第一篇：關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號

關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳文件

銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號

中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明通知 各銀監(jiān)局，各政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、金融資產(chǎn)管理公司，郵政儲蓄銀行，各省級農(nóng)村信用聯(lián)社，銀監(jiān)會直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、金融租賃公司：

銀監(jiān)會于2011年6月8日—9日在廊坊召開了地方政府融資平臺貸款監(jiān)管工作會議。現(xiàn)將根據(jù)會議討論研究確定的《關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》印發(fā)給你們，請參照執(zhí)行。

特此通知。

二〇一一年六月十七日

關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明

根據(jù)2011年6月8日、9日在廊坊召開的“地方政府融資平臺貸款監(jiān)管工作會議”精神，現(xiàn)將地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題說明整理如下，供各參會單位參考：

一、平臺定義

地方政府融資平臺是由地方政府出資設(shè)立并承擔連帶還款責任的機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。監(jiān)管部門和各銀行業(yè)金融機構(gòu)按包含退出類和仍按平臺貸款處理兩大類的全口徑統(tǒng)計平臺貸款。退出平臺整改為一般公司類貸款的，銀行可按照商業(yè)化原則自主放貸，自擔風險責任；仍按平臺管理的，如符合條件可以新增貸款。

二、新增貸款

各銀行對平臺貸款要按照“保在建、壓重建、禁新建”的總體思路，將有限的信貸資源著重用于生產(chǎn)經(jīng)營性的項目建成完工和投產(chǎn)上，嚴格按照政策要求管控新增平臺貸款，以實現(xiàn)全年“降舊控新”的總體目標。

（一）可放貸條件。一是符合《中華人民共和國公路法》；二是符合《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)【2001】15號），含有償還能力的公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造項目；三是國務(wù)院審批或核準的重大項目；四是對于符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準、土地利用總體規(guī)劃以及信貸審慎管理規(guī)定等要求的融資平臺在建項目貸款，其現(xiàn)金流能夠達到全覆蓋要求，資產(chǎn)負債率不高于80%，且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式、合同補正等方面整改合格。

（二）不可貸規(guī)定。一是不得向銀行“名單制”管理系統(tǒng)以外的融資平臺發(fā)放貸款；二是不得再接受地方政府以直接或間接形式提供的任何擔保和承諾；三是不得再接受以學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品；四是不得再接受以無合法土地使用權(quán)證的土地預期出讓收入承諾作為抵質(zhì)押。

（三）時點劃分。按照國發(fā)【2010】19號文要求，新增貸款指2010年6月30日之后新發(fā)放貸款。對于不得向“名單制”管理系統(tǒng)以外的融資平臺發(fā)放貸款等銀監(jiān)發(fā)【2011】34號文中明確的政策要求，以文件印發(fā)時間為準。對于文件時點之前的違規(guī)行為，各銀行要限期進行整改；對于時點之后的違規(guī)行為，監(jiān)管部門應依法進行問責處罰。

（四）對于公路、保障性住房新增貸款的要求。對于公路行業(yè)貸款，銀行在符合條件的收費公路項目上可以新增貸款，但不得新增非收費公路項目貸款。對于保障性住房領(lǐng)域貸款，必須符合以下要求：一是僅包括棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經(jīng)濟適用房。二是貸款期限原則上不超過15年，且不得設(shè)立寬限期。三是嚴格按照每半年一次還本付息要求償還貸款本息，同時在貸款合同中新增加交叉違約條款，如未按約定期限償還本息，即中止所有銀行對該融資平臺的全部貸款支持。四是借款人項目資本金全部到位，不得使用銀行貸款、理財、信托資金作為項目資本金。五是各銀行應對貸款流向和使用進行嚴格監(jiān)控，一旦發(fā)生挪用，同樣中止所有銀行對該融資平臺的全部貸款支持。

三、平臺管理

（一）名單制管理。各銀行應建立符合自身經(jīng)營實際情況的融資平臺“名單制”管理系統(tǒng)，由銀行法人總行（部）統(tǒng)一規(guī)劃，合理確定融資平臺客戶名單，適時動態(tài)調(diào)整，并向監(jiān)管部門備案。不得向該名單之外的融資平臺發(fā)放貸款。

（二）集中審批管理。各銀行應在“名單制”管理基礎(chǔ)上，將平臺信貸審批權(quán)限統(tǒng)一上收至法人總行（部），制定相應的平臺貸款管理制度，實行法人總行（部）統(tǒng)一審批，并落實信貸管理問責機制。分支機構(gòu)無審批權(quán)限，僅承擔前臺營銷和貸后管理職責。

（三）分類管理。對于平臺類客戶，實行名單制管理制度，納入名單制客戶貸款要嚴格遵循平臺貸款相關(guān)各項政策，不得向名單制管理系統(tǒng)以外的平臺發(fā)放貸款。對于到期的平臺貸款，一律不得展期和以各種方式借新還舊（含跨行）。對于退出類平臺客戶，建立監(jiān)測制度和臺賬統(tǒng)計機制，密切關(guān)注整改后貸款風險情況，并明確風險自擔，在原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的前提下，一旦因非不可抗力因素形成風險，按照“誰簽字誰負責”原則，嚴肅追究貸款方的簽字人及相關(guān)責任人的責任。

四、平臺整改

（一）抵押擔保整改。各銀行應嚴格執(zhí)行《擔保法》、《物權(quán)法》、《預算法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，動態(tài)關(guān)注抵質(zhì)押品的合法合規(guī)性。特別是對于以政府承諾擔保、以無合法土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾、非專業(yè)土地儲備機構(gòu)以儲備土地（如土地儲備證）進行抵押的等，應作為抵押擔保整改的重點，及時追加合法有效足值的抵質(zhì)押品，消除違規(guī)擔保的風險隱患。(二）貸款期限整改。各銀行應根據(jù)項目預期現(xiàn)金流情況和實際建設(shè)期、達產(chǎn)期及運營期，合理確定平臺貸款的期限結(jié)構(gòu)。項目建成后，應按照等額分攤等審慎原則，每年至少兩次償還本金，利隨本清。

（三）還款方式整改。各銀行應根據(jù)借款人現(xiàn)金流特點合理確定貸款還款方式。對于整借整還的存量平臺貸款，應根據(jù)平臺自由現(xiàn)金流和地方政府財力情況，與地方政府和平臺客戶協(xié)商貸款合同修訂和補充完善工作，整改為每半年一次分期償還、利隨本清，化解集中還款風險。對于專業(yè)土地儲備機構(gòu)的土地儲備貸款，可在政策規(guī)定的貸款期限內(nèi)，在完成土地一級開發(fā)、招拍掛上市后即一次性償還貸款。對于平臺承建BT項目貸款，可在項目回購產(chǎn)生現(xiàn)金流后即一次性償還貸款。

五、平臺退出

（一）退出條件。滿足以下全部條件的企業(yè)法人類平臺，可以退出平臺貸款管理，按照商業(yè)化原則運作。一是符合“全覆蓋”原則；二是符合“定性一致”原則；三是符合“三方簽字”原則。同時，退出類平臺必須是企業(yè)法人，并已按要求進行公司治理、抵押擔保、貸款期限、還款方式和貸款利率等方面整改，合格后方可退出。

（二）退出程序。平臺退出應按照“由牽頭行發(fā)起，所有貸款人共同參與，屬地銀監(jiān)局組織協(xié)調(diào)（也可根據(jù)實際情況交由地方銀行業(yè)協(xié)會組織）”的程序規(guī)范操作。通過召開由地方政府相關(guān)部門、融資平臺、各債權(quán)行及銀監(jiān)部門共同參與的聯(lián)席會議，集體會商確定將融資平臺整改為一般公司類，并印發(fā)聯(lián)席會議既要，由各方遵照執(zhí)行。2011年6月末前，按借款人屬地原則，將符合條件的企業(yè)法人類融資平臺統(tǒng)一組織退出；2011年6月末后，如有符合條件的融資平臺，可按上述程序個案研究，成熟一家，退出一家。

（三）退出責任。凡退出平臺管理的，在原有債權(quán)債務(wù)和擔保關(guān)系不改變的前提下，再出現(xiàn)風險損失，由借貸雙方自行承擔。

六、平臺現(xiàn)金流

（一）可以計入現(xiàn)金流的還貸資金來源。一是借款人自身經(jīng)營性收入；二是已明確歸屬于借款人的專項規(guī)費收入；三是借款人擁有所有權(quán)和使用權(quán)的自有資產(chǎn)可變現(xiàn)價值。其中，已明確歸屬于借款人的合法專項規(guī)費收入，除車輛通行費外，還可以包括具有法律約束力的差額補足協(xié)議所形成的補差收入，具有質(zhì)押權(quán)的取暖費、排污費、垃圾處理費等穩(wěn)定有效的收入。

