第一篇：日本修改行政訴訟法述評

〔內(nèi)容提要〕2004年日本對其行政訴訟法進行了修改，擴大了原告資格、確立了臨時救濟制度，改變了訴訟的構(gòu)造、設(shè)立了教示制度。這些修改的內(nèi)容一定程度上可以實現(xiàn)行政訴訟保障私人合法權(quán)益、控制行政權(quán)的目的，使國民的救濟制度實效化，方便國民利用司法制度，但在回應行政的多樣性、行政過程的復雜性以及行政與司法之間的關(guān)系等方面可能還需要對行政訴訟法制度架構(gòu)上作進一步的調(diào)整。

〔關(guān)鍵詞〕日本行政訴訟法

權(quán)利救濟的實效化

法的支配

2004年6月，日本修改了其制定之后長達42年之久而從未修改的行政訴訟法，并于2005年4月開始施行。這里簡要地介紹一下其修改的過程、主要內(nèi)容以及它的背景和意義，希望能給我國行政訴訟法的理論研究和實踐發(fā)展帶來一點啟示和借鑒。

一、日本行政訴訟法修改的過程

日本現(xiàn)行的行政訴訟法（日語稱之為《行政事件訴訟法》）是在1962年制定的。在之后行政訴訟法的適用中，法院也發(fā)展出了一些富有創(chuàng)造性的判例，推動了行政訴訟法的發(fā)展。行政法學界受到判例的影響也展開了行政訴訟法的解釋論研究。然而，要將司法對行政的審查功能固定化，判例法還是不能充分地發(fā)揮其作用。行政法學界認識到解釋論所產(chǎn)生的影響力是有其界限的，之后立法論顯得更加有力。在1990年代，立法論的傾向更加強勁，并作出了修改綱要案。然而，這些種種修改的必要性只是以行政法學者為中心而得到提倡的，大約40年間，日本的行政訴訟法并沒有實質(zhì)的修改。[①]

這種局面到世紀之交時有了轉(zhuǎn)變。1999年7月2日，日本成立了由13名委員構(gòu)成的“司法制度改革審議會”。國會通過了《司法制度改革審議會設(shè)置法》，規(guī)定了審議會的任務：為了實現(xiàn)國民相對容易地利用司法制度、國民對司法制度的參與、充實強化法曹的理想狀態(tài)及其功能而進行其他司法制度的改革與基盤的整備，審議會應就此所需的必要的基本政策而進行調(diào)查審議。[②]2001年6月12日，司法制度改革審議會向內(nèi)閣提出了《司法制度改革審議會意見書》。在有關(guān)行政訴訟改革方面，它指出，需要對司法與行政的作用進行綜合的多角度的檢討。在有關(guān)這一問題具體的解決策略進行研究中，需要確保事務的性質(zhì)、司法制度改革的視點與行政改革的動向之間的整合性，這是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情報公開法、行政不服審查法等相關(guān)聯(lián)的法制之間的關(guān)系，以及與國家賠償法之間適當?shù)姆止?。特別是，應該考慮到與充實行政委員會準司法功能之間的關(guān)系。畢竟，在考察司法對行政進行審查的理想狀態(tài)時，仔細吟味統(tǒng)治構(gòu)造中行政以及司法的作用、功能及其界限、特別是三權(quán)之間的相互關(guān)系司法是不可欠缺的。從國民權(quán)利救濟的實效化的角度來看，基于對行政作用控制功能的理想狀態(tài)及其強化的謀略、行政過程整體的洞察，需要在“法的支配”的基本理念下，對司法與行政各自的作用進行綜合的多角度的研究。政府應該盡快就包括重新認識行政訴訟法在內(nèi)的對行政進行司法審查的理想狀態(tài)開始正式的檢討。[③]

根據(jù)2001年11月16日公布的《司法制度改革推進法》的規(guī)定，在司法制度改革推進本部設(shè)立“行政訴訟檢討會”（即行政訴訟研究會，主席：東亞大學鹽野宏教授）。從2002年2月18日起，行政訴訟檢討會經(jīng)歷了27回的審議，于2004年1月6日發(fā)布了《重新認識行政訴訟制度的見解》。政府基于行政訴訟檢討會整理后的見解形成了行政訴訟法修改案，于3月2日向國會正式提出。國會眾議院、參議院先后審議，于6月2日通過，并作為第84號法律于6月9日公布。

二、日本行政訴訟法修改的要點

日本這一次行政訴訟法的修改是一次具有實質(zhì)性內(nèi)容的修改，從更加有效地保護國民權(quán)利利益而整備救濟程序的觀點出發(fā)，對其行政訴訟法作出了大致以下四個方面的修改。

（一）救濟范圍的擴大

1.撤銷訴訟原告資格的實質(zhì)的擴大

“訴訟，并不是為了給當事人以觀念上的滿足，而是旨在給當事人實質(zhì)的救濟的制度。提起訴訟意味著給國民帶來實益?！疅o利益無訴權(quán)’的原則當然也適用于撤銷訴訟。主張行政處理違法、請求予以撤銷應該有‘訴的利益’?！盵④]訴的利益可以從主觀和客觀兩個側(cè)面進行考察。主觀方面，撤銷訴訟的原告應是對請求撤銷處理有法律上的利益者，這就是原告資格；而客觀方面，撤銷處理時，現(xiàn)實地得到法律上利益的回復狀態(tài)。這就是狹義上的訴的利益。在學說上，關(guān)于原告資格的判斷標準，存在著權(quán)利享受回復說、法律上保護的利益救濟說、值得保護的利益救濟說和行政處理的合法性保障說等學說，[⑤]但日本行政訴訟法采用的是法律上保護的利益救濟說。日本原行政訴訟法第9條僅有一款規(guī)定，即撤銷訴訟只限于就請求撤銷該行政處理或裁決具有法律上利益的人（包括即使在行政處理或裁決的效果因期限已過及其他理由而失效后，仍具有通過撤銷行政處理或裁決而應予恢復的法律上的利益者可以提起訴訟）。判例上采用了法律上保護的利益標準而根據(jù)法條狹窄地解釋原告資格。[⑥]這里的法律就是實定法。實定法所保護的利益區(qū)別于反射性利益，對于反射性利益是不予保護的，反射性利益只是法律實施反射的效果而已，個人對此不享有請求權(quán)。學說上對此予以批判，司法實務中也對反射性利益盡量進行限縮性解釋。然而法律上保護的利益說還是受到對國民的救濟范圍過于狹小、對行政的監(jiān)督范圍也相應地縮小的批評。

日本在修改行政訴訟法時，增加了一款作為第9條的第二款，即“法院在判斷行政處理或裁決的相對人以外的人是否具備前款所規(guī)定的法律上的利益時，應該不僅僅考慮作為該行政處理或裁決根據(jù)的法令的字面意思，而且要考慮該法令的宗旨和目的、以及該行政處理應該予以考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)。在這一場合下，在考慮該法令的宗旨和目的時，可以參考與該法令具有共通目的的相關(guān)法令的宗旨和目的；在考慮該利益的內(nèi)容和性質(zhì)時，對于因為該行政處理或裁決違反作為其根據(jù)的法令而遭受侵害的利益，應該要斟酌其內(nèi)容和性質(zhì)以及侵害的樣態(tài)和程度”。這一款規(guī)定要求法院不能狹窄地解釋實定法有關(guān)原告資格的規(guī)定，而要參考實定法的立法宗旨和目的，甚至可以參考相關(guān)實定法的立法宗旨和目的，它對于拓展行政訴訟原告資格是有益的。

2.科以義務訴訟的法定化

所謂科以義務訴訟，是指請求法院確認行政主體具有一定行為的義務、并命令行政主體為一定行為的訴訟。在日本，對于科以義務訴訟的容許性，大致存在著三種觀點。其一是全面否定說。該學說接受司法與行政的權(quán)限分配論，認為行政主體的第一次判斷權(quán)應留給行政權(quán)。行政權(quán)是否行使，在何種條件下、在什么時點應該如何行使，其判斷原則上是行政權(quán)的責任?？垢嬖V訟的目的在于以行政主體的上述第一次判斷為媒介撤銷其違法的處理行為排除其違法狀態(tài)。行政主體沒有作出第一次判斷時，所謂要求作出特定的行政行為或應命令其作出特定行政行為的訴訟，多數(shù)應不屬于抗告訴訟的范疇。其二，補充的科以義務訴訟說（補充說）。該學說認為，科以義務訴訟與撤銷訴訟之間是補充的關(guān)系，在沒有其他適當?shù)木葷侄螘r，可以考慮適用科以義務訴訟。其具體的條件是該行政行為一義性的確定（明白性）和將發(fā)生難以回復的損害。其三，獨立的科以義務訴訟說（獨立說）。與是否能獲得撤銷訴訟的救濟無關(guān)，審理的結(jié)果判決成熟時，法院就可以作出科以義務訴訟。這時并沒有侵害行政主體的第一次判斷權(quán)，也沒有否定裁量權(quán)，而是強調(diào)了救濟私人一方的必要性。全面否定說逐漸被學說和判例大體上否定了。如果僅僅考慮原告的救濟，則獨立說是最佳的。但是問題在于，對于如何在原告的救濟和推行行政的便宜之間確保均衡，立法權(quán)是否有裁量的余地；如果有的話，則該裁量余地在現(xiàn)行法制中處于何種狀態(tài)？關(guān)于前者，剝奪憲法所規(guī)定的接受裁判的權(quán)利，本來是對立法權(quán)也是不能允許的，但關(guān)于救濟的方法，對立法權(quán)享有一定的裁量也沒有異議。[⑦]通說持補充說。

科以義務訴訟原來只是作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟而存在，這一次被法定化了，修改后的行政訴訟法將科以義務訴訟明確地列舉出來予以規(guī)定。這也在一定程度上拋棄了基于傳統(tǒng)的權(quán)力分立論而不容許科以義務訴訟的觀點，[⑧]確立了“法的支配”原則。修改時將科以義務訴訟新設(shè)一款，作為第3條第6款：“本法所稱的‘科以義務訴訟’，是指在下列情況下旨在請求法院命令行政廳[⑨]作出其行政處理或裁決的訴訟：（1）行政廳應該作出一定的行政處理而沒有作出時（除第（2）項情況外）；（2）基于法令的宗旨申請行政廳作出一定的行政處理或裁決或?qū)彶檎埱蟮膱龊舷拢撔姓d應該作出行政處理或裁決而沒有作出時。”這與學術(shù)上的見解是大致相同的。從行政主體的角度來看，科以義務訴訟存在著兩種訴訟典型，其一是申請滿足型科以義務訴訟，即私人請求行政主體為一定行為，該申請遭到拒絕時，私人請求法院要求行政主體作為。這在給付行政領(lǐng)域最多。其二，是直接型科以義務訴訟，即在制定法上并沒有預定私人的申請－行政主體的決定這樣的體系，私人請求行政主體發(fā)動其公權(quán)力。其典型是在公害、環(huán)境行政等領(lǐng)域。從私人的角度來看，上述兩種類型大致對應著利益享受型科以義務訴訟和妨害排除型科以義務訴訟兩種。[⑩]

