第一篇：最近兩個(gè)國(guó)務(wù)院的文件解讀及釋義

關(guān)于近期兩個(gè)文件的解讀和釋疑

各機(jī)構(gòu)：

在上月《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》國(guó)發(fā) 〔2011〕 38 號(hào)文發(fā)布后，在12月下旬五部委又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黃金交易所或從事黃金交易平臺(tái)管理的通知》(銀發(fā)〔2011〕301號(hào))，目前各機(jī)構(gòu)及部分客戶僅只從網(wǎng)絡(luò)報(bào)道上了解到一些并不符合文件原文的解讀信息，引起一些不必要的波動(dòng)和恐慌情緒，現(xiàn)就上兩個(gè)文件相關(guān)內(nèi)容作一個(gè)簡(jiǎn)單解讀，并請(qǐng)各機(jī)構(gòu)針對(duì)營(yíng)銷團(tuán)隊(duì)和投資客戶做好相關(guān)釋疑工作。

一、兩個(gè)文件的主旨是關(guān)于國(guó)內(nèi)黃金交易市場(chǎng)的規(guī)范，特別是明確了國(guó) 內(nèi)黃金交易所（黃金交易中心）必須是國(guó)務(wù)院及國(guó)家金融管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立，301號(hào)文是國(guó)務(wù)院38號(hào)文的后續(xù)銜接文件，進(jìn)一步明確停止設(shè)立除上海黃金交易所及上海期貨交易所以外的新的交易所，也就意味著除上述交易所外，其他各級(jí)交易所全部面臨清理。這兩個(gè)文件的出臺(tái)對(duì)我們來(lái)講可能會(huì)影響到我們所代理的天津貴金屬交易所和琻融集團(tuán)江西黃金閣兩個(gè)交易平臺(tái)的產(chǎn)品。但目前還沒(méi)有接到上交所及金融集團(tuán)的相關(guān)調(diào)整的任何通知。

二、從兩個(gè)文件來(lái)看，主要是對(duì)國(guó)內(nèi)黃金交易所和交易平臺(tái)設(shè)立的規(guī)范，文件中并沒(méi)有任何文字涉及到國(guó)際黃金市場(chǎng)及香港金銀業(yè)貿(mào)易場(chǎng)的條文，我們可以理解為，目前任然沒(méi)有對(duì)國(guó)際黃金投資產(chǎn)品及外盤(pán)黃金的政策規(guī)范，這次國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)內(nèi)黃金交易所的清理整頓，對(duì)我們來(lái)講會(huì)掃清了很多競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們還需要下一步政策的指引，后期的經(jīng)營(yíng)工作中，我們?nèi)稳灰３种?jǐn)慎態(tài)度，緊跟國(guó)家政策法規(guī)，調(diào)整經(jīng)營(yíng)步伐。

三、從我們公司的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)來(lái)看，我們只是交易所的代理經(jīng)紀(jì)商（居間 人），并非交易所更非交易平臺(tái)，兩個(gè)文件的內(nèi)容的指向非常明確，并不是對(duì)代理經(jīng)紀(jì)商的規(guī)范。

四、從黃金市場(chǎng)的整體發(fā)展來(lái)看，目前國(guó)際黃金交易的主導(dǎo)市場(chǎng)一個(gè)是 倫敦現(xiàn)貨黃金市場(chǎng)，一個(gè)是美國(guó)的期貨黃金市場(chǎng)，一個(gè)是香港的金銀業(yè)貿(mào)易場(chǎng)，這些大的國(guó)際交易市場(chǎng)左右著國(guó)際的金價(jià)，我們的主導(dǎo)黃金投資產(chǎn)品是在香港金銀業(yè)貿(mào)易場(chǎng)進(jìn)行，所有客戶的交易都會(huì)獲得貿(mào)易場(chǎng)的交易編碼，可以在貿(mào)易場(chǎng)查詢到每筆交易細(xì)目，國(guó)內(nèi)的政策變化并不能左右國(guó)際黃金交易市場(chǎng)，所以客戶的交易和資金都不會(huì)受到任何影響。

五、政策的發(fā)布引起員工及客戶的情緒波動(dòng)很正常也可以理解，希望各 機(jī)構(gòu)認(rèn)真學(xué)習(xí)研究?jī)蓚€(gè)文件的精神實(shí)質(zhì)，做好客戶維護(hù)工作，并引導(dǎo)投資顧問(wèn)把精力轉(zhuǎn)到市場(chǎng)開(kāi)拓上來(lái)，以實(shí)際的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)2012年業(yè)務(wù)開(kāi)門(mén)紅。

附件：

1、《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》國(guó)發(fā) 〔2011〕 38 號(hào)

2、《關(guān)于加強(qiáng)黃金交易所或從事黃金交易平臺(tái)管理的通知》(銀發(fā)〔2011〕301號(hào))

國(guó)務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所

切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定

國(guó)發(fā) 〔2011〕 38 號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來(lái)，一些地區(qū)為推進(jìn)權(quán)益（如股權(quán)、產(chǎn)權(quán)等）和商品市場(chǎng)發(fā)展，陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立了一些從事產(chǎn)權(quán)交易、文化藝術(shù)品交易和大宗商品中遠(yuǎn)期交易等各種類型的交易場(chǎng)所（以下簡(jiǎn)稱交易場(chǎng)所）。由于缺乏規(guī)范管理，在交易場(chǎng)所設(shè)立和交易活動(dòng)中違法違規(guī)問(wèn)題日益突出，風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，現(xiàn)作出如下決定：

一、高度重視各類交易場(chǎng)所違法交易活動(dòng)蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)

交易場(chǎng)所是為所有市場(chǎng)參與者提供平等、透明交易機(jī)會(huì)，進(jìn)行有序交易的平臺(tái)，具有較強(qiáng)的社會(huì)性和公開(kāi)性，需要依法規(guī)范管理，確保安全運(yùn)行。其中，證券和期貨交易更是具有特殊的金融屬性和風(fēng)險(xiǎn)屬性，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，必須在經(jīng)批準(zhǔn)的特定交易場(chǎng)所，遵循嚴(yán)格的管理制度規(guī)范進(jìn)行。目前，一些交易場(chǎng)所未經(jīng)批準(zhǔn)違法開(kāi)展證券期貨交易活動(dòng)；有的交易場(chǎng)所管理不規(guī)范，存在嚴(yán)重投機(jī)和價(jià)格操縱行為；個(gè)別交易場(chǎng)所股東直接參與買(mǎi)賣(mài)，甚至發(fā)生管理人員侵吞客戶資金、經(jīng)營(yíng)者卷款逃跑等問(wèn)題。這些問(wèn)題如發(fā)展蔓延下去，極易引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，必須及早采取措施堅(jiān)決予以糾正。

