第一篇：公共支出績效審計理論與實踐探討

在我國經(jīng)濟不斷發(fā)展和行政改革步伐加快的趨勢下，實施政府績效審計是評價公共資源是否得到有效配置、考核政府績效的重要手段。公共支出績效審計作為財政資金效益審計的重要組成部分，是新時期審計工作的制度創(chuàng)新，也是改進和強化政府審計監(jiān)督職能，提高公共財政審計水平的重要內(nèi)容。

一、公共支出績效審計的理論評述

（一）公共支出績效審計的含義

我國的公共支出一般是指政府為了完成其職能，用以滿足公共需要的財政資金支付，既包括國有資產(chǎn)又包括公共財政支出?，F(xiàn)階段我國主要將公共支出績效審計作為政府效益審計的一個子部分，即審計機關(guān)在對財政預(yù)算單位的財務(wù)支出及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性的基礎(chǔ)上，對其履行政府職能所使用資源配置的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行分析、監(jiān)督和評價，并提出審計建議的專項審計活動。

（二）我國績效審計理論研究現(xiàn)狀

相對于國外政府績效審計理論研究迅速發(fā)展，并形成較完整的理論體系的現(xiàn)狀，在國內(nèi)，公共支出績效審計理論在近年才逐漸豐富起來，如《公共財政框架中的財政監(jiān)督》(李武好等, 2002)，《財政支出經(jīng)濟分析》(楊芳丹, 2001)，雖然研究了公共支出績效評價問題，但卻未涉及審計機關(guān)在績效審計中的地位和作用。

二、開展公共支出績效審計實踐的可行性分析

（一）政治環(huán)境支持

隨著社會民主法制的建立健全、公民民主意識的不斷提高，政府行政改革深化以及公共財政體制日趨完善?！秾徲嬍?006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》將“全面推進效益審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會?！弊鳛榻窈笳畬徲嫷闹饕繕?biāo)，提供了必要的政策保證。

（二）經(jīng)濟環(huán)境支持

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，國有企業(yè)改革取得可喜成果，但是政企分開并未完全到位。財政支出規(guī)模龐大，支出內(nèi)容龐雜，公眾越來越關(guān)注公共部門使用資金的效益、效率狀況，建立廉潔高效的政府觀念深入人心。

（三）法律環(huán)境支持

1995年1月1日實施的《中華人民共和國審計法》第二條規(guī)定，“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門財政收支、國有金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關(guān)對前款所列財政收支或財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督。”2006年6月1日實施修訂后的《中華人民共和國審計法》增加了“提高財政資金使用效益”的立法目的。同時，不少地方政府也通過立法的形式明確了績效審計的法律地位。

（四）科學(xué)技術(shù)環(huán)境支持

我國的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，從而加快了計算機審計的建設(shè)步伐。審計工作由傳統(tǒng)的手工查賬向計算機審計轉(zhuǎn)變。財務(wù)軟件、審計軟件、管理軟件相結(jié)合開展審計，因而減輕了審計人員的工作負擔(dān)，提高了審計效率，使更多審計資源可以投入到績效審計領(lǐng)域內(nèi)。

（五）實踐性支持

近年來, 審計署和一些地方審計機關(guān)從事的公共支出績效審計運行實踐為接下來建立行之有效的審計模式提供了可以借鑒總結(jié)的經(jīng)驗。如深圳市審計局自2002年至2006年開創(chuàng)性地進行公共支出項目和公共部門的績效審計,廣泛涉及財政資金分配、使用的各個領(lǐng)域，得到了很好效果。我國開展績效審計，尤其是公共支出績效審計不僅是可行的，也是非進行不可的。

三、公共支出績效審計在我國的實踐狀況分析

（一）我國現(xiàn)行公共財政體制不健全

目前我國的績效預(yù)算制度還處于探索階段，還存在預(yù)算內(nèi)容不完整、預(yù)算編制數(shù)據(jù)粗糙、預(yù)算透明度不高等缺陷。公共財政體系不完善，使得審計重點仍停留在真實性、合法性上，占用大量審計資源，阻礙公共支出績效審計的全面開展。

（二）現(xiàn)行的績效審計體制尚不完善

目前在我國審計機關(guān)最先開展績效審計的是與財政、財務(wù)收支的資金使用、分配、管理中存在的合法性、真實性有關(guān)的問題。公共支出側(cè)重于合規(guī)性審計，忽視其原定目標(biāo)和效益效果。開展項目績效審計時常忽視結(jié)合經(jīng)濟、政策和自然環(huán)境進行宏觀因素分析，忽視項目對整個社會經(jīng)濟運行的影響。審計范圍還沒有涵蓋所有公共部門的財力、人力、物力、時間資源使用情況的經(jīng)濟性、效率性、效果性。審計范圍覆蓋面窄，審計內(nèi)容不全面。

（三）審計缺乏法律制度保障

依法審計是審計的基本原則，目前政府公共部門的支出績效審計在制度建設(shè)上還是空白，《審計法》只規(guī)定對“財政收支或財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”，沒有具體的條文內(nèi)容，也沒有對公共支出績效審計設(shè)置一些具體

規(guī)范和操作指南和審計評價指標(biāo)，審計人員還沒有一個公認可接受的適用于各種情況的審計標(biāo)準可供利用。

四、如何建立適用于我國的績效審計模式

（一）合理選擇審計項目

在審計資源有限的條件下開展公共支出績效審計，關(guān)鍵是選擇具有代表性、重要性的審計項目。在選擇審計項目時應(yīng)選擇財政投入大、政府和社

會關(guān)注程度高的熱點問題。審計機關(guān)開展項目審計時應(yīng)當(dāng)量力而行，即對項目展開可行性分析，考慮審計難度、審計成本、審計資源及審計風(fēng)險等相關(guān)因素。

（二）明確績效審計目標(biāo)

績效審計強調(diào)一個組織在資源配置和利用上的經(jīng)濟性、效率性和效果性。公共部門不同于企業(yè)，其效益可劃分為社會效益和經(jīng)濟效益。經(jīng)濟效益體現(xiàn)為：公共資金投入的經(jīng)濟性、產(chǎn)出的效果性、資金使用的節(jié)約性、資源利用的合理性、管理的科學(xué)性，以及潛在經(jīng)濟效益，某項活動或項目的展開未來會為社會創(chuàng)造財富的多少。社會效益主要包括：公共部門經(jīng)濟、管理活動對全社會運行所產(chǎn)生的長遠影響，如生態(tài)效益、環(huán)境效益等。

（三）確保審計內(nèi)容的完整性

公共資金流經(jīng)的各個環(huán)節(jié)上都存在著績效問題，因而績效審計應(yīng)當(dāng)覆蓋資金運行的各部門、各項目、各環(huán)節(jié)。一般說來，審計的內(nèi)容主要包括：支出項目決策的可行性評價、社會、經(jīng)濟、公共服務(wù)等方面的績效情況、政府的行政效率以及公共項目和政策能否有效實施。在分別審計投入和產(chǎn)出的基礎(chǔ)上才能進一步展開資金使用效益效果的評價。

（四）運用綜合性審計方法

績效審計除運用財務(wù)審計中的審閱法、觀察法、順查法、逆查法等技術(shù)方法外，還應(yīng)運用問卷調(diào)查、統(tǒng)計分析和經(jīng)濟分析技術(shù)，綜合分析資金使用、資金管理及項目運作等情況。根據(jù)具體情況選用合適的審計的技術(shù)方法，如成本效益分析法、橫向比較分析法、最低費用選擇法、財務(wù)分析法等，客觀評價了被審項目的公共資源使用的效果，還反映了管理體制的缺陷與漏洞。

（五）建立科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系

開展績效審計時必須全面、系統(tǒng)、宏觀看問題，既要關(guān)注直接的經(jīng)濟效益，又要關(guān)注環(huán)保、生態(tài)、社會效益；既要重視反映短期績效指標(biāo)，又要重視反映長期績效指標(biāo)；既要堅持定性分析，又要堅持定量分析；既要重視指標(biāo)的特殊性，又要兼顧與法律、政策、標(biāo)準的互補性；既要運用總量評價，也要結(jié)合比率評價。審計過程中應(yīng)注意結(jié)合宏觀環(huán)境、客觀情況、歷史條件和實際情況進行評價，將有關(guān)指標(biāo)結(jié)合國家經(jīng)濟政策、財政政策、貨幣政策等因素進行動態(tài)、綜合、橫向比較評價。

（六）積極促進政府管理水平的提高

績效審計歸根到底還是對政府經(jīng)濟職能履行情況的監(jiān)督。我國的政府正在進行職能轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變的同時也伴隨著管理水平的提高。同時，審計機關(guān)也應(yīng)通過自己的工作積極推動政府管理水平的提高。如通過對政府活動進行評估，評價決策的科學(xué)性，管理所存在的缺陷，從而促進政府改善管理；通過對公共部門單位的審計，為政府確定相關(guān)單位的責(zé)任目標(biāo)提供基礎(chǔ)，促進政府部門和公共單位責(zé)任問責(zé)機制的建立。

第二篇：鼎力推薦公共支出績效評價與政府績效管理

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公共支出績效評價與政府績效管理 □湖北省財政廳 周學(xué)武 朱海

1979年，英國國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)下滑，通貨膨脹不斷加劇，公共稅收停滯不前，公共支出有增無減，政府消費所占比例達到GDP的44%，而公共服務(wù)質(zhì)量卻日益下降，財政危機的巨大壓力成為公共管理改革的首選目標(biāo)。撒切爾夫人上臺后任命著名的零售公司馬克斯和斯潘塞的總裁德雷克雷納爵士為她的效率顧問，并在內(nèi)閣辦公廳專門設(shè)立了一個效率小組，負責(zé)對政府既定的目標(biāo)和過程進行效率審計，促使政府部門和公共組織提高行政效率水平，這就是著名的“雷納評審”?！袄准{評審”針對人們司空見慣的工作程序、處理方式和方法、考核標(biāo)準等提出質(zhì)疑，以中止和避免那些過時的、低效甚至是無效的做法，促進政府改革。“雷納評審”大體分為五個步驟：一是確定評審對象。為了調(diào)動各部門革新的積極性和主動性，評審對象完全由部門根據(jù)需要自己選擇，報雷納批準。即使自愿選擇可能導(dǎo)致有關(guān)部門只選擇“安全”的評審對象，雷納認為這也較那些可能引起被評審單位消極不合作甚至抵制的強制性做法更有積極意義。二是質(zhì)疑評審對象，提出的質(zhì)疑要尖銳到“對活動本身存在的必要性提出挑戰(zhàn)”的程度。三是開展討論或者辯論。評審員把發(fā)現(xiàn)的問題和分析與改革的建議寫成報告，由被評審單位在不定期范圍內(nèi)展開討論，對不同意見包括對立意見組織公開辯論。四是對需要采取的改革措施爭取達成共識。由于評審對象完全是由部門自愿選擇的，各部門都有通過評審來解決實際問題的愿望，經(jīng)過充分討論、辯論和協(xié)商，評審建議的改革措施多數(shù)能得到有關(guān)單位的積極響應(yīng)。五是督促改革措施的落實。

“雷納評審”是對政府部門工作進行特定的調(diào)查、研究、審視和評價，是以解決問題為導(dǎo)向的經(jīng)驗式調(diào)查，調(diào)查的起點是人們已經(jīng)了解的東西而非不了解的東西，重點是政府機構(gòu)的成本和效率水平，從而擬訂出提高效率的具體方法和措施。根據(jù)有關(guān)資料，在“雷納評審小組”的監(jiān)控下，從1979年到1985年的6年間，雷納評審小組共進行了266項效率評審調(diào)查，精簡和合并了12000個項目，共支出了500萬英磅，而它所帶來的直接經(jīng)濟效益，據(jù)統(tǒng)計高達9.5億英磅，績效評估取得了明顯成效。之后，英國又進行了一系列活動，如部長管理信息系統(tǒng)、財務(wù)管理新方案、“下一步”行動方案、“公民憲章”運動、“合作政府”等績效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。

