第一篇：信訪制度改革的理論分析和模式選擇(田文利)

信訪制度改革的理論分析和模式選擇

田文利 上傳時(shí)間:2005-3-8

關(guān)鍵詞: 信訪/制度/權(quán)利/權(quán)力/模式

內(nèi)容提要: 在新的歷史條件下，需要對信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、調(diào)整范圍、信訪人的權(quán)利、信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力以及信訪的功能，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點(diǎn)帶面的整合模式以及分別改進(jìn)的分散模式。

一、信訪制度改革的背景與必要性

信訪是我國社會主義建設(shè)過程中的一項(xiàng)具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式；是國家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國目前正處于關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革中產(chǎn)生許多的問題，如法律不完備、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策偏失等等，這些問題都通過不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來寄托希望的信訪制度已經(jīng)滯后于時(shí)代發(fā)展，表現(xiàn)出對解決問題的不力和不適應(yīng)。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進(jìn)依法治國的方略，也不利于我國國際地位的提升。故應(yīng)對信訪制度進(jìn)行大力整合，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

從國外的情況來看，繼瑞典首次建立申訴專員制度之后，芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效，或者建立議會體制下的監(jiān)督專員制度，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制，甚至在歐盟這一超國家的體系當(dāng)中申訴專員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問題上與我國信訪制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無法真正將各國制度的精華提取出來，難以創(chuàng)立適應(yīng)我國國情的信訪制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是新的信訪制度一定要與我國現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制相吻合。目前我國學(xué)者一般在“法治”與“人治”相對立的語境下探討信訪制度，認(rèn)為信訪兼具“法治之友”與“法治之?dāng)场钡膬擅嫘?，[1]并以此為前提，或者提出將信訪納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪，另建他制。[2]

對此，筆者以為信訪制度的研究要避免進(jìn)入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設(shè)想信訪制度解決所有的問題，將政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律所有的問題全部推給信訪解決；誤區(qū)之二是讓信訪成為一種十分專業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去；誤區(qū)之三是讓信訪僅僅成為信息通道，而將信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門。筆者以為之所以存在這樣的誤區(qū)，主要是于如下原因所導(dǎo)致，一是沒有站在我國的憲政背景之下，沒有全面地了解我國憲政制度的特點(diǎn)，將三權(quán)分立體制下的運(yùn)作模式機(jī)械地套用于我國；二是只看到信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒有與我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能 1 當(dāng)作信訪不應(yīng)當(dāng)具有的功能而簡單加以拋棄，將本來有多種功能的制度變成沒有實(shí)在生命力的制度“稗殼”。

綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先要用歷史唯物論的觀點(diǎn)，辯證地看待現(xiàn)實(shí)制度，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分表象和本質(zhì)、實(shí)然與應(yīng)然；同時(shí)以目的論的觀點(diǎn)，從信訪制度所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國家權(quán)力體系這兩個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動，消弭緊張和沖突；最為重要的是，采用系統(tǒng)論和過程論的觀點(diǎn)建立新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項(xiàng)法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

二、信訪制度建構(gòu)的理論分析

（一）信訪制度的概念

1995年頒布的《信訪條例》將信訪界定為：公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。而從廣義的信訪來說，信訪還包括各級黨委、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進(jìn)行的信訪。自新中國成立以來，信訪成為聯(lián)系黨與人民、國家與公民之間的橋梁，在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。

根據(jù)當(dāng)代救濟(jì)制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度，它是其他法定救濟(jì)制度的重要補(bǔ)充。

（二）信訪制度的調(diào)整范圍

如下事項(xiàng)，可以作為信訪制度的調(diào)整范圍：

1．在沒有向行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)提起申訴、起訴或控訴之前，信訪人可就有關(guān)人員的違法、失職及不公或失當(dāng)?shù)男袨橄蛐旁L機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。

2．在行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的審理、判決和起訴等行政或司法程序終結(jié)之后，信訪人認(rèn)為行政或司法過程中有關(guān)人員的違法、失職、不公或失當(dāng)行為有所不滿時(shí)，也可以向信訪機(jī)關(guān)再次尋求救濟(jì)。

3．對于行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、法院、行政監(jiān)察部門或檢察院不予受理的案件，在上訴或復(fù)議之后仍得不到受理時(shí)，信訪人可以向信訪機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。

4．對于不合理的政策、抽象行政行為、或具體行政行為，信訪人可以向信訪機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，并可提出建設(shè)性意見。

5．信訪機(jī)關(guān)可就立法、行政和司法制度中的不合理之處給予相關(guān)機(jī)關(guān)以批評或建議。

（三）信訪人的權(quán)利

信訪人的權(quán)利，從規(guī)范的角度來看，是公民和組織在其基本權(quán)利受到公權(quán)力（立法、行政和司法）侵害時(shí)，以書信和走訪的形式反映事實(shí)，表達(dá)意愿，要求國家給予有效救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)信訪人有權(quán)就國家機(jī)關(guān)工作人員的行為作出積極或消極的評價(jià)。這一概念當(dāng)中包含著如下的關(guān)鍵要素：

1．信訪權(quán)利首先是一種尋求救濟(jì)的權(quán)利。在從宏觀層面，它屬于一類訴權(quán)，與民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)和行政訴權(quán)、行政復(fù)議申請權(quán)、民事仲裁申請權(quán)等程序性權(quán)利有著相同的屬性，其共同的特征是：公民和組織可以由這一權(quán)利直接導(dǎo)致相應(yīng)的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)對于自己受侵害的事實(shí)給予救濟(jì)。

2．在信訪權(quán)利這種形式意義上的權(quán)利背后，還隱藏著其他眾多的權(quán)利群，這些等待救濟(jì)的權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利。[3]

3．信訪權(quán)利是一種動態(tài)的民主權(quán)利，公民除了通過選舉制、代議制、復(fù)決制等方式參與國家的生活之外，還可以通過這種權(quán)利來保持日常當(dāng)中對于國家生活的參與。

4．信訪權(quán)利從結(jié)果上說，具有雙重性，一是直接實(shí)現(xiàn)了對私人權(quán)益的救濟(jì)，二是通過這種爭取權(quán)利恢復(fù)正義的過程而間接地實(shí)現(xiàn)了對國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。

總之，信訪權(quán)利是一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，它為我國憲法所確認(rèn)，具有一種復(fù)式的包容結(jié)構(gòu)。從表面上看，信訪權(quán)利是程序性權(quán)利，但它卻以實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利為根本目標(biāo)，正是由于這種復(fù)式的結(jié)構(gòu)，使權(quán)利行使的結(jié)果一方面使公民受侵害的基本權(quán)利獲得恢復(fù)和救濟(jì)，同時(shí)使產(chǎn)生侵害結(jié)果的國家機(jī)關(guān)受到監(jiān)督和約束，并以此作為政府改進(jìn)服務(wù)、提高效率之鞭策。這項(xiàng)民主權(quán)利與公民的其他民主權(quán)利相比，更富于動態(tài)性，它更側(cè)重于從日常生活和具體的案件中建設(shè)國家與公民之間的關(guān)系。同時(shí)，與其他的救濟(jì)性權(quán)利相比，信訪權(quán)利救濟(jì)范圍更加全面，公民通過行使信訪權(quán)利，可以得到比行政復(fù)議和行政訴訟更多的救濟(jì)機(jī)會。

（四）信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力

信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力，從規(guī)范的角度講，是信訪機(jī)關(guān)在接到信訪人的信訪要求或建議時(shí)，為實(shí)現(xiàn)其職責(zé)或目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)具有的解決問題的實(shí)際手段或能力，具體表現(xiàn)為信訪機(jī)關(guān)能夠以多種手段實(shí)現(xiàn)信訪功能的能力。這一概念揭示了信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力具有如下性質(zhì)：

1．信訪機(jī)關(guān)權(quán)力是處于第二層位的監(jiān)督權(quán)

（1）從邏輯上看，監(jiān)督權(quán)與立法、行政、司法三種權(quán)力的性質(zhì)有所不同，這后三種權(quán)力在憲政體制當(dāng)中，屬于第一層位的權(quán)力，而監(jiān)督權(quán)則是屬于第二層位的權(quán)力，第二層位的權(quán)力有兩種方式與第一層位的權(quán)力發(fā)生關(guān)系，既可以內(nèi)涵于系統(tǒng)，也可以外設(shè)于系統(tǒng)，第二層位的權(quán)力以第一層位的權(quán)力的行使為基礎(chǔ)。

（2）從憲政構(gòu)架上看，立法、行政和司法三種權(quán)力的目標(biāo)是形成一定的規(guī)范、事實(shí)和判斷結(jié)果，而監(jiān)督權(quán)則是對已經(jīng)形成的規(guī)范和事實(shí)及判斷結(jié)果進(jìn)行反思，它所要解決的問題并不局限于通過矯正正義而實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的權(quán)益，而是通過這樣的形式達(dá)成維護(hù)民主秩序和憲政制度的目的。

2．信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力是間接權(quán)力而非直接權(quán)力

（1）不論立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)，這些權(quán)力對它們所調(diào)整的對象都是采取直接的調(diào)整方式，均具有一定的形成力，亦即它們可以直接對相對方的利益作出分配。當(dāng)行使這種直接分配的權(quán)力時(shí)，權(quán)力的主體常常以“我有權(quán)力讓相對方服從”的姿態(tài)而出現(xiàn)。而監(jiān)督權(quán)顯然只能通過對權(quán)力的事后監(jiān)督和糾正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通過對第一層權(quán)力的糾正才能實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，信訪權(quán)力是直接指向公法上的國家權(quán)力，也就是通過對國家權(quán)力的制約而影響對公民利益分配。在信訪人員的思維當(dāng)中，其考慮的問題常?？勺鬟@樣有表述：“你（指國家權(quán)力機(jī)關(guān)）讓相對方服從你這公平嗎？還有更合理的 3 方式嗎？”

（2）立法、行政和司法權(quán)的行使對象往往是公民的基本權(quán)利，而且往往是對私法上的法律關(guān)系進(jìn)行公法上的調(diào)整，可以用國家對個(gè)人的向度來表示，而監(jiān)督權(quán)則是通過對公法調(diào)整后的法律關(guān)系再度以公法手段進(jìn)行調(diào)整，前者的權(quán)力結(jié)構(gòu)中有兩重架構(gòu)（國家→公民），而后者則包括三重架構(gòu)（國家→[國家→公民]）。

3．信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力是具有政治性質(zhì)的權(quán)力

從現(xiàn)實(shí)功能來看，不能認(rèn)為信訪僅僅具有行政或司法方面的影響力；從信訪所救濟(jì)的對象來看，也不能只把信訪簡單歸結(jié)為對公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的一種方式；同時(shí)，從信訪的歷史來看更不能把信訪看作是只對部分國家機(jī)關(guān)和部分公民之間的關(guān)系。對此，筆者以為信訪實(shí)際上關(guān)涉國家與公民之間的整體關(guān)系，同時(shí)還關(guān)涉執(zhí)政黨與人民之間的整體關(guān)系。因?yàn)閺倪@種關(guān)系的互動當(dāng)中可以檢驗(yàn)建設(shè)“民主與法治國家”方略的實(shí)施情況，也可以檢驗(yàn)“國家尊重與保障人權(quán)”的制度建設(shè)情況，更可以檢驗(yàn)執(zhí)政黨與人民群眾之間的信任程度。前述關(guān)系是如此復(fù)雜、如此重要，以致于只能用政治性來表述。

從以上分析可以看出，信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力屬于一種間接的、第二個(gè)級別的政治權(quán)力。因?yàn)樗幱趪覚?quán)力架構(gòu)的更高一級層面，直接面對國家制度的整體及間接面對人民利益的全部，它可以通過對公權(quán)力的制約而實(shí)現(xiàn)對私權(quán)的保護(hù)。因此，在設(shè)計(jì)信訪的權(quán)力組成時(shí)，不宜像第一個(gè)級別的機(jī)關(guān)一樣具有直接的形成性的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)考慮配置協(xié)調(diào)性、督辦性、民主性、建設(shè)性的權(quán)力，否則便容易沖擊立法、行政和司法這些第一層面的權(quán)力，造成制度混亂。但這并不能認(rèn)為信訪的上述權(quán)力是軟弱無力的。實(shí)際上，信訪的上述權(quán)力在民主國家當(dāng)中借助于民主大眾的力量，借助于執(zhí)政黨政治力量，可以發(fā)揮相當(dāng)大的作用。

（五）信訪制度的功能定位

1963年9月20日，中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，是年10月15日由國務(wù)院秘書廳整理出《國家機(jī)關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿）》，其中重申了人民寫信或上訪的民主權(quán)利，并對信訪功能做了更全面的總結(jié)，即了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)督的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)解矛盾的手段，同時(shí)指出信訪還可以起到調(diào)動人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進(jìn)社會主義革命和建設(shè)事業(yè)心的作用。從上面文件所反映的理念來看，信訪具有重要的民主建設(shè)功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)制度的作用。分別從信訪人和國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)兩個(gè)角度來解讀信訪制度的功能，大致可包括如下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