各地人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，高度重視各類交易場(chǎng)所存在的違法違規(guī)問(wèn)題，從維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，切實(shí)做好清理整頓各類交易場(chǎng)所和規(guī)范市場(chǎng)秩序的各項(xiàng)工作。各類交易場(chǎng)所要建立健全規(guī)章制度，嚴(yán)格遵守信息披露、公平交易和風(fēng)險(xiǎn)管理等各項(xiàng)規(guī)定。建立與風(fēng)險(xiǎn)承受能力、投資知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)相適應(yīng)的投資者管理制度，提高投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和辨別能力，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。

二、建立分工明確、密切協(xié)作的工作機(jī)制

為加強(qiáng)對(duì)清理整頓交易場(chǎng)所和規(guī)范市場(chǎng)秩序工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，形成既有分工又相互配合的監(jiān)管機(jī)制，建立由證監(jiān)會(huì)牽頭，有關(guān)部門(mén)參加的“清理整頓各類交易場(chǎng)所部際聯(lián)席會(huì)議”（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議）制度。聯(lián)席會(huì)議的主要任務(wù)是，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)和省級(jí)人民政府清理整頓違法證券期貨交易工作，督導(dǎo)建立對(duì)各類交易場(chǎng)所和交易產(chǎn)品的規(guī)范管理制度，完成國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。聯(lián)席會(huì)議日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在證監(jiān)會(huì)。

聯(lián)席會(huì)議不代替國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省級(jí)人民政府的監(jiān)管職責(zé)。對(duì)經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立從事金融產(chǎn)品交易的交易場(chǎng)所，由國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。其他交易場(chǎng)所均由省級(jí)人民政府按照屬地管理原則負(fù)責(zé)監(jiān)管，并切實(shí)做好統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、違規(guī)處理和風(fēng)險(xiǎn)處置工作。聯(lián)席會(huì)議及相關(guān)部門(mén)和省級(jí)人民政府要及時(shí)溝通情況，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，齊心協(xié)力做好各類交易場(chǎng)所清理整頓和規(guī)范工作。

三、健全管理制度、嚴(yán)格管理程序

自本決定下發(fā)之日起，除依法設(shè)立的證券交易所或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的從事金融產(chǎn)品交易的交易場(chǎng)所外，任何交易場(chǎng)所均不得將任何權(quán)益拆分為均等份額公開(kāi)發(fā)行，不得采取集中競(jìng)價(jià)、做市商等集中交易方式進(jìn)行交易；不得將權(quán)益按照標(biāo)準(zhǔn)化交易單位持續(xù)掛牌交易，任何投資者買(mǎi)入后賣(mài)出或賣(mài)出后買(mǎi)入同一交易品種的時(shí)間間隔不得少于5個(gè)交易日；除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，權(quán)益持有人累計(jì)不得超過(guò)200人。

除依法經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立從事期貨交易的交易場(chǎng)所外，任何單位一律不得以集中競(jìng)價(jià)、電子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化合約交易。

從事保險(xiǎn)、信貸、黃金等金融產(chǎn)品交易的交易場(chǎng)所，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院相關(guān)金融管理部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立。

為規(guī)范交易場(chǎng)所名稱，凡使用“交易所”字樣的交易場(chǎng)所，除經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)批準(zhǔn)的外，必須報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)；省級(jí)人民政府批準(zhǔn)前，應(yīng)征求聯(lián)席會(huì)議意見(jiàn)。未按上述規(guī)定批準(zhǔn)設(shè)立或違反上述規(guī)定在名稱中使用“交易所”字樣的交易場(chǎng)所，工商部門(mén)不得為其辦理工商登記。

四、穩(wěn)妥推進(jìn)清理整頓工作

各省級(jí)人民政府要立即成立領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作機(jī)制，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本決定的要求，按照屬地管理原則，對(duì)本地區(qū)各類交易場(chǎng)所，進(jìn)行一次集中清理整頓，其中重點(diǎn)是堅(jiān)決糾正違法證券期貨交易活動(dòng)，并采取有效措施確保投資者資金安全和社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)從事違法證券期貨交易活動(dòng)的交易場(chǎng)所，嚴(yán)禁以任何方式擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，嚴(yán)禁新增交易品種，嚴(yán)禁新增投資者，并限期取消或結(jié)束交易活動(dòng)；未經(jīng)批準(zhǔn)在交易場(chǎng)所名稱中使用“交易所”字樣的交易場(chǎng)所，應(yīng)限期清理規(guī)范。清理整頓期間，不得設(shè)立新的開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品或合約交易的交易場(chǎng)所。各省級(jí)人民政府要盡快制定清理整頓工作方案，于2011年12月底前報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

聯(lián)席會(huì)議要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)組織指導(dǎo)和督促檢查，切實(shí)推動(dòng)清理整頓工作有效、有序開(kāi)展。商務(wù)部要在聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制下，負(fù)責(zé)對(duì)大宗商品中遠(yuǎn)期交易市場(chǎng)清理整頓工作的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，抓緊制定大宗商品交易市場(chǎng)管理辦法，確保大宗商品中遠(yuǎn)期交易市場(chǎng)有序回歸現(xiàn)貨市場(chǎng)。聯(lián)席會(huì)議各有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通，相互配合，相互支持，盡職盡責(zé)做好工作。金融機(jī)構(gòu)不得為違法證券期貨交易活動(dòng)提供承銷、開(kāi)戶、托管、資金劃轉(zhuǎn)、代理買(mǎi)賣(mài)、投資咨詢、保險(xiǎn)等服務(wù)；已提供服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，要及時(shí)開(kāi)展自查自清，做好善后工作。

國(guó)務(wù)院

二○一一年十一月十一日

中國(guó)人民銀行 公安部 工商總局

銀監(jiān)會(huì)