新行政訴訟法第37條之

二、之三[11]規(guī)定了科以義務訴訟的起訴要件和勝訴要件。其起訴要件有：第一，訴的利益要件?？埔粤x務訴訟，限于對要求責令行政機關(guān)應當作出一定處理具有法律上的利益者，才能夠提起。法律上的利益的有無的判斷，準用第9條第2款之規(guī)定，也就是本文上面所述的原告資格的判斷標準。對原告基于該法令的申請或?qū)彶檎埱螅姓黧w在相當?shù)钠陂g內(nèi)未作出任何處理或裁決的，或者作出了駁回或不予受理的處理或裁決，該處理或裁決應被撤銷、無效或不存在的，這時原告方可提起科以義務訴訟。如果原告沒有基于法令提出申請或?qū)彶檎埱?，則不能提起科以義務訴訟。第二，緊急性?？埔粤x務訴訟僅限于由于不作出一定的處理有可能造成重大損害方可提起。法院在判斷是否產(chǎn)生重大損害時，既要考慮損害的恢復的困難程度，又要考量損害的性質(zhì)、程度及其處理的內(nèi)容和性質(zhì)。第三，補充性要件。為避免此種損害發(fā)生尚無其他適當方法時，才可以提起科以義務訴訟。請求責令行政機關(guān)應作出一定裁決的，僅限于就處理提出審查請求后，不能提起有關(guān)該處理的撤銷處理之訴或無效等確認之訴時，才可以提起。

其勝訴要件是：符合科以義務訴訟的起訴要件時，關(guān)于與科以義務訴訟有關(guān)的處理，若法院認為行政機關(guān)應當作出處理而作為該處理依據(jù)的法令的規(guī)定又是明確的，或認為行政機關(guān)未作出該處理是超越裁量權(quán)范圍或濫用裁量權(quán)時，法院可以判令行政機關(guān)作出該處理。這里實際上規(guī)定了可任選其一的勝訴要件，其一是法令規(guī)定的明確性或一義性，也就是我們通常所說的羈束的情形，違反該規(guī)定，則可作出科以義務訴訟；其二是行政主體享有裁量權(quán)的情形，但存在逾越或濫用的情形，也可以作出科以義務訴訟。司法在這里在很大程度上是尊重行政機關(guān)的選擇和判斷，但是也在一定條件下破除了行政的首次判斷權(quán)。

3.禁止訴訟的法定化

所謂禁止訴訟，又稱之為預防訴訟或預防性停止作為訴訟，旨在請求法院禁止行政主體發(fā)動公權(quán)力。它與科以義務訴訟剛好是一對相反的訴訟，前者旨在禁止作為而希望不作為，后者旨在督促作為而禁止不作為。禁止訴訟原先在日本的行政訴訟法中也是沒有明文規(guī)定的。關(guān)于禁止訴訟的容許性，學說上并不存在全面否定說，而是在補充性肯定說中徘徊。在下級法院的判例中，容許禁止訴訟的要件，與科以義務訴訟一樣，都是要求一義性（行政主體應作出行政處理受法律的羈束而沒有自由裁量的余地）、緊急性（不承認事前審查的話損害很大，事前救濟具有顯著的必要性）和補充性（沒有其他適當?shù)木葷椒ǎ?。[12]

原來作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟的禁止訴訟這一次被法定化了，也就是說，在這次修改時將禁止訴訟明確地列舉出來予以規(guī)定。將禁止訴訟新設(shè)一款，作為第3條第7款：“本法所稱的‘禁止訴訟’，是指在行政廳不應作出一定的行政處理或裁決的場合下，旨在請求法院禁止行政廳作出該行政處理或裁決的訴訟。”在第37條之四中規(guī)定了禁止訴訟的起訴要件。第一，訴的利益要件。禁止訴訟，限于有請求責令行政廳不準作出一定處理或裁決的法律上的利益者，才能夠提起。判斷有無法律上的利益，準用第9條第2款的規(guī)定。第二，必要性要件。禁止訴訟，限于作出的一定處理或裁決有可能造成重大損害時，才能夠提起。但是，有避免此種損害的其他適當方法時，則不受此限。法院在判斷是否產(chǎn)生重大損害時，應當考慮損害恢復的困難程度、考量損害的性質(zhì)、程度以及處理或裁決的內(nèi)容和性質(zhì)。在第37條之四中還規(guī)定了禁止訴訟的勝訴要件。符合禁止訴訟起訴要件的，法院認為有關(guān)與禁止訴訟相關(guān)的處理或裁決，行政廳不應作出處理或裁決并且作為該處理或裁決根據(jù)的法令規(guī)定是明確的，或認為行政廳作出該處理或裁決是超越裁量權(quán)范圍或者濫用裁量權(quán)的，可判決令行政廳不準作出該處理或裁決。這里實際上規(guī)定了可任選其一的勝訴要件，其一是法令規(guī)定的明確性或一義性，也就是我們通常所說的羈束的情形，違反該規(guī)定，則可作出禁止判決；其二是行政主體享有裁量權(quán)的情形，但存在逾越或濫用的情形，也可以作出禁止判決。司法在這里還是在很大程度上尊重行政機關(guān)的選擇和判斷。

4.作為當事人訴訟一種類型的確認訴訟的明確化

原行政訴訟法第4條規(guī)定的是當事人訴訟，該條規(guī)定，當事人訴訟是指關(guān)于確認或形成當事人之間的法律關(guān)系的行政處理或裁決的訴訟，是關(guān)于以作為根據(jù)的法令規(guī)定其法律關(guān)系的一方當事人為被告以及公法上的法律關(guān)系的訴訟。修改時，在“以及”之后加上“公法上的法律關(guān)系的確認之訴”。這樣就將公法關(guān)系的確認之訴明確作為當事人訴訟的一種類型加以明確，即作為當事人訴訟的確認之訴。其修改的目的在于，與國民與行政主體之間多樣化的法律關(guān)系相適應，要讓作為當事人訴訟的確認之訴有效地發(fā)揮國民的權(quán)利利益實效性的救濟功能，有必要特別予以注意和確認。[13]在現(xiàn)實中，存在著不能解釋為行政主體行使公權(quán)力的行政的行為，因這種行為而生紛爭，如達到司法審查的成熟性要求時，則可靈活運用當事人訴訟的托盤，確保國民權(quán)利利益的實效性的救濟。例如，在行政計劃過程的中間階段，因行政的行為而產(chǎn)生法律關(guān)系，有利害關(guān)系的國民雖然不能提起抗告訴訟但是可以靈活運用當事人訴訟的托盤，來開辟救濟的路徑。

（二）審理的充實與促進

為了充實和促進行政訴訟的審理，這次修改特別新設(shè)了提出行政處理理由資料的制度，并將這一制度規(guī)定在第23條之后作為第23條之二：

“為了明了訴訟關(guān)系，法院認為有必要時，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的有關(guān)行政處理或裁決的內(nèi)容、作為行政處理根據(jù)的法令的條款、說明作為行政處理或裁決原因的事實以及其他行政處理或裁決的理由的資料（下一款規(guī)定的與審查請求有關(guān)的案件記錄除外）的一部分或全部。（2）委托前款中規(guī)定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規(guī)定的資料的一部分或者全部。

法院就行政處理的審查請求作出裁決之后，又提起撤銷訴訟的，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的與該審查請求有關(guān)的資料的一部分或全部。（2）委托前款中規(guī)定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規(guī)定的資料的一部分或者全部。

第二篇：行政訴訟法最新修改部分

行政訴訟法全文（2015年最新版本）

全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定

(2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過)

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定對《中華人民共和國行政訴訟法》作如下修改：

一、將第一條修改為：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

二、第二條增加一款，作為第二款：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！?/p>

三、增加一條，作為第三條：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應當受理的行政案件依法受理。

“行政機關(guān)及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。

“被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關(guān)相應的工作人員出庭?！?/p>

四、將第十一條改為第十二條，將第一款修改為：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

“(一)對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的;

“(二)對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的;

“(三)申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的;

“(四)對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的;

“(五)對征收、征用決定及其補償決定不服的;

“(六)申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的;

“(七)認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的;

“(八)認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的;

“(九)認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的;

“(十)認為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的;

“(十一)認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的;

“(十二)認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。”

五、將第十四條改為第十五條，修改為：“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：

“(一)對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件;

“(二)海關(guān)處理的案件;

“(三)本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件;

“(四)其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件?！?/p>

六、將第十七條改為第十八條，修改為：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復議的案件，也可以由復議機關(guān)所在地人民法院管轄。

“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?/p>

七、將第二十條改為第二十一條，修改為：“兩個以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。”

八、將第二十一條改為第二十二條，修改為：“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄的，應當移送有管轄權(quán)的人民法院，受移送的人民法院應當受理。受移送的人民法院認為受移送的案件按照規(guī)定不屬于本院管轄的，應當報請上級人民法院指定管轄，不得再自行移送。”

九、將第二十三條改為第二十四條，修改為：“上級人民法院有權(quán)審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。

“下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上級人民法院決定?！?/p>

十、將第二十四條改為第二十五條，將第一款修改為：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”

十一、將第二十五條改為第二十六條，將第二款修改為：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告;復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告?！?/p>

增加一款，作為第三款：“復議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告;起訴復議機關(guān)不作為的，復議機關(guān)是被告。”

將第四款改為第五款，修改為：“行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。”

將第五款改為第六款，修改為：“行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告?！?/p>

十二、將第二十六條改為第二十七條，修改為：“當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同類行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的，為共同訴訟?！?/p>

十三、增加一條，作為第二十八條：“當事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，應當經(jīng)被代表的當事人同意?！?/p>

十四、將第二十七條改為第二十九條，修改為：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。

“人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴?！?/p>

十五、將第二十九條改為第三十一條，修改為：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。

“下列人員可以被委托為訴訟代理人：

“(一)律師、基層法律服務工作者;

“(二)當事人的近親屬或者工作人員;

“(三)當事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會團體推薦的公民。”

十六、將第三十條改為第三十二條，修改為：“代理訴訟的律師，有權(quán)按照規(guī)定查閱、復制本案有關(guān)材料，有權(quán)向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集與本案有關(guān)的證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的材料，應當依照法律規(guī)定保密。

“當事人和其他訴訟代理人有權(quán)按照規(guī)定查閱、復制本案庭審材料，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容除外?！?/p>

十七、將第三十一條改為第三十三條，修改為：“證據(jù)包括：

“(一)書證;

“(二)物證;

“(三)視聽資料;

“(四)電子數(shù)據(jù);

