形式統(tǒng)一起來。

本文刊載于《土地月刊》1998年第10期

第二篇：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

一、兩規(guī)的定義

土地利用總體規(guī)劃：

在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。城市總體規(guī)劃：

指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。

二、兩規(guī)的關(guān)系

相互包含相互制約

從規(guī)劃范圍和內(nèi)容來看，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的土地利用規(guī)劃部分屬于土地利用總體規(guī)劃的一部分，但城鎮(zhèn)規(guī)劃還包括城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、市政建設(shè)、城鎮(zhèn)體系等，而土地利用總體規(guī)劃未包含這些內(nèi)容。兩者都屬于區(qū)域規(guī)劃中最低層次的規(guī)劃，其關(guān)系應(yīng)當(dāng)是相互包含和制約的關(guān)系。

1、土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心

2、城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)

3、兩者相互協(xié)調(diào)和銜接

三、兩規(guī)的相同與不同

（1）共同目標：為了合理使用土地資源，促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（2）兩者關(guān)系：

①土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心

土地利用總體規(guī)劃以保護土地資源（特別是耕地）為主要目標，在比較宏觀的層面上對土地資源及其使用功能進行劃分和控制，而城市規(guī)劃側(cè)重于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地和空間資源的合理利用。②城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)

城市總體規(guī)劃除了土地使用規(guī)劃內(nèi)容外，還包括城市區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略以及空間布局等內(nèi)容，這些都為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)。

③兩者相互協(xié)調(diào)和銜接

土地利用總體規(guī)劃不僅要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進城市與區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，而且還應(yīng)為合理選擇城市建設(shè)用地、優(yōu)化城市空間布局提供靈活性；城市規(guī)劃范圍內(nèi)的用地布局應(yīng)主要根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)的合理性進行安排。城市總體規(guī)劃應(yīng)進一步樹立合理和集約用地、保護耕地的概念。城市規(guī)劃中的建設(shè)用地標準、總量，應(yīng)和土地利用規(guī)劃充分協(xié)商一致。

城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)和制約，共同遵循合理用地、節(jié)約用地，保護生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟、社會和空間協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

規(guī)劃思路不同

土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標 J，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，而且是剛性的。而城市總體規(guī)劃編制時，沒有自上下達的規(guī)劃控制指標，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對城市的社會、經(jīng)濟、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標和發(fā)展。

人口統(tǒng)計口徑不同

因此，導(dǎo)致兩規(guī)中關(guān)于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵不一致，前者明顯大于后者，直接影響根據(jù)人口規(guī)模計算的城市用地面積。

土地分類體制不同

在地類劃分上，“兩規(guī)”存在較大差異。土地利用總體規(guī)劃中，各類用地面積統(tǒng)計采用《全國土地分類》（2002 年），分3 個一級地類、10 個二級地類和52 個三級地類。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GBJ139-90），其用地類型分為10 個大類、46 個中類和73 個小類。這種土地分類的不同直接導(dǎo)致同一地類有不同的內(nèi)涵，使相同區(qū)域可以統(tǒng)計出不同的地類面積，相同地類無法進行比較、計算等。

土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中將城鎮(zhèn)村及工礦用地分為城市用地（建成區(qū)）、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地、獨立工礦用地、鹽田及特殊用地。土地利用規(guī)劃中的城市用地面積要小于城市規(guī)劃中的城市用地面積。

法律地位不一樣

土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤l例都簡單地講各級政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對哪些土地利用進行宏觀控制，如何保證規(guī)劃的實施，土地利用總體規(guī)劃有無法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律保障，規(guī)劃的制定、實施和違反規(guī)劃應(yīng)負的法律責(zé)任等《城市規(guī)劃法》均作了明確的規(guī)定。政府的行政態(tài)度

城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、地方經(jīng)濟的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等，往往熱衷于建設(shè)大城市，迎合各項建設(shè)項目的用地要求，有任意擴大城市規(guī)模的傾向；城市規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅(qū)使(按規(guī)劃面積計酬)，也喜好做大規(guī)劃。加上我國工業(yè)化、城市化進程不斷加快，經(jīng)濟的快速增長，加劇了新一輪的圈地?zé)?，弱化土地利用總體規(guī)劃對用地規(guī)模控制的作用。

南京市兩規(guī)出現(xiàn)的問題

根據(jù)1996年10月31日土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，南京市規(guī)劃基期耕地面積達464萬畝，而近期經(jīng)驗收通過的更新調(diào)查數(shù)據(jù)卻為370多萬畝，相差94萬畝。若按下達的基本農(nóng)田保護率83.38%計，規(guī)劃保護面積為386.9萬畝；

由于規(guī)劃編制時國家尚處于宏觀調(diào)控階段，對經(jīng)濟發(fā)展需要的用地量預(yù)測不足；同時，土地利用總體規(guī)劃是以指標分解控制為核心。