證監(jiān)會(huì) 關(guān)于加強(qiáng)黃金交易所或從事黃金交易平臺(tái)管理的通知

銀發(fā)〔2011〕30

1號(hào)

中國(guó)人民銀行上?？偛浚鞣中?、營(yíng)業(yè)管理部，各省會(huì)（首府）城市中心支行，各副省級(jí)城市中心支行；各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市公安廳（局），工商局，銀監(jiān)局，證監(jiān)局；國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，各政策性銀行，國(guó)有商業(yè)銀行，股份制商業(yè)銀行，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行；上海黃金交易所，上海期貨交易所：

為促進(jìn)黃金市場(chǎng)健康發(fā)展，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》、《期貨交易管理?xiàng)l例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》（國(guó)發(fā)〔2011〕38號(hào)）和中央編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確黃金市場(chǎng)及黃金衍生品交易監(jiān)管職責(zé)的意見(jiàn)》（中央編辦發(fā)〔2011〕29號(hào)），現(xiàn)就設(shè)立黃金交易所或在其他交易場(chǎng)所內(nèi)設(shè)立黃金交易平臺(tái)的有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、上海黃金交易所和上海期貨交易所是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或同意的開(kāi)展黃金交易的交易所，兩家交易所已能滿足國(guó)內(nèi)投資者的黃金現(xiàn)貨或期貨投資需求。任何地方、機(jī)構(gòu)或個(gè)人均不得設(shè)立黃金交易所（交易中心），也不得在其他交易場(chǎng)所（交易中心）內(nèi)設(shè)立黃金交易平臺(tái)。

二、除上海黃金交易所和上海期貨交易所外，對(duì)于有關(guān)地方（機(jī)構(gòu)、個(gè)人）正在籌建黃金交易所（交易中心）或準(zhǔn)備在其他交易場(chǎng)所（交易中心）內(nèi)設(shè)立黃金交易平臺(tái)應(yīng)一律終止相關(guān)設(shè)立活動(dòng)；對(duì)已經(jīng)開(kāi)業(yè)或開(kāi)展業(yè)務(wù)的，要立即停止開(kāi)辦新的業(yè)務(wù)，并在當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由人民銀行牽頭，妥善做好其黃金業(yè)務(wù)的善后清理工作。當(dāng)?shù)毓ど滩块T(mén)根據(jù)人民銀行或地方人民政府的決定，對(duì)被責(zé)令關(guān)閉或撤銷的黃金交易所（交易中心），責(zé)令限期辦理變更登記、注銷登記，或者依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)停止為其黃金業(yè)務(wù)提供開(kāi)戶、托管、資金劃匯、代理買(mǎi)賣(mài)、投資咨詢等中介服務(wù)；對(duì)于涉嫌犯罪需要作出行政認(rèn)定的，人民銀行及其當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)依照相關(guān)規(guī)定出具行政認(rèn)定意見(jiàn)后，移送當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)依法查處。

三、上海黃金交易所和上海期貨交易所要進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)管理，完善各項(xiàng)制度規(guī)則，保障市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行；要圍繞市場(chǎng)需求加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，為投資者提供便利化服務(wù)。

請(qǐng)人民銀行副省級(jí)城市中心支行以上分支機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)毓?、工商部門(mén)聯(lián)合將本通知轉(zhuǎn)發(fā)至轄區(qū)內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和公安、工商部門(mén)。

中國(guó)人民銀行 公安部 工商總局 銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì)

二○一一年十二月二十日

第二篇：國(guó)務(wù)院47號(hào)文件解讀

國(guó)務(wù)院47號(hào)文件解讀

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土

地整治工作的通知》

一、嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)

編者按 新近下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)），對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治工作提出了明確要求。

為加深廣大讀者對(duì)有關(guān)土地整治政策的了解，特邀請(qǐng)國(guó)土資源部有關(guān)專家，對(duì)國(guó)務(wù)院47號(hào)文件進(jìn)行系列解讀。

系列解讀分九篇，內(nèi)容涉及嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)、強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量質(zhì)量并重方面的新要求、規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)、農(nóng)村土地整治重大工程組織實(shí)施、科學(xué)規(guī)劃、資金整合和使用管理、土地整治的土地權(quán)屬管理、網(wǎng)上監(jiān)管以及農(nóng)村土地整治管理的新要求等方面。

2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整提供了政策依據(jù)。根據(jù)國(guó)發(fā)28號(hào)文件精神，國(guó)土資源部從2006年開(kāi)始，先后4次共下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)73.9萬(wàn)畝，涉及27個(gè)?。▍^(qū)、市）。各試點(diǎn)地區(qū)充分運(yùn)用這項(xiàng)新政策，對(duì)利用不合理的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整利用，總體進(jìn)展順利，有效促進(jìn)了耕地保護(hù)，推進(jìn)了節(jié)約集約用地，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但有的省份超過(guò)下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，甚至未經(jīng)批準(zhǔn)、沒(méi)有掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)擅自開(kāi)展“增減掛鉤”及以各種名義的土地置換，經(jīng)批準(zhǔn)的掛鉤試點(diǎn)也存在不夠規(guī)范的現(xiàn)象。這些問(wèn)題亟待糾正?！锻ㄖ返闹攸c(diǎn)就是要進(jìn)一步規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)，確保增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)范、健康、有序開(kāi)展。其主要內(nèi)容包括以下五個(gè)方面：

堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)片面追求增加城鎮(zhèn)用地指標(biāo)的傾向。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，其實(shí)質(zhì)是在我國(guó)人多地少基本國(guó)情和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，以城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為紐帶，顯化城鎮(zhèn)土地價(jià)值，并將土地級(jí)差收益返還農(nóng)村，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。不得以單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾為目的，片面追求擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，導(dǎo)致農(nóng)村大拆大建，影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。因此，各試點(diǎn)地區(qū)亟須提高對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)政策的認(rèn)識(shí)水平，開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)要以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃規(guī)范推進(jìn)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用必須獲得國(guó)土資源部批準(zhǔn)。國(guó)土資源部相繼制定了規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)和管理辦法。《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》明確規(guī)定“掛鉤試點(diǎn)工作必須經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行開(kāi)展試點(diǎn)工作”。但是，近幾年一些地方出現(xiàn)了未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為，嚴(yán)重?cái)_亂了掛鉤試點(diǎn)工作秩序，影響宏觀調(diào)控。為了堅(jiān)決制止以各種名義擅自開(kāi)展土地置換等行為，《通知》再次強(qiáng)調(diào)“凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點(diǎn)”。按照《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定，開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)必須由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)向國(guó)土資源部提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，均可視為違法違規(guī)行為。

