第一篇：XXX公司XX項(xiàng)目審計(jì)情況簡報(bào)

XX公司XX項(xiàng)目審計(jì)情況簡報(bào)

XXX：

根據(jù)XX號審計(jì)通知書，我們組成X人審計(jì)組，于X年X月X日開始對XXX公司XX項(xiàng)目實(shí)施了（過程或竣工決算）審計(jì)?，F(xiàn)將本階段審計(jì)情況報(bào)告如下：

一、項(xiàng)目基本情況

(一)項(xiàng)目概況

(二)1.項(xiàng)目形象進(jìn)度

2.3.4.1.審核招投標(biāo)文件XX份。

2.審核合同文件XX份，其中建安合同X份，設(shè)備合同X份等。（列舉主要工作內(nèi)容）

三、審計(jì)結(jié)果：包括已審內(nèi)容及金額、審減金額、已確認(rèn)的審減金額、尚未確認(rèn)的審減金額，尚未確認(rèn)審計(jì)結(jié)果的原因。

四、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題

（對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行歸納分類表述；按問題性質(zhì)嚴(yán)重程度、金額大小排序；不能將審計(jì)底稿問題在報(bào)告中一一羅列，應(yīng)言簡意賅，條理清晰，重點(diǎn)突出，層次分明。審計(jì)發(fā)

(一)招投標(biāo)方面

(二)(三)(四)

(六)(七)

五、審計(jì)建議（針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題）

六、本階段審計(jì)小結(jié)

(一)項(xiàng)目總體評價

(三)以前階段審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況

(四)下步審計(jì)工作安排

XXX公司項(xiàng)目審計(jì)組

XXXX年X月X日

第二篇：審計(jì)研究簡報(bào)

審計(jì)研究簡報(bào)

第 14 期（總第158期）

審計(jì)署審計(jì)科研所 2007年11月20日

我國地方審計(jì)工作報(bào)告制度 在執(zhí)行過程中有待改進(jìn)的幾個方面

1994年8月通過的《中華人民共和國審計(jì)法》確定了審計(jì)機(jī)關(guān)代表本級人民政府向本級人民代表大會常務(wù)委員會就本級預(yù)算執(zhí)行情況作審計(jì)工作報(bào)告的制度。這一制度的確立對于充分發(fā)揮審計(jì)在國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的監(jiān)督作用，完善我國的人民代表大會制度，加強(qiáng)對財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主法制建設(shè)具有重大意義。實(shí)行審計(jì)工作報(bào)告制度十多年來，各級人大常委會委員對每年的審計(jì)工作報(bào)告給予了積極評價，社會各界也有很好的反映，說明審計(jì)工作報(bào)告制度在我國政治制度中占據(jù)重要的位臵，審計(jì)工作報(bào) 告的社會效果越來越顯著。

為了總結(jié)現(xiàn)行的審計(jì)工作報(bào)告制度實(shí)施10多年的經(jīng)驗(yàn)，從理論上分析審計(jì)工作報(bào)告制度的成效，全面研究審計(jì)工作報(bào)告和它所取得的效果及存在的不足，進(jìn)一步提出完善與中國特色社會主義相適應(yīng)的審計(jì)工作報(bào)告制度的意見和建議。我們《審計(jì)工作報(bào)告制度研究》課題組就地方審計(jì)工作報(bào)告制度的執(zhí)行情況在部分有代表性的省份開展了一次專題調(diào)研活動。在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，審計(jì)工作報(bào)告制度的開展對于完善人民代表大會制度，完善預(yù)算管理制度，促進(jìn)政府管理以及提高審計(jì)機(jī)關(guān)地位、發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能、擴(kuò)大審計(jì)工作影響等方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用，但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中，還面臨著許多困難和問題，還有很多方面有待改進(jìn)。

一、對審計(jì)工作報(bào)告重要性的認(rèn)識有待提高

按照我國憲法規(guī)定，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)監(jiān)督本級政府的工作，各級人民政府作為權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)該向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，審計(jì)法要求各級政府向本級人大常委會作審計(jì)工作報(bào)告制度是憲法這個規(guī)定的具體要求。但對于這個制度的重要性人們還認(rèn)識不足，影響審計(jì)工作報(bào)告制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

對于審計(jì)工作報(bào)告制度重要性認(rèn)識不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，是審計(jì)機(jī)關(guān)的認(rèn)識不足。尤其是一些縣級審計(jì)機(jī)關(guān)，他們認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)年年審，審計(jì)的資金量少，項(xiàng)目不多，每年報(bào)告的內(nèi)容和反映的問題大同小異，拿不出高質(zhì)量的審計(jì)工作報(bào)告，導(dǎo)致政府領(lǐng)導(dǎo)看了不滿意甚至認(rèn)為沒有必要到人大去作報(bào)告。其次，是一些地方政府對此認(rèn)識不高。在很多地方，重大項(xiàng)目都是“一把手”項(xiàng)目，政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓，他們當(dāng)然希望這些資金能夠用到項(xiàng)目中去，發(fā)揮應(yīng)有的效益，但是如果發(fā)生了擠占、挪用等情況，他們更希望內(nèi)部解決，不想讓外界知曉而影響其形象，所以，即使在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題寫入了審計(jì)結(jié)果報(bào)告，也難在審計(jì)工作報(bào)告中反映。最后，是人大對審計(jì)工作報(bào)告制度的認(rèn)識不足。一些地方人大，沒有認(rèn)識到審計(jì)工作報(bào)告對于人大審議財(cái)政決算中起到的參考作用。即使在目前已經(jīng)開始開展審計(jì)工作報(bào)告制度的很多地方，往往也是走走程序，沒有將決算審議與審計(jì)工作報(bào)告的審議有機(jī)結(jié)合起來。沒有充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

二、審計(jì)工作報(bào)告的內(nèi)容和范圍有待界定

審計(jì)工作報(bào)告集中反映了審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)的工作成果，體現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)履行職能的情況。它一方面反映了一級政府管理和使用財(cái)政資金的狀況，另一方面也反映了審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)工作的情況。審計(jì)機(jī)關(guān)如何履行自己的審計(jì)職責(zé)，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要這一報(bào)告中體現(xiàn)。通過這一報(bào)告，政府、人大和社會公眾可以對審計(jì)機(jī)關(guān)自身的工作做出判斷和評價，也是對審計(jì)機(jī)關(guān)的一種考核，通過它建立了一個審計(jì)機(jī)關(guān)與外界溝通的有效途徑。因此，審計(jì)工作報(bào)告所反映的內(nèi)容、對審計(jì)工作報(bào)告范圍的界定具有非常重要的意義。然而在實(shí)踐中，哪些內(nèi)容該進(jìn)入審計(jì)結(jié)果報(bào)告甚至審計(jì)工作報(bào)告，很多地方的審計(jì)機(jī)關(guān)在草擬審計(jì)報(bào)告時很難把握。就其原因，主要有以下幾個方面：第一，在我國，審計(jì)機(jī)關(guān)臵于政府內(nèi)，審計(jì)的都是政府的事情，尤其是在基層，審計(jì)項(xiàng)目的直接責(zé)任人是政府首長，這些項(xiàng)目中如果在資金運(yùn)用方面出現(xiàn)了問題，審計(jì)機(jī)關(guān)是否將其放入審計(jì)工作報(bào)告中常常心中沒數(shù)。第二，在很多地方，“同級審”和“上審下”相結(jié)合，如果上級審計(jì)部門審計(jì)了下級財(cái)政部門的決算，是否是該將其放入審計(jì)工作報(bào)告中？在調(diào)研的過程中，很多地方呼吁，應(yīng)該出臺相關(guān)的規(guī)范性文件，對這方面的內(nèi)容進(jìn)行界定，使地方審計(jì)機(jī)關(guān)在草擬審計(jì)工作報(bào)告時有依據(jù)和根據(jù)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

三、審計(jì)工作報(bào)告的報(bào)告時間有待統(tǒng)一

審計(jì)工作報(bào)告的時間，就是審計(jì)機(jī)關(guān)何時代表政府向人大常委會做這份審計(jì)工作報(bào)告。自1996年以來，審計(jì)署每年報(bào)告的時間都是相對固定在6月份左右，與人大常委會審議中央財(cái)政決算結(jié)合在一起。何時報(bào)告影響到審計(jì)機(jī)關(guān)如何安排審計(jì)項(xiàng)目，因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行審計(jì)要圍繞這個報(bào)告來展開，如果沒有相對固定的時間，就會導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)難以安排一年的項(xiàng)目計(jì)劃，審計(jì)組難以在審計(jì)過程中把握進(jìn)度。從調(diào)查的情況來看，有兩個問題普遍存在：一是審議決算與審議工作報(bào)告并不統(tǒng)一，二是部分地方審議工作報(bào)告的時間不固定。