南京市在編制規(guī)劃時，不能突破江蘇省下達的三項控制指標（建設(shè)占用耕地指標、補充耕地指標、凈增耕地指標），因而，各地都存在建設(shè)預(yù)留地指標較少的矛盾。南京市1997-2010年規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標不能超過8880公頃（13.32萬畝），而規(guī)劃實施中的2000年為1萬多畝、2001年為3萬多畝、2002年達6萬畝、2003年約10萬畝，2004年估計也在10萬畝以上，用地量劇增。

第三篇：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾、脫節(jié)及協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾、脫節(jié)及協(xié)調(diào)

摘要：本文分析了我國土地利用規(guī)劃實踐處于不相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，集中體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的脫節(jié)。由于管理體制導(dǎo)致的土地管理和城市規(guī)劃管理呈現(xiàn)分割狀態(tài)，因此同一區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃往往會存在真空。在深入了解體制內(nèi)導(dǎo)致城市規(guī)劃脫節(jié)的因素后，指出可行的改善措施。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃實踐不協(xié)調(diào)；城市規(guī)劃脫節(jié)；改善措施

1引言

隨著國民經(jīng)濟和社會的迅速發(fā)展，城市化進程的加快推進，許多城市的用地規(guī)模突破了原有的規(guī)劃控制指標，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾也日益凸顯，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展。城市是以土地為載體的具有多種功能的人口聚集地，城市規(guī)劃也相應(yīng)地與土地利用總體規(guī)劃有緊密聯(lián)系。我國的城市規(guī)劃是根據(jù)城市的客觀條件因地制宜，在合理地統(tǒng)籌安排部署下另各個方面均衡協(xié)調(diào)地發(fā)展，而土地利用中的總體規(guī)劃則主要關(guān)注了耕地數(shù)量的保護和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制，對于產(chǎn)業(yè)用地布局的有關(guān)規(guī)劃內(nèi)容則分散在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等次要等級的規(guī)劃中。

2兩規(guī)的定義

土地利用總體規(guī)劃：在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。

城市總體規(guī)劃：指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。

3土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃相互關(guān)系分析

3.1土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的一致性

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃都是將土地作為主要規(guī)劃對象，通過對土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)進行全面分析和研究，結(jié)合當(dāng)前實際情況和發(fā)展目標，因地制宜，統(tǒng)籌安排各類用地，以實現(xiàn)土地資源在各部門間的合理配置和高效利用。二者在實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用和城市的持續(xù)健康發(fā)展方面是一致的，其核心是土地資源的科學(xué)利用和有效保護。

3.2土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾剖析

雖然土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在編制依據(jù)、規(guī)劃對象、核心內(nèi)容等方面相對一致，但從目前的實施狀況看，二者在很多方面還存在差異，產(chǎn)生了一系列的矛盾。

3.2.1規(guī)劃編制的出發(fā)點和目的不同

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然從根本目標上是一致的，但從編制規(guī)劃角度而言，兩規(guī)的出發(fā)點并不相同。土地利用總體規(guī)劃著眼于資源約束下的條件最優(yōu)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃著眼于充分滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

土地利用總體規(guī)劃以保護土地資源與保障發(fā)展為出發(fā)點，強調(diào)保護耕地特別是基本農(nóng)田，實現(xiàn)耕地占補平衡的數(shù)量與質(zhì)量并重，正確處理資源保護與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地，節(jié)約集體用地，確保土地的有效供給，而城市規(guī)劃是從城市用地需求出發(fā)，立足于城市發(fā)展和用地的空間布局和結(jié)構(gòu)，并引入多方要求。

因此，相對于土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃的編制更多地偏重于發(fā)展，在保護資源環(huán)境的基礎(chǔ)上，為發(fā)展提供盡可能多的選擇自由，并留有充分的余地和多種可能性。在編制規(guī)劃時，就不可避免的導(dǎo)致兩者在確定城市空間結(jié)構(gòu)布局和用地規(guī)模方面產(chǎn)生分歧。