1．對公民而言，信訪意味著一項(xiàng)簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。

作為一個(gè)現(xiàn)代的民主國家來說，其根本目的在于保障人權(quán)，促進(jìn)人的尊嚴(yán)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)已為2004年通過的我國憲法第二十四條修正案所確認(rèn)。就我國目前總體的法治狀態(tài)來說，法律體系已經(jīng)基本建立起來，但制度之間還有一些互相矛盾或不協(xié)調(diào)的地方。同時(shí)，從法律體系的運(yùn)行結(jié)果來看，并不能保證行政機(jī)關(guān)的每一個(gè)行政行為都符合法治的要求，司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件都獲得公正的審理和裁判，可以說公民現(xiàn)實(shí)權(quán)利還不能全部得到順利實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)。因而一項(xiàng)更加簡便有效，也更加全面靈活的救濟(jì)方式，就成為必需。這一點(diǎn)就是信訪對于公民而言所能夠提供的制度功能。

從整體論的角度來講，法只是生活的一個(gè)局部，在法之外還有倫理、道德、文化和習(xí)俗以及政策等等。在一個(gè)完整的生活領(lǐng)域當(dāng)中，法律的功能和作用是有限的，這種有限性表現(xiàn)為非唯一性、非最佳性和非最終性，亦即我們可于法律之外尋求其他的、更好的和今后的解決方案。因而如果從法律有限性的角度來看信訪，能夠獲得更加深刻的理解。我們可以把信訪看作是尋求法律解決之前的一種權(quán)衡，如果信訪能夠解決問題的話，我們就無需進(jìn)入法律的救濟(jì)程序多費(fèi)周折；同時(shí)，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以讓信訪在法律所不能涉及的政策領(lǐng)域里保持一定的救濟(jì)能力；最后，法律并不能保證對生活是非問題的判斷到此為止，因而對無盡生活保持一種不斷的反思也應(yīng)是人類精神的應(yīng)有之義。如前所述，信訪可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政復(fù)議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國家權(quán)力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關(guān)注之焦點(diǎn)；同時(shí)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義仍然可以在信訪的制度中繼續(xù)探討?？梢姡窃诜伤患盎蚍刹荒馨l(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。

2．對公共權(quán)力而言，信訪是一項(xiàng)溫和的、反思的、高效的制度更新機(jī)制，具有穩(wěn)定和促進(jìn)民主與法治的功能。

（1）信訪可以充當(dāng)立法、執(zhí)法和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器。我國目前還沒有協(xié)調(diào)公權(quán)力之間沖突的專門機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中許多超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還不能得到有效的抑制，制度之間的矛盾和沖突常常只能靠領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力來加以協(xié)調(diào)。從制度的整體角度來看，這種協(xié)調(diào)性制度的缺位是很不利于民主與法治建設(shè)的。在信訪案件的處理當(dāng)中，信訪機(jī)關(guān)經(jīng)常面臨的問題是“這個(gè)問題該哪個(gè)部門管”，亦即“哪個(gè)機(jī)關(guān)對此負(fù)有法定的職責(zé)”。由此可以看出，這是一個(gè)具有公權(quán)力協(xié)調(diào)的部門才能有資格進(jìn)行判斷的問題，顯然信訪實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了一定的協(xié)調(diào)責(zé)任。

（2）信訪可以充當(dāng)整個(gè)制度的保健醫(yī)生的功能。按照過程論的觀點(diǎn)，任何事物都是一種“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是現(xiàn)實(shí)生活中極為普遍的現(xiàn)象。因而對于一個(gè)國家的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實(shí)和不斷完善的精神去實(shí)踐，用零星的社會工程[4]的方法去改造現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不能適應(yīng)社會發(fā)展的制度。基于這樣的考慮，筆者認(rèn)為在一個(gè)宏觀的制度體系當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置某種特殊的機(jī)制以完成制度的內(nèi)在反思、缺陷查找和及時(shí)補(bǔ)救的功能。通觀我國各種制度和各類公共組織，似乎還沒有專門設(shè)立這樣一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)。這對于信訪制度而言，可能意味著一種重要的改革機(jī)遇，如果信訪能夠承擔(dān)這樣的制度功能，就可能大大提高我國民主制度的整體水平。

三、信訪制度改革模式選擇

基于上述分析討論，筆者提出我國信訪制度改革舉措的三種構(gòu)想供選擇參考：

（一）集中統(tǒng)一模式——大改模式

所謂集中模式，是指將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，形成一個(gè)專門處理信訪個(gè)案的專門委員會。具體來說，可以國外的議會監(jiān)察專員制度或行政監(jiān)察專員制度作為參照，建立我國的信訪委員會制度，將其集中放在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之下，與人大的其他專門委員會相并列。信訪委員會受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，以調(diào)查、報(bào)告、公開、建議、調(diào)解等方 5 式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開并受有關(guān)國家機(jī)關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。上述構(gòu)想的理由是：

首先，這種模式與我國憲政體制相符合：（1）我國《憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。憲法的這一規(guī)定，說明我國的權(quán)力機(jī)關(guān)各級人民代表大會，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的機(jī)關(guān)，同時(shí)憲法還為人民參與國家生活規(guī)定了廣泛的參與渠道，上述規(guī)定恰恰與信訪制度的實(shí)質(zhì)目標(biāo)相吻合。（2）我國《憲法》第三條規(guī)定：中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。具體而言，人民代表大會享有選舉權(quán)、罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、立法權(quán)、調(diào)查權(quán)、審議權(quán)等專項(xiàng)權(quán)力，這些權(quán)力的行使必須以民意和事實(shí)為基礎(chǔ)，而信訪個(gè)案則正好提供這樣的案件事實(shí)和民意信息，從而可以與人民代表大會制度相銜接。（3）我國《憲法》第七十條規(guī)定，全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的委員會。這一條說明我國人民代表大會下設(shè)的委員會可以按分工設(shè)置，這就為信訪委員會的建立留下可操作的空間。

其次，這種模式有利于信訪制度發(fā)揮功能優(yōu)勢：（1）信訪委員會設(shè)在人大，有利于發(fā)揮信訪的信息溝通功能，便于人民群眾反映民情民意，及時(shí)將好的建議提供給立法機(jī)關(guān)，制定出更加科學(xué)、更加合理的政策和法律。（2）從信訪的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，可以脫離行政權(quán)力和司法權(quán)力的干涉，保持相對獨(dú)立性和客觀性，一方面利于對公民的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，另一方面也方便對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。（3）信訪委員會成為專門受理信訪案件的機(jī)關(guān)，有利于信訪事業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展，這樣可以集中處理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，節(jié)省社會資源，提高工作效率。

再次，這種模式有利于國家的穩(wěn)定和發(fā)展：從目前我國的現(xiàn)實(shí)情況而言，正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的制度還沒有完全建立起來，舊的制度還在不同程度上發(fā)揮著作用，因此就更需要有一種開放的、靈活的機(jī)制來協(xié)調(diào)各種矛盾，減少對國家制度的沖擊力，確保社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在這樣的前提下，建立一種穩(wěn)妥的制度來吸納社會的不滿，促進(jìn)社會公平就顯得尤為必要。對于信訪制度來講，其匯集信息、舒緩矛盾、矯正不公的制度功能正好可以發(fā)揮優(yōu)勢。

信訪委員會的角色定位是作為關(guān)心民間疾苦、聽取人民意見的渠道，向人民提供簡便、高效之權(quán)利救濟(jì)，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)合法公正地行使國家公權(quán)力、協(xié)調(diào)國家機(jī)關(guān)之間的矛盾沖突。因此，信訪委員會制度的主要特點(diǎn)可以概括為：（1）以尊重和保障人權(quán)為制度的根本目標(biāo)，為信訪人提供高效而便捷的救濟(jì)。（2）信訪的主要目標(biāo)是解決問題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，而非找出違法行為和失當(dāng)行為的罪魁禍?zhǔn)住＃?）信訪委員雖無直接作出具有強(qiáng)制性決定的權(quán)力，但具有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的機(jī)關(guān)作出書面報(bào)告的權(quán)力，以及公開調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。（4）信訪委員受理的案件范圍十分廣泛，使社會基層的不滿和不公正可以有渠道得到發(fā) 6 泄和糾正。（5）信訪委員制度可以對執(zhí)法和司法起到補(bǔ)充作用和監(jiān)督作用。一方面信訪委員可以受理沒有向行政或司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的行政申訴或起訴的案件，并可以以調(diào)解的方式處理違法和行為失當(dāng)，減輕司法系統(tǒng)的壓力；另一方面，信訪對于進(jìn)行過司法救濟(jì)的案件仍有權(quán)力進(jìn)行再次處理，起到監(jiān)督司法的作用。（6）信訪委員不會造成對行政和司法的干涉。因?yàn)樾旁L委員不受理已經(jīng)處于司法程序之中的案件，同時(shí)由于信訪委員不具有執(zhí)法權(quán)和決策權(quán)，而只是通過建議、因而不會對行政權(quán)和司法權(quán)造成干涉。（7）信訪委員可以報(bào)告的形式向立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提出建議，對于國家的制度構(gòu)建缺陷提出改善意見，完善國家整體的制度架構(gòu)。（8）信訪委員解決問題的手段是靈活多樣的，可以采取包括轉(zhuǎn)辦、督辦、調(diào)解、和解、獎(jiǎng)勵(lì)、批評、建議、調(diào)查、公開、安慰、撫恤等多種方式。（9）信訪委員會不受理民事案件，不涉及國家安全、軍事等國家事項(xiàng)，已經(jīng)處于行政、司法等處于之中的事項(xiàng)或案件，信訪委員會也不受理。

（二）以點(diǎn)帶面的整合模式——中改模式

所謂以點(diǎn)帶面的整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機(jī)構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點(diǎn)，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機(jī)構(gòu)則作為人大信訪機(jī)構(gòu)派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)合模式。這樣設(shè)計(jì)的理由是：

首先，目前我國人大和各國家機(jī)關(guān)幾乎都有信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置，現(xiàn)成的組織和現(xiàn)成的人員是進(jìn)行整合的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而將人大的信訪作為信訪體系的中心也有憲法上的依據(jù)。（同上）

其次，這樣的模式與我國目前的信訪制度容易接軌。我國目前的信訪機(jī)構(gòu)分散于各個(gè)國家機(jī)關(guān)，但各信訪機(jī)關(guān)之間卻沒有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。將人大的信訪機(jī)構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，再輔以各部門的信訪機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對人大的信訪委員會負(fù)責(zé)，這樣配置的合理性在于可以將信訪資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個(gè)比較完整的信訪處理體系，再次，這種模式的另一個(gè)好處是使現(xiàn)在不獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)相對地超脫出來，不再對原來的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證。

（三）分別改進(jìn)的分散模式——小改模式

所謂分別改進(jìn)的分散模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這樣設(shè)計(jì)的理由是：

首先，目前我國沒有統(tǒng)一的《信訪法》，而只有國務(wù)院的信訪條例和某些部門的信訪規(guī)范。信訪機(jī)構(gòu)的層次不一，權(quán)力不一，如果制定出統(tǒng)一的信訪程序法，就可以在各部門之間進(jìn)行信訪案件管轄分配，按照誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則處置，可以防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。

其次，這種模式與我目前的信訪格局最為接近，實(shí)施起來也較為方便，可以節(jié)省社會資源。

綜合對比上面三種模式，筆者以為從長遠(yuǎn)考慮第一種模式最為理想，這種制度的設(shè)計(jì)對于增強(qiáng)民主、提高效率、擴(kuò)大人民代表大會的職能、增加國家憲政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是這種模式是一種高層位的憲政制度改革，因而需要的前提條件也是 7 很高的，一是需要配合我國的人大體制改革，二是需要培養(yǎng)和挑選高素質(zhì)的信訪專業(yè)人員，三是需要一定的過渡時(shí)間。相比之下，第二種模式則稍微現(xiàn)實(shí)一些，這種設(shè)計(jì)直接以我國現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機(jī)構(gòu)的斷裂處和交疊處進(jìn)行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個(gè)統(tǒng)一的局面。第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的統(tǒng)一。如果說前兩種方式是外延式的整合模式，則第三種可以看作是內(nèi)涵式的整合模式。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時(shí)期里互相銜接，同時(shí)也都可以為第一種模式的建立準(zhǔn)備條件。

注釋: [1] 參見應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

[2] 參見趙凌：《國內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層重視》，載《南方周末》2004年月11月4日第 版，文中多次引用中國社會科學(xué)院研究員于建嶸的觀點(diǎn)。

[3] 關(guān)于基本權(quán)利的分類，請另參見韓大元主編《比較憲法學(xué)》，北京：高等教育出版社2003年出版，第161頁。

[4] 參見[英]卡爾?波普爾著、陸衡等譯《開放的社會及其敵人》，中國社會科學(xué)出版社 出版，第一卷，第1—14頁。

第二篇：我國企業(yè)員工福利制度改革和模式選擇

【摘要】:我國的企業(yè)福利制度是在建國初期，依據(jù)當(dāng)時(shí)的國情而建立起來的。60多年來，我國企業(yè)福利制度通過退休養(yǎng)老、勞保醫(yī)療、福利分房、生活照顧等一系列保障項(xiàng)目的資助和服務(wù)，在滿足職工基本生活需求、改善職工的生活待遇、安定社會秩序等方面起了很大的作用；但同時(shí)也積累了許多問題，對生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高和經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展造成了諸多障礙。因此，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，企業(yè)福利制度的改革勢在必行。本文就試圖在分析我國企業(yè)福利制度的歷史與發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出針對性的改革思路和模式選擇。

