第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將何去何從：稅費改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將何去何從：稅費改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

摘 要：自新中國成立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從稅費改革前扎根于鄉(xiāng)村社會的“汲取型政權(quán)”、到后稅費時期政權(quán)空殼化的“懸浮型政權(quán)”，再到由單位制過渡到項目制的“協(xié)調(diào)性政權(quán)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了找尋自身存在的、合理性，不斷根據(jù)中央政策的變更調(diào)適自身。如今的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)雖說其征收農(nóng)業(yè)稅的財權(quán)、提供公共服務(wù)的事權(quán)不斷向上集約，但仍舊在“項目治國”時期找到自己的定位。但如此龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府終究是過多消耗了國家財政，其家常便飯似的借貸、以“項目”為依托的晉升等等，終歸是不適應(yīng)我國的發(fā)展。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、強化村民自治、并將其推向社會，這三步缺一不可，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)從基層政權(quán)打造成社區(qū)，不僅能發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的功能，也能消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的官僚弊端。關(guān)鍵詞：汲取型政權(quán)；懸浮型政權(quán)；協(xié)調(diào)性政權(quán)；項目治國 作者簡介：付云嬌，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院研究生

作為國家政權(quán)向基層社會延伸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，早在傳統(tǒng)中國便出現(xiàn)其影子，那時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府類似于鄉(xiāng)紳，負責管理地方公共事務(wù)，維護地方秩序，代理老百姓自治；隨著毛主席打土豪、分田地、破四舊的口號，鄉(xiāng)紳階級被打散，基層高度自治化也隨著農(nóng)民團結(jié)一致，抵抗外敵而被打破。新中國成立后，我國便開始了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，代替了原來的鄉(xiāng)紳階層；隨著人民公社化的興起，人民公社自然代替了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)；改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又重新崛起。邏輯上，鄉(xiāng)紳與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在著差別。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)紳代表百姓進行自治，不具備官方身份，極少與中央政權(quán)發(fā)生關(guān)系，逐漸形成了政府-鄉(xiāng)紳-農(nóng)民三層社會結(jié)構(gòu)；而毛主席將“一切聽黨指揮”作為農(nóng)民團結(jié)一致的指導(dǎo)思想，打破了這一社會結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也便開始代理中央治理百姓?？v使鄉(xiāng)紳與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在區(qū)別，它們與鄉(xiāng)村社會密切的互動才是考量的重點。

改革開放之初，中央政府為恢復(fù)經(jīng)濟開始了財政體制改革。1980年的財政“包干”制

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[1]在推翻了中央政府“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政絕對權(quán)之時，也賦予了地方政府更多的財政收入權(quán)，煥發(fā)了地方經(jīng)濟活力，為我國經(jīng)濟恢復(fù)注入催化劑；然而1980至1994年間，中央政府兩次因財政窘境向地方政府借債。為了能掌握國民經(jīng)濟的命脈，中央政府于1994年實行分稅制改革，增值稅大部分以及消費稅的全部歸于中央，實現(xiàn)財權(quán)的上收，地方政府的稅收收入隨之大幅削減。與此同時，中央政府為順應(yīng)“分權(quán)”潮流，而將事權(quán)下移，自身負責宏觀調(diào)控及市場監(jiān)督。作為地方政府的執(zhí)行機構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然面臨著巨大壓力，這也導(dǎo)致了較發(fā)達的東部地區(qū)迫于財政的壓力而激起對興辦企業(yè)以及圈地占地的熱情；而對于較為貧窮的中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只能依靠增加農(nóng)民負擔，以彌補財政空缺（由于東部地區(qū)較為富庶，[1][2]

[5][4] 費孝通.關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的思考[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 1992,(1):92.張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題[M].杭州：浙江人民出版社,2000:18-19.[3] 孫秀林,周飛舟.土地財政與分稅制——一個實證解釋[J].中國社會科學(xué),2013,(4):41.[4] 周黎安.縣級財政負擔與地方公共服務(wù)：農(nóng)村稅費改革的影響[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊）,2015 ,14(2):417.[5] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究,2006,(3):5.這里只研究中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題）。然而地方政府盤剝嚴重，農(nóng)民叫苦不迭，為了解決愈發(fā)嚴重的三農(nóng)問題，中央政府開始進行稅費改革。2005年末，中央索性取消農(nóng)業(yè)稅，無意切斷了基層政府財政稅收來源。為打破“黃宗羲定律”，中央政府開始了財政轉(zhuǎn)移支付制度，并配套了系列改革。這一系列的改革，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)徹底成為“懸浮型政權(quán)”，與農(nóng)村的聯(lián)系愈發(fā)疏遠。在這一情形下，很多學(xué)者提倡取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而“項目治國”時代的來臨，又肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的價值，究竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)該何去何從？本文擬解決這一問題。

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一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變遷

（一）稅費改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

農(nóng)業(yè)時期，在國家高度集權(quán)統(tǒng)治下，國家穩(wěn)定的維護、地方官員俸祿、公共服務(wù)的供給以及城市的發(fā)展均需要中央統(tǒng)籌，不完全財政隨處可見。周雪光認為，不完全財政的存在合理化了基層政府追求預(yù)算外財政。也就是說，在古代中央權(quán)威統(tǒng)籌財政收支之時，中央政府因其自身能力的制約，其財政安排并不能完全保證基層政府的運轉(zhuǎn)，基層政府不得不加大農(nóng)民負擔以彌補財政不足。農(nóng)業(yè)時代的基層政權(quán)完全為依靠農(nóng)業(yè)的“汲取型”政權(quán)。隨著工業(yè)化的發(fā)展，中央稅收來源由以往的田賦為主逐步向工商稅及關(guān)稅轉(zhuǎn)變，而地方政府財政來源則逐漸由田賦以外的農(nóng)民負擔過渡到農(nóng)業(yè)稅的征收。改革開放后，為了盤活地方活力，順應(yīng)“分權(quán)”化改革。我國開始“分灶吃飯”的財政體制，1985以及1988年的財政繼續(xù)分權(quán)化，雖從整體上促進中國經(jīng)濟的快速恢復(fù)與發(fā)展，但還是削弱了“國家能力”，越過了“分權(quán)底線”。1994年，中央政府開始了以事權(quán)財權(quán)相結(jié)合為原則的分稅制改革。分稅制的改革將以往下放的財權(quán)向上集約，事權(quán)則向下轉(zhuǎn)移。一方面將財權(quán)大量集中，另一方面不斷讓自身“減肥”，這就導(dǎo)致了地方事權(quán)財權(quán)不對等的窘境?；鶎诱疄榱四軌蛲瓿缮霞壏峙涞娜蝿?wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能從農(nóng)業(yè)稅下手。

大體上，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入除了要維持自身正常運轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)、發(fā)放公職人員工資外，還需完成“收入基數(shù)”這一標準。這無疑加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力，農(nóng)業(yè)稅在此時顯得微不足道，在面對與支出基數(shù)相掛鉤的預(yù)算內(nèi)收入（達不到預(yù)算基數(shù)，則相應(yīng)的支出基數(shù)也會減少，體制上解加大、體制補貼減少），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得加大對鄉(xiāng)村的盤剝，增加預(yù)算外收入，各種“加派”、“攤款”、“三提五統(tǒng)”等農(nóng)民負擔尤為普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算外收入大于預(yù)算內(nèi)財政收入現(xiàn)象比比皆是，這就強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“汲取型政權(quán)”。總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家和農(nóng)民發(fā)生聯(lián)系的節(jié)點，中心工作主要是征收稅務(wù)以及計劃生育，主要職能則在于向農(nóng)村汲取資源。它們扎根于鄉(xiāng)村，一方面依靠向農(nóng)民征收稅費來維持自身的運轉(zhuǎn)，另一方面則利用征收財政用于鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給。然而這種高強度的“抽取”行為不僅挫傷了農(nóng)民耕種的積極性，也為鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定帶來極大的創(chuàng)傷。[1][2]

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[2] 秦暉.并稅式改革與“黃宗羲定律”[J].農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理,2002,(3):6.周雪光.從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索[J].開放時代,2014,(4):112.[3] 周飛舟.分稅制十年：制度及其影響[J].中國社會科學(xué),2006,(6):101.[4] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究,2006，(3):12-13..[5] 歐陽靜.“維控型政權(quán)”多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性[J].社會,2011,31(3):43.（二）稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

為了治理“亂攤派、亂收費、亂集資”，維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，中央政府開始采用“倒逼”機制——即稅費改革，以逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行改革。自2000年著手稅費改革試點，2002年全國已有16個省份開展了稅費改革試點工作，直至2003年，完成了全國稅費改革。此輪的稅費改革主要是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“預(yù)算外收入”問題，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變相增加農(nóng)民負擔，隨意收取“集資攤派”費用。主要做法是：幾乎將所有的集資費用及“三提五統(tǒng)”取消（總結(jié)為三個取消，一個調(diào)整），將農(nóng)業(yè)稅提高至7%，添加農(nóng)業(yè)附加稅，折算為1.4%，合計8.4%，其實質(zhì)為“并費入稅”。但總的來說，稅收相比以前仍舊下降，這遠遠不能補足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口。于是，中央便開始了轉(zhuǎn)移支付，以反哺鄉(xiāng)村。2005年末，中央決定取消農(nóng)業(yè)稅，并于2006年1月1日施行，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除少之又少的工商稅外，幾乎無財政收入。中央政府的轉(zhuǎn)移支付自然而然成為其最大的財政來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政權(quán)自然“空殼化”。2000年的稅費改革基本取消“三提五統(tǒng)”，這也就意味著原先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的農(nóng)村教育附加費不復(fù)存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因自身財政不足而無法發(fā)放教師工資。作為稅費改革的配套性改革，2001年，開始了“以縣為主”的教育投入體制改革。縣開始作為主體上收發(fā)放農(nóng)村中中小學(xué)教師的工資的責任，鄉(xiāng)、村兩級的危房改造、校舍建設(shè)也均納入了縣級政府的統(tǒng)一規(guī)劃。為了規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政使用，2003年，安徽省開始了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”新模式的試點工作，成為了稅費改革的另一配套措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入均由縣級政權(quán)掌控，一方面鞏固了農(nóng)村稅費改革的成果；另一方面能監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的濫用。這就進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的空殼化。此外，中央轉(zhuǎn)移支付的一筆鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工資則由縣政府統(tǒng)一發(fā)放，以防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用、拖欠公務(wù)員工資，最終連水利、修路這類公共事務(wù)管理都向上集約，阻止了農(nóng)民負擔的反彈。格雷姆·史密斯從另一個角度闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空殼化”，他認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因考核壓力而被迫使大量招商引資，乃至挪用為村民服務(wù)的資金招待投資者、面對上級反復(fù)無常的檢查行徑，需付出大筆接待費用、再加上“軟集權(quán)化”迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力真空等均從上抽空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財權(quán)；此外，稅費改革后部分村干部崗位的取消，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派大量人員駐扎鄉(xiāng)村，以維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定，這就從下抽空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“空殼化”。