3.2.2用地分類標準存在差異，統(tǒng)計口徑和范圍不一致

以往實行的土地利用總體規(guī)劃主要采用的土地分類標準是全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會頒布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的土地利用現(xiàn)狀分類，分類標準側(cè)重于土地用途；城市規(guī)劃用地分類主要則是采用建設(shè)部1991年發(fā)布實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》和1994年施行的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》等。由于兩大規(guī)劃依據(jù)的用地分類標準的側(cè)重點不同，導(dǎo)致用地分類的具體內(nèi)容不同，統(tǒng)計口徑和范圍不一致，土地利用總體規(guī)劃以行政區(qū)劃為范圍進行統(tǒng)計，城市規(guī)劃則以城市規(guī)劃區(qū)為統(tǒng)計范圍，且土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源不同，直接影響到數(shù)據(jù)的可比性和統(tǒng)一性，使二者在協(xié)調(diào)銜接上產(chǎn)生巨大困難。2007年8月，我國頒布了新的土地利用分類系統(tǒng)《土地利用現(xiàn)狀分類》，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃用地分類標準差異的狀況可有望改善。但在當(dāng)前新一輪土地利用規(guī)劃編制中，基期數(shù)據(jù)仍采用過度時期分類，因而存在其與新分類的相互銜接轉(zhuǎn)化這一問題，從而加大了規(guī)劃編制的難度。

3.2.3規(guī)劃期限不一致，編制不同步

土地利用總體規(guī)劃具有長期性，一般為10年至15年，近期規(guī)劃一般為5年。城市總體規(guī)劃的期限一般為20年，同時可以對城市未來發(fā)展的用地布局提出設(shè)想。此外，兩大規(guī)劃的基期年經(jīng)常不一致。編制上的不同步，使得兩者對城市發(fā)展和用地需求作出不同預(yù)測，規(guī)劃內(nèi)容出現(xiàn)脫節(jié)，導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展無所適從，出現(xiàn)盲目攀比經(jīng)濟增長速度，延

粗放土地利用方式，土地資源破壞、浪費嚴重，并給生態(tài)環(huán)境帶來惡劣影響，違背了可持續(xù)發(fā)展的原則。

3.2.4規(guī)劃范圍不同

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是規(guī)劃區(qū)，這個規(guī)劃區(qū)代表著城市發(fā)展的擴展邊界，這個范圍可大可小，大多數(shù)城市的規(guī)劃區(qū)并沒有包含整個城市行政轄區(qū)，即使以整個行政轄區(qū)作為規(guī)劃區(qū)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重點依然在城市擴展邊界內(nèi)，而對于城市擴展邊界外的建設(shè)發(fā)展則并沒有實質(zhì)性的規(guī)劃控制。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個行政區(qū)，除城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展用地外，還要考慮對外交通路網(wǎng)建設(shè)、水利建設(shè)、村莊建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等所有建設(shè)項目用地需求以及生態(tài)保護用地與農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)籌安排，因此土地利用總體規(guī)劃是一個全覆蓋的規(guī)劃，不會出現(xiàn)某些區(qū)域是重點規(guī)劃范圍的現(xiàn)象。

3.2.5規(guī)劃思路不同

土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，而且是剛性的。而城市總體規(guī)劃編制時，沒有自上下達的規(guī)劃控制指標，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對城市的社會、經(jīng)濟、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標和發(fā)展。

3.2.6規(guī)劃對象不同

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是以土地作為規(guī)劃對象，但城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要針對城鎮(zhèn)范圍的土地進行規(guī)劃，確定該范圍內(nèi)商業(yè)、居住、交通、廣場及綠地等用地類型的形態(tài)與布局，對交通、給排水、景觀、能源及衛(wèi)生等各項基礎(chǔ)設(shè)施進行設(shè)計；土地利用總體規(guī)劃則是確定一定時期所有行政范圍內(nèi)建設(shè)用地、基本農(nóng)田及耕地等各類用地的規(guī)模和布局，確定所有土地的規(guī)劃用途。土地利用作為城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的對象，只限于城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)部的分類，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地整體只是土地利用的子類，因此，雖然兩者對象都是土地利用，但分類體系差別較大。

3.2.7規(guī)劃編制工作路線不同

土地利用總體規(guī)劃的編制采用從總體到布局、從上到下、逐級進行的基本方法，而城市規(guī)劃基本上是從上到下與從下到上相結(jié)合的工作路線，土地利用總體規(guī)劃具有很強的控制性，強調(diào)對土地特別是耕地的保護，不得因建設(shè)需要而降低耕地的保有量，耕地占有指標有嚴格的數(shù)量控制。城市規(guī)劃的編制則偏重城市的長遠發(fā)展，根據(jù)城市用地發(fā)展方向和需求確定土地利用結(jié)構(gòu)和布局。編制的工作路線和側(cè)重點不同，造成土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、人均建設(shè)用地等指標的不一致，城市規(guī)劃的建設(shè)用地需求量大于土地利用總體規(guī)劃所確定的計劃控制指標。

3.2.8法律地位不一樣

土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤l例都簡單地講各級政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對哪些土地利用進行宏觀控制，如何保證規(guī)劃的實施，土地利用總體規(guī)劃有無法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律保障，規(guī)劃的制定、實施和違反規(guī)劃應(yīng)負的法律責(zé)任等《城市規(guī)劃法》均作了明確的規(guī)定。