【關(guān)鍵詞】：企業(yè)福利法定福利企業(yè)補(bǔ)充福利彈性福利機(jī)構(gòu)福利

一、企業(yè)福利制度的發(fā)展概況

薪酬是維系人力資源管理系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素之一，福利作為薪酬的有機(jī)組成。由于其表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)形式的多樣性與靈活性，所以福利制度改革在建立現(xiàn)代化制度的過程中顯得比較普遍。特別是我國的國有企業(yè)，由于歷史原因，企業(yè)員工福利方面的情況更為特殊，因此福利制度改革在我國國有企業(yè)改革過程中顯得尤為突出。

福利不僅是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本保障，也是衡量企業(yè)管理水平的標(biāo)志。對于員工來說，福利是一種“保健因素”，完善的福利制度雖然不能對其產(chǎn)生直接激勵(lì)作用，但可以減少員工的不滿意，提高員工對本職工作的專注度，改善工作態(tài)度。此外，福利在穩(wěn)定員工工作情緒、提高員工創(chuàng)新能力、減少員工流動率等過程中可以起到獨(dú)特的作用。

彈性福利又稱自助餐式的福利計(jì)劃，因?yàn)樗疤峁┝艘环莞＠?xiàng)目的菜單給員工選擇，每一個(gè)彈性福利制所提供的選項(xiàng)都不一樣”。這種福利模式打破了長期以來福利固定化、均一化、僵硬化的形式，創(chuàng)新了福利制度。

除彈性福利外，福利貨幣化和福利外包管理也成為當(dāng)前各大企業(yè)經(jīng)常采用的福利實(shí)施模式，然而比較起來，它們無論在使用范圍和專業(yè)人力資源管理人員的認(rèn)可程度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及彈性福利。但無論采用哪種形式的福利制度，目的都是為了最大程度上減少員工對工作的不滿意，保障工作的正常、有效進(jìn)行。

二、我國傳統(tǒng)的企業(yè)福利狀況

在建國初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家為了體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不高的情況下爭取高就業(yè)率，在很長一段時(shí)間里采取低工資高就業(yè)的策略。企業(yè)中勞動者所得工資長期處于較低水平，僅限于日常的食物、衣著、日用品的基本生活開支，而員工的基本生活又必須得到保障，因此政府要求企業(yè)提供各種福利來補(bǔ)充低工資所導(dǎo)致的收入不足。在勞動者的收入中，福利所占的比例很大，除維持日常開支的工資外，諸如住房、醫(yī)療、交通等全部由企業(yè)提供的福利解決，以企業(yè)辦社會的方式發(fā)放給職工。

“低工資、高福利”的政策在一段時(shí)間內(nèi)對于社會發(fā)展和保障勞動者的基本生活、減輕勞動者的負(fù)擔(dān)起到了積極作用。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人民生活水平的提高和需求層次的上升，原有福利制度的弊端越來越明顯。

1、國家的負(fù)擔(dān)過重。由于要保證一定的就業(yè)率，企業(yè)內(nèi)的冗員大量增加，在生產(chǎn)率不斷下降的同時(shí)，企業(yè)的福利負(fù)擔(dān)卻在增長，而傳統(tǒng)企業(yè)福利名義上是以企業(yè)的形式發(fā)放，但實(shí)際上卻以減少上繳所得稅的方式轉(zhuǎn)化為國家負(fù)擔(dān)。

2、勞動者之間的福利水平差距不斷擴(kuò)大。勞動者所享受到的福利水平取決于勞動者所在單位的級別、規(guī)模、所屬行業(yè)以及勞動者在單位中的資歷長短甚至人際關(guān)系好壞，與勞動者個(gè)人的貢獻(xiàn)聯(lián)系不大，這造成了新的不公平。

3、福利和貨幣工資比例失調(diào)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，勞動者貨幣工資較低且差距很小，而福利又具有平均分配的特點(diǎn)，使得福利的激勵(lì)功能幾乎全部喪失，阻礙了勞動者積極性的提高。

4、企業(yè)發(fā)放工資的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)完全由國家統(tǒng)一制定。企業(yè)在沒有自主權(quán)的情況下只能以增加福利來改善職工的收入水平，這使得“工資侵蝕利潤”的現(xiàn)象更為突出。

三、我國企業(yè)福利的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國企業(yè)的福利發(fā)生了巨大的變化，福利在勞動者收入中所占比重迅速降低?，F(xiàn)階段我國企業(yè)提供的福利主要有法定福利和企業(yè)補(bǔ)充福利，其中法定福利包括社會保險(xiǎn)項(xiàng)目（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)）和法定假期，企業(yè)補(bǔ)充福利主要有企業(yè)年金、人壽保險(xiǎn)、住房補(bǔ)貼、實(shí)物福利等。

目前，福利仍是我國企業(yè)管理中相對薄弱的環(huán)節(jié)，福利在工資中所占的比例較低，占員工工資總額的6%~10%。企業(yè)員工平均法定福利與非法定福利的比例懸殊，國家強(qiáng)制規(guī)定的福利占據(jù)了很大比例。由于受多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，多數(shù)企業(yè)在福利管理方面依然是大鍋飯形式，激勵(lì)效果并不理想。這現(xiàn)種象的出現(xiàn)也是由于企業(yè)在福利設(shè)計(jì)方面存在著以下誤區(qū)。

1、固守公平性原則，缺乏激勵(lì)性。我國企業(yè)在福利設(shè)計(jì)上多存在平均化傾向，企業(yè)福利被認(rèn)為是普惠性的，并不與績效掛鉤，久而久之員工認(rèn)為福利就是企業(yè)付出的薪酬的一部分，是企業(yè)必須做的，因而感受不到企業(yè)的關(guān)懷，并導(dǎo)致企業(yè)福利成本攀升，更無法實(shí)現(xiàn)福利應(yīng)有的作用。另外，企業(yè)的每一位員工都享受同樣的福利待遇，沒有差別更談不上激勵(lì)。這既增加了企業(yè)的成本，又無益于調(diào)動員工的積極性。

2、福利項(xiàng)目設(shè)計(jì)單一，忽視了員工的不同需求。我國企業(yè)現(xiàn)行的福利制度大多是由企業(yè)單方面制定的，通常企業(yè)提供什么樣的福利員工便接受什么樣的福利，福利項(xiàng)目完全由企業(yè)決定，員工的參與度很低。這種模式的選擇能使制定的計(jì)劃符合企業(yè)的利益、簡化制定過程、提高決策的效率，但是，由于缺乏員工的參與，員工無法表達(dá)自己的意愿。員工的年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、收入層次不同，對福利的需求也必定不同，因此設(shè)計(jì)的福利項(xiàng)目可能與員工的需求不太相符，導(dǎo)致員工對企業(yè)的管理不滿意，降低工作積極性。企業(yè)付出了大量成本卻沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

3、漠視員工福利，勞資矛盾激化。許多企業(yè)除了遵守對員工的法定福利外，對補(bǔ)充福利并不積極，甚至由于勞資雙方信息與話語權(quán)的不對稱，在法定福利的執(zhí)行方面也是能省則省，員工利益得不到根本的保證。特別是在一些制造企業(yè)，由于沒有重視員工福利，在出現(xiàn)工傷后也不負(fù)責(zé)任，直接損害員工利益，激化勞資矛盾，同時(shí)也讓其他員工對企業(yè)喪失信心。近年來，勞動爭議案件呈大幅上升趨勢，社會影響大，處理不好往往影響到勞資關(guān)系的和諧，甚至?xí)?dǎo)致矛盾激化，造成不良的社會影響。

四、企業(yè)福利制度的改革思路

1.搞好所有制改革,加快企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。這既是我們尋求的治本之策,也是企業(yè)福利制度改革必須首先突破的禁區(qū)。

在遵循“ 放權(quán)讓利” 的思路下,國家和企業(yè)無法建立起符合市場競爭的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,因而業(yè)自主權(quán)遠(yuǎn)未落到實(shí)處。國有企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧的局面無法從根本上扭轉(zhuǎn),傳統(tǒng)利益分配格局能從根本上打破,必然出現(xiàn)企業(yè)福利一方面膨脹, 企業(yè)負(fù)擔(dān)一方面加劇的現(xiàn)象。

防止企業(yè)福利膨脹的根本出路, 搞好所有制改革是治本之策。在堅(jiān)持公有制為主體的前提選擇產(chǎn)權(quán)明晰, 易于操作的所有制形式(如股份合作制),在保證企業(yè)成為相對獨(dú)立的商品產(chǎn)者同時(shí), 使其具有區(qū)別于職工個(gè)人利益而相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益,以產(chǎn)生資本自我積累和自約束功能, 為企業(yè)利益分配的合理化奠定基礎(chǔ),也為機(jī)構(gòu)福利和社會福利的分離創(chuàng)造內(nèi)在條件:

第三篇：我國企業(yè)員工福利制度改革和模式選擇

【摘要】:我國的企業(yè)福利制度是在建國初期，依據(jù)當(dāng)時(shí)的國情而建立起來的。60多年來，我國企業(yè)福利制度通過退休養(yǎng)老、勞保醫(yī)療、福利分房、生活照顧等一系列保障項(xiàng)目的資助和服務(wù)，在滿足職工基本生活需求、改善職工的生活待遇、安定社會秩序等方面起了很大的作用；但同時(shí)也積累了許多問題，對生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高和經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展造成了諸多障礙。因此，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，企業(yè)福利制度的改革勢在必行。本文就試圖在分析我國企業(yè)福利制度的歷史與發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出針對性的改革思路和模式選擇。

【關(guān)鍵詞】：企業(yè)福利 法定福利 企業(yè)補(bǔ)充福利 彈性福利 機(jī)構(gòu)福利

一、企業(yè)福利制度的發(fā)展概況

薪酬是維系人力資源管理系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素之一，福利作為薪酬的有機(jī)組成。由于其表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)形式的多樣性與靈活性，所以福利制度改革在建立現(xiàn)代化制度的過程中顯得比較普遍。特別是我國的國有企業(yè)，由于歷史原因，企業(yè)員工福利方面的情況更為特殊，因此福利制度改革在我國國有企業(yè)改革過程中顯得尤為突出。

福利不僅是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本保障，也是衡量企業(yè)管理水平的標(biāo)志。對于員工來說，福利是一種“保健因素”，完善的福利制度雖然不能對其產(chǎn)生直接激勵(lì)作用，但可以減少員工的不滿意，提高員工對本職工作的專注度，改善工作態(tài)度。此外，福利在穩(wěn)定員工工作情緒、提高員工創(chuàng)新能力、減少員工流動率等過程中可以起到獨(dú)特的作用。

彈性福利又稱自助餐式的福利計(jì)劃，因?yàn)樗疤峁┝艘环莞＠?xiàng)目的菜單給員工選擇，每一個(gè)彈性福利制所提供的選項(xiàng)都不一樣”。這種福利模式打破了長期以來福利固定化、均一化、僵硬化的形式，創(chuàng)新了福利制度。

除彈性福利外，福利貨幣化和福利外包管理也成為當(dāng)前各大企業(yè)經(jīng)常采用的福利實(shí)施模式，然而比較起來，它們無論在使用范圍和專業(yè)人力資源管理人員的認(rèn)可程度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及彈性福利。但無論采用哪種形式的福利制度，目的都是為了最大程度上減少員工對工作的不滿意，保障工作的正常、有效進(jìn)行。

二、我國傳統(tǒng)的企業(yè)福利狀況 在建國初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家為了體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不高的情況下爭取高就業(yè)率，在很長一段時(shí)間里采取低工資高就業(yè)的策略。企業(yè)中勞動者所得工資長期處于較低水平，僅限于日常的食物、衣著、日用品的基本生活開支，而員工的基本生活又必須得到保障，因此政府要求企業(yè)提供各種福利來補(bǔ)充低工資所導(dǎo)致的收入不足。在勞動者的收入中，福利所占的比例很大，除維持日常開支的工資外，諸如住房、醫(yī)療、交通等全部由企業(yè)提供的福利解決，以企業(yè)辦社會的方式發(fā)放給職工。

“低工資、高福利”的政策在一段時(shí)間內(nèi)對于社會發(fā)展和保障勞動者的基本生活、減輕勞動者的負(fù)擔(dān)起到了積極作用。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人民生活水平的提高和需求層次的上升，原有福利制度的弊端越來越明顯。

1、國家的負(fù)擔(dān)過重。由于要保證一定的就業(yè)率，企業(yè)內(nèi)的冗員大量增加，在生產(chǎn)率不斷下降的同時(shí)，企業(yè)的福利負(fù)擔(dān)卻在增長，而傳統(tǒng)企業(yè)福利名義上是以企業(yè)的形式發(fā)放，但實(shí)際上卻以減少上繳所得稅的方式轉(zhuǎn)化為國家負(fù)擔(dān)。

2、勞動者之間的福利水平差距不斷擴(kuò)大。勞動者所享受到的福利水平取決于勞動者所在單位的級別、規(guī)模、所屬行業(yè)以及勞動者在單位中的資歷長短甚至人際關(guān)系好壞，與勞動者個(gè)人的貢獻(xiàn)聯(lián)系不大，這造成了新的不公平。

3、福利和貨幣工資比例失調(diào)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，勞動者貨幣工資較低且差距很小，而福利又具有平均分配的特點(diǎn)，使得福利的激勵(lì)功能幾乎全部喪失，阻礙了勞動者積極性的提高。

4、企業(yè)發(fā)放工資的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)完全由國家統(tǒng)一制定。企業(yè)在沒有自主權(quán)的情況下只能以增加福利來改善職工的收入水平，這使得“工資侵蝕利潤”的現(xiàn)象更為突出。

