第一篇：農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析

農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析

眾所周知，大概我們父母一代，經(jīng)過(guò)了人民公社時(shí)期，農(nóng)村啟動(dòng)了轟轟烈烈的改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始全國(guó)推行。在82年到86年，中央連續(xù)出臺(tái)了5個(gè)推動(dòng)農(nóng)村改革的一號(hào)文件，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位。

在2014年12月，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)春潮就已涌動(dòng)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議讓這個(gè)春潮更加激蕩，會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”，農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，為中國(guó)農(nóng)民增收提供了制度保障。標(biāo)志著新一輪土改大幕正在開(kāi)啟。

農(nóng)地“三權(quán)分置”思想是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。“三權(quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。根據(jù)“關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)”，農(nóng)村土地三權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)能是：土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過(guò)程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)力，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用。

土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有使用和收益的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過(guò)程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶(hù)使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)力。承包農(nóng)戶(hù)有權(quán)占有、使用承包地，按照法律法規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包土地并獲得收益，有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或按照法律法規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶(hù)或委托人書(shū)面同意，并向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒浮?/p>

“三權(quán)分置”順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，有益于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

如今，國(guó)家提出“三權(quán)分置”，意味著原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二了，承包權(quán)還是歸農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶(hù)或非農(nóng)戶(hù)。

農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，受到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)因素的推動(dòng)，一個(gè)是城鎮(zhèn)化，一個(gè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從歷史進(jìn)程看，城鎮(zhèn)化的推力更大一些，許多地方尚未實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村就已經(jīng)空心化了。然而，人的流動(dòng)需要各個(gè)方面的社會(huì)體系作支撐，當(dāng)前戶(hù)籍、教育、醫(yī)療等方面的路障正在打開(kāi)，但基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，因此農(nóng)村土地權(quán)益的調(diào)整，在很長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)還需要為農(nóng)民留下退路。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)不必退承包地，是正確而理性的選擇。

從我國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的力量?！叭龣?quán)分置”土地流轉(zhuǎn)不是最終目的，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才是。這個(gè)過(guò)程很難很快完成。引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)于完善“三權(quán)分置”辦法的很重要，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有不少通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者抱怨，簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)期較長(zhǎng)，不敢做長(zhǎng)期投入；需要的資金量大，而經(jīng)營(yíng)的土地又不能用于抵押融資。仍有必要把當(dāng)前土地交易制度成本的問(wèn)題，放到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中來(lái)考慮。方向?qū)α?，慢一點(diǎn)問(wèn)題不至于太大；太過(guò)于追求發(fā)展的話，恐怕就會(huì)有走彎路的風(fēng)險(xiǎn)。

那么農(nóng)地“三權(quán)分置”有什么好處呢？

1.擴(kuò)大種植規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度將會(huì)加快，土地的生產(chǎn)規(guī)模將會(huì)擴(kuò)大，想種地發(fā)展農(nóng)業(yè)的農(nóng)民能夠獲得更多的土地，進(jìn)行規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展多元的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。2.增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)民享有土地承包權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民能獲得一定的流轉(zhuǎn)收益，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

3.土地不再成為農(nóng)民的束縛，農(nóng)民可以選擇進(jìn)城打工增加收入。三權(quán)分置后，農(nóng)民可以選擇不種地，把土地流轉(zhuǎn)給其他人，自己外出打工賺錢(qián)。

4.減少土地糾紛。完善土地法律制度。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”將對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度相關(guān)的法律、法規(guī)、政策等制度產(chǎn)生連帶作用，并經(jīng)過(guò)相應(yīng)的制度修改、制度調(diào)整、制度設(shè)計(jì)、制度完善等來(lái)滿足農(nóng)村土地制度的變革需求。

但是隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的全面進(jìn)行，各流轉(zhuǎn)階段潛藏不同的風(fēng)險(xiǎn)，歸結(jié)起來(lái)主要是“確權(quán)不確地”“非農(nóng)化”“非糧化”以及合同違約、農(nóng)地過(guò)度集中等危害土地安全、生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)安全與社會(huì)安全的風(fēng)險(xiǎn)。

跟據(jù)三權(quán)分置的思路，“確權(quán)”即確定農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地承包權(quán)，“不確地”則使與之對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在集體收歸后予以統(tǒng)一流轉(zhuǎn)落到實(shí)處，也就是“確權(quán)不確地”將導(dǎo)致個(gè)體農(nóng)戶(hù)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不能自然分離，意味著“確權(quán)不確地”的農(nóng)地將不能由農(nóng)戶(hù)自由決定是否流轉(zhuǎn)，其收益取決于集體流轉(zhuǎn)的收益。農(nóng)地“確權(quán)不確地”實(shí)質(zhì)上是使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體虛化不特定，易導(dǎo)致農(nóng)用地的用途改變，使得非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)加大進(jìn)而危及生態(tài)安全和土地安全。又因?yàn)椤安淮_地”的“確權(quán)”，繼而導(dǎo)致面積減少后的耕地仍承載著原面積大小的權(quán)利，短期看似沒(méi)有損害農(nóng)民權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)，但是耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)的主要載體，其總量減少的非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