4總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系脫節(jié)問題的產(chǎn)生

城市規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的一種與總體規(guī)劃具有緊密的聯(lián)系。土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃是土地利用管理和城市規(guī)劃管理的法定依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃同為指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要空間性規(guī)劃，兩規(guī)的充分銜接對城鄉(xiāng)建設(shè)順利進行和可持續(xù)發(fā)展都有巨大的促進作用。但由于二者分屬不同部門編制，在開展背景、成熟程度、規(guī)劃年限、編制方法等方面存在諸多差異，導(dǎo)致兩規(guī)無法充分銜接，造成規(guī)劃實施環(huán)節(jié)脫節(jié)，導(dǎo)致土地利用方面出現(xiàn)整體與個體利益相悖的局面，如城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局難以協(xié)調(diào)一致、城鎮(zhèn)形態(tài)難以保持一致及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局不同等，嚴重影響其有效實施和管理，成為實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和城市健康持續(xù)發(fā)展的重要障礙。兩規(guī)內(nèi)容的不一致使部分建設(shè)項目無法同時符合兩個規(guī)劃，從而不能實現(xiàn)用地。這樣不僅降低了土地利用效率、浪費了兩規(guī)的建設(shè)用地指標，而且讓土地使用者無所適從，損害了政府職能部門的公信力。

5協(xié)調(diào)措施

5.1加強兩個規(guī)劃編制部門間的協(xié)作，實現(xiàn)規(guī)劃的同步編制

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃分屬土地管理部門和城市規(guī)劃部門編制，且兩個部門編制規(guī)劃的出發(fā)點和側(cè)重點有所不同。在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制過程中，建設(shè)城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規(guī)”編制的基期年和目標年予以規(guī)范化、制度化，做到同步編制，并且其他相關(guān)規(guī)劃也應(yīng)在規(guī)劃期限內(nèi)進行編制，不得隨意改變規(guī)劃編制的期限。要做到二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就應(yīng)當(dāng)加強部門間的協(xié)作和溝通，使兩大部門緊密配合，優(yōu)勢互補。

5.2 人口規(guī)模預(yù)測的協(xié)調(diào)

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預(yù)測關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測，因此，在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過程中，首先必須在人口統(tǒng)計口徑上達到一致，統(tǒng)一采用公安局、統(tǒng)計局、計生委等部門的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)；其次二者統(tǒng)計的行政區(qū)域范圍必須一致，要么統(tǒng)一以城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或鎮(zhèn)域人口或城市現(xiàn)狀建城區(qū)人口等，這樣的話，二者所用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是一樣的，由此確定的規(guī)劃建設(shè)人均用地指標也顯得科學(xué)合理。

5.3加強建設(shè)用地總量控制和用途管制

加強建設(shè)用地總量控制和用途管制是協(xié)調(diào)兩大規(guī)劃的有效途徑，具體表現(xiàn)在：城市發(fā)展用地規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為依據(jù)，發(fā)展用地規(guī)模和控制范圍不得突破土地利用總體規(guī)劃對城市發(fā)展用地的計劃控制指示，建設(shè)用地應(yīng)盡量少占或不占耕地，對占用量進行嚴格控制，同時應(yīng)加大土地開發(fā)整理力度，實現(xiàn)土地資源的高效利用，且必須符合土地用途管制要求。對開發(fā)利用不合理的土地，要遵循可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略原則，根據(jù)規(guī)劃要求作出相應(yīng)更改或調(diào)整。

5.4 城市發(fā)展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一

要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須先確定城市的性質(zhì)，城市性質(zhì)的確定對城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據(jù)我國的國情，保護耕地應(yīng)作為城市發(fā)展用地時首先考慮的問題，其次結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的土地適宜性評價和在城市發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況，在確?；巨r(nóng)田的基礎(chǔ)上，合理的確定城市的發(fā)展方向，即向宜建區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施有所延伸的地方拓展。

5.5改進規(guī)劃工作路線和技術(shù)方法

由于土地利用總體規(guī)劃采取自上而下的規(guī)劃方法，計劃性和控制性很強，總體調(diào)控有余而局部協(xié)調(diào)不足。為確保規(guī)劃的成果切實落到具體區(qū)域，因此建設(shè)規(guī)劃體制由“自上而下”轉(zhuǎn) 為“上下結(jié)合”，并在橫向上實施監(jiān)控，增強規(guī)劃的可操作性，同時要注重彈性規(guī)劃方法在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃編制中的 應(yīng)用，從而使兩大規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)銜接。

5.6城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)

城市規(guī)劃服從土地利用總體規(guī)劃的含意主要是兩點：一是城市發(fā)展規(guī)模要服從土地利用總體規(guī)劃；二是城鎮(zhèn)體系要服從土地利用總體規(guī)劃。在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過程中，城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只是起宏觀調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃則詳細的布置城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地的布局。