“(五)證人證言;

“(六)當事人的陳述;

“(七)鑒定意見;

“(八)勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。

“以上證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據(jù)?！?/p>

十八、將第三十二條改為第三十四條，增加一款，作為第二款：“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應證據(jù)。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外?！?/p>

十九、將第三十三條改為第三十五條，修改為：“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)?！?/p>

二十、增加三條，作為第三十六條、第三十七條、第三十八條：

“第三十六條 被告在作出行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經(jīng)人民法院準許，可以延期提供。

“原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準許，被告可以補充證據(jù)。

“第三十七條 原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責任。

“第三十八條 在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：

“(一)被告應當依職權(quán)主動履行法定職責的;

“(二)原告因正當理由不能提供證據(jù)的。

“在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任?！?/p>

二

十一、將第三十四條改為兩條，作為第三十九條、第四十條，修改為：

“第三十九條 人民法院有權(quán)要求當事人提供或者補充證據(jù)。

“第四十條 人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)?！?/p>

二

十二、增加一條，作為第四十一條：“與本案有關(guān)的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調(diào)取：

“(一)由國家機關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù);

“(二)涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù);

“(三)確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)?！?/p>

二

十三、增加一條，作為第四十三條：“證據(jù)應當在法庭上出示，并由當事人互相質(zhì)證。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)，不得在公開開庭時出示。

“人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據(jù)。對未采納的證據(jù)應當在裁判文書中說明理由。

“以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)?！?/p>

二

十四、將第三十七條改為第四十四條，修改為：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關(guān)申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。

“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關(guān)申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”

二

十五、將第三十八條改為第四十五條，修改為：“公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

二

十六、將第三十九條改為第四十六條，修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！?/p>

二

十七、增加一條，作為第四十七條：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制?！?/p>

二

十八、將第四十條改為第四十八條，修改為：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。

“公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。”

二

十九、將第四十一條改為第四十九條，將第一項修改為：“(一)原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織;”

三

十、增加一條，作為第五十條：“起訴應當向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本。

“書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人。”

三

十一、將第四十二條改為兩條，作為第五十一條、第五十二條，修改為：

“第五十一條 人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟浮?/p>

“對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

“第五十二條 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”

三

十二、增加一條，作為第五十三條：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。

“前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”

三

十三、將第七章分為五節(jié)，增加節(jié)名，規(guī)定：“第一節(jié) 一般規(guī)定”，內(nèi)容為第五十四條至第六十六條;“第二節(jié) 第一審普通程序”，內(nèi)容為第六十七條至第八十一條;“第三節(jié) 簡易程序”，內(nèi)容為第八十二條至第八十四條;“第四節(jié) 第二審程序”，內(nèi)容為第八十五條至第八十九條;“第五節(jié) 審判監(jiān)督程序”，內(nèi)容為第九十條至第九十三條。

三

十四、將第四十三條改為第六十七條，將第一款修改為：“人民法院應當在立案之日起五日內(nèi)，將起訴狀副本發(fā)送被告。被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。人民法院應當在收到答辯狀之日起五日內(nèi)，將答辯狀副本發(fā)送原告。”

三

十五、將第四十四條改為第五十六條，修改為：“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，裁定停止執(zhí)行：

“(一)被告認為需要停止執(zhí)行的;

“(二)原告或者利害關(guān)系人申請停止執(zhí)行，人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害國家利益、社會公共利益的;

“(三)人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;

“(四)法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。

“當事人對停止執(zhí)行或者不停止執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復議一次。”

三

十六、將第四十五條改為第五十四條，增加一款，作為第二款：“涉及商業(yè)秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理?！?/p>

三

十七、將第四十七條改為第五十五條，將第四款修改為：“院長擔任審判長時的回避，由審判委員會決定;審判人員的回避，由院長決定;其他人員的回避，由審判長決定。當事人對決定不服的，可以申請復議一次。”

三

十八、增加一條，作為第五十七條：“人民法院對起訴行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會保險金的案件，權(quán)利義務關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴重影響原告生活的，可以根據(jù)原告的申請，裁定先予執(zhí)行。

“當事人對先予執(zhí)行裁定不服的，可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執(zhí)行?！?/p>

三

十九、將第四十八條改為第五十八條，修改為：“經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理;被告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決?！?/p>

四

十、將第四十九條改為第五十九條，修改為：“訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓誡、責令具結(jié)悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：

“(一)有義務協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的人，對人民法院的協(xié)助調(diào)查決定、協(xié)助執(zhí)行通知書，無故推拖、拒絕或者妨礙調(diào)查、執(zhí)行的;

“(二)偽造、隱藏、毀滅證據(jù)或者提供虛假證明材料，妨礙人民法院審理案件的;

“(三)指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證的;

“(四)隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、毀損已被查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)的;

“(五)以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的;

“(六)以暴力、威脅或者其他方法阻礙人民法院工作人員執(zhí)行職務，或者以哄鬧、沖擊法庭等方法擾亂人民法院工作秩序的;

“(七)對人民法院審判人員或者其他工作人員、訴訟參與人、協(xié)助調(diào)查和執(zhí)行的人員恐嚇、侮辱、誹謗、誣陷、毆打、圍攻或者打擊報復的。

“人民法院對有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對其主要負責人或者直接責任人員依照前款規(guī)定予以罰款、拘留;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

“罰款、拘留須經(jīng)人民法院院長批準。當事人不服的，可以向上一級人民法院申請復議一次。復議期間不停止執(zhí)行?！?/p>

四

十一、將第五十條改為第六十條，修改為：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。

“調(diào)解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益?！?/p>

四

十二、增加一條，作為第六十一條：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。

“在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！?/p>

四

十三、將第五十三條改為第六十三條第三款，修改為：“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！?/p>

四

十四、增加兩條，作為第六十四條、第六十五條：

“第六十四條人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議。

“第六十五條 人民法院應當公開發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，供公眾查閱，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容除外?！?/p>

四

十五、將第五十四條改為四條，作為第六十九條、第七十條、第七十二條、第七十七條，修改為：

“第六十九條行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。

“第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

“(一)主要證據(jù)不足的;

“(二)適用法律、法規(guī)錯誤的;

“(三)違反法定程序的;

“(四)超越職權(quán)的;

“(五)濫用職權(quán)的;

“(六)明顯不當?shù)摹?/p>

“第七十二條 人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。

“第七十七條 行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。

“人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反的除外?！?/p>

四

十六、增加七條，作為第七十三條、第七十四條、第七十五條、第七十六條、第七十八條、第七十九條、第八十條：

“第七十三條 人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。

“第七十四條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：

“(一)行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;

“(二)行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的。

“行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：

“(一)行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的;

“(二)被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的;

“(三)被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。

“第七十五條行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。

“第七十六條人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施;給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。

“第七十八條被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。

“被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償。

“第七十九條 復議機關(guān)與作出原行政行為的行政機關(guān)為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。

“第八十條 人民法院對公開審理和不公開審理的案件，一律公開宣告判決。

“當庭宣判的，應當在十日內(nèi)發(fā)送判決書;定期宣判的，宣判后立即發(fā)給判決書。

“宣告判決時，必須告知當事人上訴權(quán)利、上訴期限和上訴的人民法院?！?/p>

四

十七、將第五十六條改為第六十六條，修改為：“人民法院在審理行政案件中，認為行政機關(guān)的主管人員、直接責任人員違法違紀的，應當將有關(guān)材料移送監(jiān)察機關(guān)、該行政機關(guān)或者其上一級行政機關(guān);認為有犯罪行為的，應當將有關(guān)材料移送公安、檢察機關(guān)。

“人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議?！?/p>

四

十八、將第五十七條改為第八十一條，修改為：“人民法院應當在立案之日起六個月內(nèi)作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準?！?/p>

四

十九、增加三條，作為第八十二條、第八十三條、第八十四條：

“第八十二條 人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權(quán)利義務關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：

“(一)被訴行政行為是依法當場作出的;

“(二)案件涉及款額二千元以下的;

“(三)屬于政府信息公開案件的。

“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。

“發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡易程序。

“第八十三條 適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?，由審判員一人獨任審理，并應當在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。

“第八十四條 人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序的，裁定轉(zhuǎn)為普通程序。”

五

十、將第五十九條改為第八十六條，修改為：“人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理?！?/p>

五

十一、增加一條，作為第八十七條：“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查?！?/p>

五

十二、將第六十條改為第八十八條，修改為：“人民法院審理上訴案件，應當在收到上訴狀之日起三個月內(nèi)作出終審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批準?！?/p>

五

十三、將第六十一條改為第八十九條，修改為：“人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

“(一)原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定;

“(二)原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判、撤銷或者變更;

“(三)原判決認定基本事實不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實后改判;

“(四)原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。

“原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。

“人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決?！?/p>

五

十四、將第六十二條改為第九十條，修改為：“當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但判決、裁定不停止執(zhí)行。”

五

十五、增加一條，作為第九十一條：“當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：

“(一)不予立案或者駁回起訴確有錯誤的;

“(二)有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的;

“(三)原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的;

“(四)原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的;

“(五)違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的;

“(六)原判決、裁定遺漏訴訟請求的;

“(七)據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的;

“(八)審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的?！?/p>

五

十六、將第六十三條改為第九十二條，修改為：“各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。

“最高人民法院對地方各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民法院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法的，有權(quán)提審或者指令下級人民法院再審?！?/p>

五

十七、將第六十四條改為第九十三條，修改為：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。

“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”

五

十八、將第六十五條改為三條，作為第九十四條、第九十五條、第九十六條，修改為：

“第九十四條 當事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書。

“第九十五條公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行。

“第九十六條 行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：

“(一)對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥;

“(二)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關(guān)負責人按日處五十元至一百元的罰款;

“(三)將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告;

“(四)向監(jiān)察機關(guān)或者該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院;

“(五)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

五

十九、增加一條，作為第一百零一條：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！?/p>

六

十、將本法相關(guān)條文中的“具體行政行為”修改為“行政行為”。

六

十一、將第四十六條改為第六十八條，第五十五條改為第七十一條。刪去第三十五條、第九章的章名、第六十七條、第六十八條、第六十九條、第七十二條。

本決定自2015年5月1日起施行。

《中華人民共和國行政訴訟法》根據(jù)本決定作相應修改，重新公布。

第三篇：行政訴訟法修改與依法行政

行政訴訟法修改與依法行政

----王 才 亮-----

一、行政訴訟法修改的背景

此次修正案是25年的第一次，其修改力度之大令許多人不理解。作為這個修改活動的積極參與者，我對行政訴訟法修正案(以下簡稱修正案）持肯定態(tài)度，并認為其將對于社會進步將有重大影響。