在農(nóng)地實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于單純的農(nóng)業(yè)投資收入較低，導(dǎo)致部分工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶(hù)承包地，農(nóng)地用途“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題比較突出。如果不重視分散的普通農(nóng)戶(hù)的需求，而將主要資源、政策、話語(yǔ)都服務(wù)于所謂的新型經(jīng)營(yíng)主體，就可能在服務(wù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的過(guò)程中進(jìn)一步削弱當(dāng)前為普通農(nóng)戶(hù)提供的最低限度的生產(chǎn)服務(wù)，從而導(dǎo)致普通農(nóng)戶(hù)的破產(chǎn)。

許多工商資本開(kāi)始進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，直接介入種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)。應(yīng)該承認(rèn)，工商資本帶來(lái)了技術(shù)、資金、管理等先進(jìn)的生產(chǎn)要素。但在缺乏必要約束和引導(dǎo)的條件下，工商企業(yè)直接進(jìn)入土地、直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，容易造成土地“非農(nóng)化”、“非糧化”，影響農(nóng)民就業(yè)和增收。因此，對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包地，要有嚴(yán)格的門(mén)檻，建立資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。在三權(quán)分置政策實(shí)施的過(guò)程中，農(nóng)地農(nóng)用，就是要堅(jiān)守農(nóng)地農(nóng)用的底線。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的，也是鼓勵(lì)和歡迎的。但工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，應(yīng)主要在產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后提供服務(wù)和發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，絕不能觸碰耕地的底線。要加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)下鄉(xiāng)租賃農(nóng)戶(hù)承包地的準(zhǔn)入監(jiān)管，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞“非農(nóng)化”建設(shè)。

第二篇：三權(quán)分置熱點(diǎn)解讀

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》主要內(nèi)容如下。

為進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，現(xiàn)就完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)分置”）辦法提出以下意見(jiàn)。

一、重要意義

現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，所有權(quán)歸集體，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)”）分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、總體要求

圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）基本原則

——尊重農(nóng)民意愿。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)示范引導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底線。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。

考查點(diǎn)：

1、三權(quán)分置的理論依據(jù) 第四課生產(chǎn)與基本經(jīng)濟(jì)制度

（1）公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度。（2）集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，體現(xiàn)了共同富裕的原則。國(guó)家支持、鼓勵(lì)和幫助集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)發(fā)揮公有制的主體作用具有重大意義，對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要作用。

（3）生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求。三權(quán)分置解有利于放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，鞏固和發(fā)展公有制主體地位，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。第七課 個(gè)人收入分配

（4）堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來(lái)。第九課 走進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

（5）形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；同時(shí)實(shí)施科學(xué)的宏觀調(diào)控，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。（6）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征：公有制為主體、共同富裕為目標(biāo)、能夠?qū)嵭锌茖W(xué)的宏觀調(diào)控。充分發(fā)揮市場(chǎng)作用同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。第十課科學(xué)發(fā)展觀和小康社會(huì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)

（7）貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（8）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。實(shí)行股份合作、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)的多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；⑥r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效益（促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效），鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。

（9）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

2、三權(quán)分置的意義。

（1）“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，有利于增強(qiáng)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力。

（2）有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；（3）發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（4）有利于鞏固公有制的主體地位，完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度。有利于實(shí)行科學(xué)的宏觀調(diào)控，更好發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

（5）有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，提高農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)的目的。（6）有利于增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政治生活 政府的知識(shí)點(diǎn)：

（1）履行組織社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。

（2）政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，法治軌道上，正確履行職能，提高為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的能力和水平。（3）政府堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則，樹(shù)立求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去的工作方法，尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神。（4）政府依法行政，法定職責(zé)必須為，要有責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)； 審慎行使權(quán)力，科學(xué)、民主、依法決策。黨的知識(shí)點(diǎn)：

（1）黨的地位和作用、執(zhí)政方式（科學(xué)執(zhí)政）、指導(dǎo)思想（科學(xué)發(fā)展觀、代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向）、執(zhí)政理念（實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。尊重人民群眾的主體地位、發(fā)揮首創(chuàng)精神。）

第三篇：農(nóng)村土地三權(quán)分置實(shí)施方案

農(nóng)村土地三權(quán)分置實(shí)施方案

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）。記者注意到，《實(shí)施方案》明確提出，深化農(nóng)村土地制度改革，堅(jiān)守“三條底線”，防止犯顛覆性錯(cuò)誤，實(shí)行“三權(quán)分置”。

《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會(huì)主義公有制的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。深化農(nóng)村土地制度改革，要堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯(cuò)誤。深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰；穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶(hù)；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

就深化農(nóng)村土地制度改革，《實(shí)施方案》提出三方面要求：一是開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶(hù)依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

二是深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革。主要包括：在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶(hù)，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。出臺(tái)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)。在有條件的地方開(kāi)展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)。

三是健全耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度。嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作，實(shí)行特殊保護(hù)。完善土地復(fù)墾制度，盤(pán)活土地存量，建立土地復(fù)墾激勵(lì)約束機(jī)制，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)毀損耕地的復(fù)墾責(zé)任。加大中低產(chǎn)田改造力度，以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，完善農(nóng)村土地整治辦法。依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任，完善占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量到位、質(zhì)量到位。完善耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。采取更有力的措施，加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱田現(xiàn)象，杜絕違規(guī)占用林地、濕地補(bǔ)充耕地。進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度。按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“地票”等試點(diǎn)，推動(dòng)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。