5.7完善相關(guān)法律法規(guī)體系

從現(xiàn)行法律法規(guī)體系看，《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》等一系列的法律法規(guī)為城市規(guī)劃的編制產(chǎn)施提供了有力的法律支持。然而對于土地利用總體規(guī)劃而言，其法律屬性雖然一再被強調(diào)，但卻無相應(yīng)的專門法律對此進行保障，可見二者在法律地位上處于羅為不對等的狀態(tài)，從而進一步增加規(guī)劃實施管理的難度。因此，建議完善規(guī)劃編制和實施的相關(guān)法律法規(guī)體系，加快土地規(guī)劃立法，為土地利用總體規(guī)劃提供有力的法律保障，確保規(guī)劃的順利實施。

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第四篇：土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。

簡介

通過土地利用總體規(guī)劃，國家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進行合理配置，首先是在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間進行配置，其次在農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)內(nèi)部進行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。另外，《中華人民共和國土地管理法》還明確規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。

土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀土地利用規(guī)劃，是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開發(fā)、整治、保護所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。根據(jù)我國行政區(qū)劃，規(guī)劃分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，即五個層次。上下級規(guī)劃必須緊密銜接，上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實。

土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、規(guī)劃圖件及相應(yīng)的附件。土地利用總體規(guī)劃實行分級審批制度。

相關(guān)法規(guī)

1、《中華人民共和國土地管理法》第十九條規(guī)定了土地總體規(guī)劃編制的原則：

（1）嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；（2）提高土地利用率；

（3）統(tǒng)籌安排各類各區(qū)域用地；

（4）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（5）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

2、在2009年1月國土資源部會議審議通過的《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》中,還對土地利用總體規(guī)劃的編制、規(guī)劃內(nèi)容、審查和報批等項作出明確規(guī)定。

3、《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號）

第九條 依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。

詳細介紹 概念

土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。其實質(zhì)是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟部門間的合理配置即土地資源的部門間的時空分配（數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位），具體借助于土地利用結(jié)構(gòu)加以實現(xiàn)。

土地資源配置是指對土地資源在時間和空間上部門之間（用途之間）數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位的分布狀態(tài)。時間、空間、用途和數(shù)量是構(gòu)成土地資源配置的四項基本要素。

土地利用結(jié)構(gòu)是指國民經(jīng)濟各部門占地的比重及其相互關(guān)系的總和。

根據(jù)《土地管理法》第一章第四條和第三章的規(guī)定，我國從全國土地利用總體規(guī)劃到省、市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃分別由各級人民政府編制。

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地用途管制的依據(jù)，是實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段。所謂土地利用總體規(guī)劃是從全局的和長遠的利益出發(fā)，以區(qū)域內(nèi)全部土地為對象，對土地利用、開發(fā)、整治、保護等方面所作的統(tǒng)籌安排。圈內(nèi)：即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地，大多數(shù)建設(shè)項目必須使用圈內(nèi)土地。

圈外：即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的土地，能源、交通、水利、軍事項目可以使用圈外土地。

審批權(quán)限

土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。①省級、省政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃報國務(wù)院審批；②除此之外的土地利用總體規(guī)劃報省政府批準，其中，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃可以由省政府授權(quán)設(shè)區(qū)市的市政府批準；③浙江省省級及杭州市、寧波市、臺州市等長三角城市均需的土地利用總體規(guī)劃必須報國務(wù)院批準，其他市級和縣級土地利用總體規(guī)劃報省政府批準（報批土地占用基本農(nóng)田的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃報省批準，不占用基本農(nóng)田的建設(shè)項目報本級地級市批準）；④設(shè)區(qū)的城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括街道辦事處、農(nóng)場）、縣（市）人民政府所在地的鎮(zhèn)和省政府確定的中心鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃報省的批準，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃報設(shè)區(qū)的市人民政府批準。

土地利用總體規(guī)劃審批的內(nèi)容

1.是否充分體現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，土地節(jié)約集約利用，土地資源可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟生態(tài)綜合效益的要求。

2.上級規(guī)劃下達的各項土地利用控制指標是否落實。3.各類用地協(xié)調(diào)較好，布局合理，土地利用結(jié)果調(diào)整依據(jù)是否充分，調(diào)控措施是否可行。

4.土地利用分區(qū)是否科學(xué)，合理。

5.非農(nóng)建設(shè)用地指標分解與各類非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)?？刂剖欠窬o密銜接，控制到位。