1、主觀上原因

中國共產(chǎn)黨經(jīng)過65年的執(zhí)政，黨內(nèi)對依法治國的基礎(chǔ)是依法執(zhí)政，這一點已經(jīng)是共識。依法執(zhí)政的核心應當是依法行政即依據(jù)憲法與法律的規(guī)定管理國家的行政事務。而行政權(quán)力能否得到有效的監(jiān)督與約束則是依法行政的必要條件。

25年前，執(zhí)政者看到了這個問題，出臺了中華人民共和國的《行政訴訟法》，使依法執(zhí)政上了一個臺階。但是，此后的執(zhí)行情況并不理想，行政訴訟制度離“法治國家”的要求，離讓人民群眾感到公平正義與構(gòu)和諧社會的根本要求還有著巨大的差距。行政訴訟在解決行政爭議方面所起到的作用，尚得不到人民群眾的由衷認同，我對此是深有體會。

2、客觀上的原因

現(xiàn)在的行政訴訟法的確無法適應形勢發(fā)展的需要。

作為長期關(guān)心不動產(chǎn)征收制度并以行政訴訟作為解決拆遷糾紛途徑的執(zhí)業(yè)律師，當然希望征地拆遷矛盾能進法院解決，盡量防止極端事件的發(fā)生。遺憾的是，我在長期的實踐中感受到的是法院立案難、審判難、執(zhí)行難的問題十分嚴重，導致許多被征地、拆遷人難以得到司法救濟而踏上上訪路。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2013年，全國信訪系統(tǒng)接待超過1000萬人(次)，其中涉及到對行政機關(guān)的行政行為有爭議的超過600萬件。其中由于被征地、拆遷的原因占了40%左右。近年來，各級人民法院受理的行政案件每年不到14萬件，而作為行政機關(guān)自我糾正錯誤的行政復議受理行政復議還不到10萬件，二者合計只占當年行政糾紛的3%。這么多的行政糾紛沒有進入法律途徑解決問題，而是沉淀在信訪路上，表現(xiàn)出行政訴訟制度已經(jīng)處于架空的邊緣。這里有法官們的法律意識的原因，也有法律本身存在缺陷的原因。這個問題不解決，依法治國實在是空談。為此，建立真正的行政訴訟制度才有真正的依法治國。全國人大啟動的修改《行政訴訟法》工作，并且真正的實施這個法律就十分重要。

3、中央的決心

為解決法律本身的問題，全國人大啟動了25年來的首次大修改。這是人們預料之中但有些期盼的立法大動作。2013年12月，第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》。2013年12月31日至2014年1月30日，修正案草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征求意見。之后，根據(jù)全國人大常委會組成人員和各方面的意見，對修正案草案作了修改，形成了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》。2014年8月，第十二屆全國人大常委會第十次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議并將《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》在中國人大網(wǎng)公布，社會公眾可以直接登錄中國人大網(wǎng)提出意見，也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會。2014年10月16日，全國人大法工委召開《行政訴訟法修正案（草案）立法評估會》，進行了評估論證。在10月27日人大常委會召開之前，中國共產(chǎn)黨十八屇四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務，修改行政訴訟法是其中的措施之一，尤其是全會超出<修正案(建議稿)>的內(nèi)容，將立案案審查制度改為立案登記制度，對于人大常委會通過修正案起了推動作用。2014年11月1日，中華人民共和國主席習近平發(fā)布了第十五號中華人民共和國主席令，公布了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》并自2015年5月1日起施行。

二、修正案的核心改變 我們首先要看到修正案的核心改變是將第一條修改為：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。與原法條對比，就可以發(fā)現(xiàn)存在一改、一增、一減。

一改:將原來的正確、及時審理行政案件改為了公正、及時審理行政案件。一增:增加了”解決行政爭議”六個字。

一減:減去了“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”中的維護和三個字。

從上述一改、一增、一減，我們可以清楚地立法目的調(diào)整的思路，表達了最高權(quán)力機關(guān)此修改活動的目的。“解決行政爭議”是此次修改的核心，也是該法實施的目的。長期以來，許多地方的行政審判活動流于形式，不解決行政爭議，致使行政訴訟制度無存在意義。至于原來的規(guī)定行政訴訟居然要維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)，那讓法院怎么辦？模糊了司法監(jiān)督的職能，同時也是目前民眾信訪不信法的主要原因。

三、修正案的具體影響

圍繞上述指導思想上的修改，綱舉目張地在修正案的具體的條款中作出了許多進一步的規(guī)定，以有利于以司法手段解決行政爭議，歸納起來有65 處，其中與行政機關(guān)直接影響的有以下九個方面:(一)、增加了被告以及被訴行為的范圍。

1、將被訴對象由‘具體行政行為’擴大至‘行政行為’。25年前立法中用“具體行政行為”的概念，針對的是“抽象行政行為”，主要考慮是限定可訴范圍。這次修改將現(xiàn)行行政訴訟法中的“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”。

2、明確不僅僅是行政機關(guān)當被告。修正案在第二條增加一款，作為第二款：“前款所稱行政機關(guān)，包括依照法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)作出行政行為的組織”，從被告主體方面進一步明確擴大了行政訴訟的范圍。

3、復議機關(guān)不依法履責就可能當被告。行政復議本來是解決行政爭議的重要途徑之一，但是近年來行政復議成為走過場，失去了應有的作用。究其原因之一是法律制度設(shè)計的不合理。實踐中復議機關(guān)為了不當被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍。修正案對此修改為： “經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告；復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告”。

4、復議機關(guān)不按期履責也可以被告。修正案并增加一款，作為第三款：“復議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復議機關(guān)不作為的，復議機關(guān)是被告”。

5、法院對復議機關(guān)享有全面審查權(quán)。修正案新增的第七十九條規(guī)定:“行政復議機關(guān)與作出原行政行為的行政機關(guān)為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判”。

6、征收、征用及其補償決定明確可訴。在修正案的第十二條受理案件的列舉中由八點擴大至十二點，其中最重要的是針對當前情況增加了“

（五）對征收、征用及其補償決定不服的；”可訴。

7、對于長期以來的行政合同能否列入行政訴訟范圍的爭論有突破性的規(guī)定。修正案的第十二條受理范圍的列舉中增加了“(十一)認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”規(guī)定。

修正案第七十八條對于行政合同違約的情形作出了新的規(guī)定: “行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告繼續(xù)履行或者采取補救措施、賠償損失。被告變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償”(二)、為保障行政相對人的訴權(quán)，作出了系列規(guī)定。

訴權(quán)，首先表現(xiàn)在立案環(huán)節(jié)。因此，立案環(huán)節(jié)的公正，直接關(guān)乎民眾對于法治的根本認同。只有真正賦予立案環(huán)節(jié)的公正，才能使行政訴訟制度真正地得到社會認可。反之，當立案成為問題，民眾對司法救濟的希望將破碎，轉(zhuǎn)而上訪或自力救濟，矛盾激化往往就難以逆轉(zhuǎn)?？陀^地說，全國行政訴訟立案難的問題始終沒有得到緩解。眾多的地方法院在服從法律還是地方黨委、政府領(lǐng)導的問題上選擇了后者，其多樣化的違法手段導致《中華人民共和國行政訴訟法》第二條落空，當事人立案十分艱難。

針對立案難的問題，這次修訂行政訴訟法的工作將其作為重點之一作出了針對性的規(guī)定，將立案審查制度改變?yōu)榱傅怯浿贫龋⑶矣幸幌盗械呐涮滓?guī)定以保證公民的訴權(quán)，如規(guī)定法官在立案環(huán)節(jié)刁難起訴人的言行將受到查處。

立案環(huán)節(jié)的公正，對于所有提起行政訴訟的公民、法人和其他組織建立對行政訴訟制度的信心之意義，對此無論如何評價均不為過。

1、在原則要求上，修正案中增加一條，作為第三條：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應當受理的行政案件依法受理。

行政機關(guān)及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”。

2、在具體程序安排上，修正案新增加兩條，作為第五十條、第五十一條：“第五十條起訴應當向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本”。

“書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人”。

“第五十一條人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記立案。

對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的,應當接收起訴狀,出具注明收到日期的書面憑證,并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。

起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人補正。不得未經(jīng)指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀”。

“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人補正起訴狀內(nèi)容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！?/p>

3、修改后的第五十二條規(guī)定：“起訴符合本法第五十一條規(guī)定的，人民法院應當在接到起訴狀或者口頭起訴之日起七日內(nèi)立案，并通知當事人；不符合起訴條件的，應當在七日內(nèi)作出裁定書，不予受理。裁定書應當載明不予受理的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

“人民法院在七日內(nèi)既不立案，又不作出裁定書的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理?！?/p>

坦率直言，我對于上述有關(guān)立案的新規(guī)定肯定的同時仍然擔心其是否能落實到實處。但無論如何，有了新的明確規(guī)定總是比過去含糊不清的狀況要好。(三)、管轄制度的重大變化

對被告是縣級以上人民政府的第一審案件的管轄，關(guān)系到一審法院與被訴行政機關(guān)的聯(lián)系，在未確立跨行政區(qū)劃的行政審判機關(guān)之前其對于司法公正尤為重要。對此，修正案作出了一些新規(guī)定。

1?將原第十七條改為第十八條，修改為：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復議的案件，起訴復議機關(guān)的，也可以由復議機關(guān)所在地人民法院管轄。”

增加一款，作為第二款：“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。” 這里的“經(jīng)復議的案件，起訴復議機關(guān)的，也可以由復議機關(guān)所在地人民法院管轄”之規(guī)定可能成為律師為委托人考慮避開地方政府干擾司法的重要手段。

2、將第十四條改為第十六條，刪去中級人民法院管轄第一審行政案件中有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的案件，明確增加了管轄“縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”。

3、將第二十一條改為第二十二條，修改為：“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄的，應當移送有管轄權(quán)的人民法院，受移送的人民法院應當受理。受移送的人民法院認為受移送的案件按照規(guī)定不屬于本院管轄的，應當報請上級人民法院指定管轄，不得再自行移送?！?/p>

4、將第二十三條改為第二十四條，修改為：“上級人民法院有權(quán)審理下級人民法院管轄的第一審行政案件”。

“下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上級人民法院決定?！?/p>

這個法條的修改中刪去了當前司法實踐中存在嚴重爭議的上級人民法院“也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判”的規(guī)定，其意義十分重大。(四)、訴訟參加人的范圍有所調(diào)整。

行政訴訟的參加人的范圍對于行政訴訟制度的科學性有著極其重要的影響。修正案根據(jù)25年來行政審判的具體情況和依法治國的要求，對于原告、第三人、共同訴訟和委托代理人作了一定的調(diào)整。

1、將第二十四條改為第二十六條，第一款修改為：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。該修改將原告的范圍在公民、法人或者其他組織前明確了“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系”這個范圍。