總而言之，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)、事權(quán)的架空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸變?yōu)椤皯腋⌒驼?quán)”，愈發(fā)的抽離出鄉(xiāng)村社會。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于空殼化，必然會隨著時間的推移而退出歷史的舞臺，但為什么如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依舊存在，并且頻繁活動？

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二、項目制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

[1][2] 李芝蘭.“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費改革前后中央與地方之間的互動[J].社會學(xué)研究,2005,(4):44.馮興元.農(nóng)村稅費改革及其配套改革問題研究[J].稅務(wù)研究, 2002,(10):8.[3] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究,2006,(3):7-8.[4] 李新.“后農(nóng)業(yè)稅時代”中國農(nóng)業(yè)稅制改革方向研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2007,(9): 86.[5] 周飛舟.誰為農(nóng)村教育買單——稅費改革和“以縣為主”的教育體制改革[J].北京大學(xué)教育評論,2004，2(3):47-48.[6] 孫東升.“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”之改革措施探討[J].財政研究,2004,(1):26-18.[7] 周飛舟.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”與政權(quán)“懸浮”[J].中國改革,2007,(4):64-65.[8] 格雷姆·史密斯.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”問題研究：一種內(nèi)部運作的視角[J].經(jīng)濟社會體制比較, 2013,(1):119.后稅費時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財政基礎(chǔ)大部分依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。這筆轉(zhuǎn)移支付大概可分為三部分：稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付以及專項轉(zhuǎn)移支付。其中，專項轉(zhuǎn)移支付實際上是中央政府專門指定了用途的資金分配方式，這種具有專門用途的的資金被戴上了“項目”的“帽子”層層下?lián)苤恋胤?。周雪光在綜合大量文獻基礎(chǔ)上，總結(jié)項目制為中央將轉(zhuǎn)移支付資金以專項化方式、自上而下進行配置的制度化安排。這種項目制實際上打破了單位制的枷鎖，阻礙了市場造成的分化促使政府各層級以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)籌一致。隨著項目制作用的日益凸顯，項目制逐漸成為一種能夠調(diào)和因稅費改革所造成的基層政權(quán)財權(quán)與事權(quán)相沖突的國家治理體制，我國也由此步入“項目治國”時代。那么，項目制究竟對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有何影響？

（一）項目撮合

項目制的運行雖仍建立在中央集權(quán)統(tǒng)治之上，但這種治理機制卻為政府集中資源，精準反哺農(nóng)村提供了一種靈活的操作方法。從中央“發(fā)包”、到地方整合資源“發(fā)包”、再到基層政府及鄉(xiāng)村社會“抓包”，整個社會均可根據(jù)實際情況、通過申請來獲得這種帶資源的項目，公共服務(wù)的供給也更多的以“項目”的方式下?lián)艿洁l(xiāng)村。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于邊緣化，鄉(xiāng)村是否可能越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自主申請項目，以獲得足夠資金來維護鄉(xiāng)村治安？

項目并不能直接投給鄉(xiāng)村，而是需要鄉(xiāng)村針對本村實際情況進行項目申請。但村民乃至村干部因其知識及眼光的局限性，無法系統(tǒng)寫好項目申請書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便可承擔起撰寫申請書的責任；其次，村干部雖有此能力撰寫項目申請書，縣政府因其與鄉(xiāng)村的脫節(jié)，無法準確了解鄉(xiāng)村的具體情況，也便難以給出中肯的評判；再者，以往的縣-鄉(xiāng)-村互動過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聽從縣的直接領(lǐng)導(dǎo)與指揮，兩者間走動頻繁、關(guān)系較緊密，而鄉(xiāng)村與縣關(guān)系較為疏遠，無疑加大項目申請的難度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則能代理其與縣政府博弈。也正是在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演者一個極為重要的角色，它作為中間“場”可在縣政府與鄉(xiāng)村間進行項目撮合，從何將項目捆綁到鄉(xiāng)村。隨著項目撮合的加劇，項目便僅僅鑲嵌于縣-鄉(xiāng)-村之間，項目運行過程便成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，申請下的項目，便需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責協(xié)調(diào)鼓勵農(nóng)民積極參與，以改善鄉(xiāng)村的生活條件。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在項目制中的作用凸顯，項目的申請與實行效果自然就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部考核的重要內(nèi)容，項目進村就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)其目的的輔助形式，申請項目為鄉(xiāng)村招商引資也便抬上了日程，形成了所謂捆綁型村莊?！芭芡取?、“兜底”逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。[1][2]

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[1] 周飛舟.財政資金的專項化及其問題兼論“項目治國”[J].社會,2012, 32(1):5.周雪光.項目制：一個“控制權(quán)”理論視角[J].開放時代, 2015,(2):82-102.[3] 渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué),2012,(5):113-130.[4] 杜春林.從制度安排到實際運行：項目制的生存邏輯與兩難處境[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）, 2015，15(1):82.[5] 折曉葉.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué),2011，(4):126-148.[6] 馮猛.項目制下的“政府—農(nóng)民”共事行為分析——基于東北特拉河鎮(zhèn)的長時段觀察[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)

報（社會科學(xué)版）,2015,15(5):4-5.[7] 李祖佩.項目進村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項基于村莊本位的考察[J].中國農(nóng)村觀察, 2013,(4):5.（二）協(xié)調(diào)型政權(quán)

項目制開辟，促使中央政府與地方政府形成了緊密的“條線”關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也正是在這種關(guān)系中找到了自己的定位，開始圍繞著“項目”開展工作。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過充當縣與鄉(xiāng)村之間項目捆綁的場域，其自然被卷入到項目實施的復(fù)雜環(huán)境中。付偉，焦長權(quán)認為，項目資金分為直接支付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不列入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這兩類，當項目具體落實時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中起到協(xié)調(diào)作用。對于直接列入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目資金，一般直接落到縣直屬部門的派出機構(gòu)“七站八所”（以往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行機構(gòu)，后稅費改革時期因鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革而歸屬于縣級政府直屬單位），歸“七站八所”規(guī)劃使用；至于不列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目資金，則直接由縣或市直屬部門處置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目的具體實行過程享有極小的權(quán)力，但要想讓項目在鄉(xiāng)村層面有效運行，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的協(xié)調(diào)作用。就項目本身而言，有的項目如修路，就需要協(xié)調(diào)好幾個部門，資金的劃撥也自然涉及這幾個部門；就項目實施而言，該項目可能會引起農(nóng)民的糾紛，這就需要村干部做工作?；鶎由鐣揪褪莻€“熟人”社會，為了能快速解決紛爭，鄉(xiāng)政府便會尋求一個較為靈活的非正式行為——即與鄉(xiāng)干部共謀。然而，項目制這種新型治理方式，雖說能快速集中資源解決需求性問題。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了能維持自身運轉(zhuǎn)，為了能夠補足那不斷擴大的財政缺口，開始從申請項目上打主意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一方面要完成“收入基數(shù)”，另一方面又需要憑借立項項目升官，項目泛濫現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，項目制成為了“官商勾結(jié)”的庇護所。

總而言之，隨著項目的普及化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便被拉入項目治國的漩渦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也便由“懸浮型政權(quán)”逐步向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”轉(zhuǎn)變，開始利用其早前與鄉(xiāng)村社會的緊密聯(lián)系的方便，以項目制的名義為自己的存在尋找依據(jù)。面對著項目制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“跑項目”行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否就此立足？

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三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去向思考

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利弊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從作為國家延伸到基層社會的神經(jīng)末梢到大權(quán)旁落，短短幾十年已使其千蒼百孔。從以往與鄉(xiāng)村社會相互依存，到如今依附中央、抽離農(nóng)村，儼然成為了縣市的派出機構(gòu)；事權(quán)、財權(quán)的上收，致使其職能受到農(nóng)民的質(zhì)疑，形象問題便成為考量因素之一；農(nóng)民也便期冀向縣市表達訴求；雖說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因財政壓力開始“瘦身”，但終歸還是敵不過鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的龐大；為了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)，借貸也便成了家常便飯，這不僅給企業(yè)帶來壓力，也為縣市一級帶來負擔。面對著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定積極性的日漸消沉，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲層出不窮。趙曉峰肯定了稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劣勢地位，同樣也認可鄉(xiāng)鎮(zhèn)為尋求自身合理存在所做的調(diào)適性嘗試，但當鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)型過程中調(diào)適失敗后，“弱鄉(xiāng)強村”便成為一個可行出路。一方面將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷，人員編入縣政府部門，并將用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付用于打造面向村 [1][2][4] 陳家建.項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學(xué)考察[J].中國社會科學(xué),2013,(2):66.付偉,焦長權(quán).“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[J].社會學(xué)研究,2015,(2):114-123.[3] 周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯[J].社會學(xué)研究,2008,(6): 3.[4] 趙曉峰.“調(diào)適”還是“消亡”——后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的走向探析[J].人文雜志,2009,(2):160-166.莊的維穩(wěn)隊伍；另一方面則需加強村民自治能力。周飛舟則否定了撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的嘗試，認為縣級政府不可能有能力為幾十萬、上百萬人口提供日益增長的服務(wù)，這種嘗試會讓整個國家“懸浮”于基層社會。

在決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)去留的考量中，我們不得不正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的益處。黨國英認為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、讓其充當縣級政府的下派機構(gòu)的做法早就被世界政治實踐所拋棄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)理應(yīng)承擔起提供公共服務(wù)的重擔，鄉(xiāng)村不僅要走向自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)該要自治化，形成社區(qū)自治。歐陽靜

[3]

[2]