第四篇：三權(quán)分置體制內(nèi)涵與存在問(wèn)題

三權(quán)分置體制內(nèi)涵與存在問(wèn)題 一、三權(quán)分置的基本內(nèi)涵

所謂的三權(quán)分置，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促其在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，破解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體融資的困局

二、存在問(wèn)題 1.土地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)。許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工商戶(hù)進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，因違法成本低，從而將大量農(nóng)地非農(nóng)用。雖然有部流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但由于糧食種植的收益較低，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者更趨向于將土地用于發(fā)展非糧作物的高效農(nóng)業(yè)。

2.農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于工商資本者而言，成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的目的更多地在于將土地置于市場(chǎng)中進(jìn)行資本化，通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得市場(chǎng)溢價(jià)，不斷地轉(zhuǎn)手流轉(zhuǎn)，使土地陷入無(wú)限的流轉(zhuǎn)之中，炮制新一輪的 “土地流轉(zhuǎn)熱潮”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的因素之中。

3.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)地三權(quán)分置框架中，配置的農(nóng)地所有權(quán)是最弱的，一旦將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化改造以后，其在法律關(guān)系上更具有強(qiáng)勢(shì)地位，很有可能反過(guò)來(lái)侵犯土地承包權(quán)和土地所有權(quán)，存在吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵害。

4.流轉(zhuǎn)違約與農(nóng)地過(guò)度集中的風(fēng)險(xiǎn)。流轉(zhuǎn)后的土地過(guò)度集中，超過(guò)了農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等不同主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，在此情況下極易發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，危及產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的安全，導(dǎo)致原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受損。

5.農(nóng)地“確權(quán)不確地”風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致個(gè)體農(nóng)戶(hù)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不能自然分離，將不能由農(nóng)戶(hù)自由決定是否流轉(zhuǎn)，其收益取決于集體流轉(zhuǎn)的收益。

6.村民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)生活保障存在風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民會(huì)將土地長(zhǎng)期進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，若其日后打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，則會(huì)因經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無(wú)法收回承包地，從而導(dǎo)致其短期內(nèi)無(wú)法獲取收益而生活困難。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度實(shí)施的多重難題

1.理論困惑：分離后承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性和權(quán)能如何確定

“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的權(quán)屬是什么？當(dāng)前，存在很大爭(zhēng)議。

對(duì)于承包權(quán)，存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，承包權(quán)是成員權(quán)的一種，是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況下，承包權(quán)仍屬于物權(quán)，并且與農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣，是集體成員基于特定身份而享有的權(quán)利。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)，也存在“債權(quán)說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)自承包權(quán)，也是一種“物權(quán)”。依循多層權(quán)利客體的法理，經(jīng)營(yíng)權(quán)乃是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)，可以同時(shí)成立而并不沖突。

由以上學(xué)術(shù)爭(zhēng)議可以看出，對(duì)于“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬定位的困難和矛盾。如果“三權(quán)分置”后的承包權(quán)是一種物權(quán)，按理就需要對(duì)承包權(quán)單獨(dú)確權(quán)頒證并且可以流轉(zhuǎn)和抵押，但與承包權(quán)只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格獲得發(fā)生沖突。如果“三權(quán)分置”后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，那么經(jīng)營(yíng)權(quán)難以對(duì)抗承包權(quán)，不僅可能造成經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定、短期行為，也難以抵押，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定債權(quán)只能設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)；如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，雖然可以用作抵押，但在同一塊土地上既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，又有經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，違背同一物上只能有一個(gè)物權(quán)的原則，可能造成權(quán)利的重疊，引發(fā)承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益沖突。

2.法律缺失：承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能如何在法律上解釋和體現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)主要針對(duì)的是農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”下承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有關(guān)規(guī)定，并且還沒(méi)有規(guī)定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。《農(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，并通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，沒(méi)有對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押做出規(guī)定。但是，《擔(dān)保法》第37條第2款直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得納入抵押的財(cái)產(chǎn)范圍。此后的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第15條更是進(jìn)一步規(guī)定此類(lèi)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押無(wú)效?？梢?jiàn)，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策將遭遇現(xiàn)行法律法規(guī)的障礙。更重要的是，雖然“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)在政策層面上已經(jīng)給予確定，但還沒(méi)有上升到法律層面。我國(guó)已存在的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)均沒(méi)有針對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利、流轉(zhuǎn)、抵押、保護(hù)等做出相應(yīng)的解釋和體現(xiàn)。難點(diǎn)在于，目前對(duì)“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性與權(quán)能在學(xué)術(shù)上存在爭(zhēng)議，在法律解釋上存在難題，在實(shí)踐上還不成熟，使得對(duì)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)做出法律規(guī)定還十分困難，這又將進(jìn)一步影響“三權(quán)分置”制度改革的實(shí)踐，尤其是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。