2、對委托代理人的規(guī)定將修改為：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。

“下列人員可以被委托為訴訟代理人：

“

（一）律師、基層法律服務工作者；

“

（二）當事人的近親屬或者工作人員；

“

（三）當事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會團體推薦的公民?！?/p>

對于上述規(guī)定，最高法院已經(jīng)在一些地區(qū)進行試點，預計很快將出臺更具操作性的司法解釋。該法條中，需要重視的是修正案第三條中對行政機關(guān)負責人出庭應訴作出的規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴。不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭?！比粜姓C關(guān)負責人不能出庭的，委托相應的工作人員出庭可能因出庭代理人數(shù)的限制而對聘請律師造成影響。

其次，訴訟代理人中對于近親屬的限制性規(guī)定是把雙刃劍，各有利弊。

3、增加了共同訴訟的規(guī)定，新增的第二十八條規(guī)定：“當事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求，必須經(jīng)被代表的當事人同意?！?/p>

4、第三人的規(guī)定更細致，修正案將原第二十七條改為第二十九條，修改為：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。

“人民法院判決承擔義務的第三人，有權(quán)依法提起上訴。”

5、將第三十條改為第三十二條，修改為：“代理訴訟的律師，可以按照規(guī)定查閱、復制本案有關(guān)材料，可以向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的材料，應當依照法律規(guī)定保密。

“當事人和其他訴訟代理人可以按照規(guī)定查閱、復制本案庭審材料，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外。”

該法條主要是新增了律師可以復制本案有關(guān)材料的規(guī)定。(五)、訴訟期間延長的本意

原行政訴訟法第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！币虼耍姓V訟的起訴期限只有三個月，當事人很容易因超過起訴期限而失去請求人民法院救濟的權(quán)利。修正案適當延長了起訴期限有利于公民、法人和其他組織維護合法權(quán)益。

1、將第三十九條改為第四十六條，修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件從行政行為作出之日起超過二十年，其他案件從行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

2、增加一條，作為第四十七條：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)不履行的，起訴期限不受前款規(guī)定的限制。”

3、將第四十條改為第四十八條，修改為：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。

“公民、法人或者其他組織因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定?！?/p>

該法條修改重點是要明確“其他不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)”的規(guī)定，有利于保護當事人的訴權(quán)，進而使大量的訪民進入法院，給行政機關(guān)帶來了考驗。(六)、修改舉證相關(guān)的規(guī)定，以促進司法公正。

修正案在證據(jù)章節(jié)基本上是將相關(guān)司法解釋引人法律，使之更具有權(quán)威性，使行政訴訟中的證據(jù)制度更加完善，也更有利于司法公正。

1、新增第三十六條 “有下列情形之一，經(jīng)人民法院準許，被告可以補充證據(jù)：

“

（一）被告在作出行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的；

“

（二）原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的。

2、新增第三十七條規(guī)定:“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責任。

3、新增第三十八條規(guī)定:“在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：

（一）被告應當依職權(quán)主動履行法定職責的；

（二）原告因正當理由不能提供證據(jù)的。

“在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任?！?/p>

4、將第三十四條改為二條，第三十九規(guī)定： “人民法院有權(quán)要求當事人提供或者補充證據(jù)”。

第四十條規(guī)定:“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)。” 其中，“但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)”為新增加條款，有利于防止有礙司法公正的情況發(fā)生。

5、修正案新增加一條，作為第四十一條：“與本案有關(guān)的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調(diào)?。?/p>

“

（一）由國家機關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)；

“

（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)；

“

（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)?！?/p>

6、修正案刪去了原第三十五條有關(guān)人民法院進行鑒定的規(guī)定，使其與民事訴訟法規(guī)定相一致。

7、修正案新增加一條，作為第四十三條：“證據(jù)應當在法庭上出示，并由當事人互相質(zhì)證。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)，不得在公開開庭時出示。

“人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據(jù)。對未采納的證據(jù)應當在裁判文書中說明理由。

“以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)?！?七)、新增了對規(guī)范性文件審查的規(guī)定。

2000年實施的立法法對于地方政府的立法權(quán)限作了明確的規(guī)定，但實踐中，許多地方政府仍然習慣于超越職權(quán)頒布實施一些與法不符且損害大眾利益的紅頭文件。而人民法院在審理行政案件中，盡管發(fā)現(xiàn)了這些規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，卻因為沒有審查權(quán)等多種原因，仍將其作為認定具體行政行為合法的依據(jù)，因此造成司法不公。

為此，修正案增加了兩條新規(guī)定:

第一，第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。

“前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！?/p>

第二，第六十五條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并應當向制定機關(guān)提出處理建議。

雖然這個規(guī)定對于規(guī)范性文件的審查僅僅是開了一個小口子，口氣也不是很堅決，但我認為其意義十分重大，像目前一些地方政府隨意作出的限購、限牌等限制公民權(quán)利的紅頭文件游離于司法監(jiān)督之外的狀況將逐步得到改變。

需要注意的是，立法法正在修訂中，有關(guān)限制地方政府和人大的立法權(quán)是主流呼聲。(八)、方便原告訴訟的規(guī)定有利于公民維權(quán)。

為保障民眾的訴權(quán)，減少訴累，修正案對于方便原告訴訟方面新增了行政附帶民事和使用簡易程序?qū)徖戆讣茸鞒隽诵碌囊?guī)定，以保護訴訟參加人的合法權(quán)益。

1、修正案增加一條，作為第六十二條：“在涉及行政許可、登記和就民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。

“在行政訴訟中，人民法院認為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，裁定中止行政訴訟?！?/p>

1、修正案針對簡易程序有了規(guī)定。

第八十二條規(guī)定，“人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權(quán)利義務關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：

“

（一）被訴行政行為是依法當場作出的；

“

（二）案件涉及款額二千元以下的；

“

（三）屬于政府信息公開案件的。

“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。

“發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡易程序。

第八十三條規(guī)定，“適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣蓪徟袉T一人獨任審理，并應當在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。

第八十四條“人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序的，裁定轉(zhuǎn)為普通程序?！?/p>

3、修正案第五十五條增加了一款，作為第二款：“涉及商業(yè)秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理?！?/p>

4、現(xiàn)行行政訴訟法第五十七條、第六十條規(guī)定第一審案件和上訴案件的審理期限分別為三個月和兩個月，審理期限過短，實踐中許多案件難以在法定期限內(nèi)審結(jié)。根據(jù)行政審判的實際情況，修正案適當延長了第一審案件和上訴案件的審理期限，將第一審案件和上訴案件的審理期限分別修改為六個月和三個月。(九)、裁判內(nèi)容更貼近實際。

行政訴訟無論一、二審還是再審，當事人對于裁判內(nèi)容十分關(guān)心。同樣，人民法院審理案件公正與否，裁判內(nèi)容十分關(guān)鍵。對此，修正案圍繞行政訴訟的裁判內(nèi)容作了較多的調(diào)整，重要的影響是增加了對于不當行政行為的判決內(nèi)容。

1、修正案第五十七條“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，裁定停止行政行為的執(zhí)行”中新增了三個規(guī)定：

第一，“原告或者利害關(guān)系人申請停止執(zhí)行，人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害國家利益、社會公共利益的；

第二，“人民法院認為該行政行為的執(zhí)行將導致國家利益、社會公共利益重大損害的；” 第三，“當事人對停止執(zhí)行或者不停止執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復議一次?！?/p>

2、修正案新增加一條，作為第五十八條：“人民法院對起訴行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金、最低生活保障費和支付工傷、醫(yī)療社會保險金案件，權(quán)利義務關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴重影響原告生活的，可以根據(jù)原告的申請，裁定先予執(zhí)行。

“當事人對先予執(zhí)行裁定不服的，可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執(zhí)行?！?/p>

3、修正案第五十九條將原四十八條修改為：“經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理；被告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決”。其中刪去了原規(guī)定中兩次合法傳喚的規(guī)定，增加了“或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的”的情況。而修正案第六十七條新增第二款規(guī)定，“被告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭，人民法院可以向其上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員行政處分的建議”，以嚴肅訴訟秩序。

4、修正案根據(jù)行政審判25年來的具體情況，將第五十條改為第六十一條，內(nèi)容修改為：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解” “調(diào)解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益?！?盡管還有點遮遮掩掩，但調(diào)解這個中國特色將是行政訴訟法修改后的亮點。

5、修正案將原法條第五十四條改為六條，其中第七十條規(guī)定的人民法院可以判決撤銷的行政行為情形中，增加一項“明顯不當?shù)摹鼻樾?，突破了過去的行政審判只限于合法與否的限制。

6、修正案在第七十四條確認行政行為違法的情形中 “

（三）行政行為程序輕微瑕疵，能夠補正的”修改為:“

（三）行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的”

7、修正案第七十五條規(guī)定: “行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的人民法院判決確認無效?！?/p>

8、修正案第七十六條規(guī)定:“人民法院作出確認違法或者無效的判決時，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任”。

9、修正案第七十七條規(guī)定:“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定或者認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。

“人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減少原告的利益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反的除外?！?/p>

10、修正案第七十八條對于行政合同違約的情形作出了新的規(guī)定: “行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告繼續(xù)履行或者采取補救措施、賠償損失。被告變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q給予補償”。

11、修正案對于宣判方式增加了兩條明確規(guī)定，其中第八十條規(guī)定:“人民法院對公開審理或者不公開審理的案件，一律公開宣告判決。

“當庭宣判的，應當在十日內(nèi)發(fā)送判決書；定期宣判的，宣判后立即發(fā)給判決書。

“宣告判決時，必須告知當事人上訴權(quán)利、上訴期限和上訴的法院。

第六十六條規(guī)定，“公眾可以查閱發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外?！?/p>

12、修正案第八十六條對于上訴案件的審理程序修改為：“人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。” 取代了過去的第五十九條“人民法院對上訴案件，認為事實清楚的，可以實行書面審理”的規(guī)定。并新增加一條，作為第八十七條規(guī)定：“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查。”

13、修正案對于行政案件的再審改了一條，新增了一條。其中，將第六十二條改為第九十條，修改為：“當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但判決、裁定不停止執(zhí)行?！眲h去了可以向原審法院申請的規(guī)定。

增加一條，作為第九十一條:“當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審： “

（一）不予受理或者駁回起訴確有錯誤的；

“

（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；

“

（三）原判決、裁定認定事實的證據(jù)不確實、不充分、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；

“

（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的；

“

（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的； “

（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；

“

（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；

“

（八）審判人員在審理該案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。”

14、修正案第九十二條增加了發(fā)現(xiàn)有調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解書內(nèi)容違法的問題即可啟動再審的規(guī)定。

四、我們的工作重點

歸納行政訴訟法的上述修改，我們可以斷定行政訴訟領(lǐng)域?qū)⑹切碌臒狳c，而各方面對此準備工作并不充分。對此，我的建議是:

(一)、掌握好法律新規(guī)定(包括相關(guān)實體法律、法規(guī)、規(guī)章)的變化，做好準備工作，對已有的矛盾要善于化解。(二)、重視程序，工作要細，認真依法辦事，出發(fā)點應當是預防行政紛爭，解決行政爭議，決不激化矛盾。(三)、應對相關(guān)法律事務，要有大局觀念，諸多矛盾時要善于抓住主要矛盾，并注意主次矛盾轉(zhuǎn)化。

第四篇：行政訴訟法修改的若干問題

行政訴訟法修改的若干問題

江必新最高人民法院副院長

30——40%的原告勝訴率

行政訴訟法的不足正在顯現(xiàn)

1.救濟法益（對行政相對人的救濟不足）每年11、12萬行政訴訟案件，相當一部分案件是通過原告撤訴解決爭端的，進入判決過程實際上不到40%，其中上訴率通常要達到70%、80%，經(jīng)過兩審終審后，申訴率也再90%。上訴率比民事案件、刑事案件要遠遠高出。在上訴和申訴的案件中，原告一方提出占了90%+

說明我們的行訴制度對保護公民利益還遠遠不夠

整個訴訟制度在一定程度上片被告

在轉(zhuǎn)型時期，拆遷等案件很難處理

不處理，有案不受

涉及補償標準，后案比較，補償不斷增加，政府無法承受

受理，保護政府，被指官官相護

即使判決也很難執(zhí)行

制度層面的問題：我們的訴訟體制——管轄的機關(guān)方面存在問題

很難救濟，即使獲得救濟，也是法院花了極大地精力進行調(diào)解

法院判同級敗訴的幾率極低。

上級法院能否處理好下級政府的案件呢？也很困難。區(qū)法院判鎮(zhèn)案件，鎮(zhèn)里的領(lǐng)導都是人大代表，那么院長的工作總結(jié)在人大會議上非常難以通過

縣級法院審理同級政府的下屬部門還相對容易。

行政訴訟實行合法性審查原則。隨著依法行政的落實，真正意義上的違法行政越來越少，而在合法范圍內(nèi)的不合理行政越來越多。

法院變更行政處罰，困難極多

在實踐中，濫用職權(quán)，該理由很難成立?！盀E用職權(quán)”，在刑法上構(gòu)成犯罪。法院在用此理由時需要非常謹慎。

相對人認為不合理，就申訴、上訪

司法資源的配置，還是在于地方的政府和黨委。遇到財政廳、發(fā)改委、公安等強勢部門作為被告時，法院在撤銷行政行為時會遇到很多的干預和阻力。

相對一部分行政機關(guān)在其決定內(nèi)，寫明“當事人不服，多少天內(nèi)可向法院起訴”，但實際卻對當事人百般阻撓，并且批評受理案件的法院

第二個大的問題，當事人請求司法救濟的路徑不暢。

1受理的條件限制太多，2受案范圍過窄

3起訴時限過短（最長的也只有三個月）

4.原告資格限制過嚴

·法律規(guī)定“認為自己的合法權(quán)益受到侵害”，非常寬泛——沒有限制，在當下的特定情況下，司法機關(guān)無法做限制，一旦限制，就將過嚴。

·地方土政策限制案件受理，如受理特定案件必須地方黨委或者政府同意。

·法院有案不受、有告不理。因為申訴制度、信訪制度。那么以后該類案件，法院都要包下，犧牲法院極大地精力。

行政訴訟法的非理性

·很多借鑒國外制度，很多制度和我國并不相符，·而且實踐中很多問題都還沒有暴露出來，針對性不足

·在制定行政訴訟法時，我們的行政行為以行政處罰為主要行為進行設(shè)計

1對于不同的行政行為，其受理條件、方式等都是不一樣的，但大多數(shù)法律條文都是行政處罰進行設(shè)計的。

2原告資格應當寬嚴適當

3被告的范圍過窄，許多具有公共管理職能的主體被排除在外

4.訴訟的客體不盡準確，只限于具體行政行為（學界討論）

以“行政行為”而不是“行政爭議”（不一定表現(xiàn)為刑偵行為“為客體，大大限制的受案范圍

5.起訴期限不統(tǒng)一

6前置程序過于復雜，7行政責任規(guī)定不完整。不作為

8裁判手段單一，除了三種手段之外，還有相當多的處理方式

9對程序違法的現(xiàn)象規(guī)定的過于原則、籠統(tǒng)。過度嚴格，忽視了目的性和效率

10程序的內(nèi)容不完整

11概念系統(tǒng)不盡科學一審判決生效與二審撤銷判決

總的來說，行政訴訟法存在的問題

1救濟法益

2路徑不暢

3理性不足

怎么完善

1.增強救濟和補償?shù)挠行?修改行政訴訟法的核心問題

HOW？

1.將權(quán)利救濟作為行政訴訟的主要價值功能

·多年實踐發(fā)現(xiàn)并重不足以解決問題

·訴訟雙方的當事人在實體法上是不對等的，行政機關(guān)永遠處在強勢地位

·權(quán)利救濟和監(jiān)督，是不是應該均衡。當事人撤訴，是否還應該繼續(xù)審查，”權(quán)利救濟和監(jiān)督“，回答不同

2增加復議機關(guān)當被告的情況。如果當了被告就要被追究、扣分，復議機關(guān)寧可不改變原行政行為（不然要被當做被告）SHOULD 在維持的情況下作為共同被告，在改變的情況下作為單獨被告。*復議機關(guān)正在走向委員會制（使得復議制度失去便捷的特點）

3實行相對集中地管轄制度和交叉管轄（相對集中的主管制度和管轄制度）。（1）是否可以在幾個省合起來設(shè)立高級人民法院、幾個市和起來??（2）取消基層法院的行政案件管轄權(quán)（基層法院抗干擾的能力有限（3）由中級法院成立一個單獨的行政審判庭，各基層院作為中院的派出法庭（4）直接在省一級或幾個市設(shè)立中級法庭，下面在實行派出法庭

4增加訴訟停止執(zhí)行的范圍

區(qū)別對待，類型化處理，有可能侵害權(quán)益的停掉

國外立法例，既有停止也有比停止

5被告法定代表人或者主要負責人要出庭應訴

IF不出庭應訴，聽不到原告和法院的意見

而且行政案件公開審理，對他們有壓力，他們有權(quán)當堂改變行政行為。

如果下屬出庭，敗訴將受到領(lǐng)導批評，轉(zhuǎn)而指責法院不同，增加對法院的壓力

6要委托原告一方調(diào)查取證，允許其獲得證據(jù)

7法院對抽象行政行為沒有審查權(quán)

8對自由裁量權(quán)的監(jiān)督?，F(xiàn)在，”濫用職權(quán)“的概念，不好用，法院難判

增加對程序濫用的監(jiān)督（法律無程序規(guī)定，但明顯違反正當程序）

9構(gòu)建行政附帶民事訴訟的制度。很多時候行政案件雖然處理了，但是民事訴訟卻沒有得到合理的處理。

分別處理會對同一法律關(guān)系作出不同的評價。合一審理，避免裁判的沖突

10增加和解、調(diào)解的因素

當初：行政機關(guān)沒有處分空間；擔心進入調(diào)解，行政機關(guān)會利用其強勢地位；相對人敗訴率增加

現(xiàn)在更多的案件是通過調(diào)解解決的，擔心還是在地，需要通過制度設(shè)計進行防止

11適當增加裁判方式

裁判方式是司法權(quán)基本的一個表征。通過司法解釋增加裁判方式。應該補充道訴訟法中 12調(diào)整變更判決的適用范圍

行政處罰顯示公正，直接變更非常困難，比如拘留如果變更將很難執(zhí)行。完全可用通過撤銷的方法，讓行政機關(guān)重新作出行政行為

應當增加對行政裁決（民事）的變更，天然屬于司法權(quán)管轄范圍

很多情況下，當事人勝訴后，行政機關(guān)也不處理

13增加強制執(zhí)行的手段和措施

增加對行政機關(guān)法定代表人或者直接責任人的處罰

14引入檢察機關(guān)的監(jiān)督機制，有利于保障當事人的權(quán)益，增加救濟和監(jiān)督的有效性

2.救濟和監(jiān)督的廣泛性問題

1建立廣義上行政行為的概念，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為

2采用概括式的肯定規(guī)定，不搞正面列舉（限制受案范圍）

3.限制終局裁決的范圍。用”不屬于法定受案范圍“足矣

4.內(nèi)部行政行為，和具有外部效果的中間行為

5明確行政公益訴訟范圍。誰來提起？*授予檢察機關(guān)比較合適，在某些情況下，社會團體。放開讓個人提起，條件還不成熟

6將規(guī)章一下的抽象行為納入行政訴訟的受案范圍。最低限度，也要進行附帶審查

7將行政不作為，普遍納入受案范圍

8擴大權(quán)利保護范圍，涉及到合法權(quán)益便可提起訴訟，只要產(chǎn)生一種實質(zhì)性的影響；既包括權(quán)利也包括實際利益

9適當?shù)胤艑捚鹪V的期間。特別是規(guī)定不是當事人個人的主觀原因而是客觀原因?qū)е聼o法提起

3.增強救濟和監(jiān)督的科學性問題

1.建立科學的概念系統(tǒng)?！惫瘛啊眰€人“、“自然人”

2.實現(xiàn)繁簡分離，增加簡易程序。是否和民事訴訟的簡易程序完全相同？介乎與簡易程序和普通程序。關(guān)鍵：類型化

3.適當?shù)赝黄鹪V的期間

4.適當?shù)亟y(tǒng)一前置程序。可以先向作出決定的行政機關(guān)提出“異議”，行政機關(guān)有可能自行改正。進入法律程序，行政機關(guān)反而有一定可能堅持自己的決定。*對于減少訴訟有利（讓行政機關(guān)自行解決爭議）*現(xiàn)在程序混亂

5.增加行政機關(guān)作為原告的可能性。

在國外有政府告公民的案件也是行政訴訟（關(guān)鍵：有公權(quán)力的行使）

*現(xiàn)在的拆遷問題，當事人對拆遷決定不服，可以提出行政訴訟。當事人對補償協(xié)議不服，當事人不告政府，政府著急，但卻無法提起行政訴訟，只好改成民事訴訟。！政府不能當原告 6進一步完善其政策和制度

對不作為、第三人

7實行調(diào)判結(jié)合8規(guī)章以下規(guī)范性文件還是要作為裁判的依據(jù)。規(guī)章——參照

對合法有效地法院可以作為依據(jù)

9增加法律適用規(guī)則

10增加和規(guī)范提前管轄和飛躍上訴的制度

允許下級法院向上級法院請示是否相當于剝奪當事人的上訴權(quán)