6.耕地占補平衡掛鉤措施是否得到落實。

7.規(guī)劃文本，說明和專題研究的內(nèi)容是否符合要求。8.規(guī)劃圖內(nèi)容是否全面，編繪方法是否正確，圖面是否清晰。

9.采用基礎(chǔ)資料是否準確，可靠。局部修改

局部修改規(guī)劃必須符合以下條件：A、國務(wù)院和省政府已批準行政區(qū)劃調(diào)整的；B、國家和重大能源、交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施及國家軍事設(shè)施建設(shè)項目用地涉及基本農(nóng)田的；C、國防、交通、水利、能源、通訊、環(huán)保、城市和省級中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)擴大農(nóng)副產(chǎn)品出口加工、重大外商投資建設(shè)項目用地不涉及基本農(nóng)田，但未納入土地利用總體規(guī)劃的；D、建設(shè)項目已列入土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃指標已預(yù)留，但由于選址未確定、沒有落實到土地利用總體規(guī)劃圖上或已落實到土地利用總體規(guī)劃圖但實際位置需作調(diào)整的；E、建設(shè)項目符合符合規(guī)劃建設(shè)占用耕地機動指標條件的；F、建設(shè)項目用地符合國家供地政策（與產(chǎn)業(yè)政策基本相符），全部占用基本農(nóng)田保護區(qū)以外非耕地的；G、對市、縣（市、區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展有重大影響的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，確實無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排，在縣（市、區(qū)）新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前期工作完成后，可以申請土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整（一般一年只能提一至兩個項目，項目類型沒有限制）；H、國家和省重大基礎(chǔ)建設(shè)的拆遷安置、搶險避災(zāi)安置和下山脫貧安置用地，確定無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排的（先用后批）。

規(guī)劃組成

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；

（二）規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰(zhàn)略；

（四）規(guī)劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、新增建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地總規(guī)模、土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等；

（五）土地利用結(jié)構(gòu)、布局、分區(qū)、建設(shè)用地管制和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當(dāng)簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。

規(guī)劃目標 1）總目標 區(qū)域土地的可持續(xù)利用，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，即三個效益的統(tǒng)一。

2）具體目標

是總體目標下的子目標，是總目標的具體體現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃的目標：在土地利用結(jié)構(gòu)研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的長期規(guī)劃對土地資源的需求、土地資源的供給狀況、土地的人口承載潛力和土地利用戰(zhàn)略的研究成果，提出規(guī)劃年所應(yīng)實現(xiàn)的土地利用目標。

規(guī)劃內(nèi)容

1.土地利用現(xiàn)狀分析 2.土地供給量預(yù)測 3.土地需求量預(yù)測 4.確定規(guī)劃目標和任務(wù) 5.土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整 6.土地利用分區(qū)

7.確定實施規(guī)劃的措施。規(guī)劃任務(wù)

①土地利用的宏觀調(diào)控：是土地利用宏觀管理體系的重要基礎(chǔ)，是土地利用宏觀控制的組要依據(jù)。

②土地利用的合理組織：通過土地利用總體規(guī)劃在時空上對各類用地進行合理布局，制定相應(yīng)的配套政策引導(dǎo)土地資源的開發(fā)、利用、整治和保護，以保證充分、合理、科學(xué)、有效地利用有限的土地資源，防止對土地資源的盲目開發(fā)。③土地利用的規(guī)范監(jiān)督：土地利用總體規(guī)劃具有法律效力，任何機構(gòu)和個人不得隨意變更規(guī)劃方案，土地利用總體規(guī)劃是監(jiān)督各部門土地利用的重要依據(jù)。

主要內(nèi)容

土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容

不同級別的土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上有所區(qū)別，市以下規(guī)劃的主要內(nèi)容主要有三個方面。

1、明確土地利用的基本方針。國務(wù)院批準的現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的土地利用基本方針是：堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護的方針，采取有力措施，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護，積極開展土地整理，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。

2、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、通過充分協(xié)調(diào)和綜合平衡，提出土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整方案，即確定規(guī)劃目標年各類土地面積和布局。其中，耕地面積、基本農(nóng)田面積、建設(shè)占用耕地面積、開發(fā)整理新增耕地面積、城鎮(zhèn)用地面積5項為控制性指標。

國務(wù)院批準合肥市土地利用總體規(guī)劃的5項控制指標為：到2010年，全市耕地減少量即建設(shè)占用耕地量不得超過9333.3公頃；土地開發(fā)整理新增耕地面積不得少于9333.3公頃；確保全市耕地保有量不低于42.46萬公頃（637萬畝），其中基本農(nóng)田保護面積達到35.67萬公頃，占耕地保有量的84%；城鎮(zhèn)用地總面積控制在270平方公里以內(nèi)，其中合肥市中心城城市建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?50平方公里以內(nèi)。

3、制定實施規(guī)劃的措施

根據(jù)法律法規(guī)，制定配套的、切實可行的政策及措施，保障規(guī)劃的實施。通常的實施措施包括：制定計劃、執(zhí)行建設(shè)項目用地預(yù)審制度、嚴格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查、嚴格城市、鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃審查，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