[1]則認為大部分的觀點從財政體制的角度分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“空殼化”，但其中心工作仍包括鄉(xiāng)村秩序的治安治理。但如今只能被動利用權(quán)力技術(shù)來應(yīng)對自上而下的壓力，以及調(diào)動正式或非正式力量來解決突發(fā)性事件，維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定。重塑“維控型政權(quán)”相當必要。唐慶鵬認為十八大強調(diào)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的壓力，浙江、廣東、江蘇的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革成功的經(jīng)驗示范，證明了“強鎮(zhèn)擴權(quán)”在全國化普及化的必要性，中央政府理應(yīng)培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力，并輔之以必要的權(quán)力。

縱觀學(xué)者之述，大體上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)去向歸納為以下三種：一是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，使其成為縣市派出機構(gòu)；二是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力、提升其供給公共服務(wù)能力；三是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在形式，使其既能承擔提供公共服務(wù)、又能維護基層社會的穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治能力。第一種做法已被證實易產(chǎn)生官僚主義弊端；第二種做法實則漠視了我國東西差異，東部發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為富庶，能夠通過土地以及企業(yè)征收充裕的稅收，不需要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付以維持運轉(zhuǎn)，在這種情況下自然能夠承接下放的權(quán)力。而中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻因其自身條件的局限性而顯得囧態(tài)百出，它們并沒有足夠的能力、沒有足夠的資金來承接下放權(quán)力，“強縣擴權(quán)”模式也就不適合中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；第三種方式既承認了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在空間，又不至于使其處于疲于奔命的尷尬地位。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去向

我國幅員遼闊，人口眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一底層政權(quán)是經(jīng)由歷史多次試錯的過程中沉淀下來的，必然有其必存的理由。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能雖說隨著我國稅費改革而幾近消弭，但由單位制向項目制治理體制轉(zhuǎn)變的格局下又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造機會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在代理中央治理基層的過程中，早已深深鑲嵌在鄉(xiāng)村社會，在面向千千萬萬的村民時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑能較好的深入鄉(xiāng)村社會，協(xié)調(diào)解決各類紛爭。但它的弊端也是顯而易見的，即便是在項目治理下的協(xié)調(diào)作用，也隨著其自利傾向而逐漸偏離，項目的存在也只是其尋求生存的利用工具罷了。因此，找尋一種既能發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)作用，又不至于使其官僚氛圍濃重也便成了題中應(yīng)有之意。對于中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，應(yīng)考慮地區(qū)差異性，不應(yīng)“一刀切”；可借鑒，不應(yīng)全盤照抄?？偟膩碚f，應(yīng)結(jié)合自身特點探尋適合本地發(fā)展的模式。1.合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)

[1][2]

[4] 周飛舟.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”與政權(quán)“懸浮”[J].中國改革,2007,(4):64-65.黨國英.論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理[J].稅務(wù)研究,2005,(6):6.[3] 歐陽靜.“維控型政權(quán)”多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性[J].社會,2011,31(3):42-67.[4] 唐慶鵬.強鎮(zhèn)擴權(quán)：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的新近探索與實踐[J].經(jīng)濟體制改革, 2015,(3):89-90.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對財政短缺之際，早已主動開始了行政體制改革，在大量裁員之時，諸如“七公八所”之類的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行機構(gòu)也便不能幸免于難。然而即便如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量依舊龐大，通過查詢國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)有32683個之多。這也就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身不能創(chuàng)造財富，卻仍需國家下?lián)芫揞~財政供其運轉(zhuǎn)。跑貸、借貸的日?；?，也進一步加劇中央財政壓力。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑成為減緩財政壓力的一大措施。然而，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)意味著大批政府人員既得利益將被剝奪，鄉(xiāng)村秩序格局將被打破，尋求一種溫和的改革勢在必行。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革需要逐步推進，中央與地方需要相互配合，中央根據(jù)專家的建議大概確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最大管理幅度，地方政府則根據(jù)本地區(qū)實際情況調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量，合并些許相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這屬于第一輪合并，此輪合并必然存在人員的精簡，為了不引起被精簡人員的憤怒，可一次性付清幾年薪水。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的招聘均采用合同制，提高工資的同時減少福利，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向市場。總的來說，任何一項單獨措施都不可能長期的發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合并雖是逐步推進，但仍舊會引起鄉(xiāng)村秩序的動蕩，這就需要配套措施契合“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”改革。2.提高鄉(xiāng)村自治能力

早在20世紀80年代，我國開始了“鄉(xiāng)政村治”格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家管理基層社會，村委會代表農(nóng)民進行自治。但還是因自古以來自上而下的行政命令式指導(dǎo)方式，而削弱鄉(xiāng)村自治。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)旁落，鄉(xiāng)村治理變遷隨即呼聲高漲。然而目前鄉(xiāng)村內(nèi)部的紛爭、自上而下的鄉(xiāng)村自治配套措施、政黨系統(tǒng)條塊繁雜的關(guān)系等等成為了鄉(xiāng)村自治的絆腳石。如何引導(dǎo)鄉(xiāng)村提高其自治能力成為了重中之重?！白灾巍辈粌H要求國家讓渡足夠的權(quán)力，變干預(yù)為服務(wù)；也要求鄉(xiāng)村具備自我治理的能力。這就需要借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理論，在鄉(xiāng)村配備能運轉(zhuǎn)此網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的能人，以此培育鄉(xiāng)村自治能力。具體做法可從合并中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽離出號召力較高的干部，由村民投票選出負責人；或者由社會上有志青年自行申報，地方政府審核并由村民決定人選。他們由村民選出，對村民負責，并能利用自身所掌握的知識充當好網(wǎng)絡(luò)中樞的角色，以此提高整個網(wǎng)絡(luò)的自治水平。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府畢竟是行政機構(gòu)，它們在新形勢下雖會在一段時間內(nèi)維持其改革初期的規(guī)模，但隨著時間的推移，其會根據(jù)自身利益訴求不斷與新環(huán)境調(diào)適，最終擴大規(guī)模，陷入“膨脹-精簡-再膨脹-再精簡”的怪圈。為鞏固改革成果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“去行政化”也便成為必要之舉。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)“去行政化”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即便是“跑項目”也在其間扮演著重要角色，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政化卻讓這份中心工作脫離原定軌道。完成“收入基數(shù)”的壓力，政績考核帶來的競爭，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的資源注入自身體系的發(fā)展，服務(wù)于鄉(xiāng)村社會的目標自然帶有自利的傾向。這就需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的定位，需將其推離出行政體制，以擺脫官僚弊端。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)在第一輪合 [1]

[3]

[2][1] 國家統(tǒng)計局.社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確立[DB/OL].http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D01&sj=2015,2017.[2] 金太軍.“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的制約關(guān)系分析[J].社會主義研究，2000,(4):61.[3] 苗樹彬.困惑與出路——“鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”專家調(diào)查報告[J].中國農(nóng)村觀察,2006,(5):69.并后，馬上開展第二輪改革。主要是在鄉(xiāng)村自治初見成效之際，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向社會，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。該組織需形成自己的管理規(guī)章，專門負責促成項目的協(xié)調(diào)與落實，并從中獲取提成。諸如公共服務(wù)的維護、鄉(xiāng)村治安的管理等，縣級政府均可承包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。待鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織成熟后便可發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)結(jié)點的作用，逐步將整個鄉(xiāng)村社會連接成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)自治?？偟膩碚f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并只不過是一個過渡期，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去行政化，提高鄉(xiāng)村自治能力，最終形成社區(qū)自治才是終點。但這三者間是相輔相成的，然而要達到這個目標相當困難，它不僅要求中央與地方政府的相互配合，也需要經(jīng)歷漫長的等待。在中國這種全能政府的模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)完全“去行政化”是不可能的，只能說嘗試其盡量脫離行政體系的運作模式。

四、結(jié)論

稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能為“要錢、要命、要糧”?！耙X”代表著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅的行徑；“要命”意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔起貫徹執(zhí)行計劃生育的職能；“要糧”則是人民公社運動下?lián)摷Z食統(tǒng)購統(tǒng)銷的權(quán)力。1978年改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)統(tǒng)購統(tǒng)銷職能得以消解；分稅制改革間接加重農(nóng)民負擔，農(nóng)民田地落荒、農(nóng)民上訪、農(nóng)民自殺現(xiàn)象絡(luò)繹不絕，此后解決“三農(nóng)”問題的稅費改革如火如荼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)征收農(nóng)業(yè)稅收的權(quán)力也漸被旁落；為了防止農(nóng)民負擔的反彈，大量轉(zhuǎn)移支付開始成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源，隨之而來的“以縣為主”的各類改革徹底將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)徹底走上了對上而言的“依附型”政權(quán)、以及對下而言的“懸浮型政權(quán)”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的空殼化致使鄉(xiāng)村社會質(zhì)疑其職能之時，中央為防止轉(zhuǎn)移支付被挪用而開辟的專項資金逐漸以“項目”的形式開展，項目制的興起無意中替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開辟了一條出路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開始向“協(xié)調(diào)性”政權(quán)轉(zhuǎn)變。

究竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)該何去何從？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作用甚微，還耗費著國家大量財政資金，但它早已與鄉(xiāng)村深深的融合在一起，取締它并非明智之舉。東部一些地區(qū)已成功的示范了“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的可行性，但中西部地區(qū)經(jīng)濟條件著實限制其走向“強鎮(zhèn)擴權(quán)”之路。具體而言，首先應(yīng)大幅度合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量與冗員；其次加強農(nóng)村自治能力，最后將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“去行政化”，將其推向社會，輔助政府落實項目以及治安工作，并從中抽取提成。在改革相互交織的過程中，逐步構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，逐步形成社區(qū)自治?？偠灾?，單個體制的改革并不能鞏固改革的效果，只有三者間相輔相成才能達到預(yù)期的目標。

第二篇：重負下畢業(yè)生將何去何從

重負下畢業(yè)生將何去何從

現(xiàn)代社會，畢業(yè)生面對挫折不少，淚點很多，笑點卻很少。對于挫折沒有承受力的脆弱畢業(yè)生，早晚要遭遇危機；大家不禁開始反思，對于將要走向社會的畢業(yè)生來說在缺乏容忍度的社會，又將如何尋找適合自己的位置。