要求法院獨立自主進行審判

使得錯案量大大增加。

解決：移送上級法院管轄，再無法，送至最高院?！苊獬霈F(xiàn)很多的不同判

11.程序違法區(qū)分。

合法性只是行政訴訟追求的價值之一

目的性等也是其追求價值

輕微瑕疵不記——分別加以規(guī)定

12.適當延長審理期限

目前，一審只有3個月。

之前強調(diào)行政訴訟要快（以行政處罰為原型進行設(shè)計）

*一審延長為六個月

13.第一審裁判，認定為生效裁判。二審、終審為確定裁判

14完善再審制度

再審理由具體化、規(guī)范化

再審期間分類化

15增加援引民事訴訟法的條款。送達等許多規(guī)定是一樣的

第五篇：日本圖書館服務特色述評(圖書館)

日本圖書館服務特色述評

陳枝清

摘要：結(jié)合在日本國際交流基金關(guān)西國際中心的學習和對日本大學圖書館、公共圖書館的參觀，文章從館際互借與文獻傳遞服務，大學圖書館向社會開放，為殘疾人服務，為兒童服務，多文化服務及汽車圖書館服務六個方面進行了探討，并從中得到有益的啟示。

關(guān)鍵詞：日本圖書館；館際互借與文獻傳遞；大學圖書館向社會開放；殘疾人服務；兒童服務；多文化服務；汽車圖書館引言

日本是世界上圖書館事業(yè)比較發(fā)達的國家，筆者應國際交流基金關(guān)西國際中心的邀請在日本進行了為期半年的圖書館員日本語研修課程的學習。研修期間，參觀考察了日本國立國會圖書館、早稻田大學圖書館等十幾家圖書館，另外還在大阪市立大學學術(shù)情報綜合中心進行了實習。通過這些參觀和實習，對日本圖書館的狀況，尤其對服務體系有了較為全面的了解。應該說，日本圖書館有很多好的經(jīng)驗和做法值得我們學習與借鑒。日本圖書館服務特色

2.1積極開展全國范圍的館際互借與文獻傳遞服務

在日本，不管是在大學圖書館還是在公共圖書館，該項業(yè)務開展的相當普及，而且有法可依，在日本《圖書館法》中規(guī)定各類型圖書室或圖書館應相互合作，進行圖書資料的館際互借。日本國立情報學研究所NII是日本全國性的綜合信息共享系統(tǒng)，開發(fā)了網(wǎng)絡聯(lián)合目錄系統(tǒng)NACSIS-CAT、館際互借與文獻傳遞系統(tǒng)NACSIS-ILL。NACSIS-CAT從1985年開始發(fā)展，到2006年6月有1151家成員館，其中大學圖書館為878家，書目信息達780萬件，館藏信息達8300

[1]萬件，正因有如此雄厚的書目數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，館際互借與文獻傳遞服務就進行地非常出色。NACSIS-ILL從1992年發(fā)展到現(xiàn)在，成員館總數(shù)近1000家，幾乎覆蓋了日本所有的大學圖書館，而且NACSIS-ILL保持系統(tǒng)的開放性，廣泛吸收公共圖書館和其他類型圖書館，甚至是外國圖書館加入日本大學圖書館的館際互借系統(tǒng)，1994年NACSIS-ILL開始了與大英圖書館文獻供應中心(BLDSC)的文獻傳送服務,2002年又實現(xiàn)了與OCLC館際互借系統(tǒng)之間的連接，從而使該項

[2]服務從全國范圍擴展到全球范圍。2005年NACSIS-ILL服務請求量達到120萬件，其中以文

獻傳遞為主，占總量的90％，館際借書占10％，服務請求滿足率達85％。該項服務目前已成為日本各圖書館的重點業(yè)務之一，以大阪市立大學學術(shù)情報綜合中心為例，該館2005年向外館請求的件數(shù)是5824件，接受外館請求的件數(shù)是7733件。

另外在NACSIS-ILL系統(tǒng)中不能不提到的是有關(guān)費用結(jié)算的“ILL料金相抵制度”，在該制度實施之前各館之間的費用結(jié)算還是非常復雜，主要是館館之間的費用結(jié)算。后來國立大學法人化的實施使系統(tǒng)統(tǒng)一費用處理成為可能，由NII作為中轉(zhuǎn)機構(gòu),2004年4月起開始了費用抵扣服務，各參加館只需每3 月與NII進行一次單向費用結(jié)算，根據(jù)抵扣后的費用實際支付即可。比如A館接受各館ILL請求總的費用是5萬日元，A館向各館提出ILL請求總的費用是8萬日元，那么兩種費用抵扣后的3萬日元由A館支付給NII。B館接受各館ILL請求總的費用是8萬日元，B館向各館提出ILL請求總的費用是5萬日元，那么兩種費用抵扣后的3萬日元由NII支付給B館。這種費用相抵扣服務大大減輕了圖書館之間費用結(jié)算的負擔，提高了系統(tǒng)的服務效率。

2.2大學圖書館向社會開放為“終身教育”開辟途徑

1979年日本文部省的學術(shù)審議會在“地域社會和文化”的答復咨詢報告中提出，要促 1

進學校向地方開放，并在1981年的“終生教育”答復咨詢報告中指出，高等教育要向成人開放，即大學要開放。1985年國立大學圖書館協(xié)議會成立了“研究大學圖書館開放的調(diào)研組”，1986年9月，該調(diào)研組發(fā)表了“有關(guān)國立大學圖書館實施開放服務所面臨的對策”的調(diào)研報告。報告指出，在社會狀況急速變化發(fā)展中，大學圖書館不能像以往那樣以消極的姿

[3]態(tài)對待來自一般社會的需求，大學圖書館為適應社會的需求，必須要開放。1990年日本政

府頒布了《關(guān)于健全振興終身學習推進體制的法律》，要求各級機關(guān)，教育委員會為推進終身教育的實施，創(chuàng)造一些有利的條件：如各地區(qū)內(nèi)的大學開放圖書館等。而日本大學圖書館界也產(chǎn)生了一種共識：既然接受了來自國家稅金的補助，那么就理應向全體國民開放。之后，日本大學圖書館向社會開放漸趨普及，與公共圖書館并沒有明顯的界限。根據(jù)2004年文部省的大學圖書館實態(tài)調(diào)查結(jié)果報告中關(guān)于圖書館開放的數(shù)據(jù)顯示：2004年日本的87家國立大學和74家公立大學圖書館的開放率均達到100％，525家私立大學圖書館的開放率達到98.8％，678家國、公、私立大學圖書館共接待社會各類讀者數(shù)達121萬人，讀者范圍涉及其他大學的學生/研究者、大學以外的研究者、普通市民等各類人員。在向社會開放的圖書館各類服務中，館內(nèi)閱覽服務開放率達100％, 復印服務為96％, 情報檢索為79％，參考

[4]咨詢?yōu)?4％，館外借出為56％。在提供服務的資料中主要以紙媒體為主，而像商用數(shù)據(jù)

庫，電子期刊等涉及版權(quán)問題的電子資源一般不向社會開放，不過圖書館自己電子化的各類數(shù)據(jù)庫大部分還是開放的。

另外各大學圖書館還根據(jù)本館情況制定了社會讀者利用圖書館的有關(guān)制度，如大阪市立大學學術(shù)情報綜合中心規(guī)定20歲以上的市民可憑駕照、健康保險證等能夠證明自己身份的證件，填表登記后當日發(fā)放讀者證就可入館閱覽。手續(xù)費分兩類：本校畢業(yè)生不收手續(xù)費，其他普通市民收2000日元手續(xù)費，有效期為2年，外借書籍的限額為5冊，借閱期限為2周。已借給市民的資料，當本校人員需要時，可要求市民及時歸還。在期末考試期間圖書館停止對外開放等等。

2.3注重多文化服務，促進圖書館國際化

多文化服務也叫多語言服務，是指圖書館以特定地區(qū)民族、語言和文化的少數(shù)群體,為滿足他們“學的要求、知的權(quán)利、讀的自由”，提供他們常用的母語必要的情報信息服務。在日本這類少數(shù)群體主要有兩種：一是阿伊努人，是北海道地區(qū)一個具有獨特文化歷史背景的少數(shù)民族，二是居住在日本的外國人。

在日本國際化過程中，圖書館對這些不同民族、不同文化的少數(shù)居民固有的需求采取的多文化服務逐漸成為一項不可忽視的重要業(yè)務。早在20世紀80年代中期，日本圖書館協(xié)會出版的《公共圖書館的任務和目標——圖書館服務》中提出:“對阿伊努族和在日的朝鮮人、韓國人以及其他外國人來說，由于各自民族傳統(tǒng)、文化、教育的不同，需要用他們常用的語言來獲取日常生活上的信息資料。因此，圖書館要對這些人提供有效的服務。”1986年國際圖書館聯(lián)盟IFLA在東京召開大會，在多文化服務分會中特別討論了圖書館對在日韓國人、朝鮮人和中國人服務的欠缺問題，這其中主要的一項就是對多種語言資料的收集力度不夠。此次大會通過了《多文化共同體——圖書館服務的指導方針》，并指出“居住在地球上的所有人們應該沒有差別地公平地享受圖書館的服務”，同時對圖書館多文化服務的原則、要求等

[5]進行了較為詳細的規(guī)定。

近年來大量的外國勞工人員涌入日本,另外在日定居的外國人也急劇增加，各公共圖書館為了提供好這項服務大都在外國語資料的收集上加大力度，比如大阪市立中央圖書館在一樓大廳設(shè)置了一塊很大的中國語、朝鮮語圖書期刊雜志閱覽專區(qū)，還比如以兒童服務為特色的東京都立多摩圖書館在外國語兒童讀物的收集上尤為重視，像在我們國內(nèi)也不多見的中國20世紀六七十年代的兒童畫本也有大量收藏。此外還有很多公共圖書館為滿足外籍兒童閱讀的需要,積極與各國圖書館建立資料交換關(guān)系，通過圖書交換獲取一些國外的兒童讀物,來為這些外籍兒童服務。除了在收集方針上的重視外，在其它方面也是下盡功夫，比如很多圖書館的目錄查詢系統(tǒng)可以用英/中/韓文來輸入檢索；在標識設(shè)計中突出了多語言標識的制作；發(fā)放給讀者的介紹和使用指南也有多種語言的版本；聘用懂多種外語的職員為外國人提供咨詢服務；還有專門面向外國人的講座和交流會等等。

2.4殘疾人享有與正常人平等的服務

日本公共圖書館的殘疾人服務最早起源于1915 年東京本鄉(xiāng)圖書館的點字文庫。1949年，日本政府頒布了《身體障害者福祉法》，對設(shè)置點字圖書館進行了明確的規(guī)定。1969年，日本盲人讀書權(quán)保障協(xié)會向國立國會圖書館和東京都立日比谷圖書館正式提出了“圖書館要為殘疾人服務”的要求。1970年，日本政府頒布了《殘疾人基本法》，此后國家在公共設(shè)施、交通設(shè)施、文化設(shè)施的整治上充分考慮到了殘疾人的需求，另外日本國民對殘疾人的保護和尊重意識也進一步提高，比如對殘疾人的稱呼漸漸避開了敏感的字眼，采用比較能接受的人性化稱呼，原先的“障礙者”越來越多被“身體不自由者”所代替。1978年日本圖書館協(xié)會殘疾人服務委員會正式成立，1981年又以“國際殘疾者年”為契機，通過國際交流等形式學習引進歐美等國先進的殘疾人服務方式。目前在日本公共圖書館界開展的為殘疾人服務已非