增減掛鉤試點(diǎn)必須控制在國(guó)土資源部批準(zhǔn)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模內(nèi)?！冻青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定，“掛鉤試點(diǎn)通過(guò)下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行”，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)由國(guó)土資源部批準(zhǔn)下達(dá)。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)是控制建新區(qū)和拆舊區(qū)規(guī)模的重要手段，也是考核試點(diǎn)工作進(jìn)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。從2009年起，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入用地計(jì)劃統(tǒng)籌管理。實(shí)踐中，個(gè)別省份超過(guò)下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)開(kāi)展“增減掛鉤”或多次使用同一批次周轉(zhuǎn)指標(biāo)，導(dǎo)致變相擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！锻ㄖ访鞔_提出，“嚴(yán)禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，“嚴(yán)禁循環(huán)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，“嚴(yán)格按照國(guó)家下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，組織審批和實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目”，“對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還實(shí)行全程監(jiān)管”。試點(diǎn)省（區(qū)、市）要按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則組織實(shí)施，對(duì)未能按計(jì)劃及時(shí)歸還指標(biāo)的?。▍^(qū)、市），要限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的，暫停掛鉤試點(diǎn)工作；對(duì)于擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，突破下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，停止該?。▍^(qū)、市）的掛鉤試點(diǎn)工作，并相應(yīng)扣減土地利用計(jì)劃指標(biāo)。未納入項(xiàng)目區(qū)、無(wú)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的地塊，不得改變土地用途。

合理設(shè)置項(xiàng)目區(qū)是順利實(shí)施掛鉤試點(diǎn)的關(guān)鍵。增減掛鉤試點(diǎn)以項(xiàng)目區(qū)為主體組織實(shí)施。掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，由若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成。實(shí)踐中，多數(shù)試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）按要求選擇確定項(xiàng)目區(qū)，并對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和建新拆舊進(jìn)行整體審批。但也存在一些不夠規(guī)范的現(xiàn)象，有的地方片面追求土地級(jí)差收益，違反規(guī)定超出縣域范圍進(jìn)行增減掛鉤；有的地方不顧農(nóng)村發(fā)展需要，將周轉(zhuǎn)指標(biāo)集中安排在城鎮(zhèn)使用；有的地方未將拆舊、建新地塊封閉實(shí)施，將節(jié)余的指標(biāo)用在中心城市?！锻ㄖ诽岢觯浴昂侠碓O(shè)置建新、拆舊項(xiàng)目區(qū)”為核心，“實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)”。各地開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)，一要通過(guò)項(xiàng)目區(qū)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量有減少、布局更合理、耕地面積又增加、質(zhì)量有提高。二要將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新和拆舊地塊相對(duì)接近，并避讓基本農(nóng)田。三要合理安排建新區(qū)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地的比例，優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間。

堅(jiān)持把切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益貫穿始終。一是保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，凡涉及村莊撤并的，要以農(nóng)民為主體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不同意的不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。二是在舊房拆遷、新居建設(shè)、土地互換、利用方式等方面要注重保持地方特色和風(fēng)貌，尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣，保護(hù)具有歷史文化和景觀價(jià)值的傳統(tǒng)建筑，為農(nóng)民提供多種選擇。三是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用所獲收益，必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配增值收益。增值收益全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。

二、以整治促建設(shè) 以建設(shè)促保護(hù)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)）對(duì)進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和做好農(nóng)村土地整治工作提出了總體要求，其中在大力推進(jìn)農(nóng)田整治方面進(jìn)一步明確了農(nóng)田整治的目標(biāo)、重點(diǎn)，新增耕地質(zhì)量評(píng)定驗(yàn)收依據(jù)和耕地產(chǎn)能提升措施等。與以往文件相比，對(duì)于土地整治新增耕地的質(zhì)量建設(shè)和保護(hù)的要求更加具體、明確。

突出以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重作為農(nóng)田整治的主要目標(biāo)

《通知》提出，“要按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標(biāo)，大力開(kāi)展土地平整、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)?！彪S著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，為緩解保障發(fā)展和保護(hù)資源的雙重壓力，提出了“以整治促建設(shè)、以建設(shè)促保護(hù)”的思路，土地整治已不僅是補(bǔ)充耕地的一種手段，更是提高耕地質(zhì)量、提升耕地產(chǎn)能的有效途徑。近年來(lái)，大力開(kāi)展土地整治，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，大幅度增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重，已經(jīng)上升為國(guó)家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，歷年的中央1號(hào)文件，以及黨的十七屆五中全會(huì)、2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和農(nóng)村工作會(huì)議都提出了明確要求。國(guó)務(wù)院47號(hào)文件繼這些要求之后，從切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的角度出發(fā)，再次明確了農(nóng)田整治以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標(biāo)。

明確將耕地分等定級(jí)作為土地整治新增耕地質(zhì)量評(píng)定和驗(yàn)收的方法和依據(jù)

《通知》要求，“要依據(jù)耕地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格土地整治新增耕地質(zhì)量評(píng)定和驗(yàn)收”。1999年，國(guó)土資源部在全國(guó)部署開(kāi)展了農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)工作，經(jīng)過(guò)十年努力，建立了一套科學(xué)、完善的耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)技術(shù)方法體系，全面摸清了我國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)狀況，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)的統(tǒng)一可比。這項(xiàng)工作和成果，為切實(shí)加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理提供了有力的技術(shù)支撐，這已形成廣泛共識(shí)。《通知》明確提出了要按照耕地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地整治新增耕地質(zhì)量評(píng)定和驗(yàn)收，這是首次在國(guó)家層面作出的明確要求，這一要求不僅統(tǒng)一了新增耕地質(zhì)量評(píng)定技術(shù)方法，也使土地整治新增耕地質(zhì)量驗(yàn)收有了量化依據(jù)，為促進(jìn)土地資源的科學(xué)化、精細(xì)化管理奠定了基礎(chǔ)。