2011年7月12日，“浙江主力傳媒校園行”宣講會在內(nèi)蒙古民族大學(xué)傳媒學(xué)院舉行，共有新聞專業(yè)、廣播電視編導(dǎo)專業(yè)、教育技術(shù)專業(yè)三個專業(yè)30多名學(xué)生代表參加。

宣講會開始之前傳媒學(xué)院學(xué)工辦李揚老師向08級得學(xué)生對我院今年的就業(yè)情況進行了簡單的說明，并提出學(xué)院對08級學(xué)生就業(yè)工作的重視——將于下學(xué)期專門聘請我校著名教授姚民治老師和我院著名講師于洪濤做專門關(guān)于公務(wù)員考試、研究生考試和報考的培訓(xùn)。其次，李揚老師介紹，浙江主力傳媒是我院的長期合作伙伴，我院不止一次向浙江主力傳媒輸送我院優(yōu)秀的人才。這次浙江主力傳媒副總薛立軍親自來我院為08級準畢業(yè)生就市場化理念和浙江主力傳媒的公司的經(jīng)營理念、經(jīng)營方向、發(fā)展方向、主要業(yè)務(wù)等方面進行詳細的講解。

薛總在和同學(xué)進行交流時有同學(xué)問到當前的就業(yè)壓力和畢業(yè)生畢業(yè)就面臨失業(yè)等問題請教“浙江主力傳媒”對人才的需求將是什么標準？薛立軍回答：“當前企業(yè)對人才的需求是很大的，當代大部分畢業(yè)生的心態(tài)放不平，你所想干的并不一定適合你，所以要找到適合自己發(fā)展的工作才是最重要的，這也就導(dǎo)致了企業(yè)需求和畢業(yè)生就不了業(yè)之間的錯層?！蓖瑫r還強調(diào)，“畢業(yè)生對待工作要干一行愛一行專一行”。這對以后自身的發(fā)展將有很大的幫助。

薛總還講到“如何做一個真正的傳媒人”，現(xiàn)在做媒體沒有政府的財政支持，靠的就是市場化這就要求本身掌握很多的渠道、方式、方法，對個人能力的要求將更高。

最后，薛總表示我院與浙江主力傳媒有著深厚的感情，熱烈歡迎我院同學(xué)加入到主力傳媒公司。同學(xué)們也對就業(yè)形勢有了更深的了解，對自己的就業(yè)方向也有了一個初步的認識。

第三篇：稅費改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)

稅費改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn).txt15成熟的麥子低垂著頭，那是在教我們謙遜；一群螞蟻能抬走大骨頭，那是在教我們團結(jié)；溫柔的水滴穿巖石，那是在教我們堅韌；蜜蜂在花叢中忙碌，那是在教我們勤勞。稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中心轉(zhuǎn)移淺思考

來自：長汀縣府辦 作者：饒晉鵬 加入時間：2005-9-24 11:15:26 點擊：162

全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作, 是我省貫徹落實“三個代表”重要思想、黨的十六大和十六屆三中全會精神的重大舉措，也是破解“三農(nóng)”問題的一個有效途徑。這項工作目前正在全省大刀闊斧地進行，已取得階段性的顯著成效。在“三農(nóng)”問題的重要性已經(jīng)為全社會認同的背景下，這輪改革有可能影響今后幾十年的發(fā)展走向。因為它已經(jīng)滲透到“三農(nóng)問題”的較深層次，通過輔以整個農(nóng)村運行機制的系統(tǒng)變革，并借助整個社會力量對農(nóng)村生產(chǎn)力要素的重新整合與分配，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中心轉(zhuǎn)移為突破口，實現(xiàn)農(nóng)村基層政權(quán)、農(nóng)村基層政府與農(nóng)民關(guān)系的重塑和改造。

一、以解決“三農(nóng)”問題作為一切工作的根本出發(fā)點和最終落腳點

圍繞農(nóng)村稅費改革后的重新定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以往作為中心任務(wù)的催糧要款便退居二線，一切以“三農(nóng)”為中心，一切為“三農(nóng)”服務(wù)。在認真貫徹落實稅費改革政策的過程中，無論是農(nóng)民群眾還是我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都普遍表現(xiàn)出對新一輪稅改政策的空前支持，農(nóng)民群眾從中得到了真正的實惠，而我們的基層政府和一線干部也都能從與農(nóng)民群眾打交道的過程中、從農(nóng)民群眾對新政策的贊譽中、從農(nóng)民群眾減負后的喜悅中感受到農(nóng)民群眾對政府的真心擁戴、對干部的感激與信任，這種微妙的變化成了我們基層工作的莫大動力。然而，與此同時，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中心轉(zhuǎn)移的新形勢，我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又面臨著許多新問題和新壓力，干什么？ 怎么干？從我縣的實際情況來看，由于地處邊遠貧困山區(qū)，工業(yè)和市場基礎(chǔ)都相當薄弱，又是人口大縣、農(nóng)業(yè)大縣，全縣總?cè)丝?9.5萬，農(nóng)業(yè)人口42.2萬，這就使得“三農(nóng)”問題尤為嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的艱巨性和解決“三農(nóng)”問題的重要性就更加突出。從對我縣開展稅費改革的調(diào)研情況來看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在把工作中心逐步轉(zhuǎn)移到服務(wù)“三農(nóng)”的過程中主要呈現(xiàn)了以下三個特點：

圍繞轉(zhuǎn)變政府職能，強化基層隊伍建設(shè)。

隨著稅費改革的逐步深入，管理型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，基層政府作為服務(wù)“三農(nóng)”的基本職能更加突出。今年初，中共中央國務(wù)院將《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》作為中央一號文件正式公布，凸顯了中央對“三農(nóng)”問題的高度重視。一號文件的核心是解決“三農(nóng)”問題，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民增收，而解決增收問題的核心就是建立一個精干、高效、務(wù)實、便民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運行機制。只有這樣，干部轉(zhuǎn)變作風、政府轉(zhuǎn)變職能才能落到實處，農(nóng)民增收目標才能真正實現(xiàn)。我縣在稅費改革前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主體稅源還是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為單一，財政基礎(chǔ)相當薄弱，除了抵償部分鄉(xiāng)村債務(wù)，僅能保證工資發(fā)放以及政權(quán)運轉(zhuǎn)的正常需要。稅費改革后，由于鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的完全取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源被切斷，鄉(xiāng)財支出大部分只能依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)；另外，稅費改革也在一定程度上降低了基層工作量，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的某些負擔。因此，稅費改革的同時也對政府機構(gòu)改革提出要求，要求基層政府精簡機構(gòu)、裁減冗員。圍繞這輪改革，我縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已初步完成包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在內(nèi)的相關(guān)配套改革，明確規(guī)定了12個一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)5個辦公室，6個二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)4個辦公室，站所統(tǒng)一規(guī)范綜合設(shè)置為8個事業(yè)機構(gòu)，精簡達6個以上；認真抓好“減人、減事、減支”工作，清退臨時人員，裁減超編人員，壓縮財政供養(yǎng)人員，在保證稅費改革初期平穩(wěn)過渡的同時也建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行新機制。同時，以簡政減員為起點加強干部的思想文化和道德建設(shè)，建立起一支小而精的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，在一定程度上減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，也為從根本上解決轉(zhuǎn)變干部作風、轉(zhuǎn)化政府職能、幫助農(nóng)民增收問題提供了制度保證。

圍繞落實惠民政策，建立誠信有為政府。

當代中國的鄉(xiāng)村沖突主要體現(xiàn)在農(nóng)民和基層政府之間，在嚴重沖突事件有所減少的同時，緊張關(guān)系仍然存在，其主要特征是農(nóng)民對干部不信任；另外，由于長期以來官場腐化之風仍然屢禁不絕，造成“干部=腐敗”的社會誤解普遍存在，政府形象被少數(shù)人抹黑，基層工作開展遇到各種阻力。稅費改革的全面實施，恰似一夜春風，給政府重塑自身形象帶來了一次難得的契機。去年以來，我縣積極開展農(nóng)村稅費改革，認真貫徹落實“五取消、一穩(wěn)定、一改革”的政策，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的中心快速轉(zhuǎn)移到“三農(nóng)”上來。對于已取消的稅和費，沒有發(fā)生反彈和再征收現(xiàn)象，群眾反映良好。同時，通過進一步完善村級“一事一議”和“村民自治”制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群眾參與村級事務(wù)的積極性迅速提高。稅費改革后，農(nóng)民人均負擔由原來的63.5元下降到10.5元，人均減負53元，減負率達83.5%。農(nóng)民負擔得到切實減輕，農(nóng)民對基層政府的支持與信任也逐漸提升。而且，隨著稅費改革的繼續(xù)深化，中央又出臺了一系列惠及農(nóng)民的好政策，如農(nóng)村居民最低生活保障、種糧直接補貼、定單糧收購保護價等，有力地促進了干群關(guān)系，增強了農(nóng)民對政府、對干部的情感。另外，為了從根本上改變村級集體財務(wù)管理的混亂情況，我縣已有大同鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)、童坊鎮(zhèn)、河田鎮(zhèn)、策武鄉(xiāng)、涂坊鎮(zhèn)、南山鎮(zhèn)、濯田鎮(zhèn)、羊牯鄉(xiāng)等9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管。通過實施村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，加強了村級財務(wù)事前、事中監(jiān)督管理，進一步規(guī)范村級財務(wù)，有效緩解了干群關(guān)系，減少了村干部之間的猜疑，增加了村級財務(wù)開支的透明度，調(diào)動了農(nóng)民對鄉(xiāng)、村工作支持的積極性，從而使基層工作開展起來少了阻力、多了動力，同時也很好地向農(nóng)民群眾證明：我們的政府是誠信的政府，我們的政府是有為的政府。