三、我國企業(yè)福利的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國企業(yè)的福利發(fā)生了巨大的變化，福利在勞動者收入中所占比重迅速降低?，F(xiàn)階段我國企業(yè)提供的福利主要有法定福利和企業(yè)補(bǔ)充福利，其中法定福利包括社會保險(xiǎn)項(xiàng)目（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)）和法定假期，企業(yè)補(bǔ)充福利主要有企業(yè)年金、人壽保險(xiǎn)、住房補(bǔ)貼、實(shí)物福利等。

目前，福利仍是我國企業(yè)管理中相對薄弱的環(huán)節(jié)，福利在工資中所占的比例較低，占員工工資總額的6%~10%。企業(yè)員工平均法定福利與非法定福利的比例懸殊，國家強(qiáng)制規(guī)定的福利占據(jù)了很大比例。由于受多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，多數(shù)企業(yè)在福利管理方面依然是大鍋飯形式，激勵(lì)效果并不理想。這現(xiàn)種象的出現(xiàn)也是由于企業(yè)在福利設(shè)計(jì)方面存在著以下誤區(qū)。

1、固守公平性原則，缺乏激勵(lì)性。我國企業(yè)在福利設(shè)計(jì)上多存在平均化傾向，企業(yè)福利被認(rèn)為是普惠性的，并不與績效掛鉤，久而久之員工認(rèn)為福利就是企業(yè)付出的薪酬的一部分，是企業(yè)必須做的，因而感受不到企業(yè)的關(guān)懷，并導(dǎo)致企業(yè)福利成本攀升，更無法實(shí)現(xiàn)福利應(yīng)有的作用。另外，企業(yè)的每一位員工都享受同樣的福利待遇，沒有差別更談不上激勵(lì)。這既增加了企業(yè)的成本，又無益于調(diào)動員工的積極性。

2、福利項(xiàng)目設(shè)計(jì)單一，忽視了員工的不同需求。我國企業(yè)現(xiàn)行的福利制度大多是由企業(yè)單方面制定的，通常企業(yè)提供什么樣的福利員工便接受什么樣的福利，福利項(xiàng)目完全由企業(yè)決定，員工的參與度很低。這種模式的選擇能使制定的計(jì)劃符合企業(yè)的利益、簡化制定過程、提高決策的效率，但是，由于缺乏員工的參與，員工無法表達(dá)自己的意愿。員工的年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、收入層次不同，對福利的需求也必定不同，因此設(shè)計(jì)的福利項(xiàng)目可能與員工的需求不太相符，導(dǎo)致員工對企業(yè)的管理不滿意，降低工作積極性。企業(yè)付出了大量成本卻沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

3、漠視員工福利，勞資矛盾激化。許多企業(yè)除了遵守對員工的法定福利外，對補(bǔ)充福利并不積極，甚至由于勞資雙方信息與話語權(quán)的不對稱，在法定福利的執(zhí)行方面也是能省則省，員工利益得不到根本的保證。特別是在一些制造企業(yè)，由于沒有重視員工福利，在出現(xiàn)工傷后也不負(fù)責(zé)任，直接損害員工利益，激化勞資矛盾，同時(shí)也讓其他員工對企業(yè)喪失信心。近年來，勞動爭議案件呈大幅上升趨勢，社會影響大，處理不好往往影響到勞資關(guān)系的和諧，甚至?xí)?dǎo)致矛盾激化，造成不良的社會影響。

四、企業(yè)福利制度的改革思路

1.搞好所有制改革,加快企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。這既是我們尋求的治本之策,也是企業(yè)福利制度改革必須首先突破的禁區(qū)。

在遵循“ 放權(quán)讓利” 的思路下,國家和企業(yè)無法建立起符合市場競爭的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,因而業(yè)自主權(quán)遠(yuǎn)未落到實(shí)處。國有企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧的局面無法從根本上扭轉(zhuǎn),傳統(tǒng)利益分配格局能從根本上打破,必然出現(xiàn)企業(yè)福利一方面膨脹, 企業(yè)負(fù)擔(dān)一方面加劇的現(xiàn)象。防止企業(yè)福利膨脹的根本出路, 搞好所有制改革是治本之策。在堅(jiān)持公有制為主體的前提選擇產(chǎn)權(quán)明晰, 易于操作的所有制形式(如股份合作制),在保證企業(yè)成為相對獨(dú)立的商品產(chǎn)者同時(shí), 使其具有區(qū)別于職工個(gè)人利益而相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益,以產(chǎn)生資本自我積累和自約束功能, 為企業(yè)利益分配的合理化奠定基礎(chǔ),也為機(jī)構(gòu)福利和社會福利的分離創(chuàng)造內(nèi)在條件: 福利基金的擴(kuò)大,必然加大勞動力成本,必然限制資本的周轉(zhuǎn)和競爭增值,從而使企業(yè)產(chǎn)生把不必要的社會福利項(xiàng)目從其機(jī)構(gòu)福利中剝離出去的強(qiáng)大沖動;企業(yè)福利設(shè)置成為企業(yè)自己的事情,從而把企業(yè)福利嚴(yán)格限制在初次分配領(lǐng)域,恢復(fù)其作為機(jī)構(gòu)福利的本質(zhì),發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)作用。

要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo),必須按照十五大提出的要求,積極探索國有經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式,調(diào)整和 完善所有制結(jié)構(gòu), 全面推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度, 使企業(yè)真正成為具有自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場競爭主體。這是現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)福利制度改革的本質(zhì)要求。2.加快建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障制度, 為企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新, 為社會福利和機(jī)構(gòu)福利的分離創(chuàng)造良好的外部條件。這是我國企業(yè)福利制度改革的配套工程。

從保護(hù)工業(yè)社會的總體任務(wù)來說,社會保障是一種基本和關(guān)鍵的機(jī)制。完善的社會保障制度,第一,可以把企業(yè)擔(dān)負(fù)的退休養(yǎng)老、勞保醫(yī)療、失業(yè)保障等社會福利職能分擔(dān)起來,最大限度地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。第二, 完善的社會保障制度可以促進(jìn)勞動力流動,有利于勞動力資源的優(yōu)化配置。勞動力作為基本的生產(chǎn)要素,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,一方面,勞動者有根據(jù)價(jià)格水平,勞動條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種因素進(jìn)行流動擇業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn)培訓(xùn)的可能;另一方面,企業(yè)有根據(jù)利潤水平自由招收、裁減人員的權(quán)利。而完善的社會保障制度可為勞動力的流動解除后顧之憂,如基本養(yǎng)老保障制度的建立, 可解除勞動者對企業(yè)的終身依賴;失業(yè)保障制度的建立, 不僅保證勞動者在失業(yè)期間的基本生活需求, 而且通過積極的培訓(xùn)措施可以提高勞動者的技能素質(zhì),為他們重新投入市場競爭創(chuàng)造條件?？傊?隨著企業(yè)改革的深入,社會保障制度的建立已經(jīng)是一個(gè)無法回避和繞過的問題。因?yàn)閷?shí)際上社會保障制度的缺乏和不完善。已經(jīng)拖了國有企業(yè)改革的后腿,阻礙著企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。因此,加速社會保障體制的建立,通過保障的社會化把國有企業(yè)從繁重的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療和住房保障中解放出來,已經(jīng)是勢在必行而且刻不容緩了。

3.改革我國現(xiàn)行的企業(yè)福利制度, 還要注重發(fā)揮其它社會支持體系的作用。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,人們的社會需求是多側(cè)面、多樣化的, 政府不可能也不必要包攬個(gè)人保障的每一個(gè)層次,每一個(gè)方面。也就是說,鼓勵(lì)不同類型、不同層次的社會團(tuán)體參與社會福利、社會保障領(lǐng)域,通過他們開展方式更加靈活的福利服務(wù),來滿足日益增多的社會需求,減少員工對企業(yè)的過多依賴。比如近年來廣泛興起的城市社區(qū)服務(wù),在減輕企業(yè)承擔(dān)生活服務(wù)職能方面扮演了重要的角色。通過廣泛開展街企共建、居企共建等形式,在社區(qū)組織和企業(yè)之間建立起互惠互利的關(guān)系: 企業(yè)為街道和居委會興辦的社區(qū)服務(wù)提供場地、設(shè)施, 并給予一定的資金支持;街道、居委會則組織人力為企業(yè)退休孤老服務(wù), 協(xié)助企業(yè)解決員工子女托幼和中午就餐以及居住區(qū)的治安、綠化、市容、交通等方面的管理事務(wù)。這一方面,已有一些地方, 如上海、鞍山一些社區(qū)幫助企業(yè)卸擔(dān)子的成功經(jīng)驗(yàn)。民政部門已經(jīng)把這個(gè)問題作為社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)來抓,可以期望在今后幾年內(nèi)有重要大突破。

政府今后應(yīng)結(jié)合我國企業(yè)福利制度和社會保障制度改革的實(shí)際, 制定政策, 出臺措施,有效地減輕企業(yè)在個(gè)人保障方面的壓力,為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高效率積極創(chuàng)設(shè)條件。

五、企業(yè)福利制度的模式選擇

傳統(tǒng)企業(yè)所提供的福利是固定的，企業(yè)提供的福利并非適用于每一個(gè)員工。在這種情況下，可能企業(yè)支付的福利成本很高，但提供的福利對有的員工沒有價(jià)值，福利的功能不能很好發(fā)揮。當(dāng)今的管理理論已發(fā)展到以員工為中心的人本管理階段，在人本管理思想的指導(dǎo)下，福利制度也應(yīng)該去適應(yīng)人、尊重人、滿足人、激勵(lì)人，因此企業(yè)必須針對不同員工的需求以及在不同階段的需求，不斷豐富福利的發(fā)放形式。20世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國家的一些企業(yè)就開始針對員工不同的需求提供不同的福利內(nèi)容，彈性福利計(jì)劃(Flexible-Benefit Plan)逐漸興起并成為了福利管理發(fā)展的一個(gè)趨勢。

彈性福利計(jì)劃通常是由企業(yè)提供一份列有各種福利項(xiàng)目的“菜單”，員工可以從中選擇所需要的福利，組合自己的“福利套餐”。當(dāng)然，員工的選擇也并不是完全自由的，企業(yè)還會根據(jù)員工的工資、工作年限、家庭情況等因素設(shè)定每一個(gè)員工所擁有的福利限額，同時(shí)福利清單所列出的福利項(xiàng)目都會附一個(gè)金額，員工只能在自己的限額內(nèi)購買自己需要的福利。彈性福利的類型主要有附加型彈性福利、核心加選擇型彈性福利、套餐型員工福利、彈性支用賬戶和選高擇低型，企業(yè)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況和不同需要加以選擇。

彈性福利計(jì)劃的實(shí)施具有顯著的優(yōu)點(diǎn)。首先，由于每個(gè)員工個(gè)人的情況不同，因此他們的需求可能也是不同的。例如，年輕的員工可能更喜歡以貨幣的方式支付福利，有孩子的員工可能希望企業(yè)提供兒童照顧的津貼，而年齡大的員工又可能特別關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。而彈性福利計(jì)劃的實(shí)施，則充分考慮了員工個(gè)人的需求，使他們可以根據(jù)自己的需求來選擇福利項(xiàng)目，這樣就滿足了員工的不同需求，從而提高了福利計(jì)劃的適應(yīng)性，這是彈性福利計(jì)劃最大的優(yōu)點(diǎn)。其次，由員工自行選擇所需要的福利項(xiàng)目，企業(yè)就可以不再提供那些員工不需要的福利，這有助于節(jié)約福利成本。再次，這種模式的實(shí)施通常會給出每個(gè)員工的福利限額和每項(xiàng)福利的金額，這樣就會促使員工更加注意自己的選擇，從而有助于進(jìn)行福利成本控制，同時(shí)還會使員工真實(shí)感覺到企業(yè)給自己提供了福利。彈性福利計(jì)劃既有效控制了企業(yè)福利成本，又照顧到了員工對福利項(xiàng)目的個(gè)性化需求，可以說是一個(gè)雙贏的管理模式。也正因?yàn)槿绱耍瑥椥愿＠普诒辉絹碓蕉嗟钠髽I(yè)關(guān)注和采納。

但是，彈性福利計(jì)劃也是存在一些問題的。首先，它造成了管理的復(fù)雜。由于員工的需求是不同的，因此自由選擇大大增加了企業(yè)具體實(shí)施福利的種類，從而增加了統(tǒng)計(jì)、核算和管理的工作量，這會增加福利的管理成本。其次，這種模式的實(shí)施可能存在“逆向選擇”的傾向，員工可能為了享受的金額最大化而選擇了自己并不最需要的福利項(xiàng)目。再次，由員工自己選擇可能還會出現(xiàn)非理性的情況，員工可能只照顧眼前利益或者考慮不周，從而過早地用完了自己的限額，這樣當(dāng)他再需要其他的福利項(xiàng)目時(shí)，就可能無法購買或者需要透支。最后，允許員工自由選擇，可能會造成福利項(xiàng)目實(shí)施的不統(tǒng)一，這樣就會減少統(tǒng)一性模式所具有的規(guī)模效應(yīng)。

彈性福利計(jì)劃在設(shè)計(jì)中要想取得好的效果必須遵循一定的原則：

1、設(shè)計(jì)要符合企業(yè)的支付能力。彈性福利計(jì)劃在設(shè)計(jì)的初始階段，要通盤考慮企業(yè)的整體支付能力，彈性福利在增加員工的選擇權(quán)的同時(shí)，也增加了企業(yè)對福利成本的控制難度。因此，實(shí)施彈性福利計(jì)劃要根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況確定彈性福利的方案，保障計(jì)劃的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