編制依據(jù)

土地利用總體規(guī)劃的編制依據(jù)

1、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；

2、國土整治和環(huán)境保護要求；

3、土地供給能力；

4、各項建設(shè)對土地需求；

5、上級土地利用總體規(guī)劃。編制程序

1、調(diào)查研究

摸清土地家底（土地利用現(xiàn)狀分析）、土地適宜性評價研究、土地供需分析。

2、編制規(guī)劃方案，形成規(guī)劃文本、圖件。

3、審批。

國務(wù)院審批全國、省級、省會及大城市的土地利用總體規(guī)劃。省政府批準除國務(wù)院審批外的市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。特點

1、整體性

2、長期性

3、戰(zhàn)略性（研究用地的供需平衡）

4、控制性（下一級受上一級的指導(dǎo)和控制，下一級土地利用總體規(guī)劃是上一級的反饋）

第五篇：土地利用總體規(guī)劃存在問題

一、現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的幾點不足

我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系由土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用。它的主要特點是層次性強，結(jié)構(gòu)嚴謹，賦有明顯的行政色彩，非常便于實施與落實。但由于受到整個國家經(jīng)濟體制的影響，再加上其規(guī)劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在各級規(guī)劃的職責(zé)分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接性差等。

（一）各級規(guī)劃分工不夠明確

我國現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)五級，從國家的角度看，國家級的土地利用總體規(guī)劃越細，規(guī)劃的適用性越低?？h、鄉(xiāng)一級的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是具體落實的規(guī)劃，縣級土地利用規(guī)劃主要應(yīng)注重用途的分區(qū)，而鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)注重落實。事實上，在我們審批用地時，主要依靠的是縣鄉(xiāng)級規(guī)劃。其實，對于面廣量大的用地項目，全國和省級的土地利用總體規(guī)劃只能實現(xiàn)數(shù)量控制，而不能在圖上進行具體控制。目前，在我國土地利用規(guī)劃體系中明顯存在宏觀過細、中觀流于形式、微觀過粗的現(xiàn)象，各級規(guī)劃的核心職責(zé)分工及編制內(nèi)容不夠明確，不利于規(guī)劃的實施。

（二）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接性較差

在我國規(guī)劃體系中，客觀上存在著既相互依賴又各有側(cè)重的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大系列。國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃同屬于不同地域?qū)哟蔚木C合性的空間規(guī)劃系列，在不同地域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃之間，也有一個需要自上而下和自下而上相互反復(fù)協(xié)調(diào)與銜接的問題。當(dāng)前，核心問題是城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接明顯不夠，尤其是兩能土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，土地和總體規(guī)劃的圖件比例尺、圖件現(xiàn)實性與用地規(guī)模指標及用地界線等，與城市總體規(guī)劃的矛盾較大。同時，土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性也較差，各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)明顯不夠，尤其是總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，在許多方面圖、數(shù)與實地相矛盾，不便于規(guī)劃的實施。

（三）規(guī)劃體系不夠靈活

主要表現(xiàn)在土地和規(guī)劃的種類較多，全國規(guī)劃體系千篇一律，規(guī)劃形式死板，不便于規(guī)劃操作，各級政府沒有一定范圍內(nèi)靈活編制和實施規(guī)劃的自主權(quán)，規(guī)劃編制不能做到因地制宜。同時，存在重復(fù)性規(guī)劃的現(xiàn)象，規(guī)劃問的宏觀、中觀、微觀銜接性較差。

（二）國內(nèi)相關(guān)規(guī)劃體系的借鑒與啟示

1、國土規(guī)劃體系的借鑒。根據(jù)不同的劃分標準，存在不同的國土規(guī)劃體系，從規(guī)劃行政區(qū)域范圍的角度來看，通常劃分為全國、省級、縣（市）級三個層次；從規(guī)范詳細程度的角度來看，可將規(guī)劃分為國土總體規(guī)劃、國土專項規(guī)劃和國土詳細規(guī)劃。國土總體規(guī)劃是一種綱要性或政策性規(guī)劃，主要解決跨部門、跨行業(yè)的國土資源配置問題，專項規(guī)劃是在總體規(guī)劃的框架控制下，針對某一專門問題而進行的規(guī)劃；詳細規(guī)劃又稱國土規(guī)劃設(shè)計，是國土規(guī)范的深入和細化，對建設(shè)項目做出具體的安排，要求將各規(guī)劃項目布局到大比例尺地圖上。從國土詳細規(guī)劃的作用來看，又有控制性和開發(fā)性之分，前者控制國土資源的使用條件、方式等，后者針對某區(qū)域進行開發(fā)設(shè)計。根據(jù)國土規(guī)劃體系改革的方向，國土規(guī)范的法定層次由全國、省級、縣級三層次組成，在法定層次之外，輔之以跨省的大區(qū)域重點地區(qū)規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃，簡單示意為：全國（必須）-大區(qū)或重點地區(qū)規(guī)劃（視需要）-省級（必須）-省內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃（視需要）-縣級（必須）。