3、圍繞激活發(fā)展?jié)摿?，加快農(nóng)民增收步伐。

破解“三農(nóng)”難題，關(guān)鍵是解決農(nóng)民增收問題，而幫助農(nóng)民增收的前提就是要減少農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移。稅費改革的開展，使基層政府得以從繁瑣的稅費收繳中解脫出來，全身心投入到服務(wù)“三農(nóng)”中去。同時，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力加大，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)千方百計謀求發(fā)展途徑，加快自身經(jīng)濟發(fā)展，以緩解生存困局。有壓力才有動力，這就使得職能轉(zhuǎn)變后的基層政府能夠真正做到“一心一意謀發(fā)展，滿腔熱情解民憂”。我縣通過實行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“劃分收支，核定基數(shù)，定額繳補，超收分成，自求平衡”的財政管理體制，合理調(diào)節(jié)縣鄉(xiāng)之間的權(quán)力分配，調(diào)動起鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的積極性。在全縣大力實施項目帶動戰(zhàn)略、做大做強紡織主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的大背景下，一方面，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不失時機地外引內(nèi)聯(lián)、投資辦廠，下大力氣對紡織用工進行“定單式”免費培訓(xùn)和就業(yè)安置，有效地推動了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的步伐，使農(nóng)村大部分富余勞動力都能從第一產(chǎn)業(yè)以外獲得增收的途徑；一方面，隨著農(nóng)業(yè)稅改政策的及時兌現(xiàn)、林權(quán)制度改革的逐步推進、種糧直接補貼等政策措施的出臺，農(nóng)民種糧的積極性不斷提高，加上政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極引導(dǎo)，使得種植業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化。隨著稅費改革的深入開展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過重點發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)，深入挖掘并積極開發(fā)內(nèi)在潛力，因地制宜、因勢利導(dǎo)地實現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進一步加快了我縣農(nóng)村工業(yè)化的步伐，工業(yè)化的發(fā)展又帶動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)村富余勞動力得以從土地中溢出，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移參與縣城勞動密集型產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，從而有效地實現(xiàn)了農(nóng)民增收。今年上半年，農(nóng)民人均純收入達到1232元，與去年同期相比增長12.4%。

二、以服務(wù)“三農(nóng)”為契機重塑農(nóng)村基層政權(quán)

我縣在開展稅費改革的過程中，已經(jīng)注意到必須用聯(lián)系的長遠的發(fā)展觀來推進農(nóng)村改革，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中心逐步轉(zhuǎn)移的契機加快政權(quán)建設(shè)。農(nóng)村基層政權(quán)重塑，就是要建立一個真正讓農(nóng)民群眾信得過的政府，這樣一個政府，必須是誠信政府，必須是能為農(nóng)民謀福利的政府，必須是全心全意為“三農(nóng)”服務(wù)的政府。稅費改革，讓農(nóng)民群眾切實從政府政策中得到實惠，為我們的政權(quán)重塑奠定了值得農(nóng)民信賴的基礎(chǔ)。但是，我們也應(yīng)看到，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在解決“三農(nóng)”問題的具體措施上還沒有形成非常清晰的思路，服務(wù)“三農(nóng)”的凝聚力和向心力還遠遠不夠。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還在為完成各種指標尤其是計生指標以及經(jīng)濟目標考評各項工作而無法把精力完全投入到“三農(nóng)”中去，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中心轉(zhuǎn)移力度不夠大、轉(zhuǎn)移步伐不夠快。因此，今后的政府工作還必須緊緊圍繞“三農(nóng)”這一主題，切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中心完全轉(zhuǎn)移到服務(wù)“三農(nóng)”上來，以“農(nóng)民利益無小事”的指導(dǎo)觀推進農(nóng)村各項事業(yè)的全面協(xié)調(diào)快速發(fā)展，做到事為民所做、權(quán)為民所用、利為民所謀，確保農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)提效、農(nóng)民增收，真正實現(xiàn)農(nóng)村基層政權(quán)的重塑。

1、用好用活用足政策，因地制宜推進改革。

我縣農(nóng)村稅費改革雖然取得了明顯的階段性成效，但是在政策的銜接上以及實際運作中還存在一些問題，必須根據(jù)自身實際有針對性地加以解決。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的精簡還不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變還沒完全到位；鄉(xiāng)村治理體制還有待完善，化解鄉(xiāng)村債務(wù)還有一定難度；教育經(jīng)費的缺口還難以填補，提升農(nóng)民的文化素質(zhì)還需要漫長的過程等等，有些是受長期以來體制性因素的困擾，一時無法完全解決；有些是受縣鄉(xiāng)財政資金的限制，短期內(nèi)難以克服。相對政策的廣泛性而言，每個地方都有其自身的特殊情況，必須找準切入點大膽開拓創(chuàng)新，不能搞一刀切。然而，對于中央、省、市出臺的一系列行之有效的惠民政策，我們就必須不遺余力的貫徹執(zhí)行，絕對不打折扣，確保能做到的事情盡量做，能做到的事情盡快做，實現(xiàn)行政提速。面臨稅費改革初期的種種困難，我們必須認真做好下一步工作，用改革的辦法解決稅改中已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問題：積極探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的措施，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變步伐；加快新型鄉(xiāng)村治理模式的形成，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制；結(jié)合農(nóng)村稅費改革，進行科學(xué)規(guī)劃、合理布局，適當撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，有條件的可實行并村；加大對教育的投入力度，實現(xiàn)農(nóng)民素質(zhì)的穩(wěn)步提高；進一步規(guī)范農(nóng)村稅費征管，防止農(nóng)民負擔反彈；加快土地流轉(zhuǎn)步伐，形成種植大戶和規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進程。

2、做好內(nèi)外兩篇文章，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。

農(nóng)村基層政權(quán)面臨的最大困難是來自于財政方面的巨大壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù)，其次要保證自身的工資發(fā)放，除此之外，還要提供鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)資金的投入，而當前我縣要保證農(nóng)村基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)都十分困難，更不可能有太多的資金投入到醫(yī)療、衛(wèi)生和教育等公共服務(wù)空間中去。由于我縣地少人多，而第一產(chǎn)業(yè)所占比重過大，高于全市平均水平18個百分點，二、三產(chǎn)業(yè)所占比重較低（2003年我縣一、二、三產(chǎn)業(yè)比重為40：25.4：34.6），分別低于全市17個和1個百分點，第一產(chǎn)業(yè)比重過高直接制約著我縣財政收入的增長，這與縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要極不協(xié)調(diào)。因此，只有通過內(nèi)外聯(lián)結(jié)、產(chǎn)業(yè)互補的方式，實現(xiàn)人口在三產(chǎn)中的重新布局，想方設(shè)法增加農(nóng)民收入才是解決問題的唯一辦法。做好外部文章，就是要幫助農(nóng)民從農(nóng)業(yè)低效緩收的困境中解脫出來，化解人地矛盾，積極為農(nóng)民尋找就業(yè)的途徑，加快實現(xiàn)“職業(yè)農(nóng)民”向“戶口農(nóng)民”的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要善于引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)民建立正確的就業(yè)觀念，幫助農(nóng)民“洗腳上岸”、“洗腳進城”，認真組織好勞動技能培訓(xùn)，把農(nóng)民培訓(xùn)成有一技之長的產(chǎn)業(yè)工人，有條件的通過本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部消化，沒有條件的要加大培訓(xùn)力度，使之具有更強的競爭力，才有可能從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得更多的收入；做好內(nèi)部文章，就是要抓住勞動力溢出使農(nóng)業(yè)有所松動的契機，不因農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致土地拋荒和低效耕作，發(fā)揮好在家種田農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，通過村與村、集體與集體之間的土地流轉(zhuǎn)重新調(diào)整用地分配，實現(xiàn)規(guī)模耕作或聯(lián)合經(jīng)營，同時也有利于加快農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)民與土地的最優(yōu)配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責任在資金、技術(shù)以及政策上給種植大戶予幫扶，提高農(nóng)業(yè)的科技含量和產(chǎn)出量，保證糧食安全，有效促進農(nóng)民增收。

3、密切關(guān)注干部負擔，凝聚服務(wù)“三農(nóng)”合力。

作為稅費改革的一線實施者，農(nóng)村基層干部的負擔往往被人們忽略，隨著稅費改革的逐步推進和中央對“三農(nóng)”問題的越發(fā)重視，基層干部將面臨更多的新情況新問題，任務(wù)十分艱巨。研究表 明，我國鄉(xiāng)村沖突的主要生長點就是在農(nóng)民負擔的反彈上，而農(nóng)民負擔的反彈和基層干部負擔過重有密切聯(lián)系，因此，無視基層干部負擔勢必影響稅費改革的成效。農(nóng)民有多苦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有多累，相信只有在基層鍛煉過的人才會有最深的體會。這次全省開展的“下派村支書”活動應(yīng)該就是基于這種考慮，讓長期在機關(guān)單位工作的同志深入農(nóng)村基層去體驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的艱苦，培養(yǎng)與農(nóng)民群眾的感情，從基層鍛煉中找到解決“三農(nóng)”問題的辦法。我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，總是在艱苦的環(huán)境中兢兢業(yè)業(yè)地工作，默默地在承受著各種壓力，卻往往得不到外界的承認與理解。被戲稱為“不可能完成的任務(wù)”的計生工作總是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須長抓不懈的頭等大事，還要招工，還要完成烤煙指標，有時還要打火燒山、抗洪搶險。面對各種目標考評和許多的非職責負擔，一個月六、七百的工資，卻要在兌現(xiàn)獎懲中這扣50那扣100，罰的人多獎的人少，獎的太輕罰的太重，干部的熱情以及工作的積極性如何不被消磨？我們的基層政府必須把這個問題重視起來，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的非職責負擔，強化合理有效的激勵措施和考核機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和能動性，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正實現(xiàn)角色歸位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下擰成一股合力，朝著同一個方向，更好地為農(nóng)村稅費改革和“三農(nóng)”服務(wù)。

【責任編輯：涂寅】

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第四篇：農(nóng)村稅費改革論文：后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革研究

農(nóng)村稅費改革論文：后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革研究

【中文摘要】2005年3月,在十屆全國人大三次會議上溫家寶總理宣布,將在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的全面取消,標志著我國農(nóng)村稅費改革邁出了實質(zhì)性的飛躍。全面取消農(nóng)業(yè)稅有效地遏制了農(nóng)村三亂,減輕了農(nóng)民負擔,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大提高,緊張的社會關(guān)系得到緩解,同時干群關(guān)系也得到極大改善。但是全面取消農(nóng)業(yè)稅,使本來就捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加雪上加霜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)困難,更不用提為三農(nóng)問題的有效解決提供各種支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最低層級的政府,也是與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系最緊密的基層政府組織,三農(nóng)問題的有效解決,既離不開國家出臺的有效政策和其它方面的有力支持,更離不開基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用。但當前我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著大量問題,該管的事不管,不該管的事偏要管,職能缺位、錯位、越位現(xiàn)象嚴重,不能夠有效承擔起基層政府的應(yīng)有作用,滿足不了新形勢發(fā)展對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的需求,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革就迫在眉睫。自20世紀80年代起我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革就被提上日程,但是縱觀以往的改革我們發(fā)現(xiàn)成效并不大,以往的改革總是局限于組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的增減方面,沒有從根本上進行體制機制改革,大多數(shù)改革只是流于形式,往往出現(xiàn)“精簡-膨脹-再精簡-再...【英文摘要】In March 2005, Premier Wen Jiabao announced that the agricultural tax would completely abolished since 2006 in China at the Third Session of the Tenth National People’s