（二）不得計入現(xiàn)金流的還貸資金來源。地方政府提供的信用承諾、沒有合法土地使用權(quán)證的土地預期出讓收入（專業(yè)土地儲備機構(gòu)除外）、一般預算資金、政府性資金預算收入、國有資本經(jīng)營預算收入、預算外收入等財政性資金承諾，均不得計入借款人自有現(xiàn)金流。

七、平臺統(tǒng)計

各監(jiān)管部門和各銀監(jiān)局應按照嚴格執(zhí)行平臺貸款統(tǒng)計制度要求，按照“銀監(jiān)局報名單、銀行業(yè)機構(gòu)填貸款、監(jiān)管部門審數(shù)據(jù)、統(tǒng)計部門匯報表”的分工，各司其職，協(xié)調(diào)配合，確保數(shù)據(jù)及時有效報送。其中，各銀監(jiān)局應按季確定平臺統(tǒng)計名單，填報平臺基本情況、風險定性（四覆蓋）結(jié)果和退出平臺時間。各機構(gòu)主監(jiān)管員要按銀監(jiān)發(fā)【2010】338號文規(guī)定職能和要求，對照銀監(jiān)局確定的平臺名單和定性分類及時審驗核對，確認無誤后方可點送統(tǒng)計部。無論平臺退出與否，各銀監(jiān)局及各銀行業(yè)金融機構(gòu)均要按照報表要求全面、如實填列平臺名單及貸款信息。

八、現(xiàn)場檢查

2011年平臺貸款現(xiàn)場檢查按照屬地原則進行，由各銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局組織實施，重點選取各行業(yè)的平臺大戶進行檢查。各季度現(xiàn)場檢查內(nèi)容應有側(cè)重：第一季度重點檢查平臺貸款客戶的資產(chǎn)負債、現(xiàn)金流覆蓋等情況；第二季度重點檢查已整改為一般公司類貸款客戶的合規(guī)情況；第三季度重點檢查平臺新增貸款的合規(guī)情況；第四季度重點檢查平臺類貸款的整改情況。

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳

二〇一一年六月十七日印發(fā)

第二篇：銀監(jiān)2012融資平臺監(jiān)管意見(討論稿)

附件：

中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見

（討論稿）

為進一步鞏固和深化地方政府融資平臺貸款（以下簡稱平臺貸款）清理規(guī)范工作取得的成效，2012年，銀監(jiān)會將遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的總體思路，以緩釋風險為目標，以降舊控新為重點，以現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，繼續(xù)推進平臺貸款風險監(jiān)管工作?，F(xiàn)提出如下指導意見：

一、完善制度，深化平臺貸款管理

（一）完善名單管理制度。各銀行和銀監(jiān)局應在原有“名單制”管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自實際情況和信貸風險管理需要，進一步完善融資平臺名單管理制度，并進行動態(tài)調(diào)整、按季報告。各銀行應按照“支持類、維持類、壓縮類、退出類”對現(xiàn)有已列入名單管理的平臺進行具體分類?！爸С诸悺敝阜闲略鲑J款條件，經(jīng)總行審批可以繼續(xù)予以信貸支持的平臺；“維持類”指需保持現(xiàn)有貸款水平，貸款余額不能再增加的平臺；“壓縮類”指在原有貸款余額內(nèi)，貸款到期要予以收回或提前收回的平臺；“退出類”指滿足整改為 一般公司貸款全部條件，經(jīng)過相應程序已經(jīng)退出平臺管理的平臺公司。各銀行應制定具體的分類條件和標準，對2011年末的平臺貸款進行甄別分類，在臺賬管理系統(tǒng)中予以區(qū)分，并在2012年3月底前向監(jiān)管部門報告。對于重組平臺，各銀行要密切關(guān)注債權(quán)債務(wù)關(guān)系的承接情況，特別是單一平臺的債權(quán)債務(wù)關(guān)系由多個新承貸人分別承接的，要嚴防由于重組造成的債權(quán)債務(wù)懸空。

（二）強化授信審批制度。各銀行應按照“統(tǒng)一授信、總量控制、逐筆審批、監(jiān)督支付”的原則，加強總行對平臺貸款的集中管理，明確授信準入條件和集中審批權(quán)限。對于新增貸款或存量貸款的合同整改，要由總行統(tǒng)一授信、逐筆審批，要嚴格測算現(xiàn)金流、確保全覆蓋，并按照工程進度認真審核，加強支付監(jiān)督，防止貸款挪用。平臺的退出要由總行建立完善統(tǒng)一規(guī)程，明確標準條件，分支機構(gòu)應及時向總行報告平臺退出意向，總行需對退出平臺進行審核批準，并定期組織檢查。

（三）健全統(tǒng)計分析制度。各銀行、各銀監(jiān)局要加強對平臺貸款的動態(tài)監(jiān)測分析，繼續(xù)按季做好平臺貸款臺賬統(tǒng)計工作。2012年平臺的風險分類、管理分類和到期貸款償還情況將統(tǒng)一納入平臺貸款臺賬調(diào)查 統(tǒng)計系統(tǒng)。一是平臺貸款風險分類。各銀監(jiān)局要根據(jù)各行對平臺風險分類的情況，準確填報定性結(jié)果，即“全覆蓋、半覆蓋、基本覆蓋、無覆蓋”，同時做好報送協(xié)調(diào)工作，確保每個平臺只有一個定性結(jié)果。二是平臺貸款管理分類。各銀行按照前述要求，對納入平臺全口徑名單進行管理分類，按季填報平臺分類結(jié)果，即“支持類、維持類、壓縮類、退出類”。三是平臺貸款到期償還及違約情況。各銀行要在第一季度末逐戶統(tǒng)計2012年內(nèi)貸款分月到期情況，此后以一季度末情況為基數(shù)，按季填報當季收回和逾期情況。對于出現(xiàn)違約的平臺，銀行要逐筆予以說明原因，并上報銀監(jiān)局，銀監(jiān)局將轄內(nèi)情況匯總后上報銀監(jiān)會。

二、分類處置，切實緩釋存量風險

對于存量平臺貸款，要按照“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，實時監(jiān)測項目現(xiàn)金流、還款資金落實情況，提早做好相關(guān)安排，分類妥善處理存量貸款的集中到期還款風險，平滑和緩釋貸款風險的集中暴露。

（一）對于自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且已形成經(jīng)營性收入的平臺，要以現(xiàn)金流測算為基礎(chǔ)，科學制定均衡分期還貸計劃，按季或者半年償還貸款。同時，要加強現(xiàn)金流管控，落實還款來源，確保按期 足額還款。

（二）對于地方政府承擔還貸責任、自身現(xiàn)金流能夠100%覆蓋貸款本息，但尚未形成經(jīng)營性收入的平臺，在借款人的公司治理、抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，經(jīng)各銀行總行審批，可在原有貸款額度內(nèi)進行再融資。再融資應符合相關(guān)政策要求，同時按照科學均衡原則簽訂分期還貸合同。

（三）對于地方政府承擔還貸責任、自身現(xiàn)金流能夠100%覆蓋貸款本息，貸款到期而項目尚未完工的平臺，在借款人的公司治理、抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，經(jīng)各銀行總行審批后，可按照工程建設(shè)實際周期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項目經(jīng)濟建成要求。

（四）對于地方政府承擔連帶還貸責任、自身現(xiàn)金流不能夠100%覆蓋貸款本息，但能夠吸引社會資金的平臺，各銀行應積極協(xié)助地方政府相關(guān)部門和借款人，制定資產(chǎn)重組、處臵、轉(zhuǎn)讓或引入新投資者等市場化籌資方案，提高現(xiàn)金流覆蓋程度，分期適時收回貸款。

（五）對于地方政府承擔連帶還貸責任、自身現(xiàn)金流不能夠100%覆蓋貸款本息，且不宜吸引社會資金的平臺，各銀行應與地方政府積極溝通，按原定承諾，量化還款數(shù)額，納入財政預算，分期清收貸款。已簽訂差額補足協(xié)議的，嚴格按協(xié)議執(zhí)行，確保貸款足額清收。

三、嚴格標準，有效把控新增貸款

按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，2012年平臺新增貸款要切實在以下方面做好工作，以實現(xiàn)全年“降舊控新”的總體目標。

（一）嚴格總量控制。各銀行要嚴格管控新增平臺貸款總量：一是全年平臺貸款增幅必須明顯低于全部貸款的平均水平；二是要全面評估融資平臺綜合信用水平，合理確定各地區(qū)授信總量，各地區(qū)的平臺貸款余額不得超過當?shù)卣沙惺軅鶆?wù)規(guī)模上限；三是要綜合考慮地區(qū)、行業(yè)、項目以及其他銀行授信水平等因素，科學確定授信條件，避免授信過度集中。對單一省份可參照集團客戶進行授信管理，各銀行要根據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展和地方財政及違約情況，合理確定本行在各省的貸款上限。