[12]常普遍，首先在硬件設(shè)施上非常的完善：大量收集點字圖書、錄音圖書、大字體書、錄像帶等資料；設(shè)置無障礙通道，在各通道及樓梯臺階鋪設(shè)點字道路；設(shè)置殘疾人專用電梯、專用衛(wèi)生間；為身體殘疾者提供輪椅；設(shè)置點字圖書/錄音圖書制作室；提供視覺殘疾者專用的點字計算機；提供弱視者專用的放大閱覽器；設(shè)置殘疾人專用停車場等等。其次在提供的服務方式上也是多樣化的，設(shè)立了專門的“面對面朗讀室”，給視覺殘疾者提供圖書資料的“當面朗讀”服務；對來館不便的殘疾者提供資料的郵寄外借服務，而且日本政府在《郵政法》中規(guī)定：對殘疾者的郵政服務實行郵資半價的優(yōu)惠政策；日本國立國會圖書館還制作了《點字圖書、錄音圖書全國綜合目錄》，所收錄的資料可提供館際互借服務；為視覺殘疾者免費提供印刷資料的點字圖書制作或錄音制品制作服務；為殘疾兒童提供特殊的圖書館服務；為病人、老年人和犯人提供送書上門服務；有些條件好的圖書館還對殘疾人提供計算機服務，通過利用畫面音聲化軟件、點字化軟件、擴大化軟件實現(xiàn)了OPAC檢索或網(wǎng)上信息的查詢和瀏覽。

除公共圖書館外，大學圖書館也在積極地開展此類服務。2005年日本全國在讀的殘疾人大學生達5444人，各館對這類大學生的服務非常重視，如筑波技術(shù)短期大學圖書館，引進了點字數(shù)據(jù)庫、錄音圖書數(shù)據(jù)庫；設(shè)置面對面朗讀室；提供弱視者和重度視覺殘疾者專用的情

[6]報檢索系統(tǒng)；提供印刷文字掃描/朗讀系統(tǒng)；提供點字印刷機服務等等。

2.5注重兒童讀書興趣培養(yǎng)，開展豐富的兒童服務

20世紀初大阪府立圖書館、山口縣立圖書館成為為兒童開展服務的先驅(qū)，1938年日本政府頒布了《關(guān)于改善兒童讀物的指示綱要》，并進行了“推薦好書”活動。60年代后期，在日本國民中提出了“給孩子們好書”、“給孩子們新書”的口號，為70年代公共圖書館在開設(shè)“兒童室”、充實兒童圖書等方面起了相當大的作用。80年代各公共圖書館的為兒童服務逐漸多樣化起來，如“為乳幼兒服務”、“為殘疾兒童服務”“為YA（young adult）服務”等相繼開展起來。1995年日本政府舉辦了“為兒童著想”研討會，認為在高科技的吸引下，日本兒童及青少年正逐漸遠離鉛字閱讀，因此有必要重振兒童閱讀的興趣。1999年，日本國會通過決議規(guī)定2000年為“兒童讀書年”，并于同年，籌劃多時的國際兒童圖書館正式開館，成為世界上規(guī)模最大的提供兒童圖書信息的國立機構(gòu)，這對兒童讀物的保存和研究以及增強兒童閱讀的風氣，有著實質(zhì)性的意義。2001年l2月日本國會又頒布了《兒

童閱讀推進法》，指定每年的4月23日為“兒童閱讀日”，旨在為兒童提供讀書機會，養(yǎng)成兒童早期閱讀習慣，幫助他們喜歡讀書，并最終形成主動讀書、終身讀書的風氣。

現(xiàn)在，日本各公共圖書館都把為兒童服務作為一項非常重要的服務來進行，幾乎都設(shè)有一定規(guī)模的兒童服務區(qū)，并根據(jù)童心、童趣精心布置，如擺著各式各樣的玩具，專門設(shè)計的小書架，造型像玩具的小桌椅，又精致又干凈的兒童專用洗手間，甚至還設(shè)有供兒童玩耍的游樂園等等。收集的有關(guān)兒童圖書資料的種類也非常豐富。提供的服務方式也是多種多樣，如大阪市立中央圖書館的“保健所服務”，工作人員會定期到兒童保健站向前來體檢的嬰幼兒贈書，甚至給三個月大的嬰兒講故事；“為殘疾兒童服務”，發(fā)明了點字漫畫，就是根據(jù)漫畫的內(nèi)容，作成點字，帖在書上，使兒童通過觸摸就可以知道書的內(nèi)容；定期舉辦“講故事服務”，組織志愿者為兒童講故事，和兒童一起做游戲，極富知識性和趣味性。此外還舉辦親子會、放映會、畫展會、科普會、手工制作會、表演會等活動。

2.6擴大服務網(wǎng)絡，為邊遠住民提供汽車圖書館服務

1949年，被稱為“移動圖書館先驅(qū)”的千葉縣圖書館為解決遠離圖書館的民眾看書難、[7]借書難問題開始開展汽車圖書館服務，70年代隨著日本圖書館界“把圖書館辦在身邊，辦

到生活中去----市民圖書館”口號的提出，汽車圖書館服務便在全國的公共圖書館普及開來，2005年日本全國的汽車圖書館達到了700臺左右，該年共借出243557冊圖書。這項服務是如何開展的呢？以大阪市立中央圖書館為例，該館專門配備2輛汽車開展服務，車名叫“まちかど號”，車內(nèi)書架排列為內(nèi)外架式，各可容納3000冊圖書，每月在大阪的66個網(wǎng)點巡回服務一次，風雨無阻。每輛車由兩名工作人員和一名司機組成一個服務小組。汽車到達網(wǎng)點后，先在居民區(qū)環(huán)繞兩圈，工作人員用喇叭通告市民，服務馬上要開始，請大家準時來借書，然后將桌子、書筐、電腦等東西從車上搬下，做好準備工作。圖書主要側(cè)重于幼少兒讀物、料理、小說和大字體讀物等。排列圖書時特意將兒童讀物排在車內(nèi)架上，成人讀物排列在車的外側(cè)，打開汽車左邊的門，成人站在車外就可以選擇所需圖書。為了方便殘疾讀者，車的后部還專門設(shè)計了可供輪椅上下的通道，真正充分考慮到各個年齡層和各種類型讀者的服務需求。

汽車圖書館主要開展圖書的借還服務，所借冊數(shù)不限，借期為一個月。讀者在汽車圖書館所借圖書也可在大阪市內(nèi)的中央圖書館和23個分館歸還。如果是第一次來借書，可以當場免費辦理借書證。工作人員在辦理借書手續(xù)時還將寫有下次汽車圖書館服務時間的紙條夾在書里，并將中央圖書館開展活動的宣傳材料一起發(fā)給讀者。汽車圖書館的容量畢竟有限，因此讀者可預約圖書，先在圖書館網(wǎng)站上檢索藏書，把想借的書填在預約單上，交給工作人員就行了，下次他們再來的時候就會把書帶來。“まちかど號”每次服務的時間為1小時，但前來借書的讀者還是很多，都是附近的居民，他們不僅借書，也會咨詢其他問題，工作人員都很耐心地解答。汽車圖書館服務的開展擴大了圖書館服務的輻射面，使公共圖書館由等讀者上門的被動服務轉(zhuǎn)為送書上門的主動服務，提高了館藏的流通率，是日本公共圖書館一種卓有成效的服務形式。啟示

上述的日本圖書館服務特色充分體現(xiàn)了日本圖書館“任何時候，任何地點，任何人”的服務宗旨。在我國，雖然也在開展這些服務，但在服務的深度和廣度上與日本差距甚遠，進而導致我們的讀者對圖書館的依賴度和信賴度處于較低水平。筆者覺得要縮小差距可從以下這三方面加大努力：

一、加快我國圖書館法及相關(guān)法律的立法進程，這對我國圖書館事業(yè)的發(fā)展將起到根本性的保障作用，一方面應有明確的規(guī)定，國家有劃撥經(jīng)費的義務，對公益性的圖書館在充實

館藏、改善基礎(chǔ)設(shè)施及員工工資福利等方面提供經(jīng)濟保障，另一方面，國家有權(quán)利要求圖書館履行職能，為讀者提供高質(zhì)量的服務。日本《圖書館法》、《圖書館自由宣言》、《圖書館員倫理綱領(lǐng)》等法律的頒布實施無疑是我們一個很好的學習借鑒。

二、轉(zhuǎn)變圖書館的服務觀念，比如在館際互借與文獻傳遞方面，目前有高校系統(tǒng)、中科院系統(tǒng)以及各地區(qū)聯(lián)盟的館際互借與文獻傳遞系統(tǒng)，但要形成像NACSIS-ILL那樣全國性的跨系統(tǒng)服務網(wǎng)絡就必須打破各自為政、重復建設(shè)的局面，才能真正實現(xiàn)三大系統(tǒng)資源的全國性共享；在大學圖書館向社會開放這個薄弱環(huán)節(jié)，雖然我國教育部在《普通高等學校圖書館規(guī)程(修訂)》中提出“有條件的高等學校圖書館應盡可能向社會讀者和社區(qū)讀者開放”[8]，但真正開放的卻極為少數(shù)，主要是高校圖書館仍抱著僅為本校師生服務的觀念，而這種狹隘觀念也不利于學習型社會的構(gòu)建；在為殘疾人、兒童、外籍人士、邊遠地區(qū)住民服務方面，若經(jīng)濟條件許可，要調(diào)整適合這類群體讀物的收集方針和改善基礎(chǔ)設(shè)施，同時也要在單一服務方式的改變上加大力度并主動提供服務，從而真正實現(xiàn)讀者走近圖書館到圖書館走近讀者的轉(zhuǎn)變。

三、加大圖書館的宣傳力度，在國家和圖書館員努力為讀者創(chuàng)造好軟硬件環(huán)境時，若沒有讀者，那么前面的努力也是白費，所以要做好宣傳，擴大圖書館的影響力，提高讀者對圖書館作用的認識，進而把圖書館當作學習知識，接受教育的好場所，在日本很多圖書館都設(shè)有專門的廣告企劃部門，通過各鐘媒介進行宣傳以吸引讀者前來圖書館。

總之，分析研究日本圖書館的這些服務與經(jīng)驗定能對我國圖書館事業(yè)的發(fā)展有所啟示和促進。

參考文獻：

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