2、區(qū)域規(guī)劃體系的借鑒。區(qū)域規(guī)劃是在一個地區(qū)內(nèi)對整個國民經(jīng)濟建設(shè)進行總體的戰(zhàn)略部署，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃同屬于國土開發(fā)利用和建設(shè)為中心的，從戰(zhàn)略高度進行的地域性綜合規(guī)劃，在區(qū)域?qū)哟紊嫌邢喈?dāng)?shù)囊?guī)劃復(fù)合性，除了全國一級的國土規(guī)劃外，以省、地（市）、縣為主的區(qū)域性田地規(guī)劃亦可以叫做區(qū)域規(guī)劃。因此，區(qū)域規(guī)劃是國土規(guī)劃的重要類型，是區(qū)域性國土規(guī)劃的同義詞，其性質(zhì)、內(nèi)容和

方法與國土規(guī)劃基本相似。它與國土規(guī)劃的關(guān)系是局部和整體的關(guān)系，各種不同類型的區(qū)域規(guī)劃都是國土規(guī)劃的組成部分，在國外，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃這兩個概念也可相互通用。

3、城市規(guī)劃體系的借鑒。城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。城市總體規(guī)劃主要是綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展的形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，合理配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展。詳細規(guī)劃主要是以總體規(guī)劃為依據(jù)，詳細規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標和其他規(guī)劃管理要求，或者直接對建設(shè)做出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。在編制總體規(guī)劃前可以編制城市總體規(guī)劃綱要，大、中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制分區(qū)規(guī)劃。設(shè)市城市應(yīng)編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣政府所在地的鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

三、土地利用規(guī)劃體系優(yōu)化與完善的路徑探究

（一）明確界定各級土地利用規(guī)劃的核心目標職責(zé)國家級規(guī)劃的核心目標職責(zé)是確保我國的用地安全或糧食安全，實現(xiàn)全國性的耕地總量動態(tài)平衡。省級規(guī)劃核心目標職責(zé)是在國家級規(guī)劃指導(dǎo)下，確保國民經(jīng)濟建設(shè)的用地需求，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施工程用地，有條件地實現(xiàn)全省耕地總量動態(tài)平衡。國家及省級規(guī)劃以政策精神的文本形式為主，以圖件為輔?？h級規(guī)劃核心目標職責(zé)是劃定用地管制區(qū)和耕地保護區(qū)，制定用地管理制和耕地保護的政策，并標定在規(guī)劃圖件上?？h級規(guī)劃以文本和圖件結(jié)合為主；鄉(xiāng)級規(guī)劃核心目標職責(zé)是具體落實職能規(guī)劃的指標，進行土地利用規(guī)劃詳細設(shè)計，做好圖件上的定位控制和定量控制，鄉(xiāng)級規(guī)劃以圖件為核心。

（二）重點開展縣、鄉(xiāng)兩級土地利用規(guī)劃工作縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是重點，應(yīng)該加強縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的研究力度，注重縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的人才和技術(shù)設(shè)備的投入，逐步實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的一體化進程（包括編制與實施）。縣級規(guī)劃作為總量控制的最基層，其規(guī)劃內(nèi)容要具體體現(xiàn)定位、定量、定性、定序的要求，核心內(nèi)容是合理控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和切實保護耕地，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃在縣級總量控制和分區(qū)控制下對具體地塊的用途進行編定，為土地管理提供直接依據(jù)。

（三）注重規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃的質(zhì)量

從目前來看，將國土規(guī)范、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等整合為一體是不現(xiàn)實的。因此，當(dāng)務(wù)之急是做好各種規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)工作，重點是做好縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。首先應(yīng)注重圖件比例尺的協(xié)調(diào)，這是“兩規(guī)劃”銜接與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現(xiàn)狀圖，保持圖件的現(xiàn)實性，只有這樣，用地范圍和用地界線才能協(xié)調(diào)好。其次應(yīng)注重用地發(fā)展方向、用地規(guī)模及用地性質(zhì)等實質(zhì)性內(nèi)容的銜接與協(xié)調(diào)，在有條件的地方可同時編制“兩規(guī)”。再次要注重“兩規(guī)”在時間與空間上的銜接，既定序與定位的銜接，修正“兩規(guī)”編制的不同點，修正“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)用地規(guī)模界線。同時，還要注重土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，當(dāng)前重點是做好總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的 協(xié)調(diào)，包括定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)。