一、政府績效管理和公共支出績效評價

從英國政府推行的雷納評審為起點，西方各國以尋求高效、高質(zhì)量、低成本、應(yīng)變力強、響應(yīng)力強、有更健全的責(zé)任機制的“新公共管理”模式應(yīng)運而生。各國普遍實施了以公共責(zé)任和服務(wù)對象至上為理念的政府績效評估和管理，這場“新公共管理”運動對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠的影響，實踐證明績效管理是解決政府管理低效率和無效率的“鑰匙”。

（一）公共支出績效評價是政府績效管理的重要環(huán)節(jié)

政府績效管理是公共支出績效管理的簡稱，是指政府根據(jù)成本——效益分析的原則及方法，以績效目標(biāo)的建立、實施和評價反饋為基本環(huán)節(jié)的公共資金管理制度。目前，公共支出績效評價是西方國家政府績效管理的一個重要內(nèi)容，其核心是強調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。具體來說：公共支出績效評價是指運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準，按照績效的內(nèi)在原則，對公共支出行為過程及其效果，進行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。公共支出績效評價體系，不僅僅是對公共支出使用情況進行評價和監(jiān)督，它的根本意義更是以公共支出效果為最終目標(biāo)，考核政府部門的職能實現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。

在美國，1992年克林頓上臺伊始，就大張旗鼓的提出“再造政府”，把“績效預(yù)算”提到了首要位置。1993年通過的《政府績效成果法案》推動了美國政府績效評價和預(yù)算制度的重大改革，成功的將績效管理的方法引入政府的公共管理領(lǐng)域。這里以美國伊利諾伊州公共補助局對私人療養(yǎng)院提供補助為例，說明政府提供公共產(chǎn)品的績效對消費者的影響。過去，這伊利諾伊州公共補助局對私人療養(yǎng)院補助的金額是依據(jù)其提供護理的程度而定的，對于需要較多護理的重病人給得較多，對于需要較少護理的病人給得較少。看起來，這完全合乎邏輯，而且非常公正，但是療養(yǎng)院中臥床不起的病人的百分比卻不斷上升。通過分析發(fā)現(xiàn)，由于對臥床不起的病人補助的錢較多，從而療養(yǎng)院更希望病人臥床不起。后來，公共補助局改變了補償制度，它制定了一套能評定病人滿意程度、社區(qū)和家庭參與程度以及療養(yǎng)院環(huán)境質(zhì)量的業(yè)績評價制度，療養(yǎng)院評定的等級愈高，得到的補償金額就愈多。療養(yǎng)院的等級向社會公布，消費者可以據(jù)此進行選擇，從而不僅激發(fā)了療養(yǎng)院不斷提高服務(wù)質(zhì)量的積極性，而且節(jié)約了財政開支。從本案例可以發(fā)現(xiàn)，公共產(chǎn)品的績效取決于公民的滿意度，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，只有建立以績效為目標(biāo)的管理制度，才能更好的提高政府公共服務(wù)水平，向公民提供更好的服務(wù)和產(chǎn)品。

（二）公共支出績效評價的意義

當(dāng)前，財政資金使用效益不高是困擾財政部門的一道難題。由于缺少績效方面的考核，部門預(yù)算功能的發(fā)揮受到很大限制。很多部門一方面拼命要求增加預(yù)算撥款，另一方面卻存在大量的財政資源浪費和低效率使用現(xiàn)象。加強預(yù)算透明度，科學(xué)合理地安排財政資金，提高支出效率就必須對公共支出的績效進行客觀合理的評價。

1.公共支出績效評價是政府管理和決策的有效工具。

上述我們列舉的英國、美國等案例表明，凡是進行政府改革的西方國家，其改革都是從政府績效評價開始的，績效評價是改革政府管理的有效手段，這也是各國公認的。通過績效評價，可以及時發(fā)現(xiàn)公共行政管理中的問題，這些問題不僅來自撥款方式不合理，也來自行政管理體制、管理機制等方面。在我國，一直頌揚這樣一種政績觀念：只要是為老百姓做好事，就不管多大代價也要做好它。黨政領(lǐng)導(dǎo)往往是用這樣的觀念“只要達成目標(biāo)，為民做了好事，花多少錢無所謂”來評價政績的，而實施政府績效管理后，不僅要評價他們?yōu)槊褶k了多少實事、而且要計算辦事的成本，績效評價將促使各級政府從“拍腦袋”式的決策，轉(zhuǎn)向務(wù)實，有效的科學(xué)決策。事實上，政府改革往往是在績效評價后進行的,從這點來說績效評價將有力地促進政府管理的改革。

2.公共支出績效評價是提高公共部門績效的動力機制。

公共支出績效評價作為政府績效管理的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，強調(diào)的是“結(jié)果導(dǎo)向”，或者說強調(diào)的是責(zé)任和效率。因此，它更有利于分清決策和執(zhí)行的責(zé)任，從而更有利于提高公共部門的管理績效。從政府部門來看，伴隨著業(yè)績衡量指標(biāo)的制定、評估乃至一定程度的公開，各部門的責(zé)任意識將顯著提高,推行績效評價制度后，各部門要對其業(yè)績負責(zé)，無法以有效方式提供公共服務(wù)的部門及其領(lǐng)導(dǎo)將面臨強大的壓力。比如，在過去，我們往往將地方治安混亂的原因籠統(tǒng)地歸結(jié)為裝備不夠先進、財政經(jīng)費不足、民風(fēng)不純等似是而非的理由，于是，越是治安差的公安局獲得的經(jīng)費就越多。這是在“獎勵失敗者，而不是成功者”。績效評價后，給公安局下達每十萬人口的發(fā)案率、破案率和群眾滿意率的考核指標(biāo)以及相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)費，由于這些指標(biāo)是不同地區(qū)間當(dāng)前與歷史上可以對比的，這樣就能夠區(qū)分出地區(qū)治安混亂的責(zé)任了。

3.公共支出績效評價有助于提高公共部門的理財水平和工作效率。

政府支出擴張似乎已經(jīng)成為財政學(xué)的定律之一，而績效評價就是要約束這種內(nèi)在的擴張。從財政部門的角度來看，推行公共支出績效評價，既意味著公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度進一步加大、支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，也意味著財政管理方式的某些變革，比如，放松對財政投入的控制程度，更加關(guān)注于公共支出的效果，從而使公共支出更好地反映政府階段性的發(fā)展戰(zhàn)略，最終推動“績效預(yù)算”模式的建立：即把績效評價的結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，增強預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的聯(lián)系，促進部門更加關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，從而提高部門理財?shù)姆e極性，提高部門工作效率。

4.公共支出績效評價能改善政府部門與社會公眾之間的關(guān)系。

績效評價實際上是一種信息活動，其特點是評價過程的透明和信息的公開，把政府在各方面的表現(xiàn)情況做出全面的績效評估，可以用以證明政府開支的合理性；從社會公眾的角度看，在推行公共支出績效評價之后，其對公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注將得到更好地滿足，有理由預(yù)期能享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。美國預(yù)算與管理辦公室（OMB）宣稱其實施“政府行為和結(jié)果法”的首要目的是“增強公民對政府機構(gòu)效能的信心”?？梢娫u價的結(jié)果不僅會受到政府各部門重視，也必將為人大、政協(xié)等部門和民眾所關(guān)注，這在一定程度上有助于進一步強化決策民主化、進一步增強公共支出的公共性，從而提高民眾的生活質(zhì)量。

（三）公共支出績效評價的目標(biāo)

公共支出績效評價的最終目標(biāo)是政府部門工作的“成果”，而不是政府機構(gòu)的“產(chǎn)出”。成果與產(chǎn)出的最大不同就是：“成果”是公眾和社會的受益，而“產(chǎn)出”則是政府做了哪些工作。有些部門常常將這二者混淆，片面強調(diào)本部門的工作量，而忽略了工作的最終目的。我們以往也對政府部門進行考核，但那種考核往往是以該機構(gòu)完成了多少工作量為指標(biāo)，比如制定了多少規(guī)章制度、出差多少人次等，這樣的考核的常常是它們的“產(chǎn)出”，而對這些規(guī)章制度和出差的作用卻不予過問?？冃гu價則要求從最終的目標(biāo)出發(fā)，制定規(guī)章制度也好，出差也好，關(guān)鍵是最后達到了什么效果？如果沒有效果，這些規(guī)章和出差不僅不是績效，而恰恰是應(yīng)該取締的資源浪費。

那么到底怎樣區(qū)別“成果”與“產(chǎn)出”呢？以美國愛荷華州的“績效預(yù)算手冊”的一個例子說明：某市有一條河，需要建一座橋以緩解交通擁堵。但有關(guān)部門卻將建橋本身作為目標(biāo)，從建橋方便出發(fā)，將它設(shè)計在河流最狹窄的地段。橋建成了，交通擁堵的問題卻沒有得到很好的解決。雖然他們很好地完成了“產(chǎn)出”，工作量完全符合要求，橋也按期、按質(zhì)完工，但績效評價卻只能得到很差的結(jié)果。因此，公共支出績效管理和一些地方通過政府“業(yè)績”來衡量工作好壞是有著根本區(qū)別的，強調(diào)成果與產(chǎn)出的區(qū)別，正是為了避免工作中的官僚主義和形式主義。

二、共支出績效評價的原則、內(nèi)容和程序

（一）公共支出績效評價的“3E”原則

20世紀80年代以來，西方國家從績效審計理論和實踐中充分汲取營養(yǎng)，并借鑒其他學(xué)科理論發(fā)展的成果，提出了公共支出績效評價的“經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”，即所稱的“3E”原則，構(gòu)成了公共支出績效評價理論的基本平臺，并成為績效評價的基本原則。

所謂經(jīng)濟性是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，簡單地說就是支出是否節(jié)約。經(jīng)濟性是西方各國開展公共支出績效評價工作的主要初始動力之一，主要目的是解決公共支出活動中資金嚴重浪費和資金分配苦樂不均等問題，以便在各個公共部門和公共項目支出中建立更為有效的支出決策機制和優(yōu)先排序機制，但隨著西方國家社會經(jīng)濟的發(fā)展和公共支出規(guī)模的不斷擴大，單純的經(jīng)濟性原則在評價中的地位和影響逐漸被效率性和有效性原則所取代。所謂效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得預(yù)期的產(chǎn)出水平或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講究效率。效率性原則是西方各國政府及社會各界對公共支出在項目決策機制、項目實施進度比較、項目經(jīng)濟和社會效益取得等方面要求的具體體現(xiàn)。效率性原則在世界各國公共部門績效考核與公共支出效果評價中都占有十分重要的地位。例如，在市政維護上，某市財政用于市政維護的資金逐年增長，盡管花了大價錢卻仍不能保證道路的通暢，尤其是主干道路通暢問題，截堵道路時有發(fā)生。目前該區(qū)道路的完好率為70%左右，從傳統(tǒng)的觀點看，道路完好率低是正常的，但從市民的觀點看，道路的的基本功能是通行，這一道路完好率意味著30%的道路失去了功能，因此，是一種“花錢買無效率”的行為。

所謂有效性是指與預(yù)期目標(biāo)相比較，達到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果的程度?？紤]有效性原則是因為，一些項目運行可能很有經(jīng)濟性和效率性，但同時卻不是有效的。如醫(yī)療機構(gòu)印發(fā)醫(yī)療手冊發(fā)放給居民，手冊印刷是經(jīng)濟的，發(fā)放過程也是高效的，但卻沒有達到衛(wèi)生部門降低疾病的預(yù)定目標(biāo)。因此，在進行公共支出績效評價時，將評價工作的重點放在對支出的有效性上，這樣會收到事半功倍的效果。例如，在綠化維護上，我國采用的是綠化等級與道路等級相同的標(biāo)準。這就是說，一級道路的綠化標(biāo)準最高，三級道路的綠化標(biāo)準最低。然而，一級道路的功能主要是行車，景觀價值低，而真正具有景觀價值是小區(qū)綠化，但由于其道路均屬于三等，綠化等級最低。因而無論是從滿足公民生活需要，還是從發(fā)展旅游、提升城市品質(zhì)來看，公共支出的效果低下。