3.政策兩難：承包農(nóng)戶(hù)與經(jīng)營(yíng)者的利益關(guān)系難以處理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障和生產(chǎn)要素的雙重功能，政府關(guān)于農(nóng)村土地改革的政策目標(biāo)取向，就是既要發(fā)揮土地最大的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能，又要重視土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和生活保障功能，試圖做到二者兼顧、左右平衡。例如，在農(nóng)地抵押?jiǎn)栴}上，黨的十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確賦予了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“抵押、擔(dān)保權(quán)能”，但由于擔(dān)憂農(nóng)民失去承包地，在之后的中央一號(hào)文件中提法就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，改成了“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”。2015年中央出臺(tái)的《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中雖然允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但設(shè)置了“承認(rèn)方同意”“承包方已明確告知發(fā)包方”等限定條件，兼顧了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，這就是說(shuō)，目前的政策文件對(duì)于土地的改革，還難以擺脫農(nóng)村土地雙重功能的“窠臼”。問(wèn)題在于，兼顧農(nóng)村土地雙重功能的政策取向在實(shí)際運(yùn)行中存在突出矛盾：如果重視土地的社會(huì)保障功能，需要在政策上對(duì)土地流轉(zhuǎn)和抵押上做出更加嚴(yán)格的限制；如果注重土地的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能，需要在政策上鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，這就給實(shí)踐操作造成了一定困難。

農(nóng)村土地雙重功能的關(guān)系處理，在“三權(quán)分置”下很大程度上轉(zhuǎn)化為承包權(quán)人和第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益關(guān)系的處理，如果這個(gè)關(guān)系處理不好，將直接影響“三權(quán)分置”的實(shí)施效果。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策體系制定的基點(diǎn)是建立在“兩權(quán)分離”的制度框架內(nèi)的，例如對(duì)糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，主要針對(duì)的是承包農(nóng)戶(hù)，在實(shí)踐中又基本上是按照承包農(nóng)戶(hù)承包土地面積的多少進(jìn)行補(bǔ)貼的。然而，在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為越來(lái)越多，農(nóng)業(yè)支持政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象是承包農(nóng)戶(hù)還是第三方經(jīng)營(yíng)主體呢？如果繼續(xù)瞄準(zhǔn)承包農(nóng)戶(hù)，將存在承包農(nóng)戶(hù)因勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并沒(méi)有實(shí)際耕種土地而享有補(bǔ)貼政策的現(xiàn)象，從而發(fā)揮不了政策的激勵(lì)作用；如果把政策支持的對(duì)象調(diào)整為實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，又會(huì)出現(xiàn)廣大承包農(nóng)戶(hù)利益受損而引起農(nóng)民的不滿。因此，國(guó)家政策體系如何調(diào)整適應(yīng)于“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，做到實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶(hù)的利益平衡，就成為一個(gè)亟須解決的突出問(wèn)題。

4.路徑制約：土地流轉(zhuǎn)的具體方式對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的影響

土地流轉(zhuǎn)是產(chǎn)生承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的必要條件。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)要想真正實(shí)現(xiàn)分置的經(jīng)濟(jì)效果，也必須通過(guò)實(shí)際的農(nóng)地流動(dòng)才能完成，否則，通過(guò)簡(jiǎn)單頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)證件文本，雖然可以實(shí)現(xiàn)法律界定上的“三權(quán)分置”，但這具經(jīng)濟(jì)意義的呈現(xiàn)最終還是需要借助農(nóng)地的流動(dòng)，才能最終體現(xiàn)權(quán)屬證書(shū)的價(jià)值。⑨但是，不是所有的土地流轉(zhuǎn)方式都可以產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。目前，我國(guó)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式主要有互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等五種。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式下，由于改變了土地承包關(guān)系，是農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)一起流轉(zhuǎn)，這時(shí)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并沒(méi)有形成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的狀況，是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但不存在“三權(quán)分置”的狀況。當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)時(shí)，流入方（第三經(jīng)營(yíng)者）通過(guò)合同形式，請(qǐng)求流出方將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“讓出”，并以支付相當(dāng)?shù)耐恋刈饨馂閷?duì)價(jià)，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等權(quán)能，合同期滿就得將這些權(quán)能歸還于流出方，雖然承包權(quán)沒(méi)有一起流轉(zhuǎn)而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離狀況，但是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。土地入股建立土地股份合作社沒(méi)有改變土地承包關(guān)系，入股的承包戶(hù)擁有承包地的股權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)集中在股份合作社，既實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，又是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)。

由此可見(jiàn)，目前轉(zhuǎn)讓、互換的流轉(zhuǎn)方式雖然是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但并沒(méi)有發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的狀況；只有轉(zhuǎn)包、出租、入股的流轉(zhuǎn)方式才發(fā)生了土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但只有入股才是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而轉(zhuǎn)包、出租是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。由于債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力，并未為受讓人創(chuàng)設(shè)物權(quán)（高圣平，2014），而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式最多的是轉(zhuǎn)包和出租（2014年轉(zhuǎn)包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和轉(zhuǎn)包采取的支付方式主要是年租制，承包農(nóng)戶(hù)一般不會(huì)同意租賃方用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)去銀行抵押貸款（除非在租賃期限內(nèi)一次性付清租金），也一般不會(huì)同意當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨處置時(shí)按照銀行與租賃方的貸款協(xié)議處置和轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的局限與經(jīng)營(yíng)權(quán)需要抵押功能的嚴(yán)重沖突。