雖然各級審計(jì)機(jī)關(guān)都有自己相對穩(wěn)定的報(bào)告時間，但是這些 時間的安排都是根據(jù)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯陌才哦ǖ?，各級政府之間沒有相應(yīng)的規(guī)定和安排，在報(bào)告過程中也沒有銜接。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)還是跟審計(jì)署的時間安排相仿安排在六七月，但還是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大報(bào)告兩次。報(bào)告時間的不統(tǒng)一就會導(dǎo)致審計(jì)部門在做審計(jì)報(bào)告時很難銜接起來，如有些地方在“上審下”，如果上級部門提前向人大做了報(bào)告并將報(bào)告內(nèi)容向社會公布，下級審計(jì)機(jī)關(guān)在向本級人大作審計(jì)報(bào)告相關(guān)內(nèi)容時就要考慮到上級部門報(bào)告的影響。有些審計(jì)項(xiàng)目是多個審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同配合完成的，如果某一個機(jī)關(guān)在審計(jì)報(bào)告中列出并向社會公布，必然會影響其他審計(jì)機(jī)關(guān)對這個項(xiàng)目的報(bào)告。因此，各級審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作報(bào)告時間上的選擇應(yīng)該規(guī)范和統(tǒng)一起來，一方面有利于各級審計(jì)機(jī)關(guān)安排審計(jì)項(xiàng)目，另一方面，也有利于各級審計(jì)機(jī)關(guān)在報(bào)告過程中能夠更好地銜接和配合。

四、處理好與人大和政府的關(guān)系有待探索

在審計(jì)工作報(bào)告過程中，處理好與人大和政府的關(guān)系非常重要。這是因?yàn)?，審?jì)機(jī)關(guān)是代表政府向人大作審計(jì)工作報(bào)告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同時報(bào)告的內(nèi)容又是政府的事情，審計(jì)工作報(bào)告是在審計(jì)結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上生產(chǎn)的，所以還要得到政府的同意。審計(jì)工作報(bào)告的報(bào)告對象是人大常委會，在作報(bào)告前，人大一般會關(guān)注工作報(bào)告的準(zhǔn)備情況，而審計(jì)機(jī)關(guān)也會關(guān)注人大關(guān)心的話題，因此，兩者間的溝通、協(xié)調(diào)非常必要。雖然審計(jì)工作報(bào)告制度直接涉及的是人大與政府的關(guān)系，執(zhí)行機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告工作，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作情況，但是在實(shí)際操作過程中，存在著審計(jì)機(jī)關(guān)、政府、人大三者間的關(guān)系。

在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，很多地方都能處理好與政府和人大的關(guān)系，政府首長對審計(jì)高度重視，在審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)時點(diǎn)題，審計(jì)過程中協(xié)調(diào)關(guān)系，審計(jì)結(jié)果后督促整改落實(shí)，這種全程式地關(guān)注使得當(dāng)?shù)氐膶徲?jì)工作不僅得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，還能得到被審計(jì)單位的配合。在處理人大關(guān)系方面，一些地方審計(jì)部門也是從立項(xiàng)時就跟人大溝通，關(guān)注人大關(guān)心的話題，在對審計(jì)整改過程中，讓人大參與促使整改落實(shí)，這些措施不僅加強(qiáng)了同人大的交流與合作，更使審計(jì)工作上了一個新的層次。但是也有一些地方反映，審計(jì)機(jī)關(guān)在處理好這些外部關(guān)系方面面臨著一定的困難，在很多時候處于尷尬的境地，主要表現(xiàn)在：第一，在一些地方的審計(jì)工作得不到領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，政府首長不關(guān)注審計(jì)部門的工作情況，審計(jì)機(jī)關(guān)的人財(cái)物得不到保障，開展工作難度大，向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作的機(jī)會較少等等。第二，在一些地方，人大和審計(jì)機(jī)關(guān)還沒有建立起交流機(jī)制，人大不太關(guān)心審計(jì)部門所開展的審計(jì)工作及其效果，審計(jì)部門也不與人大溝通，彼此信息不暢。

五、審計(jì)工作報(bào)告公告制度的推廣有待加強(qiáng)

審計(jì)結(jié)果公告制度是監(jiān)督審計(jì)結(jié)果執(zhí)行的有效途徑。推行審計(jì)結(jié)果公告制度，將審計(jì)監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，有利于 審計(jì)結(jié)論的落實(shí)，擴(kuò)大審計(jì)的影響。

在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方還沒有執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，縣級審計(jì)機(jī)關(guān)這個問題更突出。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：第一，對審計(jì)結(jié)果公告制度的重要性認(rèn)識不足。在很多地方，由于公眾的參與意識薄弱，他們沒有意識到自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審計(jì)工作報(bào)告公開之后也不會產(chǎn)生什么影響，因此，人們認(rèn)為公告的意義不大。第二，政府的積極性不高。只有在上級政府的要求或迫于壓力的情況下，才會對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公告，尤其是在經(jīng)濟(jì)相對落后、信息相對閉塞的地區(qū)。第三，審計(jì)結(jié)果公告的載體有限。公告要取得好的效果，載體的選擇很重要。國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果公告之所以能夠引起社會的廣泛關(guān)注，與各種媒體的宣傳和報(bào)道密切相關(guān)，然而在一些地方，尤其是相對落后的市縣，所能選用的載體非常有限。他們沒有自己的報(bào)紙，有的甚至連電視電臺也沒有。而且這些載體的影響面很小，難以達(dá)到預(yù)期的效果。

六、審計(jì)工作報(bào)告的格式有待規(guī)范

目前，雖然審計(jì)署和各級審計(jì)機(jī)關(guān)都有對審計(jì)報(bào)告的規(guī)范格式的要求，而對于審計(jì)機(jī)關(guān)向政府提交的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和向人大提交的審計(jì)工作報(bào)告，卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。

在實(shí)踐中，各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作報(bào)告起草組在向人大準(zhǔn)備審計(jì)工作報(bào)告時，主要參照上級審計(jì)機(jī)關(guān)和同級審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告的形式，再根據(jù)當(dāng)?shù)卣蛉舜蟮囊?，寫出適合自己的審計(jì)工 作報(bào)告。因此，上級審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告格式起到示范作用，只要其格式發(fā)生了變化，下級審計(jì)機(jī)關(guān)會考慮做相應(yīng)變化。審計(jì)工作報(bào)告格式是審計(jì)工作報(bào)告內(nèi)容的載體和形式，需要相應(yīng)的穩(wěn)定性。因此，需要出臺一個規(guī)范的格式，以免許多審計(jì)機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備審計(jì)工作報(bào)告時無所適從。

盡管審計(jì)工作報(bào)告制度在地方取得了一些成績，但是仍然存在著很多問題，這些問題的解決需要各方面的努力。在這里尤其強(qiáng)調(diào)的是，各級人大在這方面還能發(fā)揮更大的作用，做更多的工作，因?yàn)?，人大要把工作做得更?shí)，審計(jì)工作報(bào)告是一個很好的載體，同時，審計(jì)工作的報(bào)告對象是人大，人大可以將其報(bào)告的內(nèi)容納入監(jiān)督的范圍。

作者：審計(jì)署審計(jì)科研所 王彪華

主題詞：審計(jì) 工作報(bào)告 制度 研究 報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市審計(jì)廳（局）及科研所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印180份

編輯：羅偉芳

審核：崔振龍 簽發(fā)：劉英來

第三篇：審計(jì)研究簡報(bào)簡報(bào)

審計(jì)研究簡報(bào)簡報(bào)

第 2 期（總第146期）

審計(jì)署審計(jì)科研所 2007年3月28日

對加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)政治功能建設(shè)的思考

一、政府部門的功能包括政治功能與執(zhí)行功能 政府作為國家的行政管理機(jī)關(guān)，是國家各項(xiàng)重要職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者。政府職能主要包括政治職能和具體的執(zhí)行職能（包括經(jīng)濟(jì)職能、社會管理職能等）兩個方面。政府的政治功能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。政府的政治功能包括 政治統(tǒng)治功能、保衛(wèi)國家主權(quán)的功能和民主功能等。無論什么國家，政治功能都是政府的基本職責(zé)和主要作用，但“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼哉喂δ芸偸且詧?zhí)行功能為基礎(chǔ)的。

現(xiàn)代政府活動的主要方式就是制定和實(shí)施一定的政策。在各個國家中，政府的政策數(shù)量最多，政策活動的制度化程度最高，是政策系統(tǒng)的核心主體，在公共政策過程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。我國的中央人民政府是全國人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時是國家最高的行政管理機(jī)關(guān)。國務(wù)院作為中央政府，享有憲法賦予的各種行政管理權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政事務(wù)。它的權(quán)力主要包括行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、授權(quán)立法、行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會管理權(quán)、外交管理權(quán)等。政府作為國家行政機(jī)關(guān)，它的決策活動和執(zhí)行活動都屬于依法行政的范圍。國務(wù)院下屬的各個部門在依法行使國務(wù)院規(guī)定職權(quán)的同時，也獨(dú)立行使一些重要的行政決策權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。通過這些部門行使的這些實(shí)際權(quán)力，國務(wù)院制定政策的許多活動實(shí)際上是體現(xiàn)在國務(wù)院各部門的身上。這些部門是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心要素，它們實(shí)際控制了政策制定過程中的一些重要環(huán)節(jié)；在一些政策制定活動中，它們甚至是主要的制定者。

由此可以說，審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個政府部門，其肩負(fù)的職責(zé)同樣應(yīng)包括政治功能與執(zhí)行功能。其中審計(jì)署的政治功能可具體體

i現(xiàn)為：制定審計(jì)政策和實(shí)施對審計(jì)事業(yè)的宏觀管理職能；為立法機(jī)構(gòu)提供決策意見和監(jiān)督服務(wù)；為執(zhí)政黨的執(zhí)政活動提供信息和監(jiān)督服務(wù)；與其他政府部門和單位進(jìn)行溝通，推動其落實(shí)審計(jì)結(jié)論，完善管理制度，提高工作績效；加強(qiáng)與公眾和其他政治團(tuán)體的聯(lián)系，在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上促進(jìn)民主與法制建設(shè)等。執(zhí)行功能是指具體辦理有關(guān)事務(wù)的功能，主要是具體開展各種審計(jì)業(yè)務(wù)。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)政治功能的價值