2、做好充分的需求調(diào)查，調(diào)動員工參與的積極性。彈性福利設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是滿足員工的多樣化需求，因此在福利項(xiàng)目組合的設(shè)計(jì)上，要最大限度的征求員工的意見，根據(jù)員工的需求變化不斷調(diào)整和更新福利內(nèi)容，形成一種良性互動，提高員工對福利設(shè)計(jì)的關(guān)注度，最大限度的發(fā)揮福利的作用。

3、清晰界定不同項(xiàng)目間的關(guān)系。例如，要弄清楚一筆獎(jiǎng)金和一天的額外休假或者一定量的實(shí)物之間的換算關(guān)系，并且這種估算要當(dāng)作企業(yè)的管理成本來計(jì)算。只有在估值的時(shí)候客觀反映福利項(xiàng)目的價(jià)值，才不會使很多福利項(xiàng)目無人選擇，造成設(shè)計(jì)上的浪費(fèi)。

福利在傳統(tǒng)上被視為報(bào)酬中的重要元素，雇主的觀點(diǎn)是金錢的給付就是付予員工的實(shí)質(zhì)成本，但員工則希望得到更多的金錢酬勞或更多非金錢的福利。彈性福利制度是一個(gè)比較新的觀念，在美國被越來越多的企業(yè)采用，這足以證明其是一個(gè)既被資方喜愛亦受勞方歡迎的制度。一位希望塑造更好企業(yè)文化的雇主，必須注重把福利與報(bào)酬和工作環(huán)境提升到一樣的地位，企業(yè)組織必須正視福利制度的問題，順應(yīng)時(shí)代的潮流，從一個(gè)全新的角度思考員工福利的問題。

六、構(gòu)建我國特色的企業(yè)福利制度

提升福利在薪酬體系中的作用。提升福利的作用必須做到有針對性，最重要的莫過于認(rèn)識到福利的本質(zhì)是只起保健作用，達(dá)到這一目標(biāo)的關(guān)鍵是“投其所好”：把福利當(dāng)作是滿足員工因工作而無法解決的一些問題的手段。

1.注重福利制度與企業(yè)戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合。企業(yè)戰(zhàn)略是從宏觀上規(guī)定了企業(yè)的前進(jìn)路線，具體到企業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段，福利制度可以略有調(diào)整。從短期（也就是企業(yè)發(fā)展的每一個(gè)階段）來看，企業(yè)發(fā)展的每一個(gè)階段都有其各自的任務(wù)，所以為保證這些任務(wù)指標(biāo)的完成，企業(yè)的福利制度應(yīng)保持穩(wěn)定，不宜頻繁變化。從長期（也就是企業(yè)發(fā)展的若干個(gè)階段）來看，企業(yè)的福利制度并非一成不變。

2.注重文化因素對福利管理的影響。在21世紀(jì)及以后，跨國公司全球化的生產(chǎn)運(yùn)作是大勢所趨，每個(gè)企業(yè)除了要重視資源在全球范圍內(nèi)進(jìn)行配置之外，最重要的就是要注重企業(yè)內(nèi)部的跨文化管理問題。因此在組織設(shè)計(jì)上，不妨設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的部門，專門負(fù)責(zé)跨文化管理的研究與實(shí)踐，盡量在企業(yè)中創(chuàng)造出一個(gè)多元文化和諧共處的局面，以助于企業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

3.制定靈活的福利制度。把大學(xué)教育設(shè)置課程的“必修課＋選修課”模式應(yīng)用于福利的規(guī)劃，必修課是法定福利，選修課是企業(yè)根據(jù)員工需要列出的可選項(xiàng)。那么，分清必修課（法定福利）與選修課（企業(yè)自主福利），是有效進(jìn)行福利管理的前提。特別是在選修課中，企業(yè)結(jié)合實(shí)際情況，是可以盡可能多地滿足員工的不同需求。

綜觀國內(nèi)外的著名企業(yè)，他們的成功無一例外的都有一個(gè)制度化的、配套措施齊全的福利體系做支撐，能夠在關(guān)鍵時(shí)刻起到消除員工不滿意，提升企業(yè)士氣的作用。兵法有云：兵馬未動，糧草先行。這句話用在企業(yè)管理中，正好為福利管理做了完美的注解。

【注釋】

1、機(jī)構(gòu)福利：機(jī)構(gòu)福利又可以稱之為職業(yè)福利, 其作用在于刺激本機(jī)構(gòu)(企業(yè))從業(yè)人員的工作主動性和創(chuàng)造性, 從而提高機(jī)構(gòu)(企業(yè))從業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家,機(jī)構(gòu)福利主要表現(xiàn)為附加養(yǎng)老保險(xiǎn)、附加醫(yī)療保險(xiǎn)等由企業(yè)自定的福利或獎(jiǎng)勵(lì)政策,決定其給付水平的因素是市場競爭。

2、社會福利：社會福利的基本功能是通過收入再分配和提供服務(wù),保障社會成員無法從市場獲得滿足的社會需要,保護(hù)與生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的最低限度的社會公平,從而保持社會的穩(wěn)定。社會保障、社會服務(wù)、社會救助即為社會福利的主要組成部分,決定其給付水平的是該社會的基本生存條件和價(jià)值觀念。

【參考文獻(xiàn)】（1）唐鈞：《市場經(jīng)濟(jì)與社會保障》，黑龍江人民出版社<1996>

（2）陳冬紅、王敏：《社會保障學(xué)》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社<1996>（3）蓋勇、馬勇：《薪酬管理》，山東人民出版社<2004>（4）孫月平、劉俊、譚軍：《應(yīng)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》北京經(jīng)濟(jì)管理出版社<2004>

第四篇：小學(xué)數(shù)學(xué)的主要教學(xué)理論及其模式分析

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

第五章 小學(xué)數(shù)學(xué)的主要教學(xué)理論及其模式分析

一、教學(xué)目的

通過本章的學(xué)習(xí)，使學(xué)生：

（1）了解一些主要的數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)理論或教學(xué)模式的以及相應(yīng)的教學(xué)過程特征；

（2）知道這些學(xué)習(xí)理論或教學(xué)模式的運(yùn)用及其優(yōu)缺點(diǎn)；

（3）能用這些基本的數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)理論或教學(xué)模式對課程實(shí)踐做簡要的分析。

二、教學(xué)重點(diǎn)、難點(diǎn)

教學(xué)重點(diǎn)是小學(xué)數(shù)學(xué)的教學(xué)模式；教學(xué)難點(diǎn)是小學(xué)數(shù)學(xué)的教學(xué)理論。

三、教學(xué)方法

講授、討論交流與閱讀文獻(xiàn)。

四、教學(xué)內(nèi)容

本章主要內(nèi)容： ? 嘗試學(xué)習(xí)理論 ? 發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)理論 ? 探究學(xué)習(xí)理論 ? 問題解決學(xué)習(xí)理論

五、教學(xué)過程

§5.1 嘗試學(xué)習(xí)理論

嘗試學(xué)習(xí)是指用嘗試題引路，引導(dǎo)學(xué)生自學(xué)課本，通過嘗試練習(xí)，引導(dǎo)學(xué)生討論，發(fā)揮學(xué)生之間的相互作用的一種自主學(xué)習(xí)。

——由學(xué)生用用嘗試的方法，去發(fā)現(xiàn)所學(xué)的知識，初步解決問題?！@是一種有指導(dǎo)的發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)方式，注重教師的指導(dǎo)作用和教科書的示范導(dǎo)向作用。

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

嘗試教學(xué)模式源于我國著名數(shù)學(xué)特級教師邱學(xué)華的“嘗試教學(xué)法”，是我國當(dāng)代小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)中的一個(gè)系統(tǒng)性強(qiáng)、影響面廣的教學(xué)模式。

2000年10月全國第十屆嘗試教學(xué)法研討會提出以下一些新的觀點(diǎn)，從而形成了嘗試教學(xué)理論的核心。

——“學(xué)生能嘗試、嘗試能成功、成功能創(chuàng)新” ——使學(xué)生在“嘗試中學(xué)習(xí)、嘗試中成功、嘗試中創(chuàng)新”

一、嘗試教學(xué)模式的教學(xué)基本流程

出示嘗試題——自學(xué)課本——嘗試練習(xí)——組織討論——教師講解 具體可以分為以下三個(gè)階段：

1、提出嘗試問題

? 教師提出（中低年級）? 學(xué)生提出（高年級）

2、解決嘗試問題（1）自學(xué)課本（2）合作討論（3）動手操作（4）提問請教（5）資料查詢

3、自我評價(jià)、自我鑒別

二、嘗試教學(xué)模式的特征 先試后導(dǎo) 先練后講 先學(xué)后教

——“先試”是嘗試教學(xué)理論的核心

——“讓學(xué)生試一試”是嘗試教學(xué)理論的基本精神

三、嘗試教學(xué)理論的簡單評析

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

優(yōu)點(diǎn)：

? 有利于培養(yǎng)學(xué)生的自學(xué)能力和探索精神，促進(jìn)智力的發(fā)展； ? 有利于提高課堂教學(xué)效率；

? 有利于減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)，提高教學(xué)質(zhì)量； ? 具有可操作性。局限性：

? 學(xué)生必須要有一定的自學(xué)能力。低年級學(xué)生學(xué)習(xí)有一定困難。? 學(xué)習(xí)內(nèi)容需要前后有密切聯(lián)系。

? 實(shí)踐性較強(qiáng)的內(nèi)容和數(shù)學(xué)初步概念的引入課不宜用嘗試教學(xué)法。

§5.2 發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)理論

發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)——源自于“啟發(fā)學(xué)習(xí)”，就是指學(xué)生不是從教師的講述中得到一個(gè)概念或原則，而是在教師組織的學(xué)習(xí)情境中，學(xué)生通過自己的頭腦親自獲得知識的一種方法。它的理論基礎(chǔ)是布魯納的認(rèn)知發(fā)現(xiàn)理論。

——核心思想是讓學(xué)生體驗(yàn)科學(xué)家從發(fā)現(xiàn)過程中所獲得的情感，從而激起學(xué)生學(xué)習(xí)科學(xué)的動機(jī)，培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造性。

——強(qiáng)調(diào)通過發(fā)現(xiàn)的方式學(xué)習(xí)知識，重視知識的產(chǎn)生和發(fā)展的過程。

一、發(fā)現(xiàn)教學(xué)模式的教學(xué)基本流程

? 教師創(chuàng)設(shè)問題的情境 ? 學(xué)生提出解決問題的假設(shè) ? 學(xué)生檢驗(yàn)假設(shè)

? 總結(jié)解決問題過程并得出結(jié)論

二、發(fā)現(xiàn)教學(xué)模式的主要特征

注重知識的發(fā)生、發(fā)展過程，提倡讓學(xué)生自己發(fā)現(xiàn)、分析解決問題，獲取知識；

強(qiáng)調(diào)學(xué)生學(xué)習(xí)的主動性、學(xué)習(xí)的認(rèn)知過程，重視認(rèn)知結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和學(xué)生的獨(dú)立思考在學(xué)習(xí)中的重要作用；

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

教師的作用是促進(jìn)學(xué)生積極思考并參與幫助學(xué)生獲得知識。

三、發(fā)現(xiàn)教學(xué)模式的簡單評析 優(yōu)點(diǎn)：

? 能激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣； ? 能發(fā)揮學(xué)生學(xué)習(xí)的主動性；

? 能使學(xué)生掌握一定的發(fā)現(xiàn)方法和探究的方式； ? 促使學(xué)生的“遷移”能力的提高；

? 有利于學(xué)生直覺思維能力和創(chuàng)造性思維能力的發(fā)展。缺陷：

? 發(fā)現(xiàn)教學(xué)需要學(xué)生具備一定的經(jīng)驗(yàn)積累、知識的儲備和能力的準(zhǔn)備，否則無法從事主動發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)。該方法上上適合高年級的學(xué)生。

? 發(fā)現(xiàn)教學(xué)忽視了學(xué)生之間的個(gè)體差異性，這種方法有利于基礎(chǔ)好、智力好的學(xué)生，不利于基礎(chǔ)差、智力差的學(xué)生。

? 發(fā)現(xiàn)教學(xué)中學(xué)生自行探索問題時(shí)，往往會遭遇疑難，會感到氣餒，以致降低學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。

? 在單位時(shí)間內(nèi)學(xué)生的學(xué)習(xí)效率相對較低。

四、發(fā)現(xiàn)教學(xué)模式的教例—“商不變的性質(zhì)” 首先，列出一批例式：

6÷3＝2

12÷6＝2

20÷10＝2

30÷15＝2

60÷30＝2 180÷90＝2

600÷300＝2

2400÷1200＝2

6000÷3000＝2 讓學(xué)生仔細(xì)思考：這些式子的共同之處是什么？為什么這些式子中，被除數(shù)和除數(shù)都不相同，而商都是一樣的？

然后，以60÷30＝2為標(biāo)準(zhǔn)，讓學(xué)生把它的被除數(shù)和除數(shù)分別與其他各式的被除數(shù)和除數(shù)對應(yīng)比較，看看能發(fā)現(xiàn)什么？（被除數(shù)和除數(shù)同時(shí)擴(kuò)大或縮小了相同的倍數(shù)）