指明土地整治與地力培肥在提升新增耕地產(chǎn)能中的作用

耕地產(chǎn)能的大小由耕地所處的光溫、降水、土壤、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等條件綜合決定。一塊耕地所處的光溫和降水條件是不容易改變的，而土壤和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件是可以通過(guò)人為因素不斷改良和改善的。因此，《通知》明確提出了穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能的兩項(xiàng)重要措施：一是通過(guò)土地整治，統(tǒng)籌土地平整、田間道路、農(nóng)田防護(hù)和農(nóng)田水利建設(shè)等，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；二是有針對(duì)性地開(kāi)展地力培肥，提高土壤養(yǎng)分狀況。兩項(xiàng)措施既有聯(lián)系，又有區(qū)別，土地整治是對(duì)耕地外在條件的改善，是提升耕地產(chǎn)能的基礎(chǔ)；地力培肥是對(duì)耕地內(nèi)部條件的改良，是提升耕地產(chǎn)能的保障，兩項(xiàng)措施有機(jī)結(jié)合，才能促使耕地產(chǎn)能穩(wěn)步、持續(xù)提升。

強(qiáng)化土地整治后的耕地劃為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的要求

《通知》規(guī)定，“經(jīng)整治的耕地要?jiǎng)澏榛巨r(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。要切實(shí)防止投入散、項(xiàng)目小、新增耕地質(zhì)量偏低，以及重建設(shè)輕管護(hù)等問(wèn)題”。土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅要重視前期的工程建設(shè)，更要重視后期的管護(hù)問(wèn)題，包括土地整治實(shí)施后耕地地力培肥和用地養(yǎng)地問(wèn)題，以及土地整治工程維護(hù)問(wèn)題。如果管護(hù)不力，必然影響土地整治實(shí)施效益的發(fā)揮，造成資源浪費(fèi)?！秶?guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于劃定基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕167號(hào)）中規(guī)定了“農(nóng)村土地整治增加的耕地要?jiǎng)潪榛巨r(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)”?！锻ㄖ吩俅螐?qiáng)調(diào)這一規(guī)定，是從加強(qiáng)對(duì)整治后耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)與管理的角度出發(fā)，在更高層面上提出的明確要求，是確保土地整治實(shí)施效果、發(fā)揮資金使用效率的一種有效措施。

三、發(fā)揮示范建設(shè)的模范作用

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)），對(duì)規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)提出了明確要求：要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進(jìn)的原則，以耕地面積增加、建設(shè)用地總量減少，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標(biāo)，規(guī)范推進(jìn)以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。如何理解農(nóng)村土地整治示范建設(shè)及相關(guān)要求，需要從以下幾方面考慮。

準(zhǔn)確定位農(nóng)村土地整治示范建設(shè)

農(nóng)村土地整治示范建設(shè)是指在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，采取政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、農(nóng)民參與的組織方式和統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金、整體推進(jìn)的工作模式，以增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量為目標(biāo)，通過(guò)實(shí)施田、水、路、林、村綜合整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和新農(nóng)村建設(shè)，是在全國(guó)發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用的土地綜合整治實(shí)踐活動(dòng)。

農(nóng)村土地整治示范建設(shè)包括兩部分內(nèi)容，一是為實(shí)施《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）》及《全國(guó)土地整治規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃而開(kāi)展的以增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、提高糧食綜合生產(chǎn)能力為主要目標(biāo)的農(nóng)村土地整治重大工程，主要涉及農(nóng)用地整治和未利用地的開(kāi)發(fā)；二是以耕地面積增加、建設(shè)用地總量減少、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、完善農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主要目標(biāo)的農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治和未利用地開(kāi)發(fā)。

在示范建設(shè)區(qū)域的選擇上，要選擇在農(nóng)民自愿、政府重視、后備資源有潛力、自籌資金有保障、基礎(chǔ)條件基本具備的地方開(kāi)展農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。

嚴(yán)格把握農(nóng)村土地整治示范建設(shè)原則

《通知》明確了農(nóng)村土地整治示范建設(shè)要遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進(jìn)”的原則。

“統(tǒng)籌規(guī)劃”是針對(duì)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)涉及領(lǐng)域廣、建設(shè)內(nèi)容多而言，由于農(nóng)村土地整治示范建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等多方面建設(shè)內(nèi)容，更需要突破部門(mén)壁壘，科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置，科學(xué)合理布局，在各級(jí)土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下，統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、居住、建設(shè)、生態(tài)等用地，充分發(fā)揮規(guī)劃控制作用，合理引導(dǎo)資金投向，實(shí)施田、水、路、林、村綜合整治。

“整合資源”主要是針對(duì)資金投入而言，旨在充分發(fā)揮資金組合效力和規(guī)模效益，用中央支持的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)帶動(dòng)中央分配和地方留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入等作為主體資金投入，不足部分按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計(jì)成效”的原則，引導(dǎo)和聚合農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、水利建設(shè)基金等涉農(nóng)資金。在符合相關(guān)資金使用管理辦法的前提下，集中用于農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，發(fā)揮資金的規(guī)模效益。

“整體推進(jìn)”主要是指要按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”的要求，開(kāi)展農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目建設(shè)。建設(shè)內(nèi)容不僅包括田、水、路、林等田間基礎(chǔ)設(shè)施，而且還包括路、水、電、氣等生活基礎(chǔ)設(shè)施；經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)且資金有保障的地區(qū)，在遵循城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)管理規(guī)定的前提下，還可以搞農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)等，在探索村莊整治新模式、節(jié)約集約用地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面發(fā)揮示范、引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

保護(hù)農(nóng)民利益，保障農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)村土地整治示范建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)民的切身利益，因此，《通知》明確要求在推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)時(shí)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動(dòng)，切實(shí)做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意。

農(nóng)村土地整治示范建設(shè)自始至終都要按照向農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜的原則明確受益主體。在準(zhǔn)備工作階段，應(yīng)充分做好聽(tīng)證和論證工作，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，堅(jiān)持先確權(quán)、再實(shí)施；在實(shí)施過(guò)程中，要實(shí)行有效監(jiān)管，防止片面追求建設(shè)用地指標(biāo)、不顧條件大拆大建、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓、不合理分配資金等行為；在示范建設(shè)實(shí)施后，要依法及時(shí)辦理土地確權(quán)、變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書(shū)及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等，依法保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