強(qiáng)有力的執(zhí)行功能是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。勿容臵疑，審計(jì)機(jī)關(guān)在過去的工作中完成任務(wù)了大量的具體審計(jì)任務(wù)，查處了一系列經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法亂紀(jì)行為，維護(hù)了國家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。如果把這種直接開展審計(jì)監(jiān)督的執(zhí)行力量看成是一種“審計(jì)硬力量”的話，那么審計(jì)機(jī)關(guān)的政治功能就可以是一種不可或缺的“軟力量”。

就審計(jì)署現(xiàn)有的職能來看，在國務(wù)院“三定”方案中規(guī)定的審計(jì)署職能主要是直接開展審計(jì)的執(zhí)行功能，而相關(guān)的政治職能卻只有一條，即“擬定審計(jì)方針政策，參與制定審計(jì)、財(cái)經(jīng)方面的法律、法規(guī)；制定審計(jì)規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行情況；辦理地方性審計(jì)法規(guī)和規(guī)章的備案審查；組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)監(jiān)督各級審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)。”如果看審計(jì)法中確定的職能則沒有一條政治職能。同樣，如果我們考察其他中央政府部門的職能可以發(fā)展，大多數(shù)的中央 部委，在國務(wù)院確定的職能中政治職能都占有較大的比重。如農(nóng)業(yè)部的職能中前五項(xiàng)全部是政治職能，教育部的職能也是以制定政策、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理等政治功能為主。

從實(shí)踐來看，審計(jì)署現(xiàn)有的力量中，絕大多數(shù)工作是在執(zhí)行具體的審計(jì)任務(wù)。在現(xiàn)有的下設(shè)機(jī)構(gòu)中，所有的特派員辦事處和派出局都屬于純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)司局也將最主要的力量用在了執(zhí)行具體審計(jì)業(yè)務(wù)上，而綜合部門也主要是為業(yè)務(wù)部門開展審計(jì)業(yè)務(wù)服務(wù)的，真正從事政治職能的部門和人員數(shù)量非常有限。在與政治職能相關(guān)的方面投入的力量明顯不足。

執(zhí)行功能只有與政治功能相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮其作用。分析審計(jì)署最近幾年所取得的成就與產(chǎn)生的巨大社會影響就可以發(fā)現(xiàn)，正是由于審計(jì)署重視了政治功能的建設(shè)，如加強(qiáng)對立法機(jī)關(guān)的報(bào)告與服務(wù)，重視發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，關(guān)注政府制度的建設(shè)，致力于民主與法治意識的提高等，才使得審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)行成果發(fā)揮了作用，得到了社會的認(rèn)可，并為審計(jì)工作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

重視政治功能的建設(shè)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義：

執(zhí)行功能的結(jié)果可以得到最大限度的利用。單項(xiàng)的審計(jì)業(yè)務(wù)完成后，僅憑審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰所發(fā)揮的作用是有限的。只有通過發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的政治功能，一方面促進(jìn)政策與制度建設(shè)，另一方面調(diào)動其他政治力量，如政黨、立法機(jī)構(gòu)、社會公眾等的參與，才能在制度上體制上進(jìn)行完善，系統(tǒng)地解決問題，使審計(jì)成

ii果得到充分利用。

監(jiān)督查處與預(yù)防并舉。單純依靠事后的審計(jì)難以從根本上杜絕經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法亂紀(jì)和損失浪費(fèi)，履查履犯也就在所難免。審計(jì)機(jī)關(guān)必須發(fā)揮政治功能，對違規(guī)和損失浪費(fèi)行為進(jìn)行預(yù)防。如在政府部門和公共領(lǐng)域開展遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律、完善內(nèi)部控制、重視經(jīng)濟(jì)活動效益等方面的教育，推動公共部門的內(nèi)部控制和有效管理制度的建設(shè)，提高相關(guān)工作人員的遵紀(jì)守法和績效意識，調(diào)動社會公眾的參與和監(jiān)督，等等。這樣可以從體制制度上和相關(guān)人員的思想上進(jìn)行完善和提高，有效地預(yù)防問題的產(chǎn)生。

上下級審計(jì)機(jī)關(guān)可以平衡發(fā)展。如果上級審計(jì)機(jī)關(guān)在履行政治職能上投入力量不足，審計(jì)在宏觀上的政治影響力不大，審計(jì)政策供給不足，對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的管理與指導(dǎo)也就難以跟上。這樣就容易導(dǎo)致地方審計(jì)事業(yè)發(fā)展滯后，形成與中央審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展的不平衡。通過政治功能的建設(shè)，可以合理配臵審計(jì)功能，上級審計(jì)機(jī)關(guān)提供政治保障，下級審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)發(fā)展執(zhí)行功能，從而促進(jìn)上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的均衡發(fā)展。

減少上級審計(jì)機(jī)關(guān)力量疲勞和監(jiān)督空白并存的現(xiàn)象。我國中央財(cái)政收支占全國財(cái)政收支比重較大，且中央所屬國有企事業(yè)單位眾多。由此決定了中央審計(jì)機(jī)關(guān)的事權(quán)范圍較大。在這種情況下，如果不是通過政治領(lǐng)導(dǎo)利用全系統(tǒng)和全社會的力量來開展審計(jì)，而是過多地重視自身的執(zhí)行功能，單純依靠自身力量執(zhí)行審計(jì)任務(wù)，必然會造成力量疲勞，且出現(xiàn)監(jiān)督的空白。中央審計(jì)機(jī) 關(guān)通過政治領(lǐng)導(dǎo)，可以充分調(diào)動多方面的力量開展審計(jì)工作，而將自身的力量更多地投入到政策指導(dǎo)和業(yè)務(wù)管理之中，可以彌補(bǔ)上級機(jī)關(guān)力量不足，增加審計(jì)的覆蓋面，同時提高全系統(tǒng)的工作水平。

有利于創(chuàng)造良好的審計(jì)環(huán)境。和諧審計(jì)環(huán)境是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的重要因素。審計(jì)機(jī)關(guān)要通過多方面的溝通與宣傳工作，爭取領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和社會公眾的支持，爭取被審計(jì)單位對審計(jì)工作的理解，爭取其他職能部門的支持與配合，可以為審計(jì)工作創(chuàng)造和諧的外部環(huán)境。

三、加強(qiáng)政治功能建設(shè)的幾項(xiàng)具體措施

政治功能建設(shè)是審計(jì)機(jī)關(guān)能力建設(shè)的一個重要方面，也是審計(jì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。重視這一“軟力量”的建設(shè)，使審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)行功能與政治功能平衡發(fā)展，將會使我國的審計(jì)事業(yè)邁向一個新的臺階。

當(dāng)前要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是上級審計(jì)機(jī)關(guān)的政治功能建設(shè)，應(yīng)著重關(guān)注以下幾個方面：

將政策的制定與研究發(fā)展戰(zhàn)略作為一項(xiàng)重要的職能，并投入必要的力量。

把對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和管理作為上級審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。

合理配臵上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的功能，讓人員較多的基層審計(jì)機(jī) 關(guān)承擔(dān)更多的執(zhí)行功能，讓人員較少的上級審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的政治功能。

加強(qiáng)與人大、政黨等政治組織的溝通、協(xié)作與服務(wù)是提高政治功能的重要方面。

與民眾的溝通、聽取民眾意見、為民眾服務(wù)是政治功能的基礎(chǔ)。

充分認(rèn)識理論研究、出版、宣傳，以及社團(tuán)組織在政治活動中的影響力，重視和加強(qiáng)事業(yè)單位的工作。

在開展審計(jì)業(yè)務(wù)活動中服務(wù)政治需求，致力于政府管理水平的提高和民主與法制的建設(shè)。

將預(yù)防違紀(jì)違規(guī)行為作為審計(jì)工作的一個重要領(lǐng)域。

作者：審計(jì)署審計(jì)科研所 崔振龍

主題詞：審計(jì)機(jī)關(guān) 政治 功能 建設(shè) 研究 報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市審計(jì)廳（局）及科研所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印180份 編輯：羅偉芳

審核：崔振龍

簽發(fā)：劉英來 iii 江澤民，《十六大報(bào)告》。

中國政府網(wǎng)

第四篇：審計(jì)研究簡報(bào)

審計(jì)研究簡報(bào)

第11期（總第266期）

審計(jì)署審計(jì)科研所

2013年7月18日

明確審計(jì)定位

強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

6月17日國務(wù)院總理李克強(qiáng)來審計(jì)署考察，對審計(jì)工作發(fā)表了重要講話?？疾熘v話對于明確國家審計(jì)定位，厘清對審計(jì)工作的認(rèn)識，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，具有重要指導(dǎo)意義，需要我們深入學(xué)習(xí)研究。

一、明確對于國家審計(jì)定位的認(rèn)識

李克強(qiáng)總理的講話，提出了對于我國國家審計(jì)定位的新意見、新思路，指出：審計(jì)監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分；審計(jì)監(jiān)督的是公共資金，約束的是公共權(quán)力，維護(hù)的是人民利益；要通過強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，推動宏觀調(diào)控政策和各項(xiàng)部署的落實(shí)，等等。劉家義審計(jì)長前幾年也提出：國家審計(jì)的實(shí)質(zhì)是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是一個內(nèi)生的、具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。這兩種表述的主旨相同，都是對國家審計(jì)的定位。