Congress, which marks a substantial leap in the reform of rural tax and fee in our country.The abolishment of agricultural tax has not only effectively curbed The Three Chaos in rural areas and reduced farmers’ burden, but also helped greatly raise the farmers’ manufacturing enthusiasm and ease social tension as well as rapidly improve t...【關(guān)鍵詞】農(nóng)村稅費改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革 服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

【英文關(guān)鍵詞】The reform of rural tax and fee The dilemma of township finance The reform of township system Service-oriented township government

【目錄】后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革研究3-4

Abstract4-5

中文摘要

1.1 選題

第一章 緒論8-17

8-9

背景和意義8-109-10

1.1.1 選題背景1.1.2 研究意義1.2.1 當前國內(nèi)關(guān)于

1.2 國內(nèi)外文獻綜述10-15

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的幾種觀點10-12政府理論的研究綜述

12-14

1.2.2 國外關(guān)于服務(wù)型

1.2.3 對有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改1.3 研究內(nèi)容和方法

1.3.2 研究方法第二章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的相

2.2 新

革相關(guān)文章的內(nèi)容摘要14-1515-1616

1.3.1 內(nèi)容框架15-161.4 主要創(chuàng)新點16-17

關(guān)理論支撐17-21公共服務(wù)理論18-19

2.1 新公共管理理論17-182.3 熊彼特--?？怂?-諾斯命題

19-2121-27

第三章 取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨的問題3.1 財政收入減少,政府運轉(zhuǎn)困難21-22

22-23

3.2 鄉(xiāng)

村債務(wù)纏身,清償困難能定位不準確23-2525-27

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能缺失,職

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會規(guī)范能力減弱

第四章 取消農(nóng)業(yè)稅后導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨問題的主

4.1 取消農(nóng)業(yè)稅以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少是直接4.2 原有的體制機制是產(chǎn)生問題的根本原因4.2.1 人力資源方面28-294.2.3 財政體制方面30-32

4.2.2 組織資源方第五章 解決問題

要原因27-32原因27-2828-32面29-30的出路—構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府32-40收支狀況32-3532-333333-34

5.1 改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政

5.1.1 完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

5.1.2 開源節(jié)流,加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展,擴充財源5.1.3 建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)與預(yù)防新增債務(wù)的機制5.1.4 改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)34-35

5.2 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)

5.4

政府體制35-365.3 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政理念36-37

改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心37-38設(shè)38-40

結(jié)語

40-41

5.5 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)建參考文獻41-43致謝44

攻讀碩士

學(xué)位期間所獲科研成果43-44

第五篇：稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響

稅費改革對農(nóng)村工作的影響

隨著2004年中央一號文件的頒布實施，以減免農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的新一輪農(nóng)村稅費改革正式拉開帷幕。這次改革，波及全國各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及中國九億農(nóng)民，意義重大，影響深遠。由于農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，因此農(nóng)業(yè)稅減免也必然會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作產(chǎn)生巨大影響。那么，這次農(nóng)村稅費改革到底會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來什么樣的影響呢？為此，我們對新鄉(xiāng)市減輕農(nóng)民負擔辦公室、新鄉(xiāng)市農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及延津、獲加、輝縣、衛(wèi)輝等縣市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了走訪調(diào)查。通過調(diào)查，我們了解了許多情況，掌握了大量材料，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，我們還提出了一些建設(shè)性的意見和看法。但愿我們的調(diào)查研究，能對新鄉(xiāng)市農(nóng)村稅費改革成果的鞏固以及這項工作的進一步深化有所作用。

一、農(nóng)村稅費改革狀況

（一）全國農(nóng)村稅費改革歷程

從全國范圍來看，農(nóng)村稅費改革大致經(jīng)歷了三個階段：一是地方的自發(fā)改革階段。從1993年到2000年，為了減輕農(nóng)民負擔，我國許多縣市自發(fā)地進行了農(nóng)村稅費制度改革的探索。其典型模式主要有三種：第一是實行農(nóng)業(yè)稅費“征實”制，即實行農(nóng)業(yè)稅費合并征收，一定三年不變。如河北正定縣的“公糧制”改革；第二是“費改稅”，即把“三提留五統(tǒng)籌”改為 “農(nóng)村公益事 業(yè)建設(shè)稅”。如湖南武岡市的改革；第三是“土地綜合負擔大包干”，如湖北棗陽市揚擋鎮(zhèn)的改革。二是中央指導(dǎo)下的安徽試點改革階段。2000年3月，中央文件確定在安徽省以省為單位進行農(nóng)村稅費改革試點，由此農(nóng)村稅費改革進入中央指導(dǎo)試點階段。改革的主要內(nèi)容可以簡單概括為：“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”?！叭齻€取消”指取消生豬屠宰稅、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；“兩個調(diào)整”即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)村特產(chǎn)稅征收辦法（停征除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅）；三年取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；配套改革：主要是改革撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)事業(yè)機構(gòu)、撤組并村；改革縣鄉(xiāng)財政體制；改革調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育布局等。“三個確?！?，確保改革后農(nóng)民負擔明顯減輕，不反彈;確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn);確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常支出需要。三是中央指導(dǎo)下的改革全面推進階段。2003年，在中央政府的政策引導(dǎo)下，全國范圍內(nèi)各個省市全面展開農(nóng)村稅費改革工作。在2004年召開的人大會議上，中央又提出了進一步推進農(nóng)村稅費改革的新舉措：從2004年起，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個百分點，五年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。（吳仲斌：《減輕、規(guī)范、穩(wěn)定、深化：對農(nóng)村稅費改革的析評》，人大復(fù)印資料：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導(dǎo)刊》2005年第5期）據(jù)初步測算，實施這些政策，2004年農(nóng)民減負增收約３０２億元，中央財政為此安排 轉(zhuǎn)移支付２１９億元補助地方財政減收缺口。與此同時，為減輕農(nóng)民負擔，促進糧食生產(chǎn)，還實施了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的財稅優(yōu)惠政策，取消３項、免征８項、降低４項涉農(nóng)行政事業(yè)性收費。

（二）我市農(nóng)村稅費改革情況

從新鄉(xiāng)市的情況來看，農(nóng)村稅費改革也大致經(jīng)歷了三個階段：一是2002年實行費改稅。經(jīng)過改革，全市農(nóng)民負擔總額由2001年的48107萬元，減少為2002年的25830萬元；農(nóng)民人均負擔由2001年的111.30元，減少為2002年的59.76元。兩者分別下降了46.30%；二是2004年減征農(nóng)業(yè)稅。2004年我市農(nóng)業(yè)稅征收下調(diào)三個百分點，稅率由原來的7%降為4%。由此，我市農(nóng)民負擔總額在2002年的基礎(chǔ)上又減少了11070萬元，再加上種糧補貼，農(nóng)民人均負擔由2002年的59.76元下降為16.14元；三是2005年免征農(nóng)業(yè)稅。從2005年開始我市全部免征農(nóng)業(yè)稅，取消了所有對農(nóng)民的收費項目，農(nóng)民負擔基本為零。

二、農(nóng)村稅費改革對我市農(nóng)村工作產(chǎn)生的影響

（一）農(nóng)村稅費改革的成效 1．農(nóng)民負擔顯著減輕

農(nóng)村稅費改革被概括為“三取消、二調(diào)整、一改革”的改革方式，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費等行政事業(yè)性收費和政府性基金，納入農(nóng)業(yè)稅范疇，村提留中的管理費、公益金改為農(nóng)業(yè)稅附加，公積金（村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金）實行一事一議，由村民大會民主討論決定；取消屠宰稅和逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，改為按照農(nóng)作物的常年產(chǎn)量和規(guī)定的稅率依法征收。并改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法，實行鄉(xiāng)管村用。實行費改稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何部門和單位不得以其他形式向農(nóng)民無償征收費用。改革以后，農(nóng)民負擔得到了顯著減輕。以延津縣東屯鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)在實行稅費改革以前的2000年農(nóng)民負擔主要包括農(nóng)業(yè)稅54．１4萬元，以資代勞113．73萬元，工程水費9．51萬元，村提鎮(zhèn)統(tǒng)147．45萬元，共計324．83萬元。其中三項村提留包括公積金、公益金（用于五保戶、困難戶、合作醫(yī)療、廣播、電影）、管理費（用于干部報酬、辦公費、帳冊工本費、公用管理費），五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌包括教育費附加54萬元，優(yōu)撫4．62萬元，民兵訓(xùn)練5．78萬元，鄉(xiāng)村運行建設(shè)7．61萬元。此外，向?qū)W生每人每學(xué)期收150元教育附加費用，全年征收120萬元。在實行農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)民負擔每年均呈下降趨勢，2001年農(nóng)民負擔全年共計245．52萬元，2002年240．72萬元，2003年230．79萬元，2004年122．76萬元，其中2004年122．76萬元中的72．39萬元農(nóng)業(yè)稅已不再向農(nóng)民征收，改由政府代繳，2004年的農(nóng)民實際負擔僅為50．37萬元。且自2001年起取消在學(xué)生頭上收取的教育附加費。由此可見，實行稅費改革之后，農(nóng)民的負擔得到了較為顯著的減輕，農(nóng)民收入增長，為農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