四、重大工程：保障與規(guī)范并重

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)）針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地整治工作重點(diǎn)，就積極組織實(shí)施農(nóng)村土地整治重大工程，充分發(fā)揮中央留成新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱新增費(fèi)）使用效益和引導(dǎo)作用，切實(shí)提高重大工程在保障國(guó)家糧食安全方面提供的基礎(chǔ)性保障作用，提出了明確的要求。

第一，為促進(jìn)國(guó)家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)，確保國(guó)家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障?！锻ㄖ访鞔_中央留成新增費(fèi)支持重點(diǎn)是《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》、《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》確定的農(nóng)村土地整治重大工程。重大工程可按流域或區(qū)域布局，以灌區(qū)水利工程為依托，具備水、土、環(huán)境等基礎(chǔ)前置條件。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，積極開(kāi)展農(nóng)用地整理和廢棄地復(fù)墾，適度開(kāi)發(fā)宜農(nóng)未利用地，以大面積節(jié)水增地、補(bǔ)充高質(zhì)量耕地、增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重、大幅度提高基本農(nóng)田產(chǎn)能為目的的土地整治項(xiàng)目。

第二，針對(duì)重大工程實(shí)施建設(shè)條件，《通知》明確要求，要堅(jiān)持科學(xué)論證。與前期已在全國(guó)范圍廣泛開(kāi)展的一般土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目相比，重大工程具有規(guī)模大、投資多、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、區(qū)域影響強(qiáng)烈等特點(diǎn)，科學(xué)、合理、切實(shí)地開(kāi)展重大工程可行性研究、水資源保障程度、生態(tài)環(huán)境承載力等實(shí)施前的評(píng)估論證，充分考慮水資源和生態(tài)環(huán)境等多種影響因素,科學(xué)進(jìn)行決策分析尤為重要，是實(shí)現(xiàn)重大工程目標(biāo)的基礎(chǔ)和先決條件。

第三，為更好地發(fā)揮中央資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用，強(qiáng)化資金整合效益?！锻ㄖ访鞔_要求堅(jiān)持集中投入，切實(shí)加強(qiáng)配套工程建設(shè)，落實(shí)配套資金。農(nóng)村土地整治重大工程的實(shí)施要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮中央資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用，集中統(tǒng)籌使用新增費(fèi)。中央分配給各省的新增費(fèi)和省級(jí)留成的新增費(fèi)，由省級(jí)國(guó)土和財(cái)政部門(mén)集中統(tǒng)一安排使用，優(yōu)先投向中央支持的土地整治重大工程。同時(shí)，以中央安排重大工程新增費(fèi)為引導(dǎo)，整合中央分配給地方的新增費(fèi)、地方留成新增費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境、交通等相關(guān)部門(mén)的涉農(nóng)資金，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其效”的原則，專賬管理，集中投向土地整治重大工程建設(shè)，切實(shí)提高各項(xiàng)資金綜合使用效益。

第四，為保證工程建設(shè)取得實(shí)效，《通知》明確要求，要堅(jiān)持分步實(shí)施。按照“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、縣（市）具體實(shí)施、農(nóng)民自主參與”的原則組織實(shí)施重大工程。嚴(yán)格管理程序，把好項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備關(guān)，完善制度，健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人、公告、招投標(biāo)、合同、監(jiān)理、審計(jì)等制度；做好建設(shè)任務(wù)分解落實(shí)，根據(jù)國(guó)家批復(fù)的建設(shè)任務(wù)，科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目布局，統(tǒng)籌安排建設(shè)任務(wù)及資金，并提高實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行力；工程完工后，省級(jí)人民政府按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展竣工驗(yàn)收，并報(bào)國(guó)土資源部、財(cái)政部備案，國(guó)土資源部會(huì)同財(cái)政部對(duì)竣工驗(yàn)收情況進(jìn)行抽查。

第五，加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管，《通知》明確要求嚴(yán)格監(jiān)督管理，加強(qiáng)全程指導(dǎo)和有效監(jiān)管。按照集中統(tǒng)一，全程全面監(jiān)管的要求，采取多種形式進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)“農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”，實(shí)時(shí)報(bào)備重大工程建設(shè)動(dòng)態(tài)信息，建立季報(bào)、年報(bào)制度，運(yùn)用遙感技術(shù)等科技手段發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，追蹤問(wèn)效；利用國(guó)土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái)和“一張圖”成果，結(jié)合變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查等，對(duì)重大工程實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；結(jié)合新增費(fèi)稽查、檢查等工作，加強(qiáng)資金監(jiān)管，保障配套資金及時(shí)足額到位，實(shí)行專戶管理，專賬核算，嚴(yán)格開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁擠占挪用。

五、土地整治首重科學(xué)規(guī)劃

國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)文件多次提到土地整治規(guī)劃，明確指出土地整治規(guī)劃是保障土地整治活動(dòng)健康有序推進(jìn)、合理安排土地整治項(xiàng)目和資金的基本依據(jù)，進(jìn)一步凸顯了土地整治規(guī)劃的地位和作用，增強(qiáng)了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，同時(shí)對(duì)科學(xué)編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃提出了更高的要求。

準(zhǔn)確把握新一輪土地整治規(guī)劃的目標(biāo)定位。上一輪土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃著重于補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，目標(biāo)相對(duì)單一，已不能滿足規(guī)范和引導(dǎo)土地整治事業(yè)發(fā)展的需求。47號(hào)文件提出，今后一個(gè)時(shí)期土地整治應(yīng)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為導(dǎo)向，以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新一輪土地整治規(guī)劃要堅(jiān)持這一基本指導(dǎo)原則，以深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞科學(xué)發(fā)展的主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主線，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的總體要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)，以實(shí)施土地整治重大工程和農(nóng)村土地整治示范建設(shè)為主要手段，不斷提升土地整治工作水平，增強(qiáng)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。具體目標(biāo)，一是有序推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，確保取得明顯成效，土地利用結(jié)構(gòu)和布局得到優(yōu)化；二是落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，堅(jiān)守耕地紅線，提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)管護(hù)的統(tǒng)一；三是推進(jìn)散亂、廢棄、損毀、閑置、低效建設(shè)用地集中整治，節(jié)約集約用地水平明顯提高；四是農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施逐步完善，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境顯著改善，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