劉家義審計(jì)長將總理對國家審計(jì)的定位具體概括為四個方面：即審計(jì)機(jī)關(guān)是國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護(hù)者、反腐的利劍、權(quán)力監(jiān)督的“緊箍咒”。國家審計(jì)的所有工作都應(yīng)當(dāng)在深刻理解審計(jì)定位及四個方面的基礎(chǔ)上，根據(jù)憲法和審計(jì)法的規(guī)定，確定審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)職責(zé)權(quán)限。

審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督規(guī)范權(quán)力的功能定位，既不是黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，也不是紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院法院的司法權(quán)力，更不是各個政府部門的行政權(quán)力，而是審計(jì)機(jī)關(guān)所特有的、區(qū)別于上述各種權(quán)力的審計(jì)職責(zé)權(quán)限。這個職責(zé)權(quán)限來源于我國憲法和審計(jì)法。憲法和審計(jì)法規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支、國有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支，以及依法應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支、進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，或者對上述財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；并依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評價，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)決定，即通過審查上述財(cái)政財(cái)務(wù)收支的手段和職權(quán)，達(dá)到監(jiān)督上述財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其權(quán)力運(yùn)行的審計(jì)目標(biāo)。

審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的手段或職權(quán)，不應(yīng)當(dāng)偏離這個自身的審計(jì)目標(biāo)和職責(zé)權(quán)限。其他的審計(jì)目標(biāo)，例如審查和評價被審計(jì)單位或領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的情況等，都是在這個法定的審計(jì)目標(biāo)和職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上派生的。這樣來認(rèn)識我國審計(jì)機(jī)關(guān)的定位，認(rèn)識審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的關(guān)系，既不會“越俎代庖”，幻想著審計(jì)工作“包打天下”、能夠替代或重復(fù)對黨政領(lǐng)導(dǎo)、對企業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督監(jiān)管，或者替代對醫(yī)療、教育、科技、民生工作的行業(yè)監(jiān)管，或者替代紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院的監(jiān)督偵察；同時也不會放棄或弱化審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)有的定位或職責(zé)權(quán)限，即對審計(jì)對象的財(cái)政財(cái)務(wù)收支依據(jù)法律法規(guī)、在審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、披露、完善等，依法捍衛(wèi)國家利益、守護(hù)公共資金安全、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、鑄造“反腐利劍”。這樣認(rèn)識審計(jì)機(jī)關(guān)的定位、認(rèn)識審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)職責(zé)權(quán)限的關(guān)系，才能從國家監(jiān)督治理的高度，從發(fā)現(xiàn)和完善體制機(jī)制問題與建議方面，發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)作用。

二、強(qiáng)化對宏觀經(jīng)濟(jì)政策的審計(jì)評估

審計(jì)機(jī)關(guān)確立準(zhǔn)確的定位，需要強(qiáng)化對于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、監(jiān)管政策的審計(jì)評估，即通過審計(jì)監(jiān)督國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、調(diào)控政策、財(cái)政金融政策、投資政策、民生政策、企業(yè)金融業(yè)和醫(yī)療教育科技衛(wèi)生等行業(yè)的監(jiān)管政策等等的執(zhí)行情況，揭示其成功經(jīng)驗(yàn)、存在問題、需要修改補(bǔ)充完善之處，從體制機(jī)制上發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的問題并提出完善措施建議，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的狀況與效果。審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對于宏觀經(jīng)濟(jì)政策的審計(jì)評估，李克強(qiáng)總理在講話中也有多處明確要求：

——要通過強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，推動宏觀調(diào)控政策和各項(xiàng)部署的落實(shí)； ——越是減少行政審批，越要加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，審計(jì)在這方面具有不可替代的作用；

——發(fā)揮審計(jì)對經(jīng)濟(jì)的“體檢診斷”功能，及時發(fā)現(xiàn)和揭示發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，當(dāng)好公共資金的“守護(hù)者”；

——要以審計(jì)“倒逼”各項(xiàng)制度的完善，釋放改革紅利，推動建立不敢貪不能貪的機(jī)制。

根據(jù)對審計(jì)機(jī)關(guān)的定位，在所有審計(jì)項(xiàng)目中都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政策審計(jì)評估的內(nèi)容。即針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，具體評估某項(xiàng)政策或監(jiān)管措施、評估其某條某款或整體規(guī)定不適當(dāng)，造成了這些問題；或者政策規(guī)定并無不適當(dāng)之處，而是執(zhí)行監(jiān)管措施的部門機(jī)關(guān)沒有執(zhí)行到位，產(chǎn)生相應(yīng)的問題。例如大量的權(quán)錢交易問題，都有相應(yīng)的制度政策約束；之所以產(chǎn)生這些問題，從外部來看主要是監(jiān)管監(jiān)督不到位，發(fā)生問題沒有及時處理處罰，當(dāng)然也和相關(guān)部門和人員失職瀆職有關(guān)?！罢咴u估”與以往“執(zhí)行國家政策情況”的審計(jì)內(nèi)容也不同，后者指被審計(jì)單位或個人（經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)）執(zhí)行國家政策的情況，而“政策評估”是指這項(xiàng)政策本身的“被執(zhí)行”的情況，并評估其適當(dāng)與否、需要完善改進(jìn)之處等，即從完善體制機(jī)制的角度評估政策，是一種完善政策的“倒逼”機(jī)制。

另外在審計(jì)報(bào)告中，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化針對發(fā)現(xiàn)的問題，以對審計(jì)定位和四個功能的認(rèn)識，分析產(chǎn)生問題的體制機(jī)制和政策制定及其實(shí)施的原因；如果可能，提出完善體制機(jī)制或政策及其實(shí)施的具體措施，或者提出問責(zé)意見，切實(shí)建立“倒逼”機(jī)制。

三、加大審計(jì)結(jié)果公開力度

這次考察講話特別強(qiáng)調(diào)“審計(jì)結(jié)果公開”，明確要求：要通過審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，加大公開力度，繼續(xù)完善審計(jì)結(jié)果公開制度，“能公開的都要逐步公開”。講話強(qiáng)調(diào)：審計(jì)結(jié)果要向人大報(bào)告、向社會公開、向人民負(fù)責(zé)，公開的內(nèi)容不僅要有總賬，還要有明細(xì)，讓老百姓看得懂、好監(jiān)督。這里的“審計(jì)結(jié)果向社會公開”，應(yīng)該不是指審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)在實(shí)施的審計(jì)結(jié)果公告，而是指審計(jì)報(bào)告公開，依據(jù)是：第一，審計(jì)結(jié)果公告已經(jīng)實(shí)現(xiàn)近十年，在這次考察講話中不必再提，更不必作為“毫不留情地揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為”、作為強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的新措施。第二，更重要的是，總理要求公開的內(nèi)容不僅有總賬，還要有明細(xì)，而“明細(xì)”的內(nèi)容主要在審計(jì)報(bào)告中；要公開明細(xì)內(nèi)容，只能全部公開審計(jì)報(bào)告而不僅僅公開審計(jì)結(jié)果公告方能實(shí)現(xiàn)。第三，講話明確要求，不僅審計(jì)結(jié)果全部公開，而且預(yù)算執(zhí)行情況、基金使用情況、企業(yè)事業(yè)單位的資金運(yùn)行情況，除涉及到國家秘密和商業(yè)秘密的，能公開的都要公開。這些“公開”的要求，是對審計(jì)機(jī)關(guān)、對審計(jì)工作提出的前所未有的要求和任務(wù)。

審計(jì)結(jié)果公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，一個地區(qū)、一個企業(yè)事業(yè)單位、一個預(yù)算執(zhí)行單位完整的公共資金收支或全部收入支出，包括各種基金、轉(zhuǎn)移支付、土地出讓收入、財(cái)務(wù)收支等等；或國有企業(yè)事業(yè)單位的資金運(yùn)行情況、國有資產(chǎn)使用情況等。第二，公開上述地區(qū)或單位的“三公經(jīng)費(fèi)”的主要項(xiàng)目及明細(xì)數(shù)額。第三，公開審計(jì)查出問題的數(shù)額和具體情況，包括應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員。第四個內(nèi)容，是審計(jì)決定和移送處理書公開。這些內(nèi)容全部公開，才更有利于被審計(jì)單位及領(lǐng)導(dǎo)整改，更有利于社會公眾有效地監(jiān)督整改。

審計(jì)結(jié)果公開的目標(biāo)，是通過審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行、各種公共資金收支、國有資產(chǎn)使用的公開、透明、完整、規(guī)范制度的建立和運(yùn)行，“倒逼”各項(xiàng)制度的建立和完善。

審計(jì)結(jié)果、審計(jì)報(bào)告（包括審計(jì)決定書、審計(jì)移送處理書）向社會全公開的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部在十年前已有深入討論，但是由于種種原因十年后仍不能實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告還處于保密狀態(tài)，更是嚴(yán)重限制了審計(jì)工作發(fā)揮應(yīng)有的作用，使審計(jì)查處效果大打折扣，使一些違法違規(guī)和腐敗問題“屢審屢犯、屢犯屢審”。因此，學(xué)習(xí)考察講話精神，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)總理的明確指示，沖破各種阻力，首先實(shí)現(xiàn)審計(jì)報(bào)告（包括決定和移送書）向社會全公開。