60÷30＝6÷3＝2

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

60÷30＝2

12÷6＝2

60÷30＝2

20÷10＝2

60÷30＝2

30÷15＝2 60÷30＝2

180÷90＝2 60÷30＝2

600÷300＝2 60÷30＝2

2400÷1200＝2

60÷30＝2

6000÷3000＝2

最后，由學(xué)生自己定出商不變的性質(zhì)，從而完成從具體到抽象的過渡。

§5.3 探究學(xué)習(xí)理論

探究學(xué)習(xí)——最早源于20世紀(jì)初的以經(jīng)驗(yàn)哲學(xué)為基礎(chǔ)的美國心理學(xué)家和教育家杜威（John Dewey）就用“主動作業(yè)”的課程形態(tài)來實(shí)施其所倡導(dǎo)的“做中學(xué)”教育思想。探究學(xué)習(xí)指的是仿照科學(xué)研究的過程來學(xué)習(xí)科學(xué)內(nèi)容，從而在掌握科學(xué)內(nèi)容的同時(shí)體驗(yàn)、理解和應(yīng)用科學(xué)研究方法，掌握科研能力的一種學(xué)習(xí)方式。它的理論基礎(chǔ)是以杜威、施瓦布、薩其曼等學(xué)者關(guān)于探究學(xué)習(xí)的論述。

20世紀(jì)初，美國教育心理學(xué)家

杜威提出“做中學(xué)”的教育思想； 20世紀(jì)60年代，施瓦布提出“探究學(xué)習(xí)”的概念；

20世紀(jì)60年代，美國伊利若大學(xué)探究訓(xùn)練所所長薩其曼提出“探究方式訓(xùn)練”教學(xué)思想；

20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者蘭本達(dá)提出“探究——研討”的學(xué)習(xí)觀點(diǎn)； 20世紀(jì)六七十年代，美國著名教育哲學(xué)家費(fèi)尼克斯提出“探究教育”的教育思想。

一、探究教學(xué)模式的教學(xué)基本流程

? 教師呈現(xiàn)問題情境 ? 學(xué)生探究提出假設(shè) ? 形成結(jié)論

? 反思并分析探究過程

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

二、探究教學(xué)模式的主要特征

? 強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)就是學(xué)生自己參與、卷入和經(jīng)歷分析與認(rèn)識的過程； ? 強(qiáng)調(diào)學(xué)生是學(xué)習(xí)的主體； ? 強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)過程的開發(fā)性； ? 探究學(xué)習(xí)有別于發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)。

三、探究教學(xué)模式的簡單評析 優(yōu)點(diǎn)：

? 教學(xué)過程中，突出的是學(xué)生的“學(xué)”，而不是教師的“教”。? 在教學(xué)中，為學(xué)生主動探索、獨(dú)立獲取知識開創(chuàng)有效的途徑。? 鼓勵(lì)學(xué)生主動參與，自主探索與發(fā)現(xiàn)，多角度和多樣化地解決問題，有利于學(xué)生進(jìn)行知識的自我建構(gòu)，培養(yǎng)創(chuàng)造性問題解決的能力。

? 探究教學(xué)有利于學(xué)生非智力因素的發(fā)展。

? 探究教學(xué)有利于培養(yǎng)學(xué)生掌握科學(xué)研究的方法，形成實(shí)事求是的科學(xué)探究精神。局限性：

? 探究教學(xué)比較適合于高年級的學(xué)生。

? 探究教學(xué)對教師的要求較高，由于探究學(xué)習(xí)具有一定的開放性和偶然性，在整個(gè)探究過程中不確定因素較多，給教師的組織和管理帶來一定難度。

? 探究教學(xué)所需時(shí)間較多，學(xué)生在單位時(shí)間內(nèi)的學(xué)習(xí)效率較低。

四、探究教學(xué)模式的教例—“圓的周長”

創(chuàng)設(shè)情境：引發(fā)圓的周長的實(shí)際問題，產(chǎn)生認(rèn)識圓周長的意愿。聯(lián)系經(jīng)驗(yàn)：讓學(xué)生結(jié)合生活例子說一說圓周長與什么有關(guān)系。策略交流：根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)圓周長方案。實(shí)證操作：根據(jù)自己方案開展研究。總結(jié)交流：發(fā)現(xiàn)圓周長的計(jì)算方法。

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

§5.4 問題解決學(xué)習(xí)理論

問題解決是指以問題為載體，以問題解決為過程，以問題解決能力的培養(yǎng)為目標(biāo)，以師生和諧發(fā)展為價(jià)值取向的一種學(xué)習(xí)方式。

——強(qiáng)調(diào)將知識的學(xué)習(xí)融入問題的解決過程中獲得； ——強(qiáng)調(diào)學(xué)生問題意識和問題解決能力的培養(yǎng)； ——強(qiáng)調(diào)師生和諧發(fā)展。

一、問題解決教學(xué)模式的教學(xué)基本流程

? 創(chuàng)設(shè)情境 ? 提出問題 ? 合作探索 ? 解釋建構(gòu) ? 應(yīng)用反思

二、問題解決教學(xué)模式的主要特征

? 強(qiáng)調(diào)通過創(chuàng)設(shè)教學(xué)情境，密切數(shù)學(xué)與生活的聯(lián)系；

? 強(qiáng)調(diào)通過引導(dǎo)學(xué)生提出問題，明確學(xué)習(xí)的目標(biāo)和方向，激發(fā)學(xué)習(xí)的動機(jī)；

? 強(qiáng)調(diào)通過合作學(xué)習(xí)的方式，探索解決問題的方案，在合作中優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展；

? 強(qiáng)調(diào)通過解釋問題解決方案的形式，建構(gòu)所學(xué)的知識，學(xué)會數(shù)學(xué)地思考和交流；

? 強(qiáng)調(diào)通過知識的應(yīng)用，鞏固知識，同時(shí)進(jìn)行自我反思，不僅包括對問題解決策略優(yōu)劣性的反思，而且還包括對新問題的反思。

三、問題解決教學(xué)模式的簡單評析 優(yōu)點(diǎn)：

? 有利于學(xué)生的問題意識和問題解決能力的培養(yǎng)。? 重視了學(xué)習(xí)的過程和學(xué)習(xí)方式的轉(zhuǎn)變。

《小學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)論》教案

? 有利于創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。存在的困難

? 在教學(xué)中，教師對固有的模式根深蒂固 ? 在實(shí)驗(yàn)中，教師對模式的實(shí)質(zhì)理解不夠深入

? 在創(chuàng)設(shè)情境中，教師難于把握問題的出發(fā)點(diǎn)和興奮點(diǎn)。? 在合作探索中，教師不知所措。

六、思考題

1．什么是嘗試學(xué)習(xí)？其理論基礎(chǔ)與基本的程序是什么？并嘗試對嘗試學(xué)習(xí)作簡要的分析。

2．什么是發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)？其理論基礎(chǔ)與基本的程序是什么？并嘗試對發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)作簡要的分析。

3．什么是探究學(xué)習(xí)？其理論基礎(chǔ)與基本的程序是什么？并嘗試對探究學(xué)習(xí)作簡要的分析。

4．什么是問題解決學(xué)習(xí)？其理論基礎(chǔ)與基本的程序是什么？并嘗試對問題解決學(xué)習(xí)作簡要的分析。

第五篇：關(guān)于中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式選擇的分析和思考

關(guān)于中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式選擇的分析和思考

內(nèi)容提要：我國的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失逐年增大，作為重要風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卻不斷萎縮。本文首先分析了中國的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀和存在的問題，然后借鑒了國際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探討了美加模式和日法農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式在中國的適用性，最后得出結(jié)論——以相互保險(xiǎn)為主導(dǎo)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是發(fā)展中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最優(yōu)模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 商業(yè)保險(xiǎn) 政策性保險(xiǎn) 相互保險(xiǎn)

一、中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀

我國是世界上最大的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)在我國的國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但是近年來，農(nóng)民收入增長緩慢和城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大已成為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最迫切需要解決的問題。農(nóng)民增收難是由許多因素造成的，其中很重要的原因之一就是和其它產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)是典型的“高風(fēng)險(xiǎn)、低收益”性產(chǎn)業(yè)。我國是受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一。我國農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積占種植總面積的比重在30%以上，比發(fā)達(dá)國家高10～20％，成災(zāi)面積占總面積的比例也一直在20%左右波動。如此頻繁的自然災(zāi)害給農(nóng)民帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近幾年我國每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失約為125億美元，占世界的近1/4 [①]。

要想維持農(nóng)民收入的穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，就必須建立起一系列農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，以補(bǔ)償農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失。我國對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的損失補(bǔ)償水平很低，一直維持在2～5%左右，補(bǔ)償手段也很單一，只有政府救濟(jì)、災(zāi)害扶持和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)三大類，其中以政府救濟(jì)和災(zāi)害扶持為主，占了整個(gè)補(bǔ)償?shù)?0%以上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種主要的風(fēng)險(xiǎn)管理形式，在鼎盛時(shí)期的1992年也僅占總賠償額的25%左右，從1992年開始，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村自然災(zāi)害補(bǔ)償中的比例不斷下降，到2003年末，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款僅占總補(bǔ)償額的5%。[②]

二．中國的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

商業(yè)保險(xiǎn)以股份保險(xiǎn)公司為代表，以利潤最大化為經(jīng)營目的。自上世紀(jì)90年代中國人民保險(xiǎn)公司逐步轉(zhuǎn)化為規(guī)范的商業(yè)保險(xiǎn)公司以來，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場性質(zhì)就由原來的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

縱觀中國商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，可以看出其呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)： 1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展速度顯著下降，保費(fèi)額逐年遞減。在1992年以前，農(nóng)業(yè)保費(fèi)增長速度普遍高于GDP和農(nóng)業(yè)GDP增長速度，但是自1992年到達(dá)頂峰以后，農(nóng)業(yè)保費(fèi)增長速度開始顯著下降，甚至出現(xiàn)負(fù)增長。這與中國保費(fèi)額年均30%的增長速度形成強(qiáng)烈反差，和保險(xiǎn)業(yè)的“一般規(guī)律”——隨著一國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保險(xiǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重越來越大，一般情況下，保險(xiǎn)業(yè)的增長速度略高于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平（《中國保險(xiǎn)的發(fā)展》課題組 1990）也是背道而馳的。

2．對農(nóng)民的保障程度低。如表1所示，伴隨需補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值的不斷攀升，保費(fèi)卻在逐年遞減。2003年，需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值大1884.2億美元，按當(dāng)年從事農(nóng)業(yè)的人口（31259.6萬人）計(jì)算，需要補(bǔ)償?shù)娜司a(chǎn)值為603元，但是，保險(xiǎn)公司的人均保費(fèi)只有不到1.6元，人均賠付率更是只有0.96元。可見，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)保障作用幾乎為0。

表1 1900～2003年我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及保費(fèi)收入情況（單位：億元）

年份 農(nóng)業(yè)GDP 需要補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)值 農(nóng)業(yè)保費(fèi) 保費(fèi) 賠付 賠付率% 1990 5016.99 367.08 1.9 1.7 86.9 1991 5288.6 594.45 4.6 5.4 117.4 1992 5800 591.85 8.6 8.1 94.2 1993 6882.1 637.65 5.6 6.5 115.3 1994 9457.19 1209.06 5 5.4 106.9 1995 11992.99 1127.03 5 3.6 73.5 1996 13844.19 1204.29 5.7 3.9 68.7 1997 14211.19 1702.23 5.8 4.2 72.7 1998 14552.38 1510.52 7.1 5.6 78.9 1999 14472.01 1540.85 6.3 4.8 76.2 2000 14628.19 1933.39 4 3 75 2001 15411.82 1942 3 3 100 2002 16117.28 1717.4 5 4 80 2003 17092.1 1884.2 5 3 60 資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、國研網(wǎng)，經(jīng)作者整理而得造成商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展嚴(yán)重受挫的原因主要有以下幾點(diǎn)：

1．保險(xiǎn)公司虧損嚴(yán)重。在中國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要有中國人民保險(xiǎn)公司和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司（原新疆建設(shè)兵團(tuán)財(cái)險(xiǎn)）兩家。在1982～2003年，人保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入約70億元，總賠付率為88.6%，聯(lián)保在新疆地區(qū)開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)平均賠付率也高達(dá)81.59%，再加上約20%的經(jīng)營費(fèi)用，這兩家公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是嚴(yán)重虧損的。這與商業(yè)保險(xiǎn)公司的“追逐利潤”的動機(jī)顯然是相違背的。因此，兩家公司不得不壓縮其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，直接造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給嚴(yán)重不足。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的高度相關(guān)性和低可預(yù)見性。理想的可保風(fēng)險(xiǎn)是大量分散且不相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，但是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，諸如洪災(zāi)、旱災(zāi)等自然風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，可能導(dǎo)致大面積的投保單位同時(shí)發(fā)生損失。這就使保險(xiǎn)公司難以通過集中大量的風(fēng)險(xiǎn)單位來分?jǐn)倱p失，即使是較輕的自然災(zāi)害，由于受損單位數(shù)量巨大，也極易導(dǎo)致重大損失，使保險(xiǎn)公司陷入嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，并日益成為保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的重要原因之一（David Rode 2000）。再加上大部分自然風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)見性，使保險(xiǎn)精算難度增大，進(jìn)一步加大了保險(xiǎn)公司損失的可能性。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嚴(yán)重的信息不對稱性。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)尤其嚴(yán)重。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)較高的人趨向于參加保險(xiǎn)。由于農(nóng)村地區(qū)廣大，農(nóng)民居住分散，保險(xiǎn)公司不可能深入了解投保標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不確定因素非常多，在保險(xiǎn)公司無法區(qū)分投保標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，保費(fèi)就會被定得較高以彌補(bǔ)潛在的損失，然而過高的保費(fèi)又將低風(fēng)險(xiǎn)者拒之門外，導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)的保戶占了投保者的大多數(shù)。除此之外，農(nóng)民在投保以后采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施的積極性也大大降低，在受損后一般不會主動進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)自救，使災(zāi)害損失更為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的損失占農(nóng)作物保險(xiǎn)賠款的20%，在畜牧業(yè)中騙賠尤為嚴(yán)重 [③]。降低道德風(fēng)險(xiǎn)又會成本的增加監(jiān)督成本。