科學(xué)編制土地整治規(guī)劃。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地供求矛盾日益尖銳，土地整治的區(qū)域綜合性特點(diǎn)越來(lái)越鮮明，內(nèi)涵逐步豐富，目標(biāo)更加多元，已經(jīng)從單純農(nóng)地整理向農(nóng)地整理與村莊土地整治相結(jié)合的綜合整治轉(zhuǎn)變。土地整治規(guī)劃內(nèi)容也應(yīng)不斷趨于綜合化、多元化。在規(guī)劃對(duì)象上，要統(tǒng)籌考慮農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工礦廢棄地、宜農(nóng)未利用地以及生態(tài)環(huán)境整治，堅(jiān)持以基本農(nóng)田整治為重點(diǎn)，大力推進(jìn)農(nóng)用地整治，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，鼓勵(lì)開(kāi)展城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治，加快土地復(fù)墾；在規(guī)劃范圍上，要由分散的土地開(kāi)發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變, 做到全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治、整體推進(jìn)；在規(guī)劃手段上，要由以項(xiàng)目為載體向以項(xiàng)目、工程為載體結(jié)合政策工具的運(yùn)用轉(zhuǎn)變，完善規(guī)劃實(shí)施保障措施，建立健全土地整治長(zhǎng)效機(jī)制。各地要按照47號(hào)文件，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和主體功能分區(qū)、區(qū)域發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、林業(yè)保護(hù)利用和生態(tài)建設(shè)等有關(guān)要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的規(guī)模、布局和時(shí)序。編制各級(jí)土地整治規(guī)劃，要堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針，科學(xué)系統(tǒng)地安排各項(xiàng)工作。要建立和完善規(guī)劃編制的專家咨詢制度和部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)、咨詢和論證等工作，提高規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化水平。

嚴(yán)格實(shí)施土地整治規(guī)劃。土地整治規(guī)劃是規(guī)范指導(dǎo)土地整治活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和各類土地整治活動(dòng)必須符合土地整治規(guī)劃。要建立有效的規(guī)劃效能監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督檢查，杜絕隨意修改、變更規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，要進(jìn)一步明晰農(nóng)民土地權(quán)利，廣泛建立聽(tīng)證質(zhì)詢制度和規(guī)劃信息公示制度，實(shí)行土地整治“陽(yáng)光操作”，引導(dǎo)農(nóng)民全程參與，在土地整治規(guī)劃編制、土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)與工程建設(shè)中要充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益。要進(jìn)一步健全規(guī)劃實(shí)施管理制度，一是加強(qiáng)土地整治計(jì)劃管理，抓好規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的分工落實(shí)，編制和實(shí)施土地整治計(jì)劃，加強(qiáng)計(jì)劃執(zhí)行情況的評(píng)估和考核，保障規(guī)劃任務(wù)持續(xù)有效推進(jìn)；二是嚴(yán)格土地整治資金管理，收好、用好、管好新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金，確保土地整治資金主渠道，同時(shí)整合其他各類涉地涉農(nóng)資金，捆綁投入，集中用于土地整治，充分發(fā)揮資金的綜合效益；三是嚴(yán)格土地整治實(shí)施監(jiān)管，建立健全集中統(tǒng)一、全程全面的實(shí)施監(jiān)管體系和土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率；四是加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)建設(shè)，加快土地整治法制建設(shè)步伐，健全土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)土地整治規(guī)劃管理信息化建設(shè)，提升土地整治科技支撐能力，加強(qiáng)土地整治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范土地整治市場(chǎng)服務(wù)，探索建立土地整治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和市場(chǎng)化新機(jī)制。

六、強(qiáng)化資金整合與使用管理

推進(jìn)農(nóng)村土地整治，為什么要強(qiáng)化資金整合？

目前，我國(guó)農(nóng)村土地整治資金主要來(lái)源于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)。同時(shí)，其他相關(guān)部門(mén)的涉農(nóng)資金也大量投入到土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如交通部門(mén)的農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、水利部門(mén)的農(nóng)田水利建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)的專項(xiàng)資金等。為全面落實(shí)各級(jí)土地整治規(guī)劃中確定的目標(biāo)和任務(wù)，提高資金的規(guī)模效益，國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)文件明確提出了“要以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等資金為主體，引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，實(shí)行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用”的總體要求。各地要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體部署，按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計(jì)成效”的原則，以中央分配和地方留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等資金為主體，加大資金整合力度，引導(dǎo)和聚合其他相關(guān)涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)用于以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)田整治、農(nóng)村土地整治重大工程和示范建設(shè)，充分發(fā)揮資金的保障作用，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

為什么要嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)主要用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、耕地開(kāi)發(fā)和土地整理的規(guī)定？

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)”，財(cái)綜〔2006〕48號(hào)文件明確規(guī)定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)“專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開(kāi)發(fā)等開(kāi)支”，但在新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)具體使用管理當(dāng)中仍存在諸多的問(wèn)題。如：有的地方將新增費(fèi)用于工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，有的地方將新增費(fèi)用于金融風(fēng)險(xiǎn)金，有的地方將新增費(fèi)用于耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)工作支出等，嚴(yán)重違反了新增費(fèi)的使用管理規(guī)定。為此，國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)文件明確要求“嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)主要用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、耕地開(kāi)發(fā)和土地整理的規(guī)定”，以充分發(fā)揮新增費(fèi)在推進(jìn)農(nóng)村土地整治，補(bǔ)充耕地，堅(jiān)守18億畝耕地紅線中的作用。

為什么要嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定？

國(guó)發(fā)〔2004〕8號(hào)文件規(guī)定“將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)”，財(cái)綜〔2004〕49號(hào)文件對(duì)用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金提出了“不低于土地出讓平均收益15%”具體要求，國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)文件進(jìn)一步明確“應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的比重”。但在土地出讓收益收支管理工作中，存在部分地方違規(guī)減免、變相減免出讓金，未按規(guī)定計(jì)提或未足額計(jì)提土地出讓金，甚至違規(guī)使用出讓金等現(xiàn)象，實(shí)際用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的土地出讓金遠(yuǎn)低于政策要求，與國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策導(dǎo)向不符。為此，國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)文件明確要求“嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定”，發(fā)揮土地出讓收益在土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。

七、加強(qiáng)土地權(quán)屬管理

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)）提出了“以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”的要求和“做好農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理”的規(guī)定。這是今后各地開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治工作必須堅(jiān)持的基本原則，要始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進(jìn)；防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建；嚴(yán)禁在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓；嚴(yán)禁在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。