“陽光是最有效的反腐劑”。只有審計(jì)報(bào)告向社會全公開，審計(jì)工作揭露的問題的“明細(xì)”向社會全公開，使其暴露在陽光之下，為全社會共同監(jiān)督整改問題提供“靶向”，才能更有效地促進(jìn)整改，否則審計(jì)查出的問題很難走出屢審屢犯的怪圈。

四、加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督制約，鑄造“反腐利劍”

李克強(qiáng)總理在講話中指出：腐敗的主要表現(xiàn)就是權(quán)錢交易，審計(jì)工作要毫不留情地揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為，揪住不放，深挖嚴(yán)查，讓中飽私囊的人暴露在陽光之下，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)。總理強(qiáng)調(diào)：審計(jì)機(jī)關(guān)有這個責(zé)任、有這個能力，把腐敗案件中的線索和情況搞個一清二楚。這是總理第一次要求審計(jì)機(jī)關(guān)成為“反腐利劍”，要求把反腐倡廉的要求貫穿于經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督之中。

審計(jì)工作的目標(biāo)不是反腐敗，但是腐敗的主要表現(xiàn)是權(quán)錢交易，在審計(jì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支時，最有可能發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)違法違規(guī)活動和腐敗犯罪線索。因此在各項(xiàng)審計(jì)中，揭露財(cái)務(wù)違法違規(guī)問題和腐敗犯罪線索，應(yīng)當(dāng)是主要的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)內(nèi)容。根據(jù)考察講話的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化反腐敗審計(jì)力度，主要有以下工作。

第一，強(qiáng)化“反腐敗”的審計(jì)內(nèi)容。審計(jì)工作不像紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院那樣，專門查處腐敗、違法違紀(jì)問題，但是在審計(jì)內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注財(cái)務(wù)違法違紀(jì)的重點(diǎn)、高發(fā)領(lǐng)域，強(qiáng)化反腐敗審計(jì)的內(nèi)容。根據(jù)2009年7月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》和中央紀(jì)委2012年2月《違反〈國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定〉行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉的解釋》等法規(guī)，一些單位和領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)、發(fā)生腐敗問題的集中表現(xiàn)在：①濫用職權(quán)、損害國有資產(chǎn)權(quán)益；②利用職權(quán)謀取私利、損害本企業(yè)本地區(qū)利益；③濫用經(jīng)營管理權(quán)、侵害公共利益和企業(yè)利益；④一些領(lǐng)導(dǎo)人員奢靡享樂、不能按照規(guī)定進(jìn)行職務(wù)消費(fèi)，等等。腐敗問題的第二個集中表現(xiàn)是“三公經(jīng)費(fèi)”支出。廣義地說，“三公經(jīng)費(fèi)”主要包括公款吃喝餐飲招待費(fèi)、大大超出標(biāo)準(zhǔn)的公款出差差旅費(fèi)甚至借機(jī)旅游費(fèi)、主要以旅游為目的的公款出國費(fèi)、公款購買和使用小汽車費(fèi)用，以及一些領(lǐng)導(dǎo)人員違反規(guī)定的“職務(wù)消費(fèi)”等等。腐敗問題的第三個集中表現(xiàn)，是一個單位、一個地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)授意、指使、強(qiáng)令財(cái)務(wù)人員違反國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律和單位財(cái)務(wù)制度，編造或者提供虛假財(cái)務(wù)報(bào)告?；蛘哓?cái)政財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為迎合領(lǐng)導(dǎo)，主動違反國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律和本單位財(cái)務(wù)制度，報(bào)銷、開支違規(guī)費(fèi)用，提供虛假財(cái)務(wù)會計(jì)資料、編造虛假財(cái)務(wù)報(bào)告。在所有審計(jì)項(xiàng)目中，這些內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容、作為必審內(nèi)容，強(qiáng)化反腐敗審計(jì)力度。

第二，強(qiáng)化反腐敗審計(jì)內(nèi)容的披露。這其中的一個重要機(jī)制，是建立財(cái)政財(cái)務(wù)公開制度；只有詳細(xì)具體地披露腐敗問題，才能引起全社會的共同關(guān)注和監(jiān)督，才能真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)整改。

第三，通過審計(jì)監(jiān)督，推動各級政府和財(cái)政部門、推動各個企業(yè)事業(yè)單位或預(yù)算執(zhí)行單位及個人，建立不敢貪不能貪的機(jī)制；通過審計(jì)促進(jìn)建立嚴(yán)格有效的內(nèi)部外部監(jiān)督制約機(jī)制，以審計(jì)“倒逼”完善各項(xiàng)制度。

達(dá)到這些目標(biāo)，則審計(jì)機(jī)關(guān)鑄造成為“反腐利劍”，才能切實(shí)完成考察講話提出的任務(wù)。

五、深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

十八大報(bào)告唯一提到審計(jì)工作的地方只有一處，即報(bào)告第五部分第六節(jié)“健全權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系”提出：推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這次考察講話中也有多處涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，例如：把反腐倡廉的要求貫穿于經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督之中；要繼續(xù)加強(qiáng)對公共資金的監(jiān)督，堅(jiān)決清除侵蝕公共權(quán)力和錢財(cái)?shù)摹爸x”；要靠制度為權(quán)力涂上防腐劑，等等?？梢娛舜髨?bào)告和考察講話都將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為“制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行”的重要制度之一，作為“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，在陽光下運(yùn)行”的重要制度之一。

根據(jù)十八大報(bào)告和考察講話的精神，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督必然要求深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；另一方面，最近幾年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)確實(shí)存在一些問題，確實(shí)需要深化和強(qiáng)化。這些問題主要表現(xiàn)在：一些經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價意見發(fā)表了很多缺乏充分審計(jì)依據(jù)的“溢美之詞”；相反，需要審計(jì)機(jī)關(guān)站在國家監(jiān)督和治理的高度上，應(yīng)當(dāng)發(fā)表的審計(jì)意見卻沒有發(fā)表。在責(zé)任界定中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的絕大部分問題界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，絕少界定為直接責(zé)任，而領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的實(shí)質(zhì)是不負(fù)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告不能公開反而保密，社會公眾和本單位人員無從了解領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也無從了解其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中的成績與問題。這些問題嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)揮應(yīng)有的作用，更難以發(fā)揮“監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，在陽光下運(yùn)行”的作用，有違經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的初衷。因此，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)確定幾個方向。——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、揭露腐敗問題、促進(jìn)廉潔政府建設(shè)方面深化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)按照上述強(qiáng)化反腐敗審計(jì)力度、鑄造“反腐利劍”的要求，將領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔（腐?。﹩栴}作為重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，作為審計(jì)報(bào)告重點(diǎn)披露的內(nèi)容。

——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)向“問責(zé)”方面深化?！皢栘?zé)”是十八大報(bào)告中與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)并列的、作為“制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行”的重要措施之一。問責(zé)的內(nèi)容很多，其中主要的應(yīng)當(dāng)包括行政（黨紀(jì)）問責(zé)和審計(jì)問責(zé)；前者主要指給予相應(yīng)人員以行政或黨紀(jì)處分，后者主要指界定領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即直接責(zé)任、間接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其中直接責(zé)任較重領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任較輕。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)濟(jì)問題、財(cái)務(wù)會計(jì)問題的責(zé)任界定，是行政問責(zé)的基礎(chǔ)，更是審計(jì)問責(zé)的直接表現(xiàn)形式。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)如果沒有責(zé)任界定或者責(zé)任界定不準(zhǔn)確、含糊不清（例如界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任），則行政問責(zé)和審計(jì)問責(zé)都難以實(shí)現(xiàn)。界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循三個原則。一，形成責(zé)任鏈條。對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中查出的所有問題，都要明確直接責(zé)任，形成責(zé)任鏈條；即使領(lǐng)導(dǎo)干部不承擔(dān)直接責(zé)任，發(fā)生問題的經(jīng)濟(jì)責(zé)任鏈條也不能斷開。要根據(jù)審計(jì)認(rèn)定的事實(shí)，所有問題都由相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)直接責(zé)任，形成完整的責(zé)任鏈條，并在審計(jì)報(bào)告中披露完整的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。二，程序合法不能免除經(jīng)濟(jì)責(zé)任。根據(jù)審計(jì)法和兩辦規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是履行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的責(zé)任或職責(zé)義務(wù)，與決策程序沒有直接聯(lián)系，集體討論意見不能替代或免除經(jīng)濟(jì)責(zé)任。三，主管工作不能等同于直接責(zé)任。直接責(zé)任是“履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，并且首先是財(cái)務(wù)會計(jì)（財(cái)政財(cái)務(wù)收支）責(zé)任，這與主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否主管一個單位、一個地區(qū)的財(cái)政財(cái)務(wù)部門無關(guān)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任不能等同于主管工作的部門責(zé)任。上面三項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)向“問責(zé)”方面深化的基本原則。

——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)向“公開”方面深化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)按照十八大報(bào)告“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的要求，按照考察講話“通過審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開”、“堅(jiān)決把那些中飽私囊的人和行為暴露在陽光之下”的要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果、審計(jì)報(bào)告逐步公開。

作者：審計(jì)署審計(jì)科研所 潘 博

報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研所，南京 審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印200份

編輯：宮軍 簽發(fā)：崔振龍

第五篇：審計(jì)研究簡報(bào)

審計(jì)研究簡報(bào)