5.操作難題：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)屬?gòu)?fù)雜、價(jià)值評(píng)估難、處置變現(xiàn)難

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估多少?zèng)Q定了可抵押融資的額度。然而，由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系所決定，不僅建立一套統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估體系十分困難，而且實(shí)踐操作也十分困難，主要在于：一是農(nóng)地由于受區(qū)位、地形地貌、土壤等自然條件甚至地上農(nóng)作物種植種類(lèi)的不同，其價(jià)值的差異極大，客觀、準(zhǔn)確核定本身的價(jià)值不僅很難，而且支付的成本極高。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中的一塊規(guī)模化農(nóng)地，因流轉(zhuǎn)方式、期限、租金支付方式的不同和權(quán)屬關(guān)系的復(fù)雜，增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)確評(píng)估價(jià)值的難度。如：在經(jīng)營(yíng)權(quán)集中的一塊土地上，往往集中了若干個(gè)分散承包農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的可能是出租、轉(zhuǎn)包方式的流轉(zhuǎn)，有的是轉(zhuǎn)讓、互換方式的流轉(zhuǎn)；有的是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，有的是債權(quán)性流轉(zhuǎn)；有的流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)（如10―20年）、有的流轉(zhuǎn)期限短（如3―5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根據(jù)流轉(zhuǎn)的期限一次性支付租金，這些因素均對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值產(chǎn)生非常大的影響。加之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估的公益強(qiáng)、收益低、要求高，一般的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員大多不愿意介入此領(lǐng)域，造成評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的缺乏，從而影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)施。

當(dāng)?shù)盅喝说狡诓荒軞w還貸款而發(fā)生抵押物處置情況時(shí)，應(yīng)該如何處置變現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也是實(shí)踐操作中的難題。抵押人在用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)獲得的只是土地一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的技能，一旦出現(xiàn)抵押違約情況時(shí)，只能通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)進(jìn)行變現(xiàn)清償貸款。抵押擔(dān)保資產(chǎn)的共同特征就是易于流通變現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押擔(dān)保物也應(yīng)當(dāng)符合這個(gè)特征。然而，目前的現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)并沒(méi)有建立起完善的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)時(shí)需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象，并且在短期內(nèi)還很難找到與之匹配的農(nóng)戶(hù)或者經(jīng)營(yíng)主體，無(wú)疑使金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的成本極高。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)或變現(xiàn)還涉及與承包農(nóng)戶(hù)的關(guān)系，如果承包農(nóng)戶(hù)有不同意見(jiàn)，處理起來(lái)難度更大。由于這些操作上的難點(diǎn)，目前金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性并不高。

6.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押與可能出現(xiàn)的新問(wèn)題

在“三權(quán)分置”中，與土地承包權(quán)的獲得有嚴(yán)格的資格審核、只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員才有資格獲得不一樣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有開(kāi)放性和多元性，可以是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，只要有耕種農(nóng)地的意愿，遵守土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，就可以通過(guò)各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而在“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以不是農(nóng)民身份的城市人、工商資本、外來(lái)業(yè)主等。但是，工商資本、外來(lái)業(yè)主進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越來(lái)越多，更容易導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化乃至不開(kāi)發(fā)閑置、“囤地”，利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證投機(jī)、騙貸、套利等行為。據(jù)央視近期報(bào)道，云南、四川等地已發(fā)生大面積收購(gòu)林農(nóng)林權(quán)證套取銀行抵押貸款的案例。福建、浙江等地商人在鶴慶縣注冊(cè)公司（如鶴慶縣森工林業(yè)有限公司），打著發(fā)展林業(yè)的幌子，采取給予中間人每畝林地20元的好處費(fèi)，并在宣傳上欺騙農(nóng)民只需把林權(quán)證轉(zhuǎn)讓出來(lái)，“林子還是自己的，還可以繼續(xù)打柴”等方式，將林農(nóng)林權(quán)證大量收集在手中，使數(shù)千林農(nóng)的林權(quán)證以每畝每年3―5元的低價(jià)把30年承包期一次性出租給福建客商，造成既成事實(shí)，通過(guò)地方政府辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，然后拿林權(quán)證到福建當(dāng)?shù)劂y行套取抵押貸款，貸款后到期不能歸還，從而出現(xiàn)了福建銀行公告拍賣(mài)這批林權(quán)證以收回貸款的現(xiàn)象。在這個(gè)過(guò)程中，所有手續(xù)都符合現(xiàn)有政策和法律規(guī)定，正如所在鄉(xiāng)的一位林業(yè)站站長(zhǎng)說(shuō)“上面有政策，我們卡住不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)給他們，我們沒(méi)有依據(jù)”，但實(shí)際存在著將林權(quán)證倒來(lái)倒去，林農(nóng)的林地實(shí)際得不到開(kāi)發(fā)、當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)利益受損的情況。雖然這是林權(quán)證流轉(zhuǎn)和抵押出現(xiàn)的問(wèn)題，但農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證也可能出現(xiàn)類(lèi)似的問(wèn)題。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”難題的 破解路徑與制度設(shè)計(jì) 1.科學(xué)合理界定承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能