（二）準確把握投向。新增貸款要優(yōu)先保證重點在建項目需求，既要避免重點項目出現(xiàn)“半拉子”工程，又要防范融資平臺假借“保續(xù)建”之名套取貸款。新增貸款必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保標準、土地利用總體規(guī)劃及信貸審慎管 理規(guī)定等要求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是國務(wù)院審批或核準通過的、資本金到位的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目；三是土地儲備類和保障性住房建設(shè)項目；四是2011年底工程進度達到60%以上的在建項目。

（三）嚴格新增貸款條件。各銀行新增貸款必須是平臺貸款名單已列入“支持類”的，并遵循以下前提條件：一是公司治理完善，存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；二是抵押擔保符合現(xiàn)行規(guī)定，非政府擔保承諾；三是借款人資產(chǎn)負債水平低于80%；四是借款人自身現(xiàn)金流覆蓋貸款本息的比率達到120%以上；五是平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理。

四、審慎退出，加強退后動態(tài)管理

（一）堅持審慎原則。各銀行應以現(xiàn)金流覆蓋情況為抓手，嚴格把控平臺貸款退出關(guān)口，對于自身經(jīng)營性收益確實能夠償還貸款本息，并具備商業(yè)化運作條件的融資平臺按程序?qū)徍送顺?。同時，各銀行應審慎評估貸款退出平臺管理后的風險隱患，避免產(chǎn)生過度負債和未實現(xiàn)商業(yè)化運作等問題。

（二）嚴格退出條件。對于滿足以下全部條件的企業(yè)法人類平臺，可整改為一般公司：一是符合現(xiàn)代 公司治理要求，按照商業(yè)化原則運作；二是資產(chǎn)負債率在70%以下，財務(wù)報告經(jīng)過會計師事務(wù)所審計，且各項指標健康真實；三是自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且各債權(quán)銀行對借款人的風險定性均為全覆蓋；四是存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信合作，獨立經(jīng)營，無違約記錄，且承諾今后不再接受地方政府的任何擔保。

（三）嚴格退出程序。一是“明確意向”，由牽頭行發(fā)起，各債權(quán)銀行共同參與，對擬退出平臺類管理的企業(yè)法人按照上述退出條件進行認真評估，對平臺公司能否退出形成一致性意向，并上報各債權(quán)銀行總行，向平臺公司屬地銀監(jiān)部門報備。二是“總行審批”，各總行對平臺公司能否退出進行審批，并形成正式文件反饋各債權(quán)銀行。三是“三方簽字”，各債權(quán)銀行與地方政府相關(guān)部門、平臺公司就平臺退出事宜進行溝通協(xié)商并形成一致意見，通過三方（地方政府相關(guān)部門、平臺公司及各債權(quán)銀行）簽字形式進行確認，三方簽字文件一式五份，交由地方政府、銀監(jiān)局、平臺公司、各銀行總行及債權(quán)行備案。四是“退出承諾”，在三方簽字過程中，地方政府及相關(guān)部門應明確承諾今后不再對退出后的平臺公司提供任何擔保；各銀行應明確承諾按審慎信貸原則進行貸款管理，并承擔商 業(yè)化運作后的相應風險。五是“監(jiān)管檢查”，各銀監(jiān)局應密切關(guān)注退出后貸款情況，對退出類平臺的合規(guī)性、風險性等情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)退出的平臺公司應及時要求銀行調(diào)回平臺類進行管理。

（四）嚴格退后管理。各銀行和銀監(jiān)局應在退出類貸款臺賬統(tǒng)計管理的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注退出后貸款風險情況，確保風險可控。對于退出類平臺的新增貸款，各銀行應按照“三個辦法、一個指引”等監(jiān)管要求和相關(guān)信貸管理規(guī)定，在不考慮政府信用背景的情況下，重新評估客戶風險及債項風險，重點審查和監(jiān)測現(xiàn)金流覆蓋程度的動態(tài)變化。對于退出后現(xiàn)金流覆蓋率降至100%以下的平臺公司，各銀行應壓縮授信規(guī)模，不得再新增貸款。

五、強化約束，加強監(jiān)督檢查和問責

（一）強化信貸約束。對于存在以下情形的，各銀行一律不得新增貸款：一是銀行融資平臺客戶“名單制”管理中未列入“支持類”的；二是地方政府債務(wù)規(guī)模達到或超出限額的；三是地方政府以直接或間接形式提供擔保和承諾的；四是以學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；五是以無合法土地使用權(quán)證的土地預期出讓收入承諾作為抵質(zhì)押的；六是在存量貸款擔保抵押、貸款合同等方面整改不到位的； 七是資產(chǎn)負債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。

（二）實施現(xiàn)場檢查。各銀監(jiān)局2012年一季度應對轄內(nèi)截至2011年底已退出的平臺進行一次全面篩查，檢查是否存在現(xiàn)金流覆蓋高估、借款人相關(guān)整改不到位等違規(guī)退出情況；對于退出類貸款占比明顯高于全國平均水平的地區(qū)，銀監(jiān)會將適時進行風險提示或現(xiàn)場督查。2012年平臺貸款現(xiàn)場檢查按照屬地原則，上、下半年各進行一次，由各銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局組織實施。各銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局每次至少選擇一家轄內(nèi)注冊的平臺大戶為檢查對象（原則上不與2011檢查對象重復），圍繞現(xiàn)金流測算的科學性、真實性和合理性，緩釋存量貸款風險措施的合規(guī)性，新增貸款準入標準落實情況以及平臺貸款退出的合規(guī)性等方面有序開展檢查。上半年檢查2011年末“退出類”貸款余額最大的一戶，下半年檢查2012年上半年新增貸款最多的一戶。

（三）嚴肅責任追究。各銀行應建立平臺貸款風險管控的問責機制。各銀監(jiān)局應通過現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)銀行在平臺貸款經(jīng)營活動中的各種違法違規(guī)問題，并嚴格按照規(guī)定追究出現(xiàn)問題的貸款發(fā)放機構(gòu)及相關(guān)責任人的責任。對于出現(xiàn)未完善名單制管理系統(tǒng)、未上收貸款審批權(quán)限、不合格平臺違規(guī) 退出等問題的，要追究貸款行總行的責任；對于出現(xiàn)平臺退出流程不規(guī)范、違規(guī)處臵存量貸款、貸款合同整改不力、接受違規(guī)擔保、未及時準確報送平臺數(shù)據(jù)及違約信息等問題的，要追究分支行及經(jīng)辦人的責任；對于出現(xiàn)未對退出類平臺進行檢查、未要求銀行將違規(guī)退出平臺及時調(diào)回、未能通過現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)實際存在的違規(guī)問題、未責成出現(xiàn)違規(guī)問題的銀行及時進行整改等問題的，要追究銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局相關(guān)責任人的責任。

第三篇：關(guān)于2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管政策有關(guān)問題的說明

根據(jù) 2012年2月20日、21日在深圳召開的“地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議”精神，現(xiàn)將2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管政策有關(guān)問題說明如下。

一、指導思想

地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的指導思想是“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”。

“政策不變”是指自2009年融資平臺貸款清理規(guī)范工作開始以來的所有政策都不變。“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針不變；“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”的風險定性四分類方法不變；“降舊控新”的總體目標不變；融資平臺按仍按平臺管理類和退出類劃分的要求不變，其中凡稱融資平臺的包括仍為平臺和退出的平臺兩類，仍為平臺的亦稱監(jiān)管類平臺，退出的平臺也稱監(jiān)測類平臺。

“深化整改”是指著力抓好三項整改工作：一是深化名單制管理。要求各銀行把融資平臺名單在原有風險定性四分類的基礎(chǔ)上，將融資平臺再按“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情形進行管理，并以此作為信貸審批的依據(jù)，分類結(jié)果由銀行自主決定。二是細化信貸條件。進一步細化融資平臺貸款的信貸條件，對新增貸款的投向與條件提出更加具體要求。三是強化退后管理。將退出類平臺納入信貸分類，并加強退后監(jiān)測。

“審慎退出”是指要求銀行嚴格落實融資平臺退出的有關(guān)條件和程序，加強對退出后融資平臺的持續(xù)管理，責成不符合審慎退出條件的融資平臺重新納入平臺管理，堅決杜絕隨意退出、盲目退出、為增貸而退出的現(xiàn)象。

“重在增信”是指融資平臺要通過增加資本、增加抵質(zhì)押、置換無效擔保、簽訂補差協(xié)議、將政府承諾還款的部分債務(wù)納入當期財政預算等方式提高自身的信用水平，增強自身的還款能力。

二、工作目標

地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的工作目標是緩釋風險。一是控制總量風險。各銀行原則上在今年信貸計劃中不得安排新增融資平臺貸款規(guī)模。二是緩釋存量風險。各銀行要分類處置存量貸款。三是消除到期風險。各銀行要加強對今年到期貸款風險的監(jiān)控，防止到期違約風險事件的發(fā)生。四是防止斷鏈風險。各銀行要重點避免出現(xiàn)在建工程資金鏈斷裂的情況。

三、工作任務(wù)