研究和分析“３Ｅ”之間的聯(lián)系和區(qū)別，是保證公共支出績效評價客觀、科學(xué)和公正的前提和基礎(chǔ)。對公共資金使用狀況進行科學(xué)、客觀的績效評價，不能片面地、孤立地分析其中某一個因素，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，并將三個要素進行量化，確定具體標(biāo)準，通過分析比較得出結(jié)果，從而達到綜合評價的目的。

（二）公共支出績效評價的對象和內(nèi)容

按評價的內(nèi)容和范圍的不同，公共支出績效評價的對象可分為政府部門支出績效和項目支出績效。

1.項目支出績效評價。

項目是指政府部門為完成其特定的行政任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在其日常運轉(zhuǎn)職能之外完成的專項業(yè)務(wù)。對項目評價的是政府部門為完成特定事件的相關(guān)業(yè)務(wù)活動和結(jié)果的績效。

在西方國家，對于政府項目和專項業(yè)務(wù)活動，每個部門至少三至五年進行一次綜合性或?qū)ｎ}性績效評價，為計劃的執(zhí)行和調(diào)整提供建議。它主要針對項目的執(zhí)行情況、效果、影響、管理等方面，項目績效評價主要作用是改善和提高政府部門的資金使用效率和服務(wù)質(zhì)量。

2.部門績效評價。

對部門進行績效評價，則主要關(guān)注部門職能和使命的實現(xiàn)程度。這里所指的“部門”，包括公共財政框架中的使用公共資金的部門和機構(gòu)，如政府公共管理部門、政府部門所屬的基層單位、具有公共管理和公共服務(wù)職能單位、機構(gòu)和組織等。

公共支出績效評價的內(nèi)容包括項目或業(yè)務(wù)活動的結(jié)果、產(chǎn)生該結(jié)果的過程影響以及取得該結(jié)果的效率和有效性。具體來說有以下五個方面：

一是目標(biāo)評價。即對績效目標(biāo)制定的合理性、明確性進行評價，考核績效目標(biāo)的量化程度、部門績效職能和使命的明確性等。政府部門追求的目標(biāo)具有多樣性和層次性，在編制計劃中應(yīng)對部門績效目標(biāo)做出詳細和明確的描述。

二是財務(wù)評價。即對計劃項目資金的來源或支出的合理性，實際資金投入和來源及其與預(yù)算的一致性、實際支出及其與預(yù)算支出的一致性、實際支出的合理性、財務(wù)管理的規(guī)范性等。

三是績效與影響評價。即對績效目標(biāo)的完成程度、與預(yù)算目標(biāo)對應(yīng)結(jié)果的比較、項目完成結(jié)果的影響力及其對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生持續(xù)或長期的影響等。

四是資源配置的評價。包括公共資源分配布局的合理性、資金使用的經(jīng)濟合理性、公共資源投入與產(chǎn)出的比較等。

五是實施與管理水平評價。包括目標(biāo)執(zhí)行情況所反映出來的部門組織實施能力、管理水平、財務(wù)管理質(zhì)量等。

（三）公共支出績效評價的方式和程序

從西方各國的實踐來看，績效評價的方式有行政評價、專家評價，社會化專業(yè)機構(gòu)評價等。無論采用怎樣的績效評價方式，即無論是進行行政評價還是由專家委員會或者專門機構(gòu)執(zhí)行評價，就評價的具體實施而言，通常都按照以下基本程序進行。

1.前期準備。

（1）績效目標(biāo)申報。公共部門在申報支出項目預(yù)算時，必須提交項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標(biāo)。預(yù)算數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項目，可行性方案必須有科學(xué)的論證和專家意見，并明確項目所要達到的預(yù)期績效目標(biāo)指標(biāo)。

（2）確定評價對象，下達評價通知書。根據(jù)公共支出績效目標(biāo)以及績效預(yù)算管理的要求，有針對性確定評價目標(biāo)和對象并下達評價通知書。

（3）成立評價組織機構(gòu)。確定評價目標(biāo)后，應(yīng)根據(jù)目標(biāo)的具體情況，成立評價組織機構(gòu)，負責(zé)評價工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、制訂評價實施方案、選擇委托評價機構(gòu)、審核評價結(jié)果報告。

（4）制訂評價實施方案。評價組織機構(gòu)根據(jù)評價工作規(guī)范，針對評價對象，擬定評價工作具體方案，成立評價項目組，選定評價指標(biāo)，確定評價標(biāo)準和評價方法。

2.現(xiàn)場評價和非現(xiàn)場考評。

(1)評價信息收集。到評價對象現(xiàn)場采取勘查、問卷、復(fù)核等方式收集、整理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，包括評價對象的基本情況、資金使用情況、績效計劃、驗收報告、績效報告以及評價指標(biāo)體系需要的相關(guān)資料，并通過一定的技術(shù)方法和專業(yè)手段取得評價指標(biāo)相關(guān)的外部信息資料。

(2)評估分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對收集到的數(shù)據(jù)信息資料進行核實、分析和判斷，根據(jù)實際情況對指標(biāo)和標(biāo)準進行必要的調(diào)整，在此基礎(chǔ)上，運用綜合評價方法形成初步評價結(jié)論。

3.撰寫并提交評價報告。

根據(jù)初步評價結(jié)果，撰寫評價分析報告，并在必要時候?qū)⒊醪皆u價結(jié)果反饋被評價單位，核實相關(guān)調(diào)整事項，評價分析報告按規(guī)定格式和要求，內(nèi)容完整，分析透徹，邏輯清晰，并報請評價組織機構(gòu)審核確認或備案。

三、推進我國公共支出績效評價試點工作的初步設(shè)想

隨著公共財政體制框架的建立，財政部明確提出了“積極探索建立財政支出績效評價體系”的工作思路，黨的十六屆三中全會提出了建立預(yù)算支出績效考評體系的要求，但從現(xiàn)實條件來看，實行公共支出績效評價必然是一個漸進的過程。在實施步驟上，應(yīng)按照“先易后難、由點及面、逐步推開”的原則，以項目績效評價作為切入點進行試點，等到具備一定經(jīng)驗后，再選擇一些單位進行部門績效評價試點，在取得成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再全面推開。根據(jù)目前的實際情況，建議開展公共支出績效評價分五個階段進行：

第一階段，考慮到所有部門全面開展項目績效評價工作的艱巨性和復(fù)雜性，先在中央及省級部門中選擇一些單位的重點項目進行試點，連續(xù)性的開展績效評價工作，以積累經(jīng)驗。

第二階段，選擇一些社會關(guān)注度高、影響大、便于結(jié)果比較的部門事業(yè)發(fā)展計劃項目進行評價，并探索與下一輪項目預(yù)算安排相結(jié)合。

第三階段，開展公共支出預(yù)算中某一類支出科目的評價，某一類支出可能涉及不同的政府部門，即有利于對不同部門工作績效的比較，也有利于使政府決策者調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。

第四階段，探索部門所屬基層單位的績效評價試點，有利于單位橫向比較，推進改革，為部門績效評價積累經(jīng)驗。

第五階段，實現(xiàn)對部門預(yù)算的績效評價，建立以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以績效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的公共支出績效考評體系。

當(dāng)前，本著積極穩(wěn)妥、有序推進的態(tài)度，公共支出績效評價工作的重點，應(yīng)從以下三個方面入手，逐步把試點工作引向深入。

1.從完善績效評價制度入手，規(guī)范績效評價工作。

一是研究、制定和修訂分行業(yè)的績效評價管理辦法。要完善績效評價工作的實施辦法，使績效評價工作能夠規(guī)范、協(xié)調(diào)、有序地進行。研究制訂如《部門預(yù)算項目支出績效評價工作規(guī)范》、《績效評價專家?guī)旃芾磙k法》等配套制度辦法。

二是建立績效評價管理平臺系統(tǒng)，整合績效評價數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)績效評價工作信息化管理。逐步開發(fā)建立滾動項目庫、通用指標(biāo)庫、專家?guī)?、中介機構(gòu)庫等績效評價工作的技術(shù)支持系統(tǒng)，推動各部門加強績效信息的收集工作，為績效評價工作打好基礎(chǔ)。

三是逐步建立完整的績效評價指標(biāo)體系。按照定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一性指標(biāo)和專業(yè)指標(biāo)相結(jié)合的原則，制定出分層次、分行業(yè)的指導(dǎo)性的指標(biāo)體系，確定通用可比、簡單適用、易于操作的績效評價標(biāo)準。

2.從預(yù)算編制源頭入手，促使部門樹立職責(zé)—績效目標(biāo)—預(yù)算相匹配的觀念。

一是要嚴格按照部門所承擔(dān)的職責(zé)和事權(quán)編制項目預(yù)算。要突出部門職能與項目規(guī)劃的重要性，分清部門“為主”、“參與”、“配合”的職能，防止編制預(yù)算時出現(xiàn)“越位”申請項目。

二是要督促部門編制項目績效計劃，制定出明確合理的公共支出項目績效目標(biāo)。要細化項目績效指標(biāo)，切實改變“爭項目、輕管理”的傾向，將預(yù)算編制與項目績效有機結(jié)合，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，最終實現(xiàn)財政資金的經(jīng)濟性和有效性。

三是建立績效報告制度，及時反饋績效信息。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要督促部門及時編制預(yù)算項目績效報告，參照績效目標(biāo)計劃，總結(jié)績效目標(biāo)的完成情況及改進項目管理需采取的措施。

3.從盤活存量資產(chǎn)和調(diào)控增量資產(chǎn)入手，實現(xiàn)資產(chǎn)與預(yù)算管理相結(jié)合。

一是全面摸清行政事業(yè)單位“家底”，掌握存量資產(chǎn)的數(shù)量多少、質(zhì)量優(yōu)劣以及分布狀況等信息，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。

二是制定、完善資產(chǎn)配置定額標(biāo)準。在摸清家底的基礎(chǔ)上，研究確定與部門承擔(dān)職責(zé)相匹配的三項定額標(biāo)準，即實物資產(chǎn)定額、標(biāo)準費用定額、財政預(yù)算定額。

三是從預(yù)算編制上，引入“成本費用”理念，以存量資產(chǎn)制約增量資產(chǎn)，積極促進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合，逐步解決預(yù)算管理中增量管理與存量管理的脫節(jié)問題，為績效評價工作的順利開展創(chuàng)造條件。/責(zé)任編輯 莫之軍

第三篇：公共治理的理論與實踐

公共治理的理論與實踐：世紀之交的新浪潮

一.公共治理理論的興起：公共管理的新范式 二.公共治理實踐的展開：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的傳播：中國公共管理的新世紀

一、公共治理理論的興起：公共管理的新范式

（一）公共管理的嶄新范式：公共治理理論的勃興

1.從20世紀的公共行政新浪潮到21世紀的公共治理新浪潮(1)1887年W·威爾遜發(fā)表《行政研究》，開始了20世紀工業(yè)化國家的公共行政新浪潮。其結(jié)果，通過“政治和行政二分”，一方面，針對立法權(quán)偏重的“國會政府”格局,健全了以總統(tǒng)制和文官制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制；另一方面，在學(xué)術(shù)上也讓現(xiàn)代行政學(xué)研究從政治學(xué)中脫穎而出，成為20世紀的一門顯學(xué)。