2.解放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，改善了干群關(guān)系，優(yōu)化了干部形象 按照社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，政府職能主要是向其公民提供公共商品，并為私人商品的有效提供創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其基本職能主要是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括維持社會治安、制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進行鄉(xiāng)村基本建設(shè)和社會保障體系建設(shè)等，同時為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓(xùn)服務(wù)。根據(jù)這樣的職能定位，征收稅費并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任務(wù)。然而，在農(nóng)業(yè)稅減免以前，由于鄉(xiāng)級財政實行包干自籌，農(nóng)業(yè)稅費的收繳狀況不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公經(jīng)費直接聯(lián)系，而且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個人的收入直接掛鉤，因此，催糧派款、征稅收費成了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年四季的主要工作。這項工作牽扯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大量的時間與精力。據(jù)中國社科院調(diào)查報告的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部70%以上的時間和精力都用來抓農(nóng)業(yè)稅費的征收了（互聯(lián)網(wǎng)）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把大量的時間與精力都投到了征收稅款上，無暇顧及其它工作，致使許多份兒內(nèi)應(yīng)干的事情沒有干好或者根本沒有時間去干。不僅如此，由于農(nóng)民負擔較重，對繳納稅費有抵觸情緒，再加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在收費過程中方法簡單，態(tài)度粗暴，致使干群矛盾激化，干群關(guān)系緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象也因此受到嚴重損害。在不少群眾看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就不是為群眾服務(wù)的，而是專門“催糧要款，刮宮引產(chǎn)”，“要糧、要錢、要命”的。減免農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費功能被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也從繁瑣的收費工作中被解放出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不用四處奔波收費了，節(jié)省的大量時間和精力就可以用來幫助農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加經(jīng)濟收入；排查農(nóng)村矛盾，促進農(nóng)村穩(wěn)定；開展文娛活動，豐富農(nóng)民生活；關(guān)心困難群眾，實現(xiàn)共同富裕了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對農(nóng)民的索取少了，服務(wù)多了，干部與群眾之間的矛盾沖突大大減少，干群關(guān)系明顯改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾心目當中的形象也有所好轉(zhuǎn)。

3.促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，催化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制的誕生 農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自收自支，管理混亂，“收費養(yǎng)人，養(yǎng)人收費”的問題十分突出，從而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)機構(gòu)龐雜、人浮于事、效率低下。根據(jù)有關(guān)部門提供的材料，在我市的153鄉(xiāng)鎮(zhèn)當中，各類超編人員就高達8000多人。這不僅嚴重增加了農(nóng)民的負擔，也在很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和各項事業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費職能不復(fù)存在，工作任務(wù)大大減輕，工作中心與工作方式也發(fā)生相應(yīng)改變，支撐大量編外人員生存的經(jīng)濟來源被切斷，因此改革機構(gòu)、創(chuàng)新體制問題迫在眉睫，勢在必行。目前，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作正在轟轟烈烈地進行，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方案也已經(jīng)出臺，并且正在緊鑼密鼓地貫徹實施。

我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要圍繞兩個方面進行：第一，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。目前，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)臵不太科學(xué)，存在著數(shù)量多、規(guī)模小的問題。我市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)153個，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口只有2.55萬人。按照省政府規(guī)定的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3萬人的標準，有73個不符合標準，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的48%。在經(jīng)濟還欠發(fā)達的情況下，這種設(shè)臵是一種極大的浪費。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)和從業(yè)人員將會大大減少，“廟小菩薩多”的問題有望得到解決。第二，重設(shè)機構(gòu)。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)臵忽略了農(nóng)村的特點與需要，基本上按照上級政府的構(gòu)成情況對口設(shè)臵，黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子一個不少，內(nèi)設(shè)機構(gòu)加上七站八所高達20多個。這不僅占用了大量的人力財力資源，而且造成了辦事效率低下。改革以后，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)臵將打破黨政界限，黨政領(lǐng)導(dǎo)也將實行交叉任職。按照我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只設(shè)立黨政辦、經(jīng)濟發(fā)展辦和社會事務(wù)管理辦三個綜合性辦事機構(gòu)，事業(yè)機構(gòu)除了保留計生技術(shù)服務(wù)中心和財政所，新設(shè)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心以外，其它機構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)取消。這種設(shè)臵充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點，適應(yīng)了社會發(fā)展的需要，更有利于促進農(nóng)村的發(fā)展。

（二）農(nóng)村稅費改革帶來的問題

伴隨農(nóng)村稅費改革的進行，一些新的問題也隨之而來。盡管由于這項改革時間不長，各種問題暴露得不是太充分，但是問題的苗頭已經(jīng)開始有所顯現(xiàn)。這些問題歸納起來，大致有以下幾個方面：

1.鎮(zhèn)、村的可用財力都有不同程度減少，對不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響更為明顯。實行稅費改革尤其是今年全市統(tǒng)一取消農(nóng)業(yè)稅征收后，鎮(zhèn)、村一級的可用財力必然會受到不同程度影響，對一些工業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，農(nóng)業(yè)稅原本在其可用財力中占有較高的比例，農(nóng)業(yè)稅免征后，對其可用財力將會造成直接的影響。以延津縣東屯鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2001年的鎮(zhèn)可用財力378．01萬元，其中農(nóng)業(yè)稅99．24萬元，占26%；2002年的鎮(zhèn)可用財力為309．49萬元（2002年的財政體制上解額度增加，故可用財力減少），其中農(nóng)業(yè)稅100．44萬元，占32%；2003年的鎮(zhèn)可用財力為

469．85萬元，農(nóng)業(yè)稅98．09萬元，占20%。可見，農(nóng)業(yè)稅的免征將使該鎮(zhèn)的可用財力受到比較大的影響，而鎮(zhèn)財政的各項支出卻并未減少，從而對鎮(zhèn)財政的平衡，政府公共產(chǎn)品的提供都造成了不小的壓力。

2.加大了鎮(zhèn)、村的償債壓力。根據(jù)我市農(nóng)委去年所做的專項調(diào)查結(jié)果，截止2003年年底，我市153個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，負債總額高達12.09億元。其中，負債在1000萬元以上的有33個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的21.43%；負債在2000萬元以上的有7個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的4.5%；負債最高的衛(wèi)輝市太公泉鄉(xiāng)本級負債高達6858萬元。從債務(wù)形成的原因來看，有興辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)，有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)，有拖欠干部和教師工資形成的債務(wù)，有公用經(jīng)費支出形成的債務(wù)等。這些債務(wù)在 農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借自己擁有的收費權(quán)，通過增設(shè)收費項目或者任意提高收費標準，或多或少還有償還的可能性。稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費功能被廢止，各種“創(chuàng)收”的路子被堵塞，盡管由農(nóng)業(yè)稅減免造成的財政缺口由上級財政通過轉(zhuǎn)移支付來彌補，但這些資金也僅僅能夠勉強維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，根本沒有結(jié)余用來還債。這些債務(wù)如何化解，已經(jīng)成了目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一大難題。如果這一問題得不到妥善處理，不僅有礙農(nóng)村的發(fā)展，而且可能影響農(nóng)村的穩(wěn)定。

3.社會公益事業(yè)發(fā)展減速。農(nóng)村稅費改革以前，提供農(nóng)村社會公共產(chǎn)品所需的費用都是通過集資等形式向農(nóng)民直接收取解決的。稅改以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的收費功能被取消，各種支出要靠財政轉(zhuǎn)移支付來解決，而上級財政轉(zhuǎn)移支付所提供的資金是非常有限的，除了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)以外，很難有結(jié)余。這就造成一個問題，即今后農(nóng)村公益事業(yè)怎樣發(fā)展，所需資金如何解決？這一問題不解決，就會導(dǎo)致兩種結(jié)果：第一，不發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。這必然影響農(nóng)村建設(shè)的總體發(fā)展，引發(fā)廣大農(nóng)民群眾的不滿。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重開收費口子。這種可能性不是沒有。2004年8月10日《華商報》就曾報道，陜西省山陽縣小河口鎮(zhèn)為了增加財政收入，竟以紅頭文件形式，要求根本沒有執(zhí)法權(quán)的干部下鄉(xiāng)罰款。這是非常值得注意的問題。因為一旦收費的口子被重新打開，就有可能舊態(tài)復(fù)發(fā)。這將使農(nóng)村稅費改革的成果被 9 部分抵消或者全部化為泡影。那么，就這兩種結(jié)果來看，顯然都不是我們所期待的。

4.富裕人員如何安臵。稅改推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制的誕生。但是，在這一過程中，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將面臨一個非常棘手的問題，就是富裕人員如何安臵的問題。這一問題如果得不到很好的解決，不僅農(nóng)村的穩(wěn)定有可能受到影響，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也很難取得成功。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)如何保證。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于財政轉(zhuǎn)移支付資金是否充足到位。取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村基層政府的財政經(jīng)費和公共服務(wù)所需資金主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付，因此，轉(zhuǎn)移支付資金是否足夠使用、能否及時到位，就成了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。在目前財政轉(zhuǎn)移支付制度很不規(guī)范的情況下，要確保上級財政轉(zhuǎn)移支付資金充足到位，需要解決三個問題：一是轉(zhuǎn)移支付資金在中央、省、市三級財政之間如何分配？這個問題不解決，就難以長期保證財政轉(zhuǎn)移支付資金的正常供給，進而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)；二是上級財政轉(zhuǎn)移支付資金如何適時調(diào)整？隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需的各種經(jīng)費支出會呈現(xiàn)出擴大化趨勢。如果沒有一套科學(xué)調(diào)整制度來適時調(diào)節(jié)上級財政轉(zhuǎn)移支付資金的供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需經(jīng)費就會難以保證，正常運轉(zhuǎn)就會受到影響；三是如何避免財政轉(zhuǎn)移支付資金在轉(zhuǎn)移過程中被截留挪用。這是財政轉(zhuǎn)移支付資金使用管理過程中存在的最大隱患。在目前狀況下，由于這一政策實行時間短，上級要求嚴，財政轉(zhuǎn)移支付資金被截留挪用的情況尚不多見，也許沒有，但隨著時間的推移，情況會怎樣就很難說得清楚。只有盡早鏟除隱患，杜絕漏洞，才能防患于未然。

6.工商業(yè)滯后，以農(nóng)業(yè)稅收為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政格局不復(fù)存在，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工商經(jīng)濟增長點尚未全面建立。農(nóng)村稅源基礎(chǔ)薄弱、稅收零星是一個長期存在的問題，“稅不夠，費來補”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決經(jīng)費不足的主要出路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入不僅嚴重依賴類似人頭稅的“三提八統(tǒng)”(即所謂“人田各半”的征收方法)，而且還大量向農(nóng)民集資、攤派，靠增加農(nóng)民負擔來維持基層政權(quán)運轉(zhuǎn)。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)是一片空白，僅僅靠商業(yè)流通實現(xiàn)一部分稅收，對地方稅收而言好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年也只有七八萬元，差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年僅有五六千元。