地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的工作任務(wù)是降舊控新。一是總量減少。各銀行原則上不得新增融資平臺貸款，重點是控制監(jiān)管類平臺的貸款總量，確保其貸款余額不上升；對于按照商業(yè)化運作的監(jiān)測類平臺，要跟蹤監(jiān)測其貸款總量變化和使用情況；對于保障性住房等公益性項目，允許新增貸款，但是必須納入監(jiān)管類管理。二是存量下降。今年仍按平臺類管理的融資平臺貸款余額原則上只降不升。三是有保有壓。各銀行要根據(jù)信貸三分類結(jié)果，將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺，以在融資平臺貸款總量不增的情況下實現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。

四、工作路徑

（一）控新。一是各銀行在今年的信貸計劃中，原則上不得安排融資平臺貸款增量。二是各地區(qū)融資平臺貸款余額不得超過當?shù)卣沙惺軅鶆?wù)規(guī)模上限。三是所有“維持類”融資平臺的貸款余額不得超過年初水平。對于維持類平臺，各銀行可以新發(fā)放貸款，允許收回再貸，但是貸款余額不得增加。四是不得向“壓縮類”融資平臺發(fā)放任何形式的貸款。各銀行對于“壓縮類”平臺要做到“只收不貸”。

（二）降舊。按照五種情形分類緩釋融資平臺的存量貸款風險，其中退出類融資平臺僅適用前三種情形，仍按平臺管理的適用五種情形。一是及時收貸。對于現(xiàn)金流全覆蓋、項目已經(jīng)完工達產(chǎn)且已經(jīng)形成現(xiàn)金流收入的融資平臺，要封閉現(xiàn)金流，對回籠款進行專戶管理，按照原來的約定及時清收貸款。二是收回再貸。對于現(xiàn)金流全覆蓋、項目已建成但還沒有產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流償還貸款本息（沒有經(jīng)濟建成）的融資平臺，可以在原有貸款額度內(nèi)進行再融資。再融資具體包括發(fā)行股票、債券、短融、中融、中票、引資、貸款等方式。對于以貸款形式實施再融資的，貸款總量不得超過原有貸款額度。三是據(jù)實定貸。對于現(xiàn)金流全覆蓋、項目已經(jīng)確定工期但因有不可抗拒的因素導致不能如期完工，但貸款已經(jīng)到期的融資平臺，要一次性修改貸款合同，根據(jù)實際工期重新確定貸款期限。四是引資還貸。對于現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，項目能夠吸引社會資金投資的平臺，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，可以通過資產(chǎn)重組、引入新投資者、項目出售等方式，引進資金用于還貸。五是只收不貸。對于現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，工程項目不宜吸引社會資金投資的平臺，銀行只能只收不貸，并要求地方政府將貸款納入預算。

五、工作方法

（一）信貸分類管理。各銀行結(jié)合自身信貸經(jīng)營的實際情況，按照“支持類”、“維持類”，“壓縮類”分類標準，自主決定所有融資平臺客戶的信貸分類結(jié)果。其中，“支持類”是指符合融資平臺的新增貸款條件和銀行的信貸政策及風險偏好，可以增加貸款的平臺；“維持類”指不完全滿足融資平臺的新增貸款條件，但未超越銀行風險容忍度，可以為保項目完工進行再融資但貸款余額不超過年初水平的平臺；“壓縮類”指既不符合融資平臺新增貸款條件和銀行信貸政策，又超越銀行風險容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)放貸款的平臺。

（二）到期貸款風險監(jiān)控。到期貸款主要是指今年到期的貸款。各銀行要按月把全年融資平臺到期貸款建臺帳、做統(tǒng)計，逐戶調(diào)查今年到期貸款的還款來源，并與平臺共同制定還款方案，還款方案于2012年4月末前報送各銀監(jiān)局。各銀監(jiān)局負責監(jiān)督和信息匯總，按季將還款方案的落實情況報告銀監(jiān)會。

（三）補充押品。各銀行要持續(xù)提升抵質(zhì)押品質(zhì)量，及時置換財政擔保和公益性資產(chǎn)等不合規(guī)抵質(zhì)押品，積極防范因資產(chǎn)價格下跌而導致的融資平臺貸款抵質(zhì)押品質(zhì)價下行風險。

六、工作要求

（一）嚴格信貸管理。一是明確貸款投向。仍按平臺管理類新增貸款的投向為：符合《公路法》的收費公路；經(jīng)國務(wù)院審批或核準的且資本金已到位的項目；土地儲備和保障性住房；農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策要求的農(nóng)田水利建設(shè)；工程進度達到60%以上且現(xiàn)金流達到全覆蓋的在建項目。二是嚴格新增條件。仍按平臺管理類的新增貸款必須滿足五個前提條件：公司治理完善；現(xiàn)金流全覆蓋；抵押擔保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；借款人資產(chǎn)負債率低于80%；平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理并已落實預算資金來源。仍按平臺管理類平臺的任何一筆新增貸款必須同時符合有關(guān)投向和條件的規(guī)定，兩者缺一不可。

對于以下情形，各銀行不得新發(fā)放融資平臺貸款：一是信貸分類結(jié)果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺的；三是所在地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模達到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔保承諾的；五是以學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；六是以無合法土地使用權(quán)證的土地預期出讓收入承諾作為質(zhì)押的；七是存量貸款擔保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產(chǎn)負債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。

（二）規(guī)范平臺退出。一是規(guī)范退出程序。融資平臺退出必須嚴格遵循“牽

頭行發(fā)起—貸款行（總行）審批—三方簽字—退出承諾—監(jiān)管（局）備案”五項程序。銀監(jiān)局只負責退出平臺備案登記，不負責退出平臺審批。二是規(guī)范退出條件。退出必須同時符合公司治理健全、資產(chǎn)負債率在70%以下、現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等五項條件。三是加強退后管理。五項條件之一低于監(jiān)管要求和違背退出承諾的要重新納入平臺管理；平臺退出后不再享受平臺管理類貸款的相關(guān)優(yōu)惠信貸政策，新增貸款必須符合產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款，誰承擔風險”的責任追究機制；各銀行對退出類平臺不得再發(fā)放保障性住房和其他公益性項目的貸款。

（三）規(guī)范報表統(tǒng)計。一是平臺風險分類統(tǒng)計。各銀監(jiān)局應繼續(xù)做好協(xié)調(diào)工作，確保每個融資平臺只有一個定性結(jié)果（“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”），并根據(jù)既定要求按季報送。二是平臺信貸分類統(tǒng)計。各銀行應對融資平臺按“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，并于2012年4月將分類結(jié)果上報銀監(jiān)會。三是融資平臺貸款到期償還及違約情況統(tǒng)計。各銀行、各銀監(jiān)局應建立融資平臺今年貸款到期情況的臺賬統(tǒng)計制度，按月統(tǒng)計融資平臺貸款的到期時間、金額、償債資金來源等情況，并按季報送銀監(jiān)會。

（四）規(guī)范數(shù)據(jù)填報流程。融資平臺報表數(shù)據(jù)填報要遵循以下五項程序：第一步，各銀監(jiān)局、分局負責填報融資平臺基本信息，包括資產(chǎn)負債、風險定性、退出情況等，并報送銀監(jiān)會統(tǒng)計部；第二步，銀監(jiān)會統(tǒng)計部將融資平臺基本信息表發(fā)給各銀行業(yè)金融機構(gòu)，由各銀行據(jù)表填報貸款數(shù)據(jù)，并報送各銀行法人機構(gòu)主監(jiān)管員審查；第三步，在主監(jiān)管員明確審查無誤后，銀監(jiān)會統(tǒng)計部對所有融資平臺貸款數(shù)據(jù)進行匯總；第四步，銀監(jiān)會統(tǒng)計部將匯總完畢的數(shù)據(jù)反饋給相關(guān)銀監(jiān)局。

（五）規(guī)范現(xiàn)場檢查?，F(xiàn)場檢查分為兩類：第一類是銀行自查，由銀行內(nèi)審部門組織檢查。第二類是銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局的現(xiàn)場檢查。按照屬地原則，上下半年各進行一次。上半年檢查對象為2011年末“退出類”貸款余額最大的一戶，下半年檢查對象為2012年上半年融資平臺新增貸款最多的一戶。

第四篇：地方政府融資平臺問題探究

地方政府融資平臺問題探究

摘要：自2010年審計署開始對地方政府債務(wù)進行審計以來，我國巨大的地方政府債務(wù)開始浮出水面。其中，又以融資平臺為代表的隱性債務(wù)難以計量，所以處理的難度也相對較大。文章從地方政府融資平臺的發(fā)展過程進行探討，指出了目前融資平臺存在的問題，最后對解決這些問題提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；融資平臺；治理