(2)1989年世界銀行發(fā)布“治理危機”報告，開始了21世紀全球性的公共治理新浪潮。其現(xiàn)狀,Google英文檢索：governance達385,000,000條；百度中文檢索：治理有12,700,000條(06/3/5)。表現(xiàn)出全球性的治理熱潮和中文世界治理的興起。2.從“單一統(tǒng)治”到“多元共治”：治理的內(nèi)涵的根本性改變（1）西文世界governance的簡要考察 governance源于古希臘文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操縱、統(tǒng)治，分別以governance指與其相應(yīng)的方式，以government指與其相應(yīng)的機構(gòu)。

在現(xiàn)代民族國家的制度框架下，統(tǒng)治的主體是單一的、排他的，統(tǒng)治的方式是集中的、壟斷的。雖然現(xiàn)代政治實現(xiàn)了競爭性和多元化的民主制度建設(shè)，但是現(xiàn)代政府管理依然遵循陳舊的單

一、集權(quán)和壟斷的方式。

美國學(xué)者V.Ostrom從1960年代起，批判了單中心、集權(quán)化的官僚行政管理,并以復(fù)合共和制為基礎(chǔ),論證了多中心治理的新模式。1990年代,這種多元共治的模式得到廣泛認同,導(dǎo)致遍及世界的從公司、社區(qū)、城市、區(qū)域到全球的治理浪潮。Governance的內(nèi)涵就此發(fā)生了從“單一統(tǒng)治”到“多元共治”的根本轉(zhuǎn)變。

（2）中文世界“治理”的簡要考察

上古漢語一般為單音節(jié)詞，把治和理分別使用。治，用作統(tǒng)治、整治、秩序化、安定之義。中古后，雙音節(jié)詞漸興，治與理合用為治理，意即通過統(tǒng)治和管理使社會秩序化而安定。如張居正《答耿楚侗書》：“治理之道，莫要于安民”。可見，中文“治理”和西文governance的傳統(tǒng)含義大致相同。

2000年俞可平等介紹和研究治理問題，“治理”的詞義才發(fā)生從政府“單一統(tǒng)治”而轉(zhuǎn)向社會“共同治理”的變化。

（3）治道、管制、管治、治理，還是共治：關(guān)于governance漢語譯名的討論

目前，governance的中文對譯情況有些混亂，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等幾種譯名。

較早有劉軍寧、毛壽龍的“治道”之譯，這個對譯與governance偏于方法的字面意義相合，但除了在有形上傳統(tǒng)的政治學(xué)界有人使用外，未能在應(yīng)用主導(dǎo)的行政學(xué)界得到推廣。

同期有城市規(guī)劃管理學(xué)界受港臺同行的影響，對governance使用“管制”的中譯。但“管制”一詞在大陸被用作僅比“專政”輕一級的嚴酷監(jiān)管之義，與governance的新義截然相反，造成極大的誤會。后來又將“管制”調(diào)整為“管治”。governance最普泛使用的對譯是“治理”，但由于“治理”往往與政府單方面管理相混，比如常見的“政府治理”就是如此，我們認為“治理”的對譯不能從這種含混中區(qū)隔出governance的嶄新內(nèi)涵。建議以governance多元互動共同治理的內(nèi)涵為準，用“共治”這個中文詞來對譯governance。

3.政治民主分權(quán)和行政壟斷集權(quán)：現(xiàn)代行政的根本困境

西方發(fā)達國家在19世紀基本完成現(xiàn)代國家憲政制度的建設(shè)，實現(xiàn)了政治控制的分權(quán)化和政治選舉的競爭化。但是，在行政執(zhí)行和管理上，卻走向一個相反的道路：行政的單一集權(quán)和排他壟斷。

盡管W.威爾遜出于行政效率的提升和行政執(zhí)行的穩(wěn)定將行政從政治中分離出來，推動了行政管理以及行政學(xué)的獨立發(fā)展，在政黨分肥和國會偏重的格局中通過文官制度和總統(tǒng)制度的建設(shè)提升了行政權(quán)，從而平衡了三權(quán)分立體制，但威爾遜力圖避免的德法傳統(tǒng)的行政集權(quán)模式對美國民主憲政政體的侵害，從前門被拋棄之后，又從后門鉆了進來。以至于1948年沃爾多有“行政國家”之嘆，1971年奧斯特羅姆有“威爾遜范式”之譏。

現(xiàn)代行政的根本困境：壟斷集權(quán)的行政方式和民主分權(quán)的政治制度的分歧，由此尖銳地展示出來。

4.共和憲政與公共治理：公共管理的范式創(chuàng)新

公共治理新范式是在接續(xù)著民主共和的政治體制，揚棄了集權(quán)壟斷的官僚弊病的基礎(chǔ)上，進行改革和創(chuàng)新的。公共管理的關(guān)鍵詞從government偏重管理機構(gòu),到 governance偏重管理方法，實現(xiàn)了管理重心的轉(zhuǎn)移和突破。

公共治理范式?jīng)]有在先建立制度性構(gòu)架的艱難煩瑣的立法爭吵中耗費時間，而是以逐漸成熟強大起來的公民社會為基礎(chǔ)，以公民組織增強公共責(zé)任和參與公共管理的方式為契機，在地方公共事務(wù)中與政府方式和市場方式形成協(xié)調(diào)互動，完成了公共管理范式的革新。Public governance以其“政府-社會-市場”的多元治理結(jié)構(gòu)和互動治理方式，成為超越和替代public administration的一元管理范式和public management的二元管理范式的新一代多元管理范式，以解決行政壟斷集權(quán)與政治民主分權(quán)的深刻矛盾，實現(xiàn)行政和管理的民主化。

（二）公共管理方式的運用與探索：從政府集中管理到社會共同治理

1．一元范式：從“政府壟斷”的一元結(jié)構(gòu)到“政府失靈”和“市場化改革”

傳統(tǒng)的公共管理范式是政府壟斷的集權(quán)式管理，政府是唯一的法定的權(quán)威管理主體。從控制社會暴力來看，政府的這種排他性是需要的，否則社會將會因為陷入?yún)擦质降谋┝苟呓?。但是，將政府對暴力的排他式壟斷擴張為對其他社會管理方式的壟斷，并將這種壟斷式的管理捆綁在暴力上使之成為全面的強制性管理，就使政府成為令人窒息的“利維坦”。

單一壟斷管理的政府可能做好事，如“福利政府”的社會保障；但壟斷的政府也會做壞事，如柬埔寨波爾布特政權(quán)所為；并且專權(quán)的政府做好事，也會因其無限制的方式導(dǎo)致巨額財政赤字，造成運轉(zhuǎn)不可持續(xù)的“政府失靈”，如北歐福利政府。

于是，壟斷政府的失敗使其開始放權(quán)搞活，一元范式要尋求突破，探索第二條道路——市場化方式。

2．二元范式：從“政府-市場”的二元結(jié)構(gòu)到“市場失靈”和“第三條道路” 干預(yù)型和福利型政府的失效,導(dǎo)致西方國家采用市場化的方式來拯救政府,構(gòu)成“政府-市場”型二元模式。政府范圍和作用縮減,讓出原來的壟斷領(lǐng)域,從全能型變成有限效能型；政府瘦身讓政府也感到好處——運轉(zhuǎn)更靈活了。市場化方式為降低政府成本提高政府效率的確起到明顯作用?！罢?市場”二元結(jié)構(gòu)中政府和市場各有邊界和定位,各自發(fā)揮功能取長補短,形成平衡格局。

但這種平衡格局在市場的強勢邏輯下很容易被打破。市場的威力開始被神化,正如政府的威力曾經(jīng)被神化一樣。市場有效的邏輯被偷換為市場全能的邏輯。市場化手段變成政府的目標(biāo)。政府再造,造出一個“企業(yè)化政府”。政府按公司方式操作,為利潤服務(wù),賠本的買賣不做,只同有錢人打交道,見窮人就躲。公正毀棄,效率雷鳴?！罢?市場” 二元結(jié)構(gòu)結(jié)果倒退為市場的一元構(gòu)成。

市場能力極化的同時就折射出市場的失效。私有化的公共交通公司因壓低成本省掉安全保障而事故頻發(fā)；市場運作的公立醫(yī)院將付不起醫(yī)療費的病患拒之門外，導(dǎo)致公共醫(yī)療狀況和醫(yī)患關(guān)系嚴重惡化??市場方式失效了。

3．三元范式：從市民社會的多元結(jié)構(gòu)到“社會失靈”和“政府-公民社會-市場”的多元共治(1)社會自主治理和治理失靈的診斷

二元結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性將導(dǎo)致一元模式復(fù)位,但也引出“第三種因素”。政府失靈找市場,市場失靈找什么？再找政府？顯然將落入循環(huán)陷阱。但也可走第三條道路——從公民社會尋找出路。

公民社會是復(fù)雜的多元的,公民社會自主治理的方式，有時是有效的，有時又效果較差，或者因為爭執(zhí)不休難有共識，或者因為權(quán)威不夠難以實施，因而社會自主治理也往往失靈。

“社會失靈”還有別的路嗎？對此，關(guān)鍵不在找出路，而在找出政府失靈、市場失靈和社會失靈的總病根。

我們發(fā)現(xiàn),單一化既是上述管理模式的總特征也是導(dǎo)致它們失靈的總病根。很明顯，面對現(xiàn)代多元社會越來越復(fù)雜的公共事務(wù)，采用單一化的方式實施公共管理，都是難以奏效的。因而，救治這種單一化管理失靈的基本方式，就是祛除單一化的管理方式，走向多元社會的多元共治。

(2)“政府-市場-公民社會”的多元共治體系

這個“政府-市場-公民社會”的多元共治體系，就是整合政府、市場和公民社會的多種元素實現(xiàn)多元互動協(xié)調(diào)共治。

這個多元共治的模式,是結(jié)合了奧斯特羅姆的多中心治理理論，又避免其自主治理在解決公共事務(wù)上的不足；整合了“政府-市場”型新公共管理的合理內(nèi)容，又注入公民社會治理的民主內(nèi)涵；并利用制度分析理論國家-市場-社會的分析框架，吸收各種民主行政民主管理的思想和羅茲、薩拉蒙的網(wǎng)絡(luò)治理理論，使之綜合系統(tǒng)化而形成的。

這個共治系統(tǒng)通過共同參與、多元互動、有機協(xié)調(diào)，既避免單一方式的局限，又發(fā)揮各自的優(yōu)勢，將政府的權(quán)威，市場的靈活，社會的共識有機合成，形成多元共治的良好治理。

（三）公共管理理論的概括與創(chuàng)新：從官僚制行政到民主制行政

1.公共管理理論的概括和演進

（1）政府專權(quán)的傳統(tǒng)行政管理理論：霍布斯-威爾遜-韋伯范式和威權(quán)主義(一元論范式)（2）政府和市場協(xié)調(diào)的新公共管理理論：撒切爾-里根-奧斯本企業(yè)型政府范式和自由主義(二元論范式)（3）政府-公民社會-市場互動的多中心治理理論：麥迪遜-托克維爾-奧斯特羅姆范式和聯(lián)邦/共和主義(三元論范式)2．公共治理理論的主要代表

1）奧斯特羅姆夫婦的多中心自主治理理論 1973年《美國公共行政的思想危機》，批判官僚制行政理論，倡導(dǎo)民主制行政理論，1984《美國地方政府》：“治理原則”、“都市區(qū)治理”“自主治理”、“治理模式”、“地方治理體系”等。1991《美國聯(lián)邦主義的意蘊：建立一個自主治理的社會》：“多中心體制”。他們所在的印第安納大學(xué)公共政策中心成為公共治理研究和實踐的一個策源地。2）帕特南的公民社會治理理論

哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院講座教授，代表作：《使民主運轉(zhuǎn)起來》（1992）、《獨自打保齡球：美國社會資本的衰減》（2000），強調(diào)公民社會對民主的基礎(chǔ)作用 3)薩拉蒙的第三部門治理理論 霍普金斯大學(xué)教授，公民社會與第三部門專家，代表作《全球公民社會》（1999）4）斯托克的地方治理理論