第14期（總第244期）

審計(jì)署審計(jì)科研所

2012年9月7日

對目前我國金融國有資產(chǎn)管理

存在問題的思考

金融國有資產(chǎn)是國家直接或間接出資所形成的資產(chǎn)權(quán)利，主要表現(xiàn)為金融企業(yè)的國有資本和應(yīng)享有的權(quán)益。金融國有資產(chǎn)是增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)控制力的重要杠桿，是宏觀調(diào)控的重要工具。金融國有資產(chǎn)存在的問題，不僅關(guān)系金融業(yè)的長期發(fā)展，也關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全、國家發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，在整個金融體系中居于絕對主導(dǎo)地位。推動金融國有資產(chǎn)管理改革，管好、用好金融國有資產(chǎn)具有非常重要的意義。

一、我國金融國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及弊端

（一）我國金融國有資產(chǎn)現(xiàn)狀。

我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，不僅在整個金融體系中居于絕

— 1 — 對主導(dǎo)地位，而且主要集中在具有系統(tǒng)重要性的大型國有金融機(jī)構(gòu)。公開資料顯示，至2010年末，我國共有各種金融企業(yè)約8000家，實(shí)收資本總額約4萬億元。其中，金融國有資本全資、控股或參股的金融企業(yè)占大多數(shù)，金融國有資本占金融企業(yè)實(shí)收資本總額的65%以上，超過2.6萬億元，管理的金融國有資產(chǎn)總額超過62萬億元。由中央直接管理的36家金融企業(yè)所屬金融資本占到全部金融國有資本的80%以上，超過2萬億元。從類型上看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)國有資本占全部金融國有資本的80%以上1。

目前我國金融國有資產(chǎn)管理職責(zé)分散，“管人、管事、管資產(chǎn)”不統(tǒng)一。2003年底《關(guān)于繼續(xù)做好金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》發(fā)布，規(guī)定“金融類企業(yè)的國有資產(chǎn)管理職能仍由財(cái)政部承擔(dān)”，明確了財(cái)政部是金融國有資產(chǎn)的歸口管理機(jī)構(gòu)。但實(shí)際情況是，財(cái)政部負(fù)責(zé)金融國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、資本金權(quán)屬界定和登記、統(tǒng)計(jì)、分析、評估等基礎(chǔ)管理工作，金融國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處臵，以及金融國有資產(chǎn)收益的確認(rèn)監(jiān)交。組織人事部門按級別負(fù)責(zé)金融國有企業(yè)的黨建、主要干部考核任免以及薪酬等相關(guān)工作。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家行業(yè)監(jiān)管部門在實(shí)施專業(yè)監(jiān)管的同時，通過股份制改造完成后仍然保留的部分國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)外部監(jiān)事（國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會），對金融企業(yè)的黨建和領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行管理。此外，發(fā)改委、人民銀行、外匯管理局等部門也都分別承擔(dān)了部分金融國有資產(chǎn)管理職責(zé)。

1數(shù)據(jù)來源：《誰來守護(hù)62萬億金融國資：工行原監(jiān)事長倡三層次模式》21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011年03月31日。

我國金融國有資產(chǎn)出資人不明確，多個部門對金融國有資產(chǎn)行使出資人職責(zé)。財(cái)政部直接持有部分國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，代表國家行使出資人權(quán)利。2007年9月，財(cái)政部發(fā)行特別國債，從中國人民銀行購買中央?yún)R金公司的全部股權(quán)，并將上述股權(quán)作為對中國投資有限責(zé)任公司（以下簡稱“中投公司”）出資的一部分，注入中投公司。中央?yún)R金公司的重要股東職責(zé)由國務(wù)院行使。中央?yún)R金公司根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，對國有重點(diǎn)金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，以出資額為限代表國家依法對國有重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)。截止2011年12月31日，中央?yún)R金公司控股參股機(jī)構(gòu)包括國家開發(fā)銀行、工農(nóng)中建四大行、光大銀行、中國再保險(xiǎn)集團(tuán)、新華人壽、中國建銀投資、中國銀河金融控股、申銀萬國證券、中國國際金融公司、國泰君安證券、中信建投證券、中國中投證券、瑞銀證券、中國光大實(shí)業(yè)集團(tuán)、建投中信資產(chǎn)管理公司共18家金融機(jī)構(gòu)。依據(jù)2009年財(cái)政部頒布的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，財(cái)政部對中投公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險(xiǎn)公司、金融資產(chǎn)管理公司、信用擔(dān)保公司以及中國人民銀行總行下屬企業(yè)等國有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力。

目前，財(cái)政部和中央?yún)R金公司已經(jīng)開始在部分中央金融企業(yè)中委派董事，行使出資人權(quán)利，但效果頗多爭議。財(cái)政部本身是行政管理機(jī)構(gòu)，社會公共管理職能與出資人職能重疊，中央?yún)R金公司的母公司中投公司本身又負(fù)責(zé)部分國家外匯儲備資產(chǎn)的營

— 3 — 運(yùn)，一定程度上金融國有資本出資人職責(zé)與營運(yùn)職責(zé)重疊。地方政府控股或參股的金融國有資產(chǎn)管理狀況也存在類似問題。

（二）現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制的弊端。

1．金融國有資產(chǎn)整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃缺失

目前我國金融國有資產(chǎn)管理體系中，財(cái)政部負(fù)責(zé)金融國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)和財(cái)務(wù)管理，發(fā)改委參與制定金融和保險(xiǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，“三會”負(fù)責(zé)日常合規(guī)監(jiān)管。與國資委負(fù)責(zé)非金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略管理與規(guī)劃工作不同，沒有明確的部門承擔(dān)金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略管理和規(guī)劃職責(zé)。管理職責(zé)分散，部門權(quán)力分割、固化，不僅使國家對金融國有資產(chǎn)的整體情況和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏全面、完整、真實(shí)的了解和掌握，影響相關(guān)決策的及時性和有效性，更使國家很難從全局高度出發(fā)對金融國有資產(chǎn)布局和發(fā)展規(guī)劃等重大問題進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，不利于形成金融國有資產(chǎn)的整體發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)布局，制約了金融國有資產(chǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展，不利于金融穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)安全，削弱了金融發(fā)展與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)一致性。

例如，美國次貸危機(jī)發(fā)生之后，竟然沒有一個部門或機(jī)構(gòu)掌握金融國有企業(yè)境外投資的總體情況；在海外市場開拓中，金融國有企業(yè)缺乏從股東一致性的視角來考慮問題，各自為政、惡性競爭，損害國家整體利益；部分國有金融機(jī)構(gòu)的投資業(yè)務(wù)方向與國家宏觀調(diào)控目標(biāo)不一致，與國家對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略相沖突。

2．金融國有資產(chǎn)管理效能低

財(cái)政、行業(yè)監(jiān)管、組織人事等多個部門從不同角度、不同程

— 4 — 度上介入金融國有資產(chǎn)的具體管理過程，形成多頭管理又無實(shí)際負(fù)責(zé)、都管又都不管的局面，監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管沖突與監(jiān)管真空的現(xiàn)象同時并存。管理職責(zé)分散還為金融企業(yè)提供了“監(jiān)管套利”的空間，極大地影響了金融國有資產(chǎn)的管理效能。與管理職責(zé)分散相伴隨的，必然是對金融風(fēng)險(xiǎn)的漠視。由于責(zé)任主體虛臵，結(jié)果必然是“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，最終損失由國家承擔(dān)。

現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制中，履行公共管理職能的部門同時也分享出資人職能，公共管理職能與所有者職能交叉重疊，公共管理部門同時或以所有者身份行使行政權(quán)力，或以公共管理取代所有權(quán)管理，導(dǎo)致委托—代理機(jī)制的行政化，必然帶來金融國有資產(chǎn)管理上的低效率。金融國有資產(chǎn)出資人同時也承擔(dān)金融國有資產(chǎn)運(yùn)營職能，多重身份、多種目標(biāo)，相互沖突，也影響金融國有資產(chǎn)的管理效能。

3．金融國有企業(yè)內(nèi)部人控制嚴(yán)重

國有金融企業(yè)股份制改革后，普遍建立了“三會一層”（股東大會、董事會、監(jiān)事會和高管層）的新型公司治理架構(gòu)體系，但是并不意味著已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有效的公司治理。出資人不明確，多個出資人主體各自職責(zé)邊界劃分不清，同時又缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致任何一個部門都不能在經(jīng)營收益、人事任命和資產(chǎn)處臵等方面真正履行出資人權(quán)力，國家所有者事實(shí)上處于“缺位”狀態(tài)。國家所有者缺位，授權(quán)經(jīng)營制度不健全，必然導(dǎo)致金融國有資產(chǎn)所有者對企業(yè)經(jīng)營者過度依賴，滋生內(nèi)部人控制。經(jīng)營權(quán)管理在很

— 5 — 大程度上替代了所有權(quán)管理，同時，由于缺乏有效的激勵和約束，經(jīng)營者個人目標(biāo)和企業(yè)目標(biāo)取代了金融國有資產(chǎn)目標(biāo)，短期利潤目標(biāo)取代了長期發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致金融國有企業(yè)利益內(nèi)部化、損失外部化，導(dǎo)致金融國有企業(yè)經(jīng)營行為短期、短視、唯利。不利于金融國有企業(yè)和金融業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，也不能體現(xiàn)金融國有資本協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的宏觀調(diào)控職能。