一、政府融資平臺發(fā)展過程

我國地方政府融資平臺的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段

（一）萌芽階段（20世紀80年代末至1993年）

地方政府融資平臺最早成立于20世紀80年代末期。各地的城市化發(fā)展正處于起步階段，為了彌補資金缺口，一些地方政府成立了一些諸如“城建公司”等法人機構(gòu)，其目的是以市場經(jīng)濟手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政手段和財政手段。

（二）起步階段（1994年至1997年）

1994年分稅制改革以后，地方政府融資平臺開始了真正的發(fā)展。分稅制以后，地方政府從經(jīng)營城市的角度出發(fā)紛紛建立了一些專門的部門以對轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行統(tǒng)一的計劃和管理。在這一階段，融資平臺吸引市場資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的職能還沒有發(fā)揮出來。其功能更多的體現(xiàn)在簡化審批環(huán)節(jié)和明確領(lǐng)導責任單位等方面。但是，此時的融資平臺在轉(zhuǎn)變政府的職能和角色方面卻起到了重大的作用，為日后融資平臺的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）穩(wěn)步發(fā)展階段（1998年至2008年）

1997年的東南亞經(jīng)濟危機進一步促進了融資平臺的發(fā)展，為減輕金融危機對我國的沖擊，我國政府實施了積極的財政政策，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是其重點內(nèi)容，但是，由于預算平衡以及有關(guān)法規(guī)不允許地方政府發(fā)行債務(wù)的相關(guān)規(guī)定，地方政府面臨了巨大的資金缺口。為彌補這一缺口，地方政府大量建立了各種公司，借助政府的信用向銀行進行融資以彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。這一時期融資平臺也發(fā)生了相應的變化，對之前分散于各有關(guān)部門的公共資源和企業(yè)的經(jīng)營權(quán)進行了重新的調(diào)整，極大程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)中審批程序繁瑣的問題。提高了基礎(chǔ)建設(shè)項目的開發(fā)速度。

（四）快速擴張階段（2009年至今）

在2009年后地方融資平臺進入了快速擴張階段。2008年末，為減輕金融危機對中國的負面影響，我國政府開始實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以達到刺激經(jīng)濟的目的。此時地方政府加大力度建設(shè)地方融資平臺，不斷強化融資平臺的功能。與此同時，地方政府也將國有土地、學校，公用地等都納入融資平臺資本金之中以進一步擴大融資平臺可支配資源。

在這種情況下，融資平臺的數(shù)量和貸款的規(guī)模取得了較大的增長。與此同時，商業(yè)銀行也開始大規(guī)模的進入地方融資平臺。但由于融資平臺的特殊性，大多數(shù)商業(yè)銀行并不能夠?qū)θ谫Y平臺的信用信息進行有效的分析，這就導致了對融資平臺的貸款審核的無序化，導致地方政府的違規(guī)擔?，F(xiàn)象頻繁發(fā)生。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）債務(wù)規(guī)模仍將繼續(xù)增長。

盡管社會各界已經(jīng)對地方融資平臺給予了較大的關(guān)注。但是由于投融資平臺的特殊性，地方政府無法擺脫對其的依賴，仍然需要融資平臺為保障房建設(shè)等基建項目籌措資金。所以，融資平臺帶來的隱性債務(wù)的規(guī)模仍將進一步擴大。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

1.債務(wù)來源以銀行借款為主。

目前我國地方融資平臺的資金來源主要有以下三種：一是發(fā)行城投債；二是從銀行取得貸款；三是采取資本市場融資，如融資租賃等。銀行貸款所占的比例在這幾種融資方式中是最高的。到2011年6月30日，中國銀行平臺貸款余額為5315億元 民生銀行平臺貸款余額為1721億元 而中國建設(shè)銀行的平臺貸款余額達到5800億。

2.借債主體結(jié)構(gòu)中市級縣級融資平臺增多

在2007年之前，發(fā)債主體主要為省一級投融資平臺。自2007年起，市縣級融資平臺開始增加。除直轄市以外，2008年共發(fā)債14只。其中，縣級融資平臺僅有一個，而從數(shù)量上來看縣級融資平臺占到了當年融資平臺發(fā)行債券總量的45.5%；而截止到2010年，這一比例提升到了70.3%。縣級融資平臺的發(fā)行數(shù)量也達到了5只。但是在我國目前的財政體制下，縣級政府的自有收入十分有限，非常依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，這也表示那些縣級的融資平臺具有更大的風險。

3.債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的集中到期率高

在已發(fā)行的城投債中，還款期的年限為3-20年，其平均年限為8.5年，不難看出這些債券是以中短期債券為主的。由此推算，2015-2017年將進入到還債的高峰期，其中2016年到期的債券有97支，金額將達到1330億元。而另一些機構(gòu)則認為還款的高發(fā)期將會在2012年到來。

三、解決地方政府融資平臺問題的政策建議

（一）逐步擺脫對土地出讓金的依賴，建立穩(wěn)定的地方稅體系。

在現(xiàn)有的財政分權(quán)體制下，若要使地方政府擺脫對于土地出讓收入的依賴，進而降低融資平臺隱性債務(wù)的風險，則必須為地方提供穩(wěn)定且金額足夠的收入來源。其中，房產(chǎn)稅是目前世界各國較為通用的一個選擇，而目前我國的房產(chǎn)稅不重視對保有環(huán)節(jié)征稅，僅在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課征。這樣不利于將土地的增值收益進行公平的再分配。所以，應該將房產(chǎn)稅同世界主要國家接軌，在保有環(huán)節(jié)進行課征，且與房產(chǎn)價值直接掛鉤。

（二）加強土地管理，規(guī)范政府行為

由于我國相對特殊的土地制度，政府壟斷了土地使用權(quán)市場，低價從農(nóng)民手中獲得土地，然后在作為商業(yè)用地或工業(yè)用地進行出讓。由此賺取差價已獲得資金進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但由于地方政府的壟斷地位，這些土地在作為融資平臺抵押擔保物的時候其價值通常會被高估。而一旦融資平臺出現(xiàn)違約等現(xiàn)象，土地是否會真正被抵押出去也是不確定的。所以，必須改革現(xiàn)有土地制度，讓土地價格市場化、透明化。同時對地方政府的行為進行規(guī)范，防止其利用權(quán)力影響土地價格。

（三）賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融資平臺，其中一個主要的原因就是在如今的預算法下，地方政府不能合法的發(fā)行地方政府債券便只能通過其他手段取得收入。所以，解決隱性債務(wù)的一個有效途徑就是允許地方政府進行發(fā)債，同時建立相應的債務(wù)規(guī)模控制機制和風險預警體制。對債務(wù)地方政府債務(wù)進行有效的管理和控制。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）

【基金項目】中南財經(jīng)政法大學“研究生創(chuàng)新教育計劃”資助項目（2013S0304）

參考文獻

[1]賈康，決地方舉債的治本之策，中國改革，2009年第12期

[2]梅建明，關(guān)于地方融資平臺運行的若干問題，財政研究2011年第5期

[3]時紅秀，地方政府債務(wù)出路問題再討論，銀行家 2010年第3期。

第五篇：關(guān)于地方政府融資平臺貸款的深層思考

關(guān)于地方政府融資平臺貸款的深層思考 地方政府融資平臺是地方政府為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè),通過劃撥土地等資產(chǎn),組建一個或多個資產(chǎn)和現(xiàn)金流可以達到融資標準的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司,以政府的名義擔保進行融資,并在必要時以財政補貼等作為還款承諾的載體。雖然各級政府融資渠道各不相同但最終都將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。在投入市政和公共事業(yè)的資金中地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資,其余籌資則主要來自于政府融資平臺的貸款。

一、地方政府融資平臺貸款:必須引起高度關(guān)注的經(jīng)濟現(xiàn)象

(一)地方政府融資平臺貸款數(shù)量大,增長速度快。地方政府融資平臺數(shù)量很多,統(tǒng)計資料顯示,全國共有各級地方政府融資平臺8000多家。其次,地方政府融資平臺貸款數(shù)量大,2009年人民幣各項貸款增加9.59萬億元;非金融性公司及其他部門貸款增加7.14萬億元,其中,短期貸款增加1.38萬億元,中長期貸款增加5萬億元;由于地方政府融資途徑主要靠銀行貸款,這里的中長期貸款多數(shù)投向地方融資平臺,其貸款總量近3.8萬億元,地方政府融資平臺貸款占銀行貸款比例上升,占新增貸款總量比約40%。地方政府融資貸款中項目貸款占多數(shù),占全部融資平臺貸款比例已超過80%,即項目貸款余額近5萬億元。

(二)地方政府融資平臺風險逐步凸顯。地方政府融資平臺對促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用,但隨著融資規(guī)模的擴大,貸款總量的急劇增長,風險逐步凸顯。