4．商業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足。雖然參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以極大地減少災(zāi)害發(fā)生后的損失，但大量研究表明，農(nóng)民并非典型的風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，有限的購買意愿與能力無法滿足商業(yè)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)商品或服務(wù)的要求（Goodwin 2001），在我國更是如此。首先，由于中國農(nóng)村地區(qū)廣大，農(nóng)民居住又相當(dāng)分散，保險(xiǎn)公司由于經(jīng)營成本不可能在廣大的農(nóng)村地區(qū)建立分支機(jī)構(gòu)。即使農(nóng)民有投保愿望，很多時(shí)候也投保無門。其次，農(nóng)業(yè)是典型的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，商業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率自然偏高，如我國一些地區(qū)的保費(fèi)率高達(dá)9～10%。受支付能力的限制，農(nóng)戶不可能投保，他們對保險(xiǎn)的需求只可能是一種潛在的而非有效的需求。

正是基于以上原因，完全依靠商業(yè)保險(xiǎn)來解決我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障是不可行的。近些年來，農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)正逐漸趨于消失的邊緣就是很好的印證。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，賠付率高，保險(xiǎn)公司的利潤空間幾乎不存在，甚至為負(fù)。所以商業(yè)保險(xiǎn)一般不愿意承保農(nóng)業(yè)險(xiǎn)；保險(xiǎn)公司收取的保費(fèi)費(fèi)率一般也會非常高，這又造成了農(nóng)戶拒保的情況。二者相互影響，共同形成了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效供給和有效需求“雙不足”現(xiàn)象。

三、國際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在中國的失敗并不是偶然的，事實(shí)上，在世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展史上，商業(yè)保險(xiǎn)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)基本上是失敗的。到目前為止只有極少的成功案例：一是商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)單一雹災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)獲得了成功；而是智利、毛里求斯等國在嚴(yán)格的承包條件下也獲得了成功。

商業(yè)保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)失敗之后，世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐步形成了以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式為主導(dǎo)、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式為補(bǔ)充的基本格局。由于各國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展背景、具體扶持措施、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系和采用的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)等方面有所差異，上述模式又可以分成三種：以政府主辦、商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營為特征的美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式；以中央和地方政府聯(lián)合主辦、政府直接經(jīng)營為特征的加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式；以政府資助、農(nóng)業(yè)合作組織經(jīng)營為特征的日本和法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式。

三大模式都以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為基本制度安排，都體現(xiàn)了財(cái)政補(bǔ)貼支持的基本特征，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃中的重要作用。但是，三大模式也有各自的特點(diǎn)：

表1 世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要發(fā)展模式簡表

國別 發(fā)展依據(jù) 扶持措施 組織體系 主要險(xiǎn)種 保險(xiǎn)責(zé)任

美國 《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》 保費(fèi)補(bǔ)貼(53%)、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、免稅、再保險(xiǎn)服務(wù)等 聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司主辦、商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦 農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)等 一切險(xiǎn)

加拿大

《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、中央與地方政府協(xié)議 保費(fèi)補(bǔ)貼(50%)、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、免稅、再保險(xiǎn)服務(wù)等 省農(nóng)作物保險(xiǎn)公司主辦并直接經(jīng)營 農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn) 一切險(xiǎn)

日本 《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》

保費(fèi)補(bǔ)貼(40%－80%)、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)服務(wù)等 農(nóng)民互助共濟(jì)組合及其聯(lián)合會經(jīng)營 主要農(nóng)作物和牲畜保險(xiǎn) 一切險(xiǎn)

法國 《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》 保費(fèi)補(bǔ)貼（50%－80%），政府直接干預(yù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、免稅 政府控股為主體的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)集團(tuán)和社會參股

牲畜死亡、火災(zāi)、冰雹和意外事故險(xiǎn)等

一切險(xiǎn)

資料來源：史建民、孟昭智.我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀、問題及對策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2003（9）；

龍文軍.法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度及經(jīng)驗(yàn)[J].世界農(nóng)業(yè).2003（5）；經(jīng)作者加工而得。

在美國，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要采用政府補(bǔ)貼和商業(yè)保險(xiǎn)公司相結(jié)合的方式進(jìn)行保險(xiǎn)。這是建立在美國商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展程度較高和美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中化、規(guī)?；F(xiàn)代化的基礎(chǔ)之上的，這樣的保險(xiǎn)公司能夠制定出比較合理的保費(fèi)額度,發(fā)生理賠事項(xiàng)也便于定損理賠。所以，商業(yè)保險(xiǎn)在美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中起到了相對較大的作用。在加拿大，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用則幾乎是由中央和地方政府承擔(dān)，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面支持，這種方式最能體現(xiàn)政府對農(nóng)業(yè)的扶持力度。

但是，美、加模式在我國卻并不能很好的被借鑒。我國幅員遼闊，農(nóng)業(yè)面積大、農(nóng)民人口多，風(fēng)險(xiǎn)分散，商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，難以制定出統(tǒng)一的險(xiǎn)種和費(fèi)率。這些因素制約了美國模式在中國的適用性，我國商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自1993年以來的持續(xù)萎縮正是這一體現(xiàn)。加拿大則主要靠政府財(cái)政支持，這在我國可行性也非常有限。我國雖然每年的財(cái)政收入和財(cái)政支農(nóng)支出都在迅速的增長，但是巨大的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償額卻是國家財(cái)政難以全部承擔(dān)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年美國的農(nóng)業(yè)人均直接補(bǔ)貼為2685.8美元，同期我國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出達(dá)到1754.45億元人民幣，人均僅有228.3元，需補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失為人均603元,即使全部支出用于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼,也只能補(bǔ)償農(nóng)民1/3的損失。同時(shí)，作為一個(gè)后起的發(fā)展中國家，我國財(cái)政還有很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域需要支持，所以完全靠財(cái)政來支持農(nóng)業(yè)在我國是行不通的。

不僅如此，美、加模式在實(shí)際中很難解決信息不對稱和高昂的營運(yùn)成本的問題。信息在投保人和承保人間的不對稱極易形成道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題。保險(xiǎn)公司為了降低信息不對稱、制定出合理的能夠盈利的費(fèi)率，成本又會相應(yīng)的增加，導(dǎo)致了即使很高的費(fèi)率也仍難以獲益的局面。政府型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，農(nóng)戶、地方政府和中央政府間的博弈又使得補(bǔ)貼對象的選擇和補(bǔ)貼金額的確定變得困難，成本也不能夠合理控制。

相對于美、加模式，日本和法國采用了相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，很好地利用了農(nóng)戶的主動性，取得了顯著成果。相互保險(xiǎn)是一些對同一危險(xiǎn)有某種保障要求的人所組成的組織，以互相幫助為目的，實(shí)行“共享收益，共攤風(fēng)險(xiǎn)”。相互保險(xiǎn)沒有股東，不必為股東的短期盈利性所束縛，從而能夠?yàn)槌蓡T提供長期有力的保障。

一、中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀

我國是世界上最大的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)在我國的國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但是近年來，農(nóng)民收入增長緩慢和城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大已成為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最迫切需要解決的問題。農(nóng)民增收難是由許多因素造成的，其中很重要的原因之一就是和其它產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)是典型的“高風(fēng)險(xiǎn)、低收益”性產(chǎn)業(yè)。我國是受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一。我國農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積占種植總面積的比重在30%以上，比發(fā)達(dá)國家高10～20％，成災(zāi)面積占總面積的比例也一直在20%左右波動。如此頻繁的自然災(zāi)害給農(nóng)民帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近幾年我國每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失約為125億美元，占世界的近1/4 [①]。

要想維持農(nóng)民收入的穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，就必須建立起一系列農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，以補(bǔ)償農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失。我國對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的損失補(bǔ)償水平很低，一直維持在2～5%左右，補(bǔ)償手段也很單一，只有政府救濟(jì)、災(zāi)害扶持和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)三大類，其中以政府救濟(jì)和災(zāi)害扶持為主，占了整個(gè)補(bǔ)償?shù)?0%以上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種主要的風(fēng)險(xiǎn)管理形式，在鼎盛時(shí)期的1992年也僅占總賠償額的25%左右，從1992年開始，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村自然災(zāi)害補(bǔ)償中的比例不斷下降，到2003年末，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款僅占總補(bǔ)償額的5%。[②] 二．中國的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

商業(yè)保險(xiǎn)以股份保險(xiǎn)公司為代表，以利潤最大化為經(jīng)營目的。自上世紀(jì)90年代中國人民保險(xiǎn)公司逐步轉(zhuǎn)化為規(guī)范的商業(yè)保險(xiǎn)公司以來，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場性質(zhì)就由原來的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

縱觀中國商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，可以看出其呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展速度顯著下降，保費(fèi)額逐年遞減。在1992年以前，農(nóng)業(yè)保費(fèi)增長速度普遍高于GDP和農(nóng)業(yè)GDP增長速度，但是自1992年到達(dá)頂峰以后，農(nóng)業(yè)保費(fèi)增長速度開始顯著下降，甚至出現(xiàn)負(fù)增長。這與中國保費(fèi)額年均30%的增長速度形成強(qiáng)烈反差，和保險(xiǎn)業(yè)的“一般規(guī)律”——隨著一國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保險(xiǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重越來越大，一般情況下，保險(xiǎn)業(yè)的增長速度略高于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平（《中國保險(xiǎn)的發(fā)展》課題組 1990）也是背道而馳的。2．對農(nóng)民的保障程度低。如表1所示，伴隨需補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值的不斷攀升，保費(fèi)卻在逐年遞減。2003年，需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值大1884.2億美元，按當(dāng)年從事農(nóng)業(yè)的人口（31259.6萬人）計(jì)算，需要補(bǔ)償?shù)娜司a(chǎn)值為603元，但是，保險(xiǎn)公司的人均保費(fèi)只有不到1.6元，人均賠付率更是只有0.96元。可見，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)保障作用幾乎為0。表1 1900～2003年我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及保費(fèi)收入情況（單位：億元）

年份 農(nóng)業(yè)GDP 需要補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)值 農(nóng)業(yè)保費(fèi) 保費(fèi) 賠付 賠付率% 1990 5016.99 367.08 1.9 1.7 86.9 1991 5288.6 594.45 4.6 5.4 117.4 1992 5800 591.85 8.6 8.1 94.2 1993 6882.1 637.65 5.6 6.5 115.3 1994 9457.19 1209.06 5 5.4 106.9 1995 11992.99 1127.03 5 3.6 73.5 1996 13844.19 1204.29 5.7 3.9 68.7 1997 14211.19 1702.23 5.8 4.2 72.7 1998 14552.38 1510.52 7.1 5.6 78.9 1999 14472.01 1540.85 6.3 4.8 76.2 2000 14628.19 1933.39 4 3 75 2001 15411.82 1942 3 3 100 2002 16117.28 1717.4 5 4 80 2003 17092.1 1884.2 5 3 60 資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、國研網(wǎng)，經(jīng)作者整理而得

造成商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展嚴(yán)重受挫的原因主要有以下幾點(diǎn)： 1．保險(xiǎn)公司虧損嚴(yán)重。在中國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要有中國人民保險(xiǎn)公司和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司（原新疆建設(shè)兵團(tuán)財(cái)險(xiǎn)）兩家。在1982～2003年，人保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入約70億元，總賠付率為88.6%，聯(lián)保在新疆地區(qū)開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)平均賠付率也高達(dá)81.59%，再加上約20%的經(jīng)營費(fèi)用，這兩家公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是嚴(yán)重虧損的。這與商業(yè)保險(xiǎn)公司的“追逐利潤”的動機(jī)顯然是相違背的。因此，兩家公司不得不壓縮其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，直接造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給嚴(yán)重不足。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的高度相關(guān)性和低可預(yù)見性。理想的可保風(fēng)險(xiǎn)是大量分散且不相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，但是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，諸如洪災(zāi)、旱災(zāi)等自然風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，可能導(dǎo)致大面積的投保單位同時(shí)發(fā)生損失。這就使保險(xiǎn)公司難以通過集中大量的風(fēng)險(xiǎn)單位來分?jǐn)倱p失，即使是較輕的自然災(zāi)害，由于受損單位數(shù)量巨大，也極易導(dǎo)致重大損失，使保險(xiǎn)公司陷入嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，并日益成為保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的重要原因之一（David Rode 2000）。再加上大部分自然風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)見性，使保險(xiǎn)精算難度增大，進(jìn)一步加大了保險(xiǎn)公司損失的可能性。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嚴(yán)重的信息不對稱性。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)尤其嚴(yán)重。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)較高的人趨向于參加保險(xiǎn)。由于農(nóng)村地區(qū)廣大，農(nóng)民居住分散，保險(xiǎn)公司不可能深入了解投保標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不確定因素非常多，在保險(xiǎn)公司無法區(qū)分投保標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，保費(fèi)就會被定得較高以彌補(bǔ)潛在的損失，然而過高的保費(fèi)又將低風(fēng)險(xiǎn)者拒之門外，導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)的保戶占了投保者的大多數(shù)。除此之外，農(nóng)民在投保以后采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施的積極性也大大降低，在受損后一般不會主動進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)自救，使災(zāi)害損失更為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的損失占農(nóng)作物保險(xiǎn)賠款的20%，在畜牧業(yè)中騙賠尤為嚴(yán)重 [③]。降低道德風(fēng)險(xiǎn)又會成本的增加監(jiān)督成本。