例如，被內(nèi)部人操控的金融企業(yè)，通過董事會機(jī)制使非正常的高額薪酬合法、合規(guī)化，違背政府股東意志；有的金融國有企業(yè)在與國有資產(chǎn)相關(guān)的重大經(jīng)營決策上缺乏充分論證，內(nèi)部決策機(jī)制不健全，不報(bào)請相關(guān)管理部門審核批準(zhǔn)，造成金融國有資產(chǎn)損失；有的金融國有企業(yè)通過在境內(nèi)外層層設(shè)立子公司，繞開國內(nèi)監(jiān)管，造成隱患；有的金融企業(yè)向利益相關(guān)者輸送利益，造成金融國有資產(chǎn)流失。

4．金融國有資產(chǎn)管理的績效評價和激勵約束機(jī)制難以形成 管理分散化使國家對經(jīng)營者缺乏明確、統(tǒng)一、科學(xué)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，金融國有資產(chǎn)管理的績效評價和激勵約束機(jī)制難以形成。盡管財(cái)政部門已經(jīng)著手開展了對部分中央金融企業(yè)國有資本保值增值結(jié)果的確認(rèn)工作，但對經(jīng)營者仍然缺乏合理的考核和深入科學(xué)的評價。2012年3月，中央辦公廳、中組部分別印發(fā)了《中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》、《中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核評價辦法（試行）》，對中央管理金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職位設(shè)臵、任職條件和資格、選拔任用、考核評價、監(jiān)督約束

— 6 — 等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。但是對象僅限于中央管理金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，對其他金融國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)、金融國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、金融國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的績效考核和評價制度都有待建立。管理者和經(jīng)營者的薪酬升降、職務(wù)升遷與其管理者職責(zé)履行和經(jīng)營者業(yè)績之間缺乏直接關(guān)聯(lián)，在重大決策、內(nèi)部管理、盈利能力等方面沒有建立起相應(yīng)的責(zé)任追究制度，不利于金融國有資產(chǎn)管理水平的全面提高和金融國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不利于金融國有資產(chǎn)、金融企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、推進(jìn)金融國有資產(chǎn)管理改革的必要性

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。金融本質(zhì)上要服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。金融國有資產(chǎn)管理不僅要實(shí)現(xiàn)金融國有資產(chǎn)的保值增值，更要服務(wù)于我國金融總體發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局。推進(jìn)我國金融國有資產(chǎn)管理改革，不僅是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的基本要求，還是增強(qiáng)國家控制力、保障國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，完善國有資產(chǎn)管理體系，以及推動金融改革深化的必然要求。

（一）增強(qiáng)國家控制力，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

我國學(xué)者通過研究發(fā)展中國家金融自由化、國家控制力與金融危機(jī)之間的關(guān)系，認(rèn)為國家金融控制能力的衰微是導(dǎo)致發(fā)展中國家金融危機(jī)無法得到及時遏制的重要原因。在金融業(yè)加速開放過程中，保持對金融必要的國家控制力，保持對轉(zhuǎn)型期金融改革和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的必要駕馭能力，是發(fā)展中國家提高維持金融穩(wěn)

— 7 — 定和經(jīng)濟(jì)安全能力的必然選擇2。美國次貸危機(jī)后，政府積極介入金融體系救助。歐洲債務(wù)危機(jī)的發(fā)展也使部分歐洲國家充分認(rèn)識到國有企業(yè)在特殊時期的重要功能，甚至出現(xiàn)了“再國有化”的呼聲。這使我們認(rèn)識到，不論是對發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，保持國家對經(jīng)濟(jì)和金融的必要控制力，充分認(rèn)識國有經(jīng)濟(jì)的地位和作用，發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展中的功能十分重要。

金融國有資產(chǎn)是增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)控制力的重要杠桿，是宏觀調(diào)控的重要工具，是實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)金融安全和國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要資源。相對于實(shí)體經(jīng)濟(jì)而言，金融業(yè)具有高杠桿的特性，盡管嚴(yán)格意義上的金融國有資產(chǎn)對應(yīng)的只是政府所占有的權(quán)益部分，但通過履行這部分權(quán)益的資本職能，就可以支配規(guī)模龐大的金融資產(chǎn)，從而對金融和經(jīng)濟(jì)施加決定性影響。

從發(fā)展階段看，目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，環(huán)境和資源的制約形勢越來越嚴(yán)峻，只有成功轉(zhuǎn)型才能實(shí)現(xiàn)下一時期的持續(xù)穩(wěn)定增長。在這一關(guān)鍵階段，充分發(fā)揮金融國有資本的優(yōu)勢，引導(dǎo)金融資源和社會資源支持結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長具有重要戰(zhàn)略意義。

（二）完善國有資產(chǎn)管理體系。

金融國有資產(chǎn)管理是國有資產(chǎn)管理的重要組成部分，推動金融國有資產(chǎn)管理改革是完善國有資產(chǎn)管理體系的重要內(nèi)容。目前，在我國中央經(jīng)營性和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)中，國資委 2 陳雨露,馬勇.金融自由化、國家控制力與發(fā)展中國家的金融危機(jī).中國人民大學(xué)學(xué)報(bào).2009,8.— 8 — 負(fù)責(zé)監(jiān)督管理120家大型中央企業(yè)；財(cái)政部行政政法司和教科文衛(wèi)司則分別管理中央80多個部委的6000多家國有企業(yè)及行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)；財(cái)政部金融司對中央金融類國有資產(chǎn)進(jìn)行歸口管理。地方所屬金融國有資產(chǎn)的監(jiān)管情況不統(tǒng)一，有的歸屬國資部門，有的歸屬財(cái)政部門。

現(xiàn)行金融國有資產(chǎn)管理體制是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革逐步形成的，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定、促進(jìn)金融國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮了積極作用，但也在體制機(jī)制上逐漸暴露出深層次的矛盾和問題。金融國有資產(chǎn)管理的問題，直接影響全部國有資產(chǎn)至少是全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理，還給進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理與國有企業(yè)改革帶來一系列問題。例如，在企業(yè)經(jīng)營集團(tuán)化和投資多元化背景下，影響國資委管理邊界的界定，影響金融國有企業(yè)與非金融國有企業(yè)利益沖突的解決。

“十二五”規(guī)劃提出，要繼續(xù)深化國家控股的大型金融機(jī)構(gòu)改革，完善國有金融資產(chǎn)監(jiān)管體制。繼續(xù)縱深推進(jìn)重點(diǎn)國有金融機(jī)構(gòu)改革，推動建立“形神兼?zhèn)洹钡墓局卫斫Y(jié)構(gòu)，健全金融國有資產(chǎn)管理體制，理順委托代理關(guān)系，已經(jīng)成為國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革中難以回避的一個重要環(huán)節(jié)。

（三）推動金融改革深化。

近年來，通過繼續(xù)推進(jìn)和完成一系列具有里程碑意義的重大金融改革，我國金融業(yè)發(fā)生了新的歷史性變化。但是，金融領(lǐng)域還存在一些突出問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)。這些問題的解決需要全面推動、— 9 — 繼續(xù)深化金融改革、開放和發(fā)展3。

2007年美國次貸危機(jī)爆發(fā)以及隨之而來的全球金融危機(jī)，在全球范圍引發(fā)了對金融功能的重新認(rèn)識和對金融改革的普遍反思。危機(jī)表明，脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融活動不僅無助于經(jīng)濟(jì)增長，反而會給實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一系列負(fù)面影響，甚至還有可能窒息實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的危機(jī)?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對已經(jīng)開展和正在進(jìn)行的金融改革加以重新審視和檢驗(yàn)，理性設(shè)計(jì)未來我國金融改革的目標(biāo)和路徑，防止金融部門走向虛擬化，防止金融服務(wù)蛻變?yōu)榻鹑诼訆Z，是全面推動、繼續(xù)深化金融改革、開放和發(fā)展必須思考的問題。

今年初第四次全國金融工作會議上，溫家寶總理指出，要堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。為下一步深化金融改革指出了方向。以國有資產(chǎn)管理改革為切入點(diǎn)，增強(qiáng)我國金融業(yè)綜合實(shí)力、國際競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的水平，著力完善金融宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，形成種類齊全、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)高效、安全穩(wěn)健的現(xiàn)代金融體系，使金融服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，將是中國金融改革的新的邏輯起點(diǎn)，將是推動金融改革深化的突破口和重要方向。

三、完善我國金融國有資產(chǎn)管理的建議

“十二五”規(guī)劃提出，要“推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國有資本有進(jìn)有退、合理流動機(jī)制。加快國有大型企業(yè)改革” …… 3 溫家寶總理在2012年1月第四次全國金融工作會議上的講話。

— 10 — “完善各類國有資產(chǎn)管理體制。健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度”……“健全國有金融資產(chǎn)管理體制。完善地方政府金融管理體制”。應(yīng)從如下五個方面著手，完善我國金融國有資產(chǎn)管理。