一是政府信用風險。由政府建立的融資平臺主要的經(jīng)濟活動是以政府或相關(guān)部門為負責人以政府信用為基礎(chǔ)進行融資貸款,隨之而來的也就是由政府財政承擔的還債責任。但此類融資平臺累積的巨大融資規(guī)模使得政府隱性債務(wù)負擔過重,甚至完全脫離了財政的實際承受能力,資金鏈斷裂的問題隨時都可能出現(xiàn)?；诘胤秸谫Y平臺的數(shù)量和融資規(guī)模暴漲,地方政府債務(wù)負擔加重,就縣鄉(xiāng)級投融資平臺而言其2009年造成的新債務(wù)增加了5萬億元,歷年累計債務(wù)合計達到了11萬億元,地方政府融資平臺的貸款已占地方政府收入的240%,地方財政赤字率高升。

只要政府負擔的這部分債務(wù)得不到及時償還就會打破政府融資平臺的正常運轉(zhuǎn),影響政府信用度,損害政府形象,使得政府信用面臨巨大風險。

二是資金信貸風險。銀行在與這些平臺合作過程中,即便面對的是財務(wù)不透明、信息不對稱的融資平臺公司,但因為其是政府背景貸款也會提高對此類融資平臺償債能力的信任度,導致出現(xiàn)了重復抵押、虛擬抵押等問題,使銀行資金面臨較大的風險。地方政府無論是依靠財政償還還是依靠土地運作都根本不能滿足償債的需要,即便通過轉(zhuǎn)期等手段違規(guī)操作也只是暫時緩解,風險并不能消除。

三是社會穩(wěn)定風險。大量的貸款資金涌入地方政府融資平臺,擠出了經(jīng)營性企業(yè)的貸款資金需求;土地運作貫穿于地方政府融資的全過程,耕地保護風險加大,十八億畝耕地紅線將面臨極大的挑戰(zhàn)。在后危機的經(jīng)濟不穩(wěn)定時期,宏觀經(jīng)濟一旦反復必然沖擊政府財政,嚴重影響居民消費水平和就業(yè)率,無節(jié)制擴張的地方政府融資平臺隱藏著巨大的社會穩(wěn)定風險。

(三)地方政府融資平臺已引起監(jiān)管層和社會各界的高度關(guān)注。地方政府融資平臺隱藏著多方風險,已引起監(jiān)管層以及社會各界的高度關(guān)注。2009年7月國家銀監(jiān)會就正式發(fā)布《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》與《項目融資業(yè)務(wù)指引》,確保固定資產(chǎn)貸款資金真正用于實體經(jīng)濟需要,防止貸款被挪用,并嚴格防范項目融資風險,此外還嚴格規(guī)定貸款資金凡單筆金額超過項目總投資5%或超過500萬元的,必須采用貸款受托人支付的方式,規(guī)范了信托、銀行、政府三方的大部分政信合作項目。2010年1月19日溫家寶總理主持召開了國務(wù)院第四次全體會議,會議提出要更好地發(fā)揮財政政策在擴大內(nèi)需中的作用,盡快制定規(guī)范地方政府融資平臺的措施,防范潛在的財政風險。同時中國人民銀行行長周小川在央行2010年工作會議上指出,要合理評估和有效防范地方政府融資平臺信用風險。社會各界也通過不同形式,表達了對地方政府融資平臺融資的擔憂。

二、關(guān)于地方政府融資平臺經(jīng)濟現(xiàn)象的爭論

(一)關(guān)于地方政府融資平臺的合法性。認為地方政府融資平臺融資合法并有法可依的根據(jù)是:2009年3月中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》中提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。從商業(yè)銀行角度來說,地方政府融資平臺是地方政府籌組的具有獨立法人資格的投資公司、開發(fā)公司作為融資載體的一種形式,滿足了向銀行借款必須要有一個能獨立行使民事責任的法人的要求,所以地方政府融資平臺是具有法人基礎(chǔ)的,合法的獨立法人,可以從銀行貸款。

認為地方政府融資平臺貸款法律依據(jù)不充分,貸款債權(quán)難以主張,地方政府融資平臺貸款實質(zhì)是區(qū)域之間利益的一種再分配,法律基礎(chǔ)不足。從政府融資平臺貸款的擔保模式看:一種是以“打捆貸款”為代表,這是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式。按照法律規(guī)定“打捆貸款”這一財政承諾方式的實質(zhì)就是一種特殊的“保證擔保”,而我國《擔保法》第二章第八條明確規(guī)定,“國家機關(guān)不得為保證人,但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”,可見“打捆貸款”不符合國家機關(guān)可以成為保證人的范疇,地方政府以財政承諾的方式還款違反法律的強制性規(guī)定,是國務(wù)院嚴禁辦理的,銀行也無從根據(jù)協(xié)議通過法律維護自身的利益。另一種是以“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”為主要方式的權(quán)利抵押擔保模式。地方政府融資平臺公司通過質(zhì)押具有財產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)向銀行貸款。雖然作為債權(quán)但質(zhì)押標的沒有特定化,是不具有很大的確定性的可能債權(quán),按照現(xiàn)行法律,不符合《擔保法》關(guān)于擔保標的確定性的規(guī)定,也是國務(wù)院所禁止的,因為質(zhì)押標的一旦缺失,地方政府融資平臺公司就不能按期還款,銀行貸款無擔?？裳?而且也無法通過申請法院強制執(zhí)行收回貸款。

（二)關(guān)于地方政府融資平臺的風險性分析。認為地方政府融資平臺貸款風險較大的依據(jù)主要有五點:

1、投融資模式趨于多元化

2008年以前，絕大多數(shù)地方政府投融資平臺的主體為政府的一個或兩個部門，政府資源分散在各投資公司，運作主體分散，存在從本部門利益出發(fā)爭項目現(xiàn)象，造成資源使用效率低下，而且當債務(wù)到期還不起債時，只能由財政部門歸還。之后，地方政府在創(chuàng)立投融資平臺時，普遍強調(diào)從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。不少地方政府已開始對各部門的投資、融資、項目管理、監(jiān)督等職能進行整合、協(xié)調(diào)和重新分工，重塑地方政府投融資體制。目前，地方政府投融資平臺越來越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，這種公共部門與私人企業(yè)合作模式是基于地方政府掌控大量公共資源與市場力量有效結(jié)合的一種方式。除此之外還有BT(Build(建設(shè))——Transfer(轉(zhuǎn)讓))、BOT(Build(建設(shè))——Operate(經(jīng)營)——Transfer(轉(zhuǎn)讓))、IOT(Invest(投資)——Operate(經(jīng)營)——Transfer(轉(zhuǎn)讓))、BLT(Build(建設(shè))——Lease(租賃)——Transfer(移交))等模式，這使大量社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資運營，提高了國有資本的帶動作用及運營收益，最終建立起政府、企業(yè)、金融機構(gòu)與社會資本有機結(jié)合的多元化投融資體系。

2、資產(chǎn)規(guī)模差異化

2009年5月末，全國共有地方政府投融資平臺3 800多家，其中70％以上為縣區(qū)級平臺，資產(chǎn)規(guī)模小，注冊資金少。小規(guī)模的投融資公司經(jīng)營實力有限，難以承接大型項目的投資建設(shè)，所發(fā)揮的投融資能力和經(jīng)營實力都有限。針對這種狀況，各地政府紛紛出謀劃策，擴大公司規(guī)模，增強其融資能力。如，河南省整合政府資源，搭建投融資大平臺，成立河南省投資集團，經(jīng)營省政府授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，成為省政府的投融資主體。公司注冊資本120億元，集團本部總資產(chǎn)220億元，合并報表總資產(chǎn)504億元，集團作為大型投融資平臺，有效壯大了政府的投融資能力。而小規(guī)模的投融資公司也可通過聯(lián)合的方式，壯大公司規(guī)模，尋求更好的發(fā)展。如，河北省邯鄲市采用“決策(委員會)+監(jiān)管(委員會辦公室)+平臺(5家投資公司)”的模式，決策委員會獨立于各部門之上，實現(xiàn)資源統(tǒng)一調(diào)配、項目統(tǒng)一謀劃、風險統(tǒng)一控制；監(jiān)管委員會實施監(jiān)督；5大平臺負責項目的具體實施。雖然投融資公司的規(guī)模不大，但通過這5大平臺統(tǒng)一管理的投融資體制改革，使邯鄲市投融資平臺的經(jīng)營能力和融資能力得到較大提升，通過投融資平臺投資的石(家莊)武(漢)鐵路客運專線，已從銀行獲得3億元貸款，并得到貸款利率下浮10個百分點的優(yōu)惠。

3、我國現(xiàn)階段缺乏財政收入與債務(wù)的關(guān)聯(lián)性制度安排,缺失債務(wù)風險評估及債務(wù)償還機制,管理難度較大。當?shù)胤秸畤乐刭Y不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下,按照現(xiàn)行的地方政府財政破產(chǎn)制度,一旦地方政府融資平臺破產(chǎn),所有的貸款將因為沒有償還主體而成為銀行的壞賬。

可見,地方政府融資平臺風險與金融風險息息相關(guān),財政出資擔保與銀行信貸密切相連,一定程度上放大了風險倍數(shù),地方政府融資平臺風險具有隱蔽性和長期化的趨勢。