4．商業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足。雖然參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以極大地減少災(zāi)害發(fā)生后的損失，但大量研究表明，農(nóng)民并非典型的風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，有限的購買意愿與能力無法滿足商業(yè)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)商品或服務(wù)的要求（Goodwin 2001），在我國更是如此。首先，由于中國農(nóng)村地區(qū)廣大，農(nóng)民居住又相當(dāng)分散，保險(xiǎn)公司由于經(jīng)營成本不可能在廣大的農(nóng)村地區(qū)建立分支機(jī)構(gòu)。即使農(nóng)民有投保愿望，很多時(shí)候也投保無門。其次，農(nóng)業(yè)是典型的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，商業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率自然偏高，如我國一些地區(qū)的保費(fèi)率高達(dá)9～10%。受支付能力的限制，農(nóng)戶不可能投保，他們對保險(xiǎn)的需求只可能是一種潛在的而非有效的需求。

正是基于以上原因，完全依靠商業(yè)保險(xiǎn)來解決我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障是不可行的。近些年來，農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)正逐漸趨于消失的邊緣就是很好的印證。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，賠付率高，保險(xiǎn)公司的利潤空間幾乎不存在，甚至為負(fù)。所以商業(yè)保險(xiǎn)一般不愿意承保農(nóng)業(yè)險(xiǎn)；保險(xiǎn)公司收取的保費(fèi)費(fèi)率一般也會非常高，這又造成了農(nóng)戶拒保的情況。二者相互影響，共同形成了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效供給和有效需求“雙不足”現(xiàn)象。

三、國際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在中國的失敗并不是偶然的，事實(shí)上，在世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展史上，商業(yè)保險(xiǎn)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)基本上是失敗的。到目前為止只有極少的成功案例：一是商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)單一雹災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)獲得了成功；而是智利、毛里求斯等國在嚴(yán)格的承包條件下也獲得了成功。

商業(yè)保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)失敗之后，世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐步形成了以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式為主導(dǎo)、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式為補(bǔ)充的基本格局。由于各國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展背景、具體扶持措施、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系和采用的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)等方面有所差異，上述模式又可以分成三種：以政府主辦、商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營為特征的美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式；以中央和地方政府聯(lián)合主辦、政府直接經(jīng)營為特征的加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式；以政府資助、農(nóng)業(yè)合作組織經(jīng)營為特征的日本和法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式。

三大模式都以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為基本制度安排，都體現(xiàn)了財(cái)政補(bǔ)貼支持的基本特征，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃中的重要作用。但是，三大模式也有各自的特點(diǎn)： 表1 世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要發(fā)展模式簡表

國別 發(fā)展依據(jù) 扶持措施 組織體系 主要險(xiǎn)種 保險(xiǎn)責(zé)任 美國 《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》 保費(fèi)補(bǔ)貼(53%)、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、免稅、再保險(xiǎn)服務(wù)等 聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司主辦、商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦 農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)等 一切險(xiǎn) 加拿大

《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、中央與地方政府協(xié)議 保費(fèi)補(bǔ)貼(50%)、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、免稅、再保險(xiǎn)服務(wù)等 省農(nóng)作物保險(xiǎn)公司主辦并直接經(jīng)營 農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn) 一切險(xiǎn) 日本 《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》

保費(fèi)補(bǔ)貼(40%－80%)、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)服務(wù)等 農(nóng)民互助共濟(jì)組合及其聯(lián)合會經(jīng)營 主要農(nóng)作物和牲畜保險(xiǎn) 一切險(xiǎn)

法國 《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》 保費(fèi)補(bǔ)貼（50%－80%），政府直接干預(yù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、免稅 政府控股為主體的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)集團(tuán)和社會參股

牲畜死亡、火災(zāi)、冰雹和意外事故險(xiǎn)等 一切險(xiǎn)

資料來源：史建民、孟昭智.我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀、問題及對策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2003（9）；

龍文軍.法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度及經(jīng)驗(yàn)[J].世界農(nóng)業(yè).2003（5）；經(jīng)作者加工而得。在美國，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要采用政府補(bǔ)貼和商業(yè)保險(xiǎn)公司相結(jié)合的方式進(jìn)行保險(xiǎn)。這是建立在美國商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展程度較高和美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)之上的，這樣的保險(xiǎn)公司能夠制定出比較合理的保費(fèi)額度,發(fā)生理賠事項(xiàng)也便于定損理賠。所以，商業(yè)保險(xiǎn)在美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中起到了相對較大的作用。在加拿大，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用則幾乎是由中央和地方政府承擔(dān)，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面支持，這種方式最能體現(xiàn)政府對農(nóng)業(yè)的扶持力度。

但是，美、加模式在我國卻并不能很好的被借鑒。我國幅員遼闊，農(nóng)業(yè)面積大、農(nóng)民人口多，風(fēng)險(xiǎn)分散，商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，難以制定出統(tǒng)一的險(xiǎn)種和費(fèi)率。這些因素制約了美國模式在中國的適用性，我國商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自1993年以來的持續(xù)萎縮正是這一體現(xiàn)。加拿大則主要靠政府財(cái)政支持，這在我國可行性也非常有限。我國雖然每年的財(cái)政收入和財(cái)政支農(nóng)支出都在迅速的增長，但是巨大的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償額卻是國家財(cái)政難以全部承擔(dān)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年美國的農(nóng)業(yè)人均直接補(bǔ)貼為2685.8美元，同期我國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出達(dá)到1754.45億元人民幣，人均僅有228.3元，需補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失為人均603元,即使全部支出用于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼,也只能補(bǔ)償農(nóng)民1/3的損失。同時(shí)，作為一個(gè)后起的發(fā)展中國家，我國財(cái)政還有很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域需要支持，所以完全靠財(cái)政來支持農(nóng)業(yè)在我國是行不通的。

不僅如此，美、加模式在實(shí)際中很難解決信息不對稱和高昂的營運(yùn)成本的問題。信息在投保人和承保人間的不對稱極易形成道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題。保險(xiǎn)公司為了降低信息不對稱、制定出合理的能夠盈利的費(fèi)率，成本又會相應(yīng)的增加，導(dǎo)致了即使很高的費(fèi)率也仍難以獲益的局面。政府型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，農(nóng)戶、地方政府和中央政府間的博弈又使得補(bǔ)貼對象的選擇和補(bǔ)貼金額的確定變得困難，成本也不能夠合理控制。

相對于美、加模式，日本和法國采用了相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，很好地利用了農(nóng)戶的主動性，取得了顯著成果。相互保險(xiǎn)是一些對同一危險(xiǎn)有某種保障要求的人所組成的組織，以互相幫助為目的，實(shí)行“共享收益，共攤風(fēng)險(xiǎn)”。相互保險(xiǎn)沒有股東，不必為股東的短期盈利性所束縛，從而能夠?yàn)槌蓡T提供長期有力的保國，1900－1936年時(shí)間里就有4萬多家相互保險(xiǎn)公司成立，1986年，法國成立了專門的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)集團(tuán)公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及相關(guān)業(yè)務(wù)。

相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)業(yè)中的特有形式，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)嵭邢嗷ケｋU(xiǎn)具有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.在很大程度上可以降低道德風(fēng)險(xiǎn)。合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多由同一地區(qū)(一個(gè)或數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))的農(nóng)戶自愿組成，農(nóng)戶之間彼此熟悉、信息透明,并且對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程以及所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素都比較清楚,能夠有效地進(jìn)行相互監(jiān)督，大大降低道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),農(nóng)民既是投保人,又是合作社的所有者之一,投保人騙取保費(fèi)的主觀動力大為削弱。再加上我國農(nóng)民傳統(tǒng)的集體意識強(qiáng)，所以通過相互保險(xiǎn)的自律和相互監(jiān)督,能夠有效地降低道德風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。

2.可以有效促進(jìn)防災(zāi)減損工作。以相鄰地區(qū)為統(tǒng)一體的相互保險(xiǎn)公司將風(fēng)險(xiǎn)范圍縮小、集中，為防災(zāi)減損工作提供了便利。同時(shí)，投保人與合作社利益的一致性使得投保農(nóng)戶能夠主動采取必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施,降低風(fēng)險(xiǎn)，如發(fā)動社員改善排澇灌溉措施,以減少災(zāi)害發(fā)生的概率。在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，也能主動地進(jìn)行災(zāi)后自救工作，以降低風(fēng)險(xiǎn)損失度。

3.組織和管理成本較低。我國廣大農(nóng)村在幾千年的傳統(tǒng)道德文化中形成了強(qiáng)烈的集體意識和大同文化，有接受相互制保險(xiǎn)、進(jìn)行團(tuán)體抗險(xiǎn)的較好人群；再加上有建國后的農(nóng)村互助合作社為基礎(chǔ)，在我國推行這種組織形式的成本較低。相互保險(xiǎn)的成員多為相關(guān)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人員，在很多地方都具有比商業(yè)保險(xiǎn)公司更好的信息，這也能夠有效地降低成本。

通過上面的對比分析可知，相互保險(xiǎn)是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的合理選擇。一方面是相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身具有很多優(yōu)勢；另一方面，這一制度是與我國國情相適應(yīng)的。即使如此，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的完善也離不開政府的支持。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在很多情況下是由于自然風(fēng)險(xiǎn)所致，一旦發(fā)生，損失將會很大，即使有相互制保險(xiǎn)，也不能完全承擔(dān)所遭受的損失。而且我國農(nóng)民總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，風(fēng)險(xiǎn)承受力相當(dāng)?shù)?。所以，相互制保險(xiǎn)對我國的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障能夠起到很好的效果，但完全依靠這一制度在我國也是行不通的。

四、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的建議

通過上面的分析，建立以相互保險(xiǎn)為主導(dǎo)的政策性保險(xiǎn)是中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式的最優(yōu)選擇。2005年1月1日成立的我國第一家農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司——陽光保險(xiǎn)自2005年成立以來經(jīng)營業(yè)績非常好，這也印證了相互保險(xiǎn)在中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的適用性。相互保險(xiǎn)在中國作為一種全新的保險(xiǎn)形式，要想在全國范圍內(nèi)推廣和普及，還需建立一系列的政策措施進(jìn)行支持。

1．建立完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。在廣大農(nóng)村地區(qū)要建立基層的相互保險(xiǎn)合作社，堅(jiān)持自愿參加的原則，讓農(nóng)民充分了解相互保險(xiǎn)的性質(zhì)、特點(diǎn)和賠付方法等，提高農(nóng)民的投保參保意識。在市、縣一級建立相互保險(xiǎn)合作聯(lián)社，在省一級建立保險(xiǎn)總社，為下級保險(xiǎn)社提供指導(dǎo)和再保險(xiǎn)服務(wù)。2．國家財(cái)政進(jìn)行大力支持。首先，對保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。保費(fèi)過高是阻止農(nóng)民進(jìn)行投保的主要障礙，政府進(jìn)行補(bǔ)貼后，可以將保費(fèi)降至大部分農(nóng)民可以接受的水平，讓更多的農(nóng)民得到風(fēng)險(xiǎn)保障。其次，對相互保險(xiǎn)合作社的經(jīng)營虧損進(jìn)行補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要是由自然災(zāi)害造成的，具有受災(zāi)范圍廣、程度深的特點(diǎn)，相互保險(xiǎn)公司由于高賠付率導(dǎo)致虧損可能性極高，只有政府對其進(jìn)行補(bǔ)貼后相互保險(xiǎn)合作社才可能正常進(jìn)行下去。此外，財(cái)政還應(yīng)免除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一切稅賦。

3．建立和完善已有的法律體制。盡管我國相關(guān)農(nóng)業(yè)文件中大力鼓勵(lì)相互保險(xiǎn)，但法律明確規(guī)定的保險(xiǎn)形式中卻沒有承認(rèn)這一形式。所以，必須完善相關(guān)法律條文，承認(rèn)相互保險(xiǎn)的合法形式。同時(shí)，還應(yīng)通過法律的形式對財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行界定，避免一些地方政府資金的不到位。

4．切實(shí)防范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極高的信息不對稱性，道德風(fēng)險(xiǎn)尤其嚴(yán)重，必須采取有效措施予以規(guī)避。主要包括充分發(fā)揮相互保險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)，提升農(nóng)民的主人翁意識，加強(qiáng)投保人之間的互助和監(jiān)督；精心培養(yǎng)專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)隊(duì)伍，深入細(xì)致地開展定損工作，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立一套規(guī)范的工作步驟和程序，并不斷地根據(jù)工作開展的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和完善，以最大程度地防止監(jiān)管漏洞。參考文獻(xiàn)：

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