“三權(quán)分置”的最大特色是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，因而處理這二者的權(quán)利關(guān)系是“三權(quán)分置”的核心和關(guān)鍵。經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，承包權(quán)主體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系沒(méi)有發(fā)生變化，仍然享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得承包地的權(quán)利，承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中可以獲得租金等收益，并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)期限的多少到期收回承包地并重新轉(zhuǎn)包給新的經(jīng)營(yíng)者。當(dāng)土地被政府征收時(shí)，承包權(quán)人有權(quán)獲得承包土地的補(bǔ)償；當(dāng)承包人去世時(shí)，其子女等繼承人可以對(duì)承包土地進(jìn)行繼承；當(dāng)承包權(quán)主體選擇到城市生活時(shí)，既有權(quán)繼續(xù)保留承包地、帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，也有權(quán)退出承包權(quán)，但這種退出必須是自愿和有償?shù)?。因此，“三?quán)分置”下土地承包權(quán)的權(quán)能包括承包地位維持權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離時(shí)的對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、繼承權(quán)、有償退出權(quán)等，是一種物權(quán)。

“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)還是物權(quán)，要根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式來(lái)確定。但是，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)時(shí)，對(duì)抗土地所有者的效力較弱、占有的期限可能較短且具有不穩(wěn)定性。在許多國(guó)家，為了對(duì)抗土地所有者對(duì)土地租賃者權(quán)利的侵害，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是通行做法。我國(guó)農(nóng)村土地制度雖然與國(guó)外不一樣，但為了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化。在物權(quán)化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)戶(hù)承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、土地征收地上物補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，而且對(duì)農(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押擔(dān)保權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出的是，經(jīng)營(yíng)權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用。

2.適時(shí)修改相關(guān)法律

為保障分離后承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)各自發(fā)揮功能，需要適時(shí)修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性和法律地位，規(guī)定“三權(quán)”在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)利邊界、權(quán)利內(nèi)容和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；增加承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)為新的權(quán)利種類(lèi)，對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、權(quán)利內(nèi)容、行使權(quán)利的條件、權(quán)利喪失和保護(hù)等進(jìn)行法律設(shè)計(jì)。制定專(zhuān)門(mén)的《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法》，規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)方式和登記，土地經(jīng)營(yíng)者的范圍和條件、權(quán)利和義務(wù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估、抵押與處置，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管和管理等。同時(shí)，對(duì)于工商資本獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格、條件、流轉(zhuǎn)土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營(yíng)的用途、再次流轉(zhuǎn)的最低期限和最高期限等做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。在當(dāng)前修改相關(guān)法律還需要一定時(shí)間的情況下，要允許農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)地區(qū)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，突破現(xiàn)有法律進(jìn)行相關(guān)試驗(yàn)，盡快取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。

3.調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和土地征收等政策

調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方經(jīng)營(yíng)者的利益關(guān)系。國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行明確分類(lèi)，對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)直接相關(guān)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，應(yīng)逐步落實(shí)到實(shí)際經(jīng)營(yíng)者身上，確保補(bǔ)貼政策最大程度地發(fā)揮激勵(lì)作用；調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補(bǔ)償政策，將補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行明確分類(lèi)，涉及被征收土地本身、造成承包權(quán)喪失的補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)落實(shí)到承包權(quán)主體；涉及征收土地地上附著物的補(bǔ)償，應(yīng)落實(shí)到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠砉?。農(nóng)民的態(tài)度和意愿對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資起著決定性的作用，只有逐步淡化農(nóng)村土地的社會(huì)保障性功能，才能提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。為促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和抵押融資，應(yīng)站在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的角度，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系來(lái)替代土地的基本生活保障功能。同時(shí)，要制定農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的機(jī)制和補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，逐步減少享有承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)，這是破解“三權(quán)分置”實(shí)施過(guò)程中許多難題的最終解決辦法。

4.大力發(fā)展土地股份合作社

在我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化、使用權(quán)高度分散而土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)極不完善的現(xiàn)實(shí)下，通過(guò)農(nóng)戶(hù)直接的出租、轉(zhuǎn)包等自發(fā)交易，都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本太高，不僅導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)難以集中連片，而且這種轉(zhuǎn)包、出租的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式，也對(duì)農(nóng)地抵押功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響。根據(jù)契約理論，引入一個(gè)交易的中間組織，以要素契約的間接定價(jià)費(fèi)用可以有效取代并降低商品契約的直接定價(jià)費(fèi)用。由此出發(fā)，通過(guò)承包農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股而建立的土地股份合作社，是一種典型的中間組織，可以有效降低農(nóng)地使用權(quán)集中與整理的交易成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時(shí)，土地股份合作社既沒(méi)有改變承包農(nóng)戶(hù)與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，又能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分離，還是一種物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，可以有效解決土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的相容問(wèn)題，是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。雖然目前通過(guò)土地入股而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的比重還比較低，但在我國(guó)一些地方建立的土地股份合作社已經(jīng)展示出這一經(jīng)濟(jì)組織治理的有效性。隨著各項(xiàng)制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的發(fā)展前景，應(yīng)在政策上大力支持其發(fā)展，并規(guī)范其內(nèi)部治理機(jī)制，有效維護(hù)股東權(quán)益。