認為地方政府融資平臺貸款的風險相對較小是因為其貸款的實質(zhì)主體與一般的中小企業(yè)不同,政府作為其貸款真正主體比一般的企業(yè)法人更具有特殊性,其依據(jù)也有五點: 1.從政府不會倒的前提看,在金融危機時期經(jīng)濟面臨下行的預期下,無論何種投資都充滿風險,而地方政府融資平臺貸款由政府背書,增加了還貸的信用額度。由于地方政府融資平臺貸款以政府作為第三方擔保,只要政府不倒就有還款的可能性。

2.從風險爆發(fā)的集中度看,為了滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要,地方政府融資平臺貸款的數(shù)量增加,大多貸款都是中長期貸款,而且是按照慣例分期還款,并非一次性還款,風險被逐年分散,并不會發(fā)生風險集中爆發(fā)的現(xiàn)象,從這一層面看,商業(yè)銀行把貸款給地方政府融資平臺是一種理性行為。

3.從貸款的償還責任主體看,地方政府融資平臺的貸款作為一種政府行為,實際工作中很少追究個人責任;更何況融資規(guī)模大,貸款金額多,沒有人能承擔得起如此重大的責任,所以商業(yè)銀行內(nèi)部追究責任是不可落實到個人的。當前經(jīng)濟保持快速發(fā)展的大背景下,各級地方政府的財政實力均有大幅提高,政府償付能力不斷增強,貸款風險短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不高,所以,對政府財政支付能力是否能擔當起地方政府融資平臺貸款風險的擔憂可以在短期內(nèi)消除。

4.從貸款風險的監(jiān)管看,目前由財政部門設(shè)立的政府投融資決策委員會和監(jiān)督委員會及辦公室提前介入,負責對政府的投資需求、融資方向和方式、風險測控等進行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融資風險。

5.地方政府融資平臺貸款風險比中小企業(yè)貸款風險小。中小企業(yè)受其資產(chǎn)規(guī)模的限制,抗風險能力較弱,經(jīng)營效益不穩(wěn)定,一旦社會經(jīng)濟出現(xiàn)波動或行業(yè)政策進行調(diào)整,極易影響小企業(yè)的生存和發(fā)展,退出市場的概率較高,缺乏還貸保證,即便中小企業(yè)實體找到擔保方也不可能比政府的信用額度和資金實力還高,所以,地方政府融資貸款的風險相對于中小企業(yè)較小,是商業(yè)銀行信貸對象區(qū)間內(nèi)的擇優(yōu)選擇。

(三)關(guān)于地方政府融資平臺效用的評價爭論 1.地方政府融資平臺具有積極正面效果,利多弊少。第一,在新一輪的經(jīng)濟建設(shè)中全國各地積極投資項目建設(shè),各級政府不斷設(shè)立融資平臺擴大融資規(guī)模,將更多資金投入到鐵路、公路、航空、電信、電力、城市供水等各個公共設(shè)施行業(yè)以及國家重點投資項目。通過投融資平臺的建設(shè),可以有效地將經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、自然資源整合起來,提高公共資源使用效率。我國的固定資產(chǎn)投資規(guī)模尤其是涉及民生領(lǐng)域的投資明顯加快,2009年全社會固定資產(chǎn)投資224846億元,比上年增長30.1%,增速比上年加快4.6個百分點,全年基礎(chǔ)設(shè)施(扣除電力)投資41913億元,增長44.3%。實際上當前大規(guī)模的投資和迅速增多的基礎(chǔ)設(shè)施,擴大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增加了短缺產(chǎn)業(yè)的投入,加快了公共環(huán)境的改善,一定程度上惠及百姓生活,為下一步經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極的作用,為消費增長創(chuàng)造了更好的條件。

第二,通過地方政府融資平臺擴大內(nèi)需,保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長,推進內(nèi)需結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府投資在建的項目持續(xù)的資金投入,要求資金渠道突破銀行信貸,擴展到資本市場、信托計劃等融資方式,減少了大量在建項目的融資需求與實體經(jīng)濟的擠出效應,帶動民間投資需求,拉動經(jīng)濟復蘇。市場驅(qū)動的民間投資增長是經(jīng)濟趨勢性復蘇的關(guān)鍵。

第三,地方政府投融資平臺通過創(chuàng)新協(xié)調(diào)政府的建設(shè)職能,可以現(xiàn)實政府建設(shè)職能在投融資平臺的基礎(chǔ)上進行整合,使投資、融資、項目規(guī)劃、項目管理、項目維護等在統(tǒng)一的政府投融資體制機制下協(xié)調(diào)運行。

2.地方政府融資平臺具有消極負面作用,弊多利少。第一,當前地方政府融資貸款責任制度并不明確,由此導致投資超過財政能力的增長,而且債務(wù)的增長缺乏長期有效的管理機制。貸款的償還期限可能與政府任期不相一致,現(xiàn)任地方政府的債務(wù)規(guī)模遠遠超出其當前的財力,債務(wù)水平與償還能力不相匹配,地方政府擔保行為的有效力值得質(zhì)疑。再加上地方政府通過融資平臺貸款的信息披露嚴重不透明,進而形成隱性負債而非合規(guī)的顯性負債。高居不下的地方債務(wù)會對地方政府的信用造成負面影響,由于傳導和貫通機制存在,地方政府融資平臺信用問題也會對中央政府產(chǎn)生影響。

第二,對其它貸款主體的擠出效應。銀行為了防止已經(jīng)發(fā)放的貸款成為不良貸款,集中把經(jīng)過嚴厲控制之后的貸款投放到已經(jīng)開工的基礎(chǔ)設(shè)施項目,其他經(jīng)營性企業(yè)遭到信貸的打擊,新增貸款中,其它類貸款占比相對下降。

第三,地方政府主要依靠土地收入來償還地方投融資平臺的負債,因此在客觀上推高土地價格,從而顯著推動了房地產(chǎn)泡沫的形成,對社會經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重影響。一旦地方政府融資平臺破產(chǎn),負債膨脹迫使地方政府選擇加稅,將會造成擠出民間資本、企業(yè)利潤下降、失業(yè)增加、社會不穩(wěn)定等負面影響。

第四,地方政府融資平臺貸款屬于地方政府的短期行為。目前GDP在我國政府官員的政績考核指標中仍然占有重大的比重,地方政府官員在政績觀等的驅(qū)動下,通過進行基礎(chǔ)設(shè)施及其它投資創(chuàng)造GDP政績。進而地方政府官員在任期內(nèi)通過各種形式的大規(guī)模舉債籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,形成了與財政償還能力不匹配的債務(wù)。由于官員任期制度缺少對債務(wù)的負責機制,缺失債務(wù)償還機制,各任期官員只管以貸款方式獲得所需的巨大資金,盲目舉債,對于前任債務(wù)償還問題不重視,導致債務(wù)的增長缺乏有效的管理機制,債務(wù)蔓延積累成為政府重負。

第五,從當前地方政府融資平臺貸款現(xiàn)狀看,銀行信貸資金已經(jīng)脫離信用的基本規(guī)則和屬性,充當財政資金職能用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市開發(fā)。信貸資金財政化的現(xiàn)象嚴重,一方面擴大了財政赤字規(guī)模,財政入不敷出,若再繼續(xù)下去將會引起財政危機和政府信用的喪失;另一方面影響信貸規(guī)模的控制,赤字財政導致貨幣需求總量增加,在收緊貨幣政策條件下貨幣供給量卻不增加,使經(jīng)濟產(chǎn)生一種通貨膨脹缺口,引起價格水平提高,不利于宏觀經(jīng)濟發(fā)展

(四)關(guān)于化解地方政府融資平臺風險的路徑 1.利用資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺風險。針對地方政府融資平臺的風險如何化解,一種觀點主張資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺風險。商業(yè)銀行的信貸資產(chǎn)證券化可以保持或者提高核心資本充足率又將表內(nèi)的部分風險資產(chǎn)移到表外。對于地方政府融資平臺帶來的風險,對于“增量”首先要規(guī)范,即在制度安排、產(chǎn)品設(shè)計上“開正門”,允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債。對于“存量”由于各部門在定義上有差異,對統(tǒng)計也有差異,但“存量規(guī)模極其巨大”。通過使其進入債券市場來解決巨大的存量問題,使得存量巨大的政府融資平臺貸款與債券市場對接起來,進行資產(chǎn)證券化。即將現(xiàn)有大量政府融資平臺貸款進行證券化,增加債券市場的流動性,由市場發(fā)現(xiàn)價格,從而促進債券市場的發(fā)展。對利用資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺風險的現(xiàn)實性問題也有專家提出質(zhì)疑,每一個國家的財政所能承受的赤字規(guī)模都有客觀的界限,主要取決于發(fā)債規(guī)模、用途以及在運行中的管理和風險控制的問題。如果地方政府融資平臺進行證券化,存在著導致經(jīng)濟震蕩和貨幣危機的風險性。對于證券的認購,認購人的還債能力認證和風險的控制主體等問題,我國目前的證券市場成熟度還不能保障。最終可能新債壓舊債,影響地方的長治久安和經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