英國曼徹斯特大學(xué)教授,地方治理專家,代表作: 《英國地方治理的新政治》 2000；《英國地方治理的新管理》 2000 5）羅西瑙的全球社會治理理論

霍普金斯大學(xué)教授，國際政治學(xué)家，全球治理專家，代表作：《沒有政府的治理》（1992）。3．公共治理理論的相關(guān)理論（1）公共選擇和制度分析理論

（2）多元民主、參與民主和協(xié)商民主理論（3）公民社會、共同愿景和社群主義理論（4）公共領(lǐng)域、第三部門和社會資本理論

二、公共治理實踐的展開：民主管理的新愿景

（一）公共治理是人類管理領(lǐng)域的范式革命：國際間治理模式的全面拓展

1.從領(lǐng)域上展現(xiàn)為：從公司治理到社區(qū)治理、城市治理、地方治理、再到全球治理。2.從特征上體現(xiàn)為：從政府主導(dǎo)的治理，到政府參與的治理，再到?jīng)]有政府的治理。3.從本質(zhì)上歸結(jié)為：成熟的公民社會開始擯棄舊的單一官僚制管理，將民主政治延伸到民主管理，走向多元民主制的公共治理的新愿景。

(二)公司治理：現(xiàn)代公司運作的一種方式，核心是通過董事與股東參與，保證決策的有效性。

（三）社區(qū)治理：一種廣泛參與的由共同的目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動或管理機制。四個原則：1.規(guī)模原則2.民主原則3.責(zé)任原則4.理性原則

（四）城市治理

采用某種機制，建立一種整合的政府或?qū)ｉT的機構(gòu)和委員會，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與的基礎(chǔ)上，所進行的一種解決城市問題的治理過程。? 三個特點：地方分權(quán)、伙伴制與多重治理、注重決策過程和地方導(dǎo)向 ? 四種模式：市場模式、參與模式、靈活政府模式、非管制型政府模式

（五）地方治理

在一定貼近公民生活的多層次復(fù)合地域空間內(nèi)，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程。

四個內(nèi)容：1.地方分權(quán)化2.地方政府重組3.地方公民參與4.目標(biāo)績效導(dǎo)向

（六）全球治理

詹姆斯 N．羅西瑙（James N．Rosenau）把它定義為：“在國際政治領(lǐng)域中，一系列活動領(lǐng)域里的管理機制”。

全球治理委員會把它定義為“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理全球共同事務(wù)的諸多方式的總和。其核心是公共精神的構(gòu)建”。

包括：1.國際組織治理2.國際間國家合作治理 3.全球公民治理

三、公共治理范式的傳播：中國公共管理的新世紀

夯實中國公共治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)，建設(shè)新世紀的社會主義政治文明。

（一）民主憲政建設(shè)

（二）效能政府建設(shè)

（三）市場經(jīng)濟建設(shè)

（四）公民社會建設(shè)

第四篇：政府環(huán)境績效審計理論與實務(wù)研究

工業(yè)革命使人類進入工業(yè)文明，創(chuàng)造了前所未有的成就，但也使地球環(huán)境質(zhì)量急劇惡化，造成了全球性的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對人類的生存和發(fā)展構(gòu)成了嚴重威脅。在世界經(jīng)濟快速發(fā)展、物質(zhì)財富空前增加的同時，對于自然資源掠奪式開發(fā)所帶來的環(huán)境問題也逐漸凸現(xiàn)出來，成為當(dāng)前世界各國關(guān)注的熱點。環(huán)境問題的出現(xiàn)意味著環(huán)境管理的開始，環(huán)境審計是環(huán)

境管理的有機組成部分，而環(huán)境績效審計則是環(huán)境審計的重要方面和發(fā)展趨勢。

一、開展環(huán)境績效審計的重要意義與必要性

隨著環(huán)保意識的增強，人們在環(huán)境保護方面的投入越來越大。在發(fā)達國家，每年都要拿出超過國民生產(chǎn)總值1.5%以上的資金作為環(huán)境保護的投入。在我國，用于環(huán)境保護方面的資金也逐年增加，2001-2006年環(huán)境污染治理投資總額分別為1106.6億元、1367.2億元、1627.7億元、1909.8億元、2388.0億元、2566.0億元，占當(dāng)年gdp的比重分別為1.01%、1.14%、1.20%、1.19%、1.30%、1.22%。然而，環(huán)境問題并沒有隨著人們的重視及越來越大的投入而得到顯著改善，一系列的環(huán)境問題仍然令人觸目驚心。這說明，環(huán)境問題是一個復(fù)雜的問題，必須展開全面系統(tǒng)的環(huán)境管理，其中，環(huán)境績效審計是一個重要環(huán)節(jié)。

我國的環(huán)境審計大多局限于財務(wù)審計和合規(guī)性審計，績效審計相對很少，這與國際環(huán)境審計的發(fā)展是相脫節(jié)的。劉家義審計長曾在計算機國際審計研討會上指出：“今后我國的績效審計將沿著公共資源使用效能和環(huán)境資源效益兩條線有重點地進行?！币虼耍_展環(huán)境績效審計的理論與實務(wù)研究更具現(xiàn)實意義。

1、開展環(huán)境績效審計順應(yīng)了社會公眾的需求。環(huán)境問題已經(jīng)成為人類生存和發(fā)展的重大問題，注重環(huán)境保護和改善生態(tài)環(huán)境的呼聲日益高漲。環(huán)境問題的外部經(jīng)濟性危害了社會公眾的利益，政府作為社會公眾代理人必然要履行相應(yīng)的職責(zé)，環(huán)境管理構(gòu)成了政府公共受托責(zé)任的一個重要組成部分，保護和改善環(huán)境成為政府義不容辭的責(zé)任，并且廣泛開展環(huán)境審計（包括環(huán)境績效審計），能夠拓寬審計領(lǐng)域，促進現(xiàn)代審計向更廣闊領(lǐng)域和更高層次發(fā)展。

2、開展環(huán)境績效審計是完善環(huán)境管理的需要。環(huán)境問題的解決，需要采取科技的、社會的、經(jīng)濟的、行政的綜合方法和措施，從其與社會發(fā)展的聯(lián)系中全面著力，這就要開展全面系統(tǒng)的環(huán)境管理，而環(huán)境審計是環(huán)境管理的重要組成部分。環(huán)境管理的進一步完善，必然要求開展環(huán)境績效審計研究，以便充分發(fā)揮環(huán)境績效審計的作用。

3、開展環(huán)境績效審計是提高環(huán)保工作效率的需要。面對仍然嚴峻的環(huán)境形勢，增大環(huán)保投入只是一方面，提高投入的使用效率和環(huán)境政策的適當(dāng)性更是政府必須考慮的重要問題，而開展環(huán)境績效審計則是解決這一問題的重要途徑。然而，由于環(huán)境審計發(fā)展時間不長，人們對這一領(lǐng)域的認識還很模糊，對于作為環(huán)境審計重要內(nèi)容和發(fā)展方向的環(huán)境績效審計更是缺乏了解，因此，開展對環(huán)境績效審計的研究工作很有必要。

4、開展環(huán)境績效審計研究是更好地進行審計實踐的需要。長期以來，對環(huán)境績效審計的研究工作盡管取得了一定的成果，但無論是研究的廣度還是深度，都還遠遠落后于指導(dǎo)審計實踐的需要。審計工作者在進行有關(guān)環(huán)境的績效審計實踐時，很多時候是摸著石頭過河，缺少應(yīng)有的理論指導(dǎo)。所以，充分利用已有的審計實踐經(jīng)驗，在現(xiàn)有理論研究成果的基礎(chǔ)上，大力開展環(huán)境績效審計研究，可以更好地滿足審計實踐的需要。

5、開展環(huán)境績效審計研究是發(fā)展審計理論的需要。隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，特別是環(huán)境管理的需要，受托經(jīng)濟責(zé)任迅速擴展到環(huán)境領(lǐng)域，形成受托環(huán)境責(zé)任，而其中一個重要方面就是受托環(huán)境績效責(zé)任。為了確保受托環(huán)境績效責(zé)任的有效運行，開展環(huán)境績效審計是必不可少的措施。可見，環(huán)境績效審計是隨著受托經(jīng)濟責(zé)任的擴展而形成的審計新領(lǐng)域，并且積極加強該領(lǐng)域的系統(tǒng)化和深入化研究工作，是完善現(xiàn)有審計理論，發(fā)展新審計理論的一個重要思路。

二、環(huán)境績效審計的基本理論研究

㈠、環(huán)境績效審計的定義和要點

按照受托責(zé)任觀對審計的理解思路，我們將環(huán)境績效審計定義為：環(huán)境績效審計是指由國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)或民間審計組織執(zhí)行的，對受托環(huán)境績效責(zé)任承擔(dān)者履行其職責(zé)的情況進行綜合系統(tǒng)地審查、分析，并對照一定的標(biāo)準評定受托環(huán)境績效責(zé)任的履行現(xiàn)狀和潛力，提出提高環(huán)境管理績效的建議，促進其更全面有效地履行受托環(huán)境績效責(zé)任、提高環(huán)境管理績效的一種特殊的審計控制。

根據(jù)這一環(huán)境績效審計的定義，主要包括以下幾個要點：

1、環(huán)境績效審計的本質(zhì)是一種控制，是保證受托環(huán)境績效責(zé)任全面有效履行的一種特殊的控制機制。

2、環(huán)

境績效審計的主體包括：國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)和民間審計組織三類。非審計機構(gòu)或非審計人員所進行的審查或經(jīng)濟分析活動，即使其審查的目的、內(nèi)容、方法、等和環(huán)境績效審計相似，也不能認為是環(huán)境績效審計。

3、環(huán)境績效審計的對象：從本質(zhì)上講是受托環(huán)境績效責(zé)任。審計的本質(zhì)對象是受托經(jīng)濟責(zé)任，受托經(jīng)濟責(zé)任在環(huán)境領(lǐng)域的擴展推動

環(huán)境績效審計等新型審計的形成，因此，環(huán)境績效審計的本質(zhì)對象就是受托環(huán)境績效責(zé)任。

4、環(huán)境績效審計的本質(zhì)目的是保證受托環(huán)境績效責(zé)任的全面有效履行，提高環(huán)境管理績效。環(huán)境審計是環(huán)境管理的重要手段，環(huán)境績效審計的主要作用就是完善環(huán)境管理，提高環(huán)境管理的績效。

5、環(huán)境績效審計是一種建設(shè)性審計。環(huán)境績效審計使環(huán)境審計從公證性、防護性發(fā)展到建設(shè)性，它綜合系統(tǒng)地審查分析受托環(huán)境績效責(zé)任的履行現(xiàn)狀和潛力，提出建議性的審計意見，使審計人員成為了被審計者的良師益友。這是環(huán)境績效審計得以快速發(fā)展的一個原因，這對審計人員提出了的更高的要求。

㈡、政府環(huán)境績效審計的主要內(nèi)容

總的說來，由國家審計機關(guān)進行的環(huán)境績效審計屬宏觀層次，主要對政府制訂的環(huán)境政策執(zhí)行效果進行評價，看環(huán)境政策是否促進了環(huán)境和生態(tài)的改善，審查環(huán)境項目的實施是否真正有助于防治環(huán)境污染，調(diào)查環(huán)保專項資金的投入使用情況，是否達到了預(yù)期的效果和目標(biāo)等。政府環(huán)境績效審計的內(nèi)容主要包括以下三方面：

1、政府環(huán)境政策的績效審計。該審計主要是對政府制訂的環(huán)境政策，包括對環(huán)境經(jīng)濟政策和行政控制的效果進行評價，評價時只需考慮政策的執(zhí)行情況及效果，而非過多針對政策本身。對政府環(huán)境政策的績效進行評價，應(yīng)遵循兩條原則：一是環(huán)境政策的實施能否達到預(yù)期目標(biāo)；二是在達到目標(biāo)的前提下，政策的實施費用能否最小。