5.破解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估和處置難題

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，是農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，但需要破解經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的難題：一是建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)制。由政府給予一定支持，建立專(zhuān)業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估方法，可根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)類(lèi)型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育等情況，選用適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估測(cè)算。為了使操作簡(jiǎn)化，對(duì)于貸款金額大的由專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)確定抵押物的價(jià)值，對(duì)于貸款金額較小的貸款，可由抵押雙方相互協(xié)商確定抵押物的價(jià)值。二是建立土地經(jīng)營(yíng)抵押權(quán)的處置機(jī)制。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)或者說(shuō)行使優(yōu)先受償權(quán)是抵押權(quán)人的主要權(quán)利，在債務(wù)人債務(wù)履行期限屆滿不履行債務(wù)或符合法律規(guī)定的提前實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，應(yīng)該通過(guò)處置抵押權(quán)，保護(hù)債權(quán)人的利益?；谖覈?guó)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育的不成熟性，比較現(xiàn)實(shí)的做法是抵押雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后，優(yōu)先收取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的地上附著物的收益權(quán)，再通過(guò)對(duì)抵押的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)以土地租金清償貸款；或者由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格對(duì)抵押的土地進(jìn)行收購(gòu)以清償貸款。如果抵押雙方?jīng)]有達(dá)成一致協(xié)商意見(jiàn)，可根據(jù)抵押合同約定，向仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院提起訴訟。處置抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所得價(jià)款，抵押權(quán)人優(yōu)先受償，超過(guò)債權(quán)數(shù)額部分歸抵押人所有，不足部分由借款人繼續(xù)清償。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，通過(guò)加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓范圍，讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)真正作為交易財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)按照市場(chǎng)價(jià)格自由轉(zhuǎn)讓。

6.構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是“三權(quán)分置”改革的重要目的，但越是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和允許抵押，越要加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管，防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。一要健全程序規(guī)范、便民高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證登記，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，嚴(yán)格土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、規(guī)模、用途監(jiān)管和程序監(jiān)管，加強(qiáng)甄別和警惕，堵住風(fēng)險(xiǎn)隱患。二要建立工商資本租賃農(nóng)地上限控制、分級(jí)備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金、事中事后監(jiān)管等制度，對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地后閑置浪費(fèi)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、惡意囤積農(nóng)地和擅自改變農(nóng)地用途行為要堅(jiān)決制止，情節(jié)嚴(yán)重的要追究法律責(zé)任；對(duì)“炒地”和惡意囤積農(nóng)地的行為，在具體操作中要做出明確的界定。三要選擇好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的試點(diǎn)地區(qū)。要選擇已經(jīng)完成土地確權(quán)頒證、經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好、制度較為完善的地區(qū)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的試點(diǎn)地區(qū)，減少土地抵押的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。四要對(duì)借款人的融資資格進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，防止利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行投機(jī)套利。需要把關(guān)的情形主要包括：借款人信用狀況，是否擁有土地流轉(zhuǎn)合同和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及權(quán)屬證明，相關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系是否清晰，是否具有一定的種養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)和從事農(nóng)業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一定時(shí)間，是否具有一定的自有資金等。五要構(gòu)筑土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)基金、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)提供擔(dān)保、推進(jìn)抵押擔(dān)保模式多元化等途徑，分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，努力擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)范圍，支持商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

第五篇：宅基地“三權(quán)分置”面臨的問(wèn)題和對(duì)策

宅基地“三權(quán)分置”是繼農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”后，我國(guó)農(nóng)村土地制度的又一次重大理論和制度創(chuàng)新，將對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。那么，農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”有什么區(qū)別與聯(lián)系？宅基地“三權(quán)分置”改革目前面臨怎樣的挑戰(zhàn)？應(yīng)該如何健全宅基地“三權(quán)分置”制度？詳情見(jiàn)下文。

一、農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”的異同

農(nóng)村承包地和農(nóng)村宅基地在所有權(quán)層面上，均屬于公有制中的集體所有。但在使用管理上承包地為農(nóng)用地，而宅基地則是建設(shè)用地，不同用途的土地管制辦法也不相同。因此，承包地與宅基地的“三權(quán)分置”相比，既有共性，也有個(gè)性。

1、要求不同

農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”是在集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”要求探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

2、問(wèn)題針對(duì)性不同

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”是在分田到戶(hù)解決農(nóng)民吃飯問(wèn)題后，再解決農(nóng)民如何致富的問(wèn)題；宅基地“三權(quán)分置”是要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”和農(nóng)村大量住宅用地閑置的問(wèn)題，以及有效顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

3、實(shí)施難易程度不同

農(nóng)村承包地改革早、實(shí)踐基礎(chǔ)好、制度形成較為規(guī)范。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生了變化，原承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的收益和就業(yè)依賴(lài)度逐步減弱，出現(xiàn)既不愿喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、又不愿自己耕種的兩難困境，影響了農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，甚至自發(fā)出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)主體多元化現(xiàn)象。實(shí)施承包地“三權(quán)分置”，可讓承包者安心流轉(zhuǎn)，讓經(jīng)營(yíng)者安心經(jīng)營(yíng)。這有利于建立適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、人地分離，為城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可持續(xù)的制度基礎(chǔ)。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”提出的時(shí)間較晚，且演進(jìn)過(guò)程較為復(fù)雜，制度政策變化多。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村的房地捆綁模式一直沒(méi)有突破，社會(huì)各方面的認(rèn)知始終不清晰，就連《物權(quán)法》中確定的宅基地用益物權(quán)，也只規(guī)定具有占有、使用權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比也少了收益權(quán)，更沒(méi)有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押等，這些限制無(wú)疑制約了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