（一）加快對金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督的立法進(jìn)程。

完善金融國有資產(chǎn)管理，首先要加快立法進(jìn)程，建立一整套法律制度作為保障。目前，我國金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法滯后。2003年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，不適用于本條例”。2009年5月1日起正式實(shí)施的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第七十六條也規(guī)定，“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，在法律上為金融國有資產(chǎn)監(jiān)管預(yù)留了空間。由于專門的金融國有資產(chǎn)監(jiān)管法律一直沒有出臺，而《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對金融企業(yè)的指導(dǎo)和約束性又不明確，導(dǎo)致事實(shí)上金融國有資產(chǎn)監(jiān)管處于無法可依的狀態(tài)。此外，一些管理和營運(yùn)部分經(jīng)營性金融國有資產(chǎn)的非企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，如國家外匯管理局、全國社?；鹄硎聲龋膊辉凇镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)范主體之列。對監(jiān)管者、出資人在金融國有資產(chǎn)管理方面的職責(zé)，法律上也沒有明確規(guī)定。金融國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法滯后，直接影響整個經(jīng)營性金融國有資產(chǎn)的管理，影響金融國有資產(chǎn)管理體制和金融國有企業(yè)改革的深化。

（二）制定金融國有資產(chǎn)發(fā)展中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)增長和國家安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，迫切要求統(tǒng)籌考慮金融國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略布局和開放，明確金融國有資產(chǎn)的整體發(fā)展戰(zhàn)略，制定金融國有資產(chǎn)發(fā)展中長期規(guī)劃。引導(dǎo)金融國有資產(chǎn)科學(xué)合理布局，提高我國金融業(yè)的整體競爭能力，增強(qiáng)國家對金融的控制力，確保經(jīng)濟(jì)金融安全和國家發(fā)展整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和可持續(xù)增長目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

要根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和國家發(fā)展整體規(guī)劃，在分析外部環(huán)境和內(nèi)部條件現(xiàn)狀及其變化趨勢的基礎(chǔ)上，為金融國有企業(yè)和金融國有資產(chǎn)的長期發(fā)展作出未來一定時期內(nèi)的方向性、整體性、全局性定位，明確發(fā)展目標(biāo)，制定相應(yīng)的實(shí)施方案。要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需要，順應(yīng)國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和市場經(jīng)濟(jì)的要求，統(tǒng)籌研究和認(rèn)真規(guī)劃開放條件下的金融國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局，確定金融國有資產(chǎn)的進(jìn)退原則、范圍和程度，調(diào)整和優(yōu)化金融國有資產(chǎn)行業(yè)布局、區(qū)域布局、分布結(jié)構(gòu)和持股比例，促進(jìn)金融企業(yè)國際競爭力的提升，加強(qiáng)金融國有資本的控制力和引導(dǎo)力，在提高金融國有資產(chǎn)運(yùn)行效率的同時，進(jìn)一步優(yōu)化金融國有資產(chǎn)配臵的宏觀效率，更好地維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定和可持續(xù)增長。

（三）建立出資人制度，完善金融國有資產(chǎn)管理體制。

建立和完善金融國有資本出資人制度是金融國有資產(chǎn)管理體制改革的核心。設(shè)立明確行使國有出資人職權(quán)的機(jī)構(gòu)，確保國有出資人職責(zé)履行到位，完善金融國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)制，是打破內(nèi)部人控制，形成有效的金融國有企業(yè)公司治理，維護(hù)國有股權(quán)

— 12 — 益的根本途徑。建立和完善金融國有資本出資人制度，將金融國有資產(chǎn)的公共管理職能與出資人職能相分離，公共管理部門的行政權(quán)力與出資人的所有者權(quán)力相分離，也是理順金融國有資產(chǎn)委托—代理關(guān)系，提高金融國有資產(chǎn)管理效能的根本途徑。圍繞出資人制度的建立，完善金融國有資產(chǎn)管理的最終目標(biāo)，是要形成社會管理職能、出資人職能和運(yùn)營職能分離的金融國有資產(chǎn)管理體制。

目前，有呼聲建議設(shè)立統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)，比如“金融國資委”，直接持有金融國有企業(yè)股權(quán)。有些人認(rèn)為，沒有必要單獨(dú)設(shè)立金融國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)。我認(rèn)為，由于金融業(yè)的高杠桿和高風(fēng)險(xiǎn)特性，對金融和非金融股權(quán)進(jìn)行區(qū)別管理，成立專門的金融國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)非常必要。還有人認(rèn)為，我國金融國有資產(chǎn)規(guī)模太大，巨無霸式的全能型金融控股機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，本身的管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制會出現(xiàn)問題。我認(rèn)為，未必盡然。從我國金融國有資產(chǎn)構(gòu)成情況看，雖然金融國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，但相對集中，重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)家數(shù)不超過40家，股權(quán)管理不同于資產(chǎn)管理，設(shè)立統(tǒng)一的出資人機(jī)構(gòu)，進(jìn)行股權(quán)管理，是可行的。從國際經(jīng)驗(yàn)看也是可行的，法國國家參股局僅有55名員工管理57家國有企業(yè)，芬蘭國家所有權(quán)監(jiān)管局僅有19人管理39家商業(yè)性國有企業(yè)和3家兼有特定任務(wù)的國有企業(yè)4。還有人認(rèn)為，應(yīng)對不同業(yè)務(wù)類別的金融國有資產(chǎn)進(jìn)行區(qū)別管理。我認(rèn)為，首先，我國金 4 另外還有21家兼有特定任務(wù)的國企由與特定任務(wù)相關(guān)的部門管理。資料來源:：《法國、芬蘭國資體制和國企分類管理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒》國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告,2012.No.84,.— 13 — 融國有資產(chǎn)中80%為銀行國有資產(chǎn)，居于絕對主導(dǎo)地位；其次，從股權(quán)監(jiān)管的角度，區(qū)分不同的金融業(yè)務(wù)類別意義不大。也有人建議通過增加出資人委托代理層級或者建立多主體的金融國有資產(chǎn)出資人制度，來避免單一超級金融控股機(jī)構(gòu)可能造成的問題。關(guān)于什么才是真正適合我國國情的具體的金融國有資產(chǎn)出資人模式，仍需進(jìn)一步研究討論。

（四）將金融國有資產(chǎn)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是基礎(chǔ)管理、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理之外，另一重要的金融國有資產(chǎn)管理工具；是金融國有資產(chǎn)服務(wù)宏觀調(diào)控的重要途徑（國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段）?！笆濉币?guī)劃提出，要“健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度”。將金融國有資產(chǎn)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，是社會主義的本質(zhì)要求，是國家發(fā)展戰(zhàn)略和金融國有資產(chǎn)管理的需要。

國有資本經(jīng)營預(yù)算在金融國有資產(chǎn)管理中發(fā)揮四種功能：一是實(shí)現(xiàn)金融國有資產(chǎn)收益分享。金融國有資產(chǎn)經(jīng)營收益為全社會共享是社會主義公有制的本質(zhì)要求。國有資本經(jīng)營預(yù)算可以通過直接的收入劃撥，實(shí)現(xiàn)對公共預(yù)算和社保預(yù)算的支持，解決公共管理和社會保障方面的資金缺口，提高社會整體福利。二是引導(dǎo)資源配臵。金融國有資本納入國有資本經(jīng)營預(yù)算后，通過預(yù)算收入、支出方向及其規(guī)模的調(diào)節(jié)，發(fā)揮引導(dǎo)配臵經(jīng)濟(jì)資源的功能，引導(dǎo)全社會資本和資金的投資方向，推進(jìn)金融業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)功能，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算

— 14 — 掌握金融國有資產(chǎn)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。四是發(fā)揮監(jiān)督作用。通過國有資本經(jīng)營預(yù)算強(qiáng)化金融國有資產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任意識，監(jiān)督保值增值責(zé)任的落實(shí)；規(guī)范、約束、監(jiān)督金融國有資產(chǎn)經(jīng)營收益的分配，建立合理的金融企業(yè)管理者薪酬制度，引導(dǎo)收入分配，促進(jìn)社會公平。

（五）完善落實(shí)金融國有資產(chǎn)績效考核和問責(zé)制度,加強(qiáng)對重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)核心管理層任職資格的管理。

績效考核和責(zé)任追究是金融國有資產(chǎn)管理激勵約束機(jī)制的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)金融國有資本保值增值和國家經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。我國金融國有資產(chǎn)績效考核和問責(zé)制度的建立已起步，仍有待完善和落實(shí)。

完善和落實(shí)金融國有資產(chǎn)績效考核和問責(zé)制度，首先要深化金融改革，理順金融國有資產(chǎn)管理體制，明晰不同金融國有資產(chǎn)主體職權(quán)，區(qū)分責(zé)任。其次要建立覆蓋金融國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、出資人和運(yùn)營機(jī)構(gòu)的所有管理和運(yùn)營行為的完整的績效考核和責(zé)任追究制度；第三要建立適合我國國情的，激勵與約束平衡，風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任匹配，保值增值、競爭能力、可持續(xù)發(fā)展、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略等若干目標(biāo)相協(xié)調(diào)的多維度的金融國有資產(chǎn)績效考核指標(biāo)體系；第四要加大在貫徹落實(shí)國家重大方針政策、重大決策、遵守相關(guān)財(cái)務(wù)制度、健全內(nèi)部管理和國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任落實(shí)等重點(diǎn)方面的績效考核和責(zé)任追究。

任職資格管理是金融國有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，直接影響金

— 15 — 融國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和金融國有資產(chǎn)管理效能，還是影響國家金融國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素之一。要加強(qiáng)對重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)核心管理層任職資格的審查，使核心管理人員的業(yè)務(wù)能力符合金融國有資產(chǎn)保值增值的要求，任職資格條件符合金融和國家戰(zhàn)略安全的需要。

作者單位：審計(jì)署審計(jì)科研所 王姝

報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。

送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研所，南京

審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。

共印200份

編輯：宮軍

簽發(fā)：崔振龍