2、政府環(huán)境保護資金的績效審計。該審計主要是對其撥付使用情況和效果的監(jiān)督，具體應(yīng)審查：各級財政及主管部門是否及時將環(huán)保資金撥付給使用單位，有無少撥、不撥，或延遲撥付的現(xiàn)象；撥付后，使用單位是否按規(guī)定用途使用資金并對此后的環(huán)境效益進行評價，分析環(huán)保資金的使用效率，看是否發(fā)揮了應(yīng)有作用。

3、政府環(huán)境項目的效益審計。實施該項審計首先要了解項目本身，如果項目被分解在不同地區(qū)、階段實施，還要了解項目分解情況。在了解項目之后，還應(yīng)清楚其目標(biāo)，在審計能力有限時，應(yīng)以是否實現(xiàn)目標(biāo)為重點：如未實現(xiàn)目標(biāo)，則審查其原因；如達到目標(biāo)，則審查成本是否超過預(yù)算，從而實現(xiàn)使用最少成本取得最大的項目效益。

三、環(huán)境績效審計的應(yīng)用理論研究

㈠、環(huán)境績效審計的準則

1、環(huán)境績效審計準則的含義

審計標(biāo)準對任何審計活動都很重要，沒有審計標(biāo)準，審計活動就無法進行，環(huán)境績效審計也不例外，環(huán)境績效審計的標(biāo)準就是環(huán)境績效審計準則，它既是環(huán)境績效審計原則的具體化，又是相關(guān)實踐經(jīng)驗的理論化；它既是指導(dǎo)和保證開展環(huán)境績效審計實務(wù)的具體標(biāo)準和規(guī)范，也是對環(huán)境績效審計主體自身素質(zhì)和工作質(zhì)量的要求和保障。因此，環(huán)境績效審計準則可以簡單定義為：環(huán)境績效審計準則是由權(quán)威機構(gòu)制定或認可的，用以明確環(huán)境績效審計主體資格、指導(dǎo)環(huán)境績效審計人員工作和評價其工作質(zhì)量的專業(yè)規(guī)范。

2、環(huán)境績效審計準則在審計準則體系中的定位

現(xiàn)有的審計準則體系已發(fā)展到較為完備的程度，《審計法》、《獨立審計準則》等有關(guān)法律法規(guī)為常規(guī)審計提供了較為完善的規(guī)范。尤其是獨立審計，形成了由基本準則、具體準則和實務(wù)公告及執(zhí)業(yè)規(guī)范指南在內(nèi)的一整套準則體系，為審計實踐提供了有力保證。從環(huán)境績效審計與環(huán)境審計、環(huán)境審計與常規(guī)審計的關(guān)系來看，環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的一部分，而環(huán)境審計作為傳統(tǒng)審計的新領(lǐng)域，仍然是審計的一個分支。所以，環(huán)境審計準則應(yīng)放置于常規(guī)審計準則之下，作為一個實務(wù)公告來處理，而環(huán)境績效審計準則是環(huán)境審計準則的重要組成部分。

3、環(huán)境績效審計準則的內(nèi)容

環(huán)境績效審計準則作為環(huán)境審計實務(wù)公告的一部分，應(yīng)具體規(guī)定環(huán)境績效審計特有的一些內(nèi)容，而環(huán)境績效審計的特點主要體現(xiàn)在審計實施過程和審計報告過程中，所以環(huán)境績效審計準則主要應(yīng)對環(huán)境績效審計的實施過程和報告過程進行規(guī)范。

環(huán)境績效審計準則的主要內(nèi)容應(yīng)包括以下五個因素：

⑴、審計計劃。與常規(guī)審計工作相比，環(huán)境績效審計工作更具復(fù)雜性，因而在環(huán)境績效審計準則中規(guī)范審計計劃，能為計劃的制定提供標(biāo)準和指南。在環(huán)境績效審計計劃中，要重點考慮審計標(biāo)準的選用問題，特別是對環(huán)境績效的計量方法，盡可能選用被審單位能接受的審計標(biāo)準，以便降低審計風(fēng)險。

⑵、內(nèi)部控制評價。環(huán)境績效審計的內(nèi)控制度，是指被審單位對環(huán)境管理績效有影響的各種理念、制度和程序。環(huán)境管理的績效受多種可控或不可控因素影響，在研評被審單位的內(nèi)控時，要仔細分析各項關(guān)鍵內(nèi)控制度對哪些環(huán)境績效影響因素產(chǎn)生了作用，其作用的大小如何等情況，進而確定環(huán)境績效審計的重點和程序。

⑶、審計證據(jù)及其獲取。環(huán)境績效審計的一個重要特點是它著眼于對環(huán)境績效改善的建設(shè)性，因此在環(huán)境績效審計中，審計證據(jù)不僅應(yīng)具有充分性和適當(dāng)性，以適用于常規(guī)審計的取證程序，而且需要對原有程序的內(nèi)涵加以豐富，并相應(yīng)增加其他程序。所以，如何充分規(guī)范合理地利用分析性程序獲取證據(jù)將構(gòu)成環(huán)境績效審計準則不可缺少的內(nèi)容。

⑷、重要性與審計風(fēng)險。在環(huán)境績效審計中，環(huán)境問題的復(fù)雜性無疑又加大了審計風(fēng)險。同時，審計風(fēng)險評估和重要性水平是密切聯(lián)系的，為使審計人員合理運用重要性和審計風(fēng)險概念，應(yīng)在環(huán)境績效審計準則中加以規(guī)范，尤其要使審計人員特別關(guān)注由環(huán)境問題所帶來的風(fēng)險。

⑸、審計意見及其表達。環(huán)境績效審計報告是環(huán)境績效審計意見的載體，環(huán)境績效審計意見的表達應(yīng)具公允性，包括環(huán)境績效審計意見本身的公允，也包括公允地表達了環(huán)境績效審計意見。在環(huán)境績效審計準則中對審計報告進行規(guī)范時，還應(yīng)注意不應(yīng)規(guī)定的過細過死，要鼓勵多給審計一些靈活處理的空間，充分發(fā)揮環(huán)境績效審計的作用，以適應(yīng)因環(huán)境績效的表現(xiàn)形式及相應(yīng)的評價標(biāo)準和審計程序的多種多樣。

㈡、環(huán)境績效審計方法的特殊性

環(huán)境績效審計雖具有績效審計的共性，可運用績效審計的一般方法，但環(huán)境績效審計畢竟是一個特殊的領(lǐng)域，在應(yīng)用績效審計的一般方法是也有自己的一些特殊性。這些特殊性包括：

1、環(huán)境績效的范圍廣?！碍h(huán)境績效”是一個較寬泛的概念，一般是指進行資源開發(fā)與利用、環(huán)境保護與治理所取得的有形與無形收益，既包括經(jīng)濟效益、環(huán)境效益，也包括社會效益。所以，在評價環(huán)境績效時，范圍的界定就應(yīng)該盡量的寬廣一些，以便將所有的環(huán)境績效都包括進來。例如，對一個防護林工程說，環(huán)境績效既包括木材提供、農(nóng)田增產(chǎn)等經(jīng)濟效益，也包括空氣優(yōu)化、水上保持等環(huán)境效益，還應(yīng)該包括人們因環(huán)境的改善對生活滿意程度的提高。這些效益的顯現(xiàn)都將是一個長期的過程。

2、環(huán)境績效的評價困難。盡管許多與環(huán)境有關(guān)的問題可采用績效審計的方式方法收集證據(jù)，但畢竟相當(dāng)一些的環(huán)境問題不僅涉及范圍廣，而且因為其表現(xiàn)形式多種多樣，從而造成評價困難。例如空氣質(zhì)量等級的提高，人們身體健康狀況的改善等，不能以貨幣衡量而只能采用某種技術(shù)的或?qū)嵨锏挠嬃渴侄稳ズ饬浚踔劣谟行┣闆r下連任何量化都不易做到。加之對環(huán)境績效而言，內(nèi)在的因果關(guān)系特別復(fù)雜，很難分析，例如人們健康狀況的改善，既可能源于空氣質(zhì)量的改善，也可能由于體育活動的開展。因此，運用非貨幣和定性方法，仔細地分析環(huán)境績效的內(nèi)在因果關(guān)系，恰當(dāng)?shù)剡M行評價，是環(huán)境績效審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3、審計方法的選擇風(fēng)險大。環(huán)境績效審計是一個新領(lǐng)域，審計方法的選用，還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準。然而，審計方法的選用對審計結(jié)果卻有重要的影響，不同的審計方法可能會導(dǎo)致審計結(jié)果的重大差異，所以，在選擇審計方法時，存在巨大的風(fēng)險。為了降低審計風(fēng)險，減少在審計方法選用上可能存在的爭議，在選用審計方法時，要多與被審計單位進行協(xié)調(diào)與溝通，盡量達成一致，以體現(xiàn)環(huán)境績效審計建設(shè)性的特點。

㈢、環(huán)境績效審計報告的特點

1、報告的內(nèi)容是綜合性的。環(huán)境績效審計是一種以考核被審計單位的環(huán)境管理活動為對象的綜合性審計。一方面，包括環(huán)境資金流轉(zhuǎn)的管理活動，保證環(huán)境資金得以高效使用；另一方面，由于影響環(huán)境管理績效審計因素是多種多樣的，所以還包括非環(huán)境資金的環(huán)境管理活動，如環(huán)境規(guī)劃、政策的制定執(zhí)行情況等。

2、尚未形成一套規(guī)范的寫法，反映的內(nèi)容也各不相同。環(huán)境績效審計是一個新領(lǐng)域，審計報告的格式和內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，需要進一步研究和規(guī)范，以形成審計部門和審計報告使用者均接受的報告格式。

3、審計報告更側(cè)重于建設(shè)性。審計報告通常包括成績、問題、評價和建議等內(nèi)容。審計人員在對環(huán)境績效進行評價的同時，更注重對提高環(huán)境績效提出必要的建議，以幫助被審計單位改善工作，是環(huán)境績效審計報告更具有建設(shè)性。

4、審計結(jié)論的強制程度較低。由于環(huán)境績效審計著眼于經(jīng)濟、效率和效果等方面，評價標(biāo)準也較為靈活，加之影響環(huán)境績效的因素很多，因此環(huán)境績效審計一般不作出決定，審計人員通常以討論、說服的語言來發(fā)表意見、提出審計建議和各種可供選擇的方案，供被審計單位和主管部門采納。

四、與環(huán)境績效審計相關(guān)的其他問題研究

㈠、環(huán)境績效審計在環(huán)境審計中的地位

1、環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的重要組成部分

環(huán)境審計包括財務(wù)審計、合規(guī)性審計和績效審計三部分。環(huán)境財務(wù)審計側(cè)重于審查財務(wù)報表或環(huán)境報告中披露的環(huán)境信息的公允性和可靠性，環(huán)境合規(guī)性審計側(cè)重于檢查國內(nèi)外各種環(huán)境法規(guī)制度的遵守情況，而環(huán)境績效審計則側(cè)重于考察和分析各種環(huán)境管理活動的績效狀況，提出改進環(huán)境管理績效的建設(shè)性意見?？梢姡h(huán)境財務(wù)審計、環(huán)境合規(guī)性審計和環(huán)境績效審計從不同的側(cè)面執(zhí)行著環(huán)境審計的監(jiān)督、鑒證和評價職能，組成了完整的環(huán)境審計。