4、權(quán)利關(guān)系不同

在兩個(gè)“三權(quán)分置”中，對(duì)農(nóng)村承包地的要求是“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有”，即集體對(duì)承包土地有發(fā)包權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)；但在對(duì)農(nóng)村宅基地的要求則是“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”,目的是防止農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)成為事實(shí)上的私有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確處分權(quán)和收益權(quán)。

二、宅基地“三權(quán)分置”面臨的挑戰(zhàn)

宅基地“三權(quán)分置”作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的重大制度創(chuàng)新，雖然目前宅基地制度改革試點(diǎn)取得了一定的進(jìn)展，但在實(shí)踐中還面臨一些困惑，須進(jìn)一步對(duì)政策供給予以明確。

1、如何落實(shí)集體的土地所有權(quán)

農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制是一種比較特殊的土地所有制，從宅基地來(lái)看，享有無(wú)償取得宅基地是集體成員的重要資格權(quán)之一，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，集體是否分享收益，還是全部歸農(nóng)民享有，也是實(shí)踐中的新問(wèn)題。

2、如何界定農(nóng)民資格權(quán)

在現(xiàn)實(shí)條件下，確定集體成員資格，可能涉及農(nóng)民的家庭關(guān)系、戶(hù)口關(guān)系、出生死亡關(guān)系、男女性別關(guān)系、婚姻嫁娶關(guān)系等。這些權(quán)利什么情況下取得、什么情況下滅失、什么情況下恢復(fù)、能否繼承可否轉(zhuǎn)讓等，所有這些關(guān)系的厘清和界定，都是落實(shí)“三權(quán)分置”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3、如何建構(gòu)“一地三權(quán)”之間關(guān)系

宅基地“三權(quán)分置”后，農(nóng)村宅基地使用主體將不再限定在集體范圍內(nèi)，使用主體將多元化和復(fù)雜化，如何在法律和政策上劃定所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利邊界，如何落實(shí)所有權(quán)對(duì)資格權(quán)，尤其是使用權(quán)的監(jiān)管，農(nóng)民的宅基地抵押融資權(quán)與土地使用者的土地抵押融資權(quán)怎樣區(qū)分，抵押權(quán)怎樣實(shí)現(xiàn)，權(quán)利之間能否讓渡等，這些還都需要相關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整和進(jìn)一步明確。

4、如何規(guī)定宅基地使用權(quán)年限

除土地所有權(quán)外，宅基地使用權(quán)的最高年限與資格權(quán)的關(guān)系是一個(gè)重要問(wèn)題。國(guó)家對(duì)宅基地沒(méi)有規(guī)定使用年限，由于房屋所有權(quán)可以繼承，實(shí)際上存在著隨同房屋繼承而發(fā)生的宅基地繼承。

5、如何完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度

隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，不動(dòng)產(chǎn)登記制度需要積極跟進(jìn)，如產(chǎn)權(quán)證的式樣和內(nèi)容需要相應(yīng)的增加和變化，特別是土地的權(quán)屬、權(quán)益、年限等要適應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)的不同而進(jìn)行全面的登記。

三、健全宅基地“三權(quán)分置”制度對(duì)策

1加強(qiáng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度供給

圍繞農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，加快《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《合同法》等法律法規(guī)的修訂，對(duì)相關(guān)配套法規(guī)進(jìn)行“立、改、廢”，形成相對(duì)完整的制度體系。特別是資格權(quán)的設(shè)定，可考慮建立政府相關(guān)部門(mén)備案審查制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)和宅基地流轉(zhuǎn)秩序的維護(hù)。

2做好土地確權(quán)工作

堅(jiān)持確權(quán)之后再“分權(quán)”原則，確權(quán)要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)政策規(guī)定，查清權(quán)利來(lái)源，不能讓違法違規(guī)者通過(guò)“三權(quán)分置”獲取超額利益，侵害合法權(quán)利人的權(quán)益。

3處理好利益平衡和權(quán)利保障問(wèn)題

不論是承包地還是宅基地，在處理流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)利益時(shí)，不僅要考慮流轉(zhuǎn)時(shí)的利益分享，更要關(guān)注其利益的動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)保障。

具體包括：宅基地資格權(quán)的合理界定、宅基地資格權(quán)的權(quán)能問(wèn)題、宅基地使用權(quán)的年限確定、確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍以及宅基地使用權(quán)的權(quán)能問(wèn)題。

4進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村村民自治基礎(chǔ)

從全國(guó)土地確權(quán)和農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，與包括“三權(quán)分置”在內(nèi)的農(nóng)村系列改革相適應(yīng)的基層治理體系還有待完善。當(dāng)務(wù)之急，是在國(guó)家立法劃定底線的基礎(chǔ)上，建立完善村民自治體系，做實(shí)做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織，真正發(fā)揮村民自治組織作用。