三、推進農(nóng)村稅費改革的對策建議

農(nóng)村稅費改革，改的是稅費，動的是全局，利益關(guān)系調(diào)整大，涉及面廣，需要一系列配套改革措施作為支撐，才能保證農(nóng)村稅費改革的順利和高效推進，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（一）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，加大轉(zhuǎn)移支付的力度

1994年的分稅制將省以下地方政府的財力上收，提高了中央財政集中度，增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力。但也產(chǎn)生了兩個方面的負效應(yīng)，一是地方財政能力縮小，二是地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴重不對稱。農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是陷于困境，要確 保農(nóng)村稅費改革順利平穩(wěn)地推進，則必須消除分稅制后兩個負效應(yīng)。

首先是開辟新稅源，重新分配原有稅源，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自我保障能力。農(nóng)村稅費改革以來我國的許鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都出現(xiàn)了困難，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了巨額的財政赤字和債務(wù)，其中一個很重要的原因是一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源單一，自我保障能力較差。這些地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，市場化程度不高，既沒有高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)，也沒有其他的工業(yè)，農(nóng)業(yè)稅費收入成為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支柱。農(nóng)業(yè)稅減免不可避免地沖擊地方財政，導(dǎo)致財政收入陷于困境。所以農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要擺脫困境最根本的是靠大力發(fā)展地方經(jīng)濟，要立足地方優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化進程，為財政提供穩(wěn)定的財源。

要解決地方財政危機，除了中央和省級政府轉(zhuǎn)移支付外，一個重要的方面就是重新分配稅源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的提供較為穩(wěn)定的來源。因為實行分稅制后，國家還將營業(yè)稅、個人所得稅收入的大部分上繳省級和中央財政，可以說分稅制改革僅僅考慮了如何增加中央的財政收入，而沒有考慮如何設(shè)臵符合地方稅要求的主體稅種，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源寄于工商稅和農(nóng)業(yè)稅上，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制性危機。農(nóng)村稅費改革后，國家在稅收分配上是否可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的份額，同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辟一些新的稅種，比如稅基 比較穩(wěn)固的房地產(chǎn)稅和自然資源比較豐富的地區(qū)的資源稅種向主體稅種演變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為真正的一級地方財政。

其次是加大轉(zhuǎn)移支付的力度，保障地方政府財權(quán)與事權(quán)相對平衡。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59、61條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：…

（五）執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作；…鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：…

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；…也就是說縣鄉(xiāng)政府的職能基本上包括了農(nóng)村社會生活的方方面面。在這些職能中有些職能并非是基層政府的所能完成的，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)科技投入等。從政府治理角度看，它是一個范圍遍及全國的純公共產(chǎn)品，從法律角度看，它是一個國家義務(wù)，而非基層政府的義務(wù)。對于這些事務(wù)，國家要按照公共財政的原則，進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出比重。以義務(wù)教育為例，世界各國通行做法是國家對所有適齡兒童實行無差別對待，每一個人能公平而不受歧視地分配教育資源，使用現(xiàn)有教育設(shè)施。在我國，稅費改革前農(nóng)村義務(wù)教育成為地方基層政府最為重要的職責之一，這顯然與世界各國 做法不一致。稅費改革后，我們確立了“以縣為主”的財政投入體制，主要強調(diào)通過轉(zhuǎn)移支付來確保農(nóng)村兒童義務(wù)教育權(quán)利的實現(xiàn)，這是財權(quán)與事權(quán)相對平衡表現(xiàn)。對基層政府其他職能，國家要保證其實現(xiàn)，則要賦予其財權(quán)，因為職能在某種程度上則意味著財權(quán)，也只有財權(quán)與事權(quán)相對平衡才能使基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)，才能避免三亂等傷農(nóng)事件再次發(fā)生。

最后是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理方式。從目前來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相當困難，與之相隨的是混亂財政管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因缺乏必要的財政監(jiān)督機制，支出也缺乏預(yù)算約束，所以財政資金使用隨意性很強，這也是造成基層財政困境重要原因。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理方式，目前可探索三種體制模式：(1)比較規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制。這種模式主要在經(jīng)濟比較發(fā)達、財政收入規(guī)模大、財政增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。(2)分稅制基礎(chǔ)上收支包干型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。這種模式主要在經(jīng)濟狀況較好、財政有一定規(guī)模、收支差額不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。(3)鄉(xiāng)財縣代管財政體制。對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可比照國庫集中收付的管理辦法，其財政收入直接上繳縣國庫，財政支出由縣財政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的支出需要，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為滿足支出的需要直接向農(nóng)民伸手的現(xiàn)象。對大部分縣鄉(xiāng)財政的管理方式，還是應(yīng)該按照中央精神，積極推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的改革。

（二）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

隨著稅費改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革成為中國農(nóng)村改革的又一個焦點。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，學(xué)者有不同的觀點。有學(xué)者認為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)；也有學(xué)者認為實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。不管改革的方向是什么，但有一個問題是必須要面對的，那就是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)林立、人滿為患的狀況。稅費改革前我國約有4.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各類工作人員約有200——300人，據(jù)不完全統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民養(yǎng)活的人員約1316.2萬人，平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部，因機構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成40%左右的額外負擔。所以要鞏固稅費改革的成果，則必須推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

首先是對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行撤并，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小，而財政供養(yǎng)人員并不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小而有所縮減，可謂是麻雀雖小，五臟俱全。人員過多的結(jié)果必然是導(dǎo)致國家行政成本的加大。在原有體制下，為解決成本問題，只能以各種名義來亂收費、亂集資和亂攤派。要減少國家行政治理的成本，杜絕三亂，保護農(nóng)民利益，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不失為一種好的選擇。如廣東省提出全省整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例要達到15%以上，同時廣東省還要求撤銷不符合規(guī)定設(shè)臵的機構(gòu)，按轉(zhuǎn)變政府職能的要求核定鎮(zhèn)級人員編制，并于2003年6月30日，凍結(jié)鎮(zhèn)級人員編制，對超編人員和不符合規(guī)定進入鎮(zhèn)級編制的人員，要堅決清退。將過 多過散的事業(yè)單位進行合并，鼓勵條件成熟的鎮(zhèn)級事業(yè)單位企業(yè)化，走向市場。

其次是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改變治理方式。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能涵蓋了農(nóng)村生活的各個方面。但實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力實現(xiàn)上述職能。要實現(xiàn)這些方面，一個重要的條件就是大幅度提高工作人員的數(shù)量，這又要回到稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展老路上去。對此，我們要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，主要是協(xié)助中央政府提供部分農(nóng)村公共產(chǎn)品，或者說這些公共產(chǎn)品由中央政府直接提供的話成本相對較高，它包括社會治安、地方交通、信息、計劃生育等。而像義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)科技投入等則是中央政府提供范疇。如稅改前的農(nóng)村義務(wù)教育，由于中央經(jīng)費投入較少，農(nóng)村義務(wù)教育投入體制基本上是以鄉(xiāng)為主，農(nóng)村教育費附加和教育集資成為教育經(jīng)費兩大來源。為維系教育的正常運作，基層部門只有不停地向農(nóng)民收費來辦學(xué)。對義務(wù)教育經(jīng)費，世界各國基本上都是由中央政府來提供的。它強調(diào)只要是適格主體，他們的權(quán)利是平等無差別的，誰也沒有超越法律之上的特權(quán)，誰也不能對他人有優(yōu) 越的地位。同時，世界各國還通過立法規(guī)定對一定兒童免費實施某種程度的學(xué)校教育。如意大利憲法（1947年）第34條規(guī)定，“學(xué)校向一切人開門。凡年滿8歲者之初級教育，為義務(wù)和免費教育”。《德意志帝國憲法》（魏瑪憲法）第145條規(guī)定，“受國民小學(xué)教育為國民普通義務(wù)。就學(xué)期限，至少八學(xué)年，次為完成學(xué)校至滿足18歲為止，國民小學(xué)及完成學(xué)校之授課及教育用品，完全免費”。從此可看出，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育既不是基層政府的職能，它也沒有這個能力，而這些方面往往又是農(nóng)民最為關(guān)注的事情。廣東省農(nóng)村稅費改革調(diào)查隊調(diào)查表明，農(nóng)民對農(nóng)村稅費改革后政府職能的期望：62.1%的農(nóng)戶希望政府搞好農(nóng)村合作醫(yī)療，減少農(nóng)民看病支出；25.3%的農(nóng)戶希望政府嚴格監(jiān)督教育收費，減少農(nóng)民教育支出；12.6%的農(nóng)戶希望增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件。[1]P12而醫(yī)療、教育等方面我國在立法上政策上均界定為地方政府職能，中央政府投入相對較少，現(xiàn)在是改變的時候了。

（三）加大對一些貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶力度

農(nóng)村稅費改革對于我市一些工業(yè)經(jīng)濟、私營經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)業(yè)相對占主導(dǎo)的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力相對較大。對于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，每年的教育費用支出、社會事業(yè)支出在其財政支出中占有很大比例，如延津縣東屯鎮(zhèn)2003年為民辦實事的經(jīng)費上級撥款172．7萬元用于水泥化道路和農(nóng)村改水，鎮(zhèn)政府支出317．6萬元，主 要用于水泥化道路148．8萬元、農(nóng)村改水58．5萬元、危橋改造12．4萬元、合作醫(yī)療10萬元、以及農(nóng)村低保、危房改造等，鎮(zhèn)里的這部分支出目前一部分尚屬欠款，還未落實，農(nóng)業(yè)稅免征以后，鎮(zhèn)財政更為緊張，提供社會公共產(chǎn)品的能力也必將受到影響。因此，建議可以從政策上加大對我市貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶力度，如對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)可取消或適當減少目前的財政上解額度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一；市、區(qū)縣政府增加對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收分成比例，增強貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展動力；加強對幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶力度，科學(xué)確定幫扶項目，幫扶資金可以通過財政轉(zhuǎn)移支付形式支出，確保其及時到位。