2、環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的難點

一方面，環(huán)境績效審計是以環(huán)境財務(wù)審計和環(huán)境合規(guī)性審計為基礎(chǔ)的，只有在保證了環(huán)境管理信息的可靠性和環(huán)境管理活動的合法性的基礎(chǔ)上才有必要、有可能探討環(huán)境管理的績效問題；另一方面，環(huán)境績效審計是一種建設(shè)性的審計，它旨在分析評價影響環(huán)境管理績效的各種因素，幫助環(huán)境管理的直接責(zé)任人提高環(huán)境管理的績效，因此，審計人員只有擁有了豐富的環(huán)境管理專業(yè)知識，才能勝任環(huán)境績效審計工作。或許正是因為環(huán)境績效審計的這種困難性，環(huán)境績效審計的發(fā)展才相對于財務(wù)審計和合規(guī)性審計顯得較為緩慢。

3、環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的發(fā)展方向

面對這樣嚴峻的環(huán)境形勢，除了繼續(xù)增加對環(huán)保的投入外，提高投入的使用效率、增加環(huán)境政策的適當(dāng)性就成為政府必須考慮的重要問題，而開展環(huán)境績效審計則是解決這一問題的重要方法之一。由此可見，環(huán)境績效審計正逐步成為政府環(huán)境審計的發(fā)展重點和發(fā)展方向。

㈡、當(dāng)前開展環(huán)境績效審計的障礙及對策

1、對開展環(huán)境績效審計的必要性認識不足。目前，加強環(huán)境管理的重要性己經(jīng)得到共識，但對于如何加強環(huán)境管理以及環(huán)境審計在環(huán)境管理中的作用等問題，認識的普遍不夠深入。一般認為，要搞好環(huán)境管理，只要增加環(huán)境投入和嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法規(guī)就行了。對于環(huán)境審計在環(huán)境管理中的作用，認為主要是保證環(huán)境資金的真實性和合規(guī)性。對于開展環(huán)境績效審計，認為沒有必要或必要性不大。在這種認識的指導(dǎo)下，環(huán)境績效審計處于一片空白的狀態(tài)就不足為奇了。因此，要推進環(huán)境績效審計，首要的任務(wù)是提高人們的認識水平，讓環(huán)境績效審計的重要性和必要性得到普遍認同。

2、環(huán)境財務(wù)審計和合規(guī)性審計發(fā)展不充分。環(huán)境績效審計是一種高層次的綜合性審計，它需要以環(huán)境財務(wù)審計和環(huán)境合規(guī)性審計為基礎(chǔ)。目前，在我國的環(huán)境管理中，環(huán)境信息弄虛作假，甚至違法亂紀的現(xiàn)象層出不窮，這說明我國的環(huán)境財務(wù)審計和合規(guī)性審計做得還很不夠，需要大力加強。在環(huán)境財務(wù)信息不真實和環(huán)境管理時常違規(guī)的條件下，開展環(huán)境績效審計幾乎是不可能的。因此，大力開展環(huán)境財務(wù)審計和環(huán)境合規(guī)性審計，保證環(huán)境信息的真實性和環(huán)境工作的規(guī)范性，是開展環(huán)境績效審計的必要前提。

3、現(xiàn)有審計人員的知識能力結(jié)構(gòu)對于開展環(huán)境績效審計準備不足。環(huán)境績效審計不但需要財務(wù)知識，更需要環(huán)境工程方面的知識，而現(xiàn)有的審計人員大部分為專業(yè)的財務(wù)人員，缺乏應(yīng)有的環(huán)境工程方面的知識，這是阻礙環(huán)境績效審計開展的另一原因?？梢?，改善審計人員的知識和能力結(jié)構(gòu)是推進環(huán)境績效審計的重要方面。

4、對環(huán)境績效審計的理論準備不足。充分的理論準備，是實踐得以順利進行的必要條件。目前，對于我國環(huán)境績效審計的理論研究還只是處于萌芽階段，對于各種重要的理論問題，如環(huán)境績效審計的作用、主體、客體、標(biāo)準、程序、方法等都沒有相對統(tǒng)一的認識。這種理論上的膚淺認識也阻礙著環(huán)境績效審計的開展。因此，鼓勵開展關(guān)于環(huán)境績效審計的理論研究工作勢在必行。

第五篇：宏觀服務(wù)型績效審計實踐與思考

宏觀服務(wù)型績效審計實踐與思考

傅代興（浙江省麗水市審計局）

【時間:2009年10月15日】 【來源:】 【字號：大 中 小】

宏觀服務(wù)型績效審計是現(xiàn)代審計的發(fā)展方向和重要標(biāo)志，也是審計職能回歸和審計轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。近年來，浙江省麗水市審計機關(guān)按照省廳《關(guān)于積極探索績效審計模式的指導(dǎo)性意見》、《宏觀服務(wù)型績效審計管理辦法（試行）》，結(jié)合工作實際，及時調(diào)整審計理念，突出工作重點，整合審計資源，積極探索績效審計，取得了一定的成效。

一、績效審計取得的主要成效

（一）理念得以更新

探索和推進績效審計，關(guān)鍵要解決干部的思想認識問題。觀念的更新是思路轉(zhuǎn)變的前題，思路決定了出路，為了使全局上下形成統(tǒng)一認識，我們采取了“走出去”“請進來”等多種形式的學(xué)習(xí)與實踐。2006年以來組織業(yè)務(wù)骨干先后到深圳、三亞、寧波等地學(xué)習(xí)考察，邀請省廳王小龍副廳長、社保處長、經(jīng)責(zé)處長和杭州、寧波、建德、海鹽等地人員就績效審計理論、實務(wù)在每年的讀書班上作為重點學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，并以自身成功的績效審計案例手把手、實打?qū)嵉剡M行培訓(xùn)。通過近幾年學(xué)習(xí)考察、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研討等形式學(xué)習(xí)，績效審計理念深入人心，扎入實踐。

（二）機制加以保障

為全面推進績效審計工作縱深發(fā)展，我們從考核、評優(yōu)等方面保障績效審計順利實施。一是在制定審計項目計劃時，按人均完成一個績效審計項目的要求來布置，使績效審計項目逐年增加。二是將績效審計項目列入考核內(nèi)容，對各縣（市、區(qū)）局、市局業(yè)務(wù)處室完成情況進行考核，并逐年提高績效審計所占考核份量，要求集中力量抓好2-3個重點績效審計項目，從點上的突破帶動面上的推進。三是組織績效審計項目評優(yōu)。2006年、2007年先后兩次組織績效審計項目評審交流會，通過項目演示點評和項目評優(yōu)，進一步提升我市績效審計能力與水平。四是強化績效審計工作督導(dǎo)。市局領(lǐng)導(dǎo)分別深入縣（市、區(qū)）和市本級重點項目審計組，召開審計工作和項目實施情況匯報會，重點了解各績效審計項目的安排、實施情況，有針對性地進行績效審計工作指導(dǎo)。五是及時破解實務(wù)操作難題。根據(jù)績效審計遇到的選項、方式方法、評價以及質(zhì)量控制、風(fēng)險防范等新情況、新問題，及時召開全局或?qū)徲嫿M專題分析會，逐一破解難題。

（三）領(lǐng)域得到拓展

在績效審計中，我們不僅注重審計項目量的增加，更加注重面的拓展，按照重要性、時效性、增值性和可行性等四項原則認真選好項目。一是圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局選項。根據(jù)市委市政府經(jīng)濟社會發(fā)展的重點，認真開展了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)扶持政策、旅游扶持政策、“節(jié)能減排”措施落實、水利建設(shè)資金、污水處理工程、康莊工程等黨委、政府和人民群眾關(guān)注的熱點問題進行審計與調(diào)查，把握政策執(zhí)行、資金管理存在的問題，促進市委市政府政策、措施的落實。二是圍繞社會民生選項。近年我們圍繞關(guān)注社會民生、促進社會和諧，認真開展了農(nóng)村勞動力培訓(xùn)經(jīng)費、社?；?、被征地農(nóng)民社會保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)就業(yè)政策、住房公積金、經(jīng)濟適用房等審計與調(diào)查；通過審計與調(diào)查，促進民生政策落實、資金使用規(guī)范、社會和諧有序。三是圍繞麗水特色選項。根據(jù)麗水的實際，開展了烏溪江緊水灘移民下山脫貧、民族扶持政策落實情況、地質(zhì)災(zāi)害避險工程、生態(tài)公益林建設(shè)等審計與調(diào)查，通過特色問題的審計與調(diào)查，反映麗水欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展中的問題，積極爭取省委省政府的關(guān)心和支持。

（四）目標(biāo)貼近現(xiàn)實

績效審計是對整個經(jīng)濟活動的審計與評價，涉及領(lǐng)導(dǎo)的決策、政策的制定、過程的管理、資金的使用、績效的評價等方面。我們在決策方面，主要關(guān)注是否符合實際、發(fā)展規(guī)律以及決策程序；政策方面，主要關(guān)注是否存在政策缺陷以及執(zhí)行效果；管理方面，主要關(guān)注是否按照現(xiàn)行的政策法律制度規(guī)定執(zhí)行、管理是否到位；績效方面，主要關(guān)注資金使用、經(jīng)濟活動、履行職責(zé)是否達到資金安排初衷、政策目標(biāo)、項目的可行性以及履行職責(zé)的要求。針對具體的績效審計項目，要求審計干部選擇好切入點、把握審計重點。如：市本級市本級疾病預(yù)防控制中心工程績效審計從決策隨意、管理不善等方面切入，反映了設(shè)計不科學(xué)造成的功能不配套、損失浪費嚴重等問題，審計成果得到較好的體現(xiàn)。

（五）方法注重創(chuàng)新

在績效審計組織方式上，我們根據(jù)績效審計主體內(nèi)容，采用單獨立項績效審計、專項審計調(diào)查、與財務(wù)收支審計相結(jié)合的績效審計以及跟蹤審計等形式。在績效審計方式上，除了運用傳統(tǒng)的審閱、觀察、計算、分析、符合性測試等技術(shù)方法外，還大量運用調(diào)查研究、經(jīng)濟、統(tǒng)計分析和計算機審計等方法，為把握問題、客觀評價提供了依據(jù)，效果較為明顯。如：市局對市區(qū)“百萬農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)工程”資金管理使用審計調(diào)查，運用SQL語句，將蓮都區(qū)再就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民培訓(xùn)和麗水學(xué)院等四個數(shù)據(jù)庫同成教分院農(nóng)民培訓(xùn)的數(shù)據(jù)庫進行比對，發(fā)現(xiàn)1058名虛報培訓(xùn)人數(shù)，將此線索移送司法機關(guān)，涉案人員6人中有3人被判處有期徒刑、1人緩刑、2人免予刑事處罰。

（六）價值得到體現(xiàn)

實現(xiàn)績效審計的價值最大化，是審計出發(fā)點和落腳點。我們通過近幾年的實踐，審計產(chǎn)品價值鏈不斷拉長，成效比較明顯。一是得到領(lǐng)導(dǎo)肯定和重視。我們上報審計報告、專報信息、審計建議許多引起領(lǐng)導(dǎo)重視，促使審計反映的問題得到有效的整改。僅去年市本級審計報告、審計專報被省市領(lǐng)導(dǎo)批示29篇次，其中市局對水閣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民社會保障專項審計調(diào)查專報信息得到市長、常務(wù)副市長、分管副市長9次的批示。二是推動制度建立和完善。如：市局通過對云和縣政府性資金績效審計試點，反映的問題引起該縣黨委、政府的高度重視，已先后出臺8個政府規(guī)范性文件，政策不完善、管理不規(guī)范等問題得到有效的解決；通過市污水處理工程績效審計，促成市政府出臺了《關(guān)于完善污水處理經(jīng)營管理辦法》、《麗水市污水處理費調(diào)整方案》等等；三是進一步規(guī)范基本建設(shè)管理，提高政府投資績效。通過對市本級招投標(biāo)情況專項審計調(diào)查，側(cè)重反映招投標(biāo)管理體制不順、制度缺陷、管理不善等方面的問題，報送的《基建招投標(biāo)廢標(biāo)單位中標(biāo)等問題應(yīng)引起高度重視》等審計專報，引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，批示有關(guān)部門整改落實。市紀委還組織了發(fā)改委、財政、審計等部門開展了全市工程招投標(biāo)制度執(zhí)行專項執(zhí)法檢查。