2.主張運用財力消化負債還貸還息。加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度,努力拓展財政增收空間,積累財政實力用于消化貸款欠款,樹立新增財力首先用于消化赤字債務(wù)的意識。實行規(guī)范的部門預算和綜合預算,并嚴格按預算執(zhí)行。結(jié)合地方政府財政資金狀況,區(qū)分輕重緩急,合理安排預算支出,適當安排財政專項還貸資金,制定新舊貸款本息還款計劃,每年在預算內(nèi)安排一定數(shù)量的資金用于償債,并根據(jù)財政情況和還債需要逐年增加,逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。

對于地方政府是否有財力消化這個巨大的債務(wù)否定者也提出質(zhì)疑,僅2009年上半年,地方融資平臺的總資產(chǎn)達8萬億元,負債已經(jīng)高達5.26萬億元,而這其中只有20%是地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資,其余籌資則主要依靠銀行貸款,面臨嚴重財政赤字的地方政府其財力不足以償還融資平臺欠下的銀行貸款。

3.控制地方融資平臺的新增銀行貸款規(guī)模。將信用等級評價引入地方政府融資平臺,限制地方政府融資平臺作用的領(lǐng)域和范圍,控制地方政府融資平臺的銀行貸款規(guī)模。對于新增的項目,央行和銀監(jiān)會將對商業(yè)銀行給地方政府融資平臺新增貸款進行嚴格控制,以控制風險,保障對實體經(jīng)濟的信貸投入。銀行應當審慎的將地方政府融資平臺納入風險管理體系。嚴格監(jiān)控項目資本金,深入分析實體企業(yè)貸款償還能力,實時跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力,綜合把握融資平臺的還款能力和貸款風險。對于巨大的債務(wù)存量問題可以通過債務(wù)重組的方式進行化解,重點明晰債務(wù)責任,分期償還,分期調(diào)減,地方政府可根據(jù)具體情況酌情負責擔?；騽潛軕睂？?。

4.中央財政解決地方政府融資平臺貸款負債。財政始終是政府履行職責的重要基礎(chǔ),是宏觀調(diào)控的重要杠桿。財政支出是促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展直接和有力的手段,確保已經(jīng)出臺的各項政策盡快落實到位。當前地方政府融資平臺貸款風險已上升為影響經(jīng)濟金融的重大威脅力量。財政支出應當把握重點,探索創(chuàng)新,推進財稅重點改革,完善地方政府融資平臺貸款償還機制,更好地發(fā)揮財政保增長、保民生、保穩(wěn)定的作用。但也應看到我國財政的現(xiàn)狀,據(jù)財政部公布:2009年1-12月累計,全國財政收入統(tǒng)計數(shù)為68477億元,同比增長19.5%;全國財政支出為75874億元,同比增長25.4%;財政赤字約為7397億元,較2008年我國財政赤字1110億元而言我國財政赤字存量在增加。中央財政更應作用于拉動經(jīng)濟增長,例如加大對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整力度,著力擴大內(nèi)需,促進消費、投資、出口協(xié)調(diào),畢竟經(jīng)濟力是綜合國力的主要組成部分。

三、地方政府投融資平臺存在的問題

(一)地方政府新增債務(wù)以投融資平臺為主。債務(wù)風險急劇擴大

截止2009年5月，全國地方政府投融資平臺的負債已達到5萬億元以上，這組數(shù)據(jù)只是估算。實際上，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府投融資平臺的負債和擔保狀況。地方政府投融資平臺絕大部分項目為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資金額大、投資回收期長、收益率低、見效慢，一旦投融資平臺不能償還貸款，便轉(zhuǎn)化為地方政府的負債。當?shù)胤截斦霈F(xiàn)償還困難時，或?qū)⑥D(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或最終將由中央財政償還。

(二)投融資風險高度集中于銀行等金融機構(gòu) 盡管地方投融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道，但從實際情況看，大多數(shù)地方政府投融資平臺的財務(wù)狀況不佳，資產(chǎn)負債率極高，不具備發(fā)行債券的資格。能達到上市融資條件的投融資公司也只有極少數(shù)，絕大多數(shù)投融資公司只有通過銀行等金融機構(gòu)貸款解決資金短缺問題。據(jù)測算，我國地方政府投融資平臺的負債中80％都是通過銀行信貸獲得的資金。2009年8月。國家審計、銀行監(jiān)管等多部門密集調(diào)研政府投融資平臺的授信總額、已發(fā)放貸款、貸款利率、貸款期限、資產(chǎn)負債情況及該級地方財政收入、當?shù)谿DP等信息。政府投融資平臺之所以成為審查對象，與其在2009年上半年新增貸款中占比較大及其潛在的風險密切相關(guān)。

(三)地方政府對投融資平臺的管理混亂

近年來，地方政府設(shè)立的各類投融資平臺行政色彩普遍較濃，各投融資平臺往往由不同的行政部門組建管理，條塊分割嚴重。雖然各地方政府都強調(diào)構(gòu)建“借、用、管、還”一體化、安全、高效的投融資平臺，但在實際操作時，常常出現(xiàn)借、用、管、還分離的問題。通常發(fā)改委規(guī)劃哪些項目需要舉債；財政廳(局)、人民銀行負責貸款項目的審核；發(fā)改委和國資委負責監(jiān)督、管理資金的使用情況；而舉債的資金幾乎都由財政部門償還。各投融資平臺不負責向財政部門報送財務(wù)報表，最終導致財政部門不了解各投融資平臺的負債情況，各地投融資平臺管理混亂的現(xiàn)象非常普遍。

四、促進我國地方政府投融資平臺健康發(fā)展的對策 目前，全國地方政府投融資平臺的運行情況要求我們構(gòu)建符合中國國情的法律規(guī)范和管理機制，以使地方投融資在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大作用。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。針對我國地方投融資平臺出現(xiàn)的問題，提出以下幾點建議。

(一)制定投融資法律

隨著投融資平臺的不斷發(fā)展，各地方政府都在積極探索、創(chuàng)新投融資模式，紛紛出臺相關(guān)文件，規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務(wù)，但還沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)。目前，最緊迫的任務(wù)就是盡快出臺投融資法律法規(guī)，為加強地方政府投融資工作提供可靠的法律依據(jù)，使投融資業(yè)務(wù)的開展有法可依、有章可循。具體內(nèi)容應包括對投融資主體、投資范圍、運作模式、基本運作內(nèi)容、債務(wù)管理、地方發(fā)行債券規(guī)模、資金監(jiān)管、投資決策權(quán)歸屬等方面的規(guī)范。

(二)健全投融資平臺管理體制，規(guī)范運作機構(gòu) 投融資平臺的運作效率如何，很重要的一點是管理體制是否健全，運作機構(gòu)是否規(guī)范。鑒于投融資平臺在國家經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的巨大作用，應建立中央和地方兩級投融資管理體制，中央政府應成立中央投融資管理部門，負責全國性投融資業(yè)務(wù)，確定資金投放的方向和重點，指導和協(xié)調(diào)地方投融資工作，監(jiān)督資金的使用和債務(wù)管理；地方政府設(shè)立專門機構(gòu)統(tǒng)一管理各平臺的投融資和債務(wù)問題，接受中央投融資管理部門的監(jiān)督檢查，負責向中央報送財務(wù)報表，便于中央掌握全國投融資動向及債務(wù)規(guī)模，及時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要調(diào)整我國的投融資政策。

(三)理順投融資平臺的債務(wù)管理體制

對投融資平臺債務(wù)必須統(tǒng)一管理，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面。在目前未成立中央投融資管理機構(gòu)前，可由財政部門統(tǒng)一管理，成立專門投融資管理機構(gòu)后，由中央投融資管理機構(gòu)負責，各投融資公司定期向中央投融資管理機構(gòu)提交財務(wù)報告，中央投融資管理機構(gòu)向財政部報告，并接受審計部門的檢查。針對目前地方政府投融資平臺負債規(guī)模過大的情況，商業(yè)銀行可對投融資平臺的貸款進行貸款證券化，通過使其進入債券市場來解決巨大的存量問題。對未來地方投融資平臺的籌資渠道，可采用發(fā)行地方債券、上市融資等方式。政府在發(fā)行債券時應首先考慮自身償債能力，國際上一般認為，一個國家的外債余額不應超過當年出口收入的20％。據(jù)此，我國地方政府的債務(wù)規(guī)模也應限制在當年稅收收入的20％以內(nèi)。對規(guī)模較小的平臺可通過兼并重組或控股等方式，擴大規(guī)模、創(chuàng)造上市或發(fā)債條件，并實現(xiàn)規(guī)模效益。此外，地方政府投融資平臺應盡可能采取多種方式使社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資運營 參考文獻：

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