二、當(dāng)前績效審計存在的問題與困難

（一）慣性思維束縛，審計理念仍需更新。

績效審計作為現(xiàn)代審計的發(fā)展方向，要實現(xiàn)傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)軌，審計理念的轉(zhuǎn)變決定了審計工作轉(zhuǎn)型。因此，轉(zhuǎn)變陳舊的審計觀念和慣性思維，適應(yīng)現(xiàn)代審計需要，是切實全面開展績效審計的核心，雖然我們已經(jīng)做了大量的轉(zhuǎn)型工作，但部分審計干部還是習(xí)慣于傳統(tǒng)財務(wù)收支審計，沿用形成的思維定式，無法跳出傳統(tǒng)審計的框框，再好的項目，也可能做成一般的財務(wù)收支審計項目。對開展績效審計，總覺得困難大于希望，付出少于收獲，存有畏難情緒。對績效審計理念、內(nèi)涵、實務(wù)操作還有一個認識、接受、提高的過程，轉(zhuǎn)變審計理念而非一朝一夕就能實現(xiàn)，完全轉(zhuǎn)型還任重道遠。

（二）專業(yè)知識單一，人員素質(zhì)有待提高。

績效審計涉及單位多、業(yè)務(wù)范圍廣、工作要求高，不僅要對經(jīng)濟活動事項審計后，尋找管理中存在的機制缺失，制度的缺陷，更要提出宏觀管理的意見建議。這就要求審計人員不但具備相應(yīng)的財務(wù)、審計知識，更要具備相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟、經(jīng)濟管理及法律法規(guī)等方面的知識。當(dāng)前審計機關(guān)在人員結(jié)構(gòu)上財務(wù)人員居多，熟悉經(jīng)濟管理、公共管理、行政法規(guī)和工程技術(shù)知識的復(fù)合型人才明顯不足；在專業(yè)素質(zhì)上表現(xiàn)為財會知識豐富，宏觀經(jīng)濟理論和計算機運用等方面的知識相對缺乏；在工作能力上查帳能力較強，現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗豐富，但綜合分析問題和提升審計成果的能力較弱。我們隊伍大部分是審計機關(guān)組建至九十年代初期進來的審計人員，隨著時間推移，年齡

老化，專業(yè)更新緩慢，業(yè)務(wù)知識單一，面對績效審計所遇到的新情況、新問題感到束手無策，對績效審計還有一個學(xué)習(xí)、提高的適應(yīng)過程。

（三）證據(jù)收集困難，審計質(zhì)量難以保證。

審計證據(jù)真實、可靠、有效，是審計質(zhì)量控制的基礎(chǔ)。沒有確鑿的審計證據(jù)，審計報告就無立身之處。績效審計中往往通過調(diào)查、座談、查詢等方式獲取審計證據(jù)，證明審計事實，但在實際工作中，采取這些方法進行審計，時常難以取得完備的證據(jù)。如：對方不愿意配合調(diào)查；調(diào)查筆錄對方不愿意簽名；相關(guān)的業(yè)務(wù)資料不樂意提供；查詢問題回答就輕避重；行業(yè)數(shù)據(jù)資料難以獲取等等。盡管審計中形成了一些觀點和看法，但難有資料佐證，一些問題審計人員自己底氣不足，有些問題在征求意見時容易被單位否定。在審計中還出現(xiàn)根據(jù)筆記本記錄的內(nèi)容先形成問題，再補審計證據(jù)，結(jié)果常常不盡如意。這些現(xiàn)象在傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計中是沒有的，也是績效審計中面臨的新情況，或多或少地影響著審計質(zhì)量的全面控制。

（四）公認標(biāo)準缺乏，審計評價難以把握。

通過審計形成的評價是績效審計報告不可缺少的重要內(nèi)容，也是績效審計的難點。當(dāng)前績效審計沒有一套規(guī)范、科學(xué)、公認、可行的指標(biāo)體系。在標(biāo)準缺乏的情況，憑審計人員掌握的客觀材料和主觀想像及專業(yè)判斷，得出自己認為合適的審計評價。這樣的評價，往往不同水平的審計人員得到結(jié)論是不同的，既是企業(yè)或行業(yè)數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ群涂v向比較，歷史同期和計劃目標(biāo)的分析，審計人員角度不同，得出的結(jié)論也不盡一致。行業(yè)標(biāo)準千差萬別，隔行如隔山，因此審計人員如何從實際出發(fā)，運用現(xiàn)行政策標(biāo)準、技術(shù)標(biāo)準、經(jīng)濟標(biāo)準和共同認知等評價績效審計對象，這需要我們在實踐中去分析，去探索，去把握。

三、推進績效審計深入開展的幾點設(shè)想

（一）更新觀念，認清績效審計的現(xiàn)實意義。

績效審計作為審計工作轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，承載了現(xiàn)代審計“在服務(wù)中實現(xiàn)有效監(jiān)督，在服務(wù)中推進審計轉(zhuǎn)型，在服務(wù)中體現(xiàn)審計價值”的發(fā)展目標(biāo)，彰顯著對政府及其職能部門的問責(zé)、對財政資金使用的問效。推進宏觀服務(wù)型的績效審計，是發(fā)揮審計建設(shè)性作用的關(guān)鍵，我們必須跟進、貼近時代所賦予的重要職責(zé)，必須切實解放思想，轉(zhuǎn)變思維，更新觀念，下大決心，花大力氣，全面深入地推進績效審計。要認清形勢，把握重點，知難而進，增強工作責(zé)任感和緊迫感，采取更加有力的措施，進一步提高績效審計的深度和廣度。要樹立科學(xué)審計的理念，打破傳統(tǒng)的審計觀念，從政府資金使用的效益性、政策執(zhí)行的有效性、決策程序的合規(guī)性、制度的完善性等方面分析入手，努力提高政府資金的使用績效。

（二）采取措施，提高審計干部的綜合素質(zhì)。

績效審計項目成效好壞，很大程度依賴于審計人員的業(yè)務(wù)技術(shù)基礎(chǔ)和社會綜合知識的儲備，取決于審計人員判斷能力、分析能力和綜合能力。因此，加強知識更新，提高業(yè)務(wù)技能至關(guān)重要。一是繼續(xù)強化學(xué)習(xí)，通過采取外出學(xué)習(xí)考察、項目交流評比、審計實例講解等方式，總結(jié)經(jīng)驗，查找不足，拓寬思路，提升審計人員的能力與水平。二是整合資源、集中力量，以點帶面，按照績效審計的內(nèi)涵要求，加大專項資金使用績效、專項經(jīng)濟活動績效、政府投資項目績效、政策執(zhí)行績效、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任和工作績效、基金管理安全與績效等方面的實踐與探索。三是建立績效審計研究機構(gòu)，對具有一定理論知識和實踐經(jīng)驗的業(yè)務(wù)骨干，不定期、有針對性地組織學(xué)習(xí)研討，通過典型案例剖析、專題講座、外出取經(jīng)等方式擴展視野，提高審計骨干的工作能力與水平。

（三）加強研究，探索績效審計的評價體系。

績效審計雖然無法建立統(tǒng)一的評價標(biāo)準體系，但應(yīng)該存有相對標(biāo)準。確定評價標(biāo)準應(yīng)按照劉家義審計長提出的“現(xiàn)行的法律法規(guī)以及人們共同認知或約定的標(biāo)準”為依據(jù)，可以從五個層面考慮：一是國家的方針政策和法律法規(guī)等宏觀層次標(biāo)準；二是各行業(yè)的技術(shù)指標(biāo)，各地區(qū)經(jīng)濟指標(biāo)，相關(guān)對比參數(shù)等標(biāo)準；三是被審計對象的規(guī)劃、目標(biāo)和同類審計對象的發(fā)展水平等微觀標(biāo)準；四是吸納相關(guān)領(lǐng)域的專家意見和群眾評議；五是審計人員職業(yè)判斷和審計部門通過歷次審計，形

成的某一行業(yè)或某一單位的指標(biāo)數(shù)據(jù)。同時在評價確良過程中除了按以上標(biāo)準進行評價外，還要從實際出發(fā)客觀評價、從歷史的角度去分析評價。

（四）拓展思路，加大績效審計的實務(wù)創(chuàng)新。

一是科學(xué)選項。選項的基本原則：1.圍繞大局的原則。要服務(wù)于黨和政府的工作大局。2.面向社會的原則。要面向公眾關(guān)注的熱點，政府工作的難點，改革攻堅的焦點問題。3.注重成效的原則。要預(yù)先規(guī)劃好審計成果，條件不成熟的不選，意義不大的不選，審計能力達不到的不選。因此，這就要廣開渠道，吸取好的項目；廣泛聽取，吸納好的意見；廣為征集，吸收好的點子。通過向黨委、政府、人大、政協(xié)，部門、社會各層次征集審計項目，提高社會的參與度和公開度，建立起項目證集、申報、論證、修改完善、執(zhí)行等環(huán)節(jié)在內(nèi)的項目優(yōu)選程序和立項機制，而使審計項目具有超前性和貼近現(xiàn)實。為此，選擇項目著重要從事關(guān)公共政策制定執(zhí)行、公共資金使用管理、公共服務(wù)均等提供、公共管理規(guī)范有序、公共資源合理配置等方面考慮。

二是切實做好“三個結(jié)合”。1.績效審計與傳統(tǒng)審計的結(jié)合，要擯棄慣性思維的影響，既要溶于傳統(tǒng)審計，但又不局限于傳統(tǒng)審計。從更高的層面組織實施項目，充分運用計算機審計，提高審計的深度和廣度，為領(lǐng)導(dǎo)提供更多有價值的審計信息；2.要做好績效審計與專項審計調(diào)查的結(jié)合，充分認識專項審計調(diào)查審計面廣、信息量大、審計方法靈活的特點，采取行之有效的方法；

3.要做好績效審計與后續(xù)審計的結(jié)合，績效審計結(jié)束后并不意味審計目標(biāo)達到了，審計的目的是將提出的審計意見建議和各項整改措施落實到被審計單位的經(jīng)濟活動中去，這就要求強化審計結(jié)果的跟蹤落實，使審計意見建議落到實處。

三是認真把好“四個關(guān)口”。1.審前調(diào)查關(guān)。審前調(diào)查是編制好審計實施方案的基礎(chǔ)，審前調(diào)查工作到不到位直接影響到審計實施方案的質(zhì)量。2.審計方案關(guān)?？冃徲嬳椖康馁|(zhì)量高低很大程度上取決于審計方案的合理性和可操作性，審計實施方案不能停留在審計組層面，而應(yīng)該區(qū)分項目的輕重程度，對重大審計項目實施方案實行論證制度。3.審計實施關(guān)。項目實施能否達到方案設(shè)計的要求，這是審計項目成敗的關(guān)鍵，因此必須重視審計實施，全面把握實施過程中的各個環(huán)節(jié)工作。4.報告撰寫關(guān)。審計報告是審計成果的最終體現(xiàn)，必須對所取得的資料精心提煉、綜合分析，形成領(lǐng)導(dǎo)滿意、公眾信任的審計報告。只有把好這四個“關(guān)口”，審計質(zhì)量才有保證，審計風(fēng)險才能降到最低限度。

四是采用先進實用的審計技術(shù)方法?？冃徲嫹椒ú辉谟诙嘞冗M而在于管用，可以根據(jù)不同項目的不同情況，選擇不同的審計方法，無論選擇什么樣的審計方法，實質(zhì)都在于如何實現(xiàn)審計目標(biāo)。績效審計的方法：取證方法、分析方法、評價方法、計算機審計技術(shù)方法、成果提升等方法。