土地整治權(quán)屬調(diào)整是為了促進(jìn)土地合理利用與節(jié)約集約利用，針對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施中的地塊、地類、面積、位置、耕地質(zhì)量等變化，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)或使用權(quán)等權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的行為。權(quán)屬調(diào)整是土地整治不可逾越的環(huán)節(jié)，這也是土地整治區(qū)別于其他農(nóng)田水利設(shè)施工程建設(shè)的重要標(biāo)志。經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，我國(guó)土地整治已從單純的農(nóng)用地和分散的土地整理，逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、國(guó)有土地綜合整治，以及實(shí)施土地整治重大工程和農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目建設(shè)階段，逐步走向統(tǒng)籌規(guī)劃、集中連片或整村推進(jìn)，著力優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)上來(lái)。隨著項(xiàng)目整治規(guī)模的逐步擴(kuò)大，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬主體、權(quán)屬關(guān)系和權(quán)益類型將越來(lái)越復(fù)雜，權(quán)屬調(diào)整直接關(guān)系到群眾的切身利益。各地應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)村土地權(quán)屬管理工作，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主體地位，積極創(chuàng)建土地整治工作和諧環(huán)境，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

土地整治權(quán)屬調(diào)整是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、利益敏感的社會(huì)行為。權(quán)屬調(diào)整必須堅(jiān)持五個(gè)原則：一是依法依規(guī)原則。按照確權(quán)在先的要求，依據(jù)《土地管理法》、《承包經(jīng)營(yíng)法》和《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，開(kāi)展土地確權(quán)、權(quán)屬調(diào)查、登記和發(fā)證等工作。二是公告原則。土地權(quán)屬調(diào)整要公開(kāi)、公正，實(shí)行公告制度，廣泛征求有關(guān)權(quán)利人意見(jiàn)，保證權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和受益權(quán)。三是協(xié)商一致原則。土地所有權(quán)和使用權(quán)的調(diào)整應(yīng)在有關(guān)權(quán)利人協(xié)商一致的基礎(chǔ)上進(jìn)行，充分尊重權(quán)利人意愿，適當(dāng)調(diào)整土地利用關(guān)系。四是利益不減少原則。土地整治后農(nóng)民承包地應(yīng)與整治前耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相同或有所提高，土地所有權(quán)和使用權(quán)的調(diào)整不得造成相關(guān)權(quán)利人權(quán)益損失。五是土地適度集中原則。在協(xié)商的基礎(chǔ)上，推進(jìn)土地權(quán)屬調(diào)整工作，盡量減少飛地、插花地和宗地?cái)?shù)量，同一產(chǎn)權(quán)主體的土地盡量集中連片，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

規(guī)范土地整治權(quán)屬調(diào)整工作，就必須杜絕以行政權(quán)代替物權(quán)、擅自與強(qiáng)制調(diào)整權(quán)屬行為，必須嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)屬調(diào)整工作程序。一是開(kāi)展土地權(quán)屬調(diào)整意愿調(diào)查。全面了解項(xiàng)目區(qū)內(nèi)群眾對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整的意愿，為科學(xué)合理制定權(quán)屬調(diào)整方案提供依據(jù)。對(duì)農(nóng)戶不愿調(diào)整地塊的，不得調(diào)整土地。二是做好土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀調(diào)查。要查清項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類用地面積、分布與數(shù)量，明確項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)、土地使用權(quán)或農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的數(shù)量、位置和界線，并經(jīng)每個(gè)農(nóng)戶簽字確認(rèn)，做到地塊面積準(zhǔn)確、權(quán)利清楚。對(duì)存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議的，應(yīng)待爭(zhēng)議解決后再開(kāi)展土地整治工作。三是認(rèn)真編制權(quán)屬調(diào)整方案。要明確權(quán)屬調(diào)整的類型、原則和方法、土地分配方式，以及權(quán)屬調(diào)整后各權(quán)屬主體分配的土地位置、范圍、地類和數(shù)量，并進(jìn)行公示。方案公示無(wú)異議后，報(bào)縣（市）人民政府批準(zhǔn)。四是簽訂權(quán)屬調(diào)整協(xié)議書(shū)。按照經(jīng)批準(zhǔn)的權(quán)屬調(diào)整方案，逐戶簽訂土地權(quán)屬調(diào)整協(xié)議。五是開(kāi)展土地權(quán)屬調(diào)整工作，及時(shí)辦理變更登記。土地整治工程完成后，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展地籍測(cè)量和土地權(quán)屬調(diào)整，及時(shí)更新調(diào)查圖件和統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬。

開(kāi)展土地整治權(quán)屬調(diào)整應(yīng)講究工作方法。各地應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地整治中涉及農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，強(qiáng)化管理責(zé)任；要加大權(quán)屬調(diào)整相關(guān)政策、法規(guī)等宣傳力度，依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村集體組織，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，做深入細(xì)致的解釋工作，使群眾了解和明白土地整治權(quán)屬調(diào)整的意義，及時(shí)調(diào)處有關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議，切實(shí)調(diào)動(dòng)群眾積極參與其中，共同做好土地權(quán)屬調(diào)整工作。同時(shí)，鼓勵(lì)各地積極探索和創(chuàng)新土地整治權(quán)屬調(diào)整工作方法，深入開(kāi)展有關(guān)權(quán)益保護(hù)研究，進(jìn)一步完善土地整治權(quán)屬管理政策。

八、項(xiàng)目入網(wǎng) 全程監(jiān)管

國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)文件第十五條中明確提出，“嚴(yán)格監(jiān)督管理。各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)要結(jié)合國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理信息化建設(shè)，實(shí)行全程監(jiān)管；要完善增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目在線備案制度，對(duì)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)備案，及時(shí)向社會(huì)公示，自覺(jué)接受社會(huì)公眾監(jiān)督?！?/p>

2007年以來(lái)，隨著國(guó)土資源“一張圖”成果和土地管理“批、供、用、補(bǔ)、查”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理的信息化建設(shè)也在穩(wěn)步推進(jìn)。國(guó)土資發(fā)〔2008〕176號(hào)文件提出建立土地整治項(xiàng)目的信息備案制度，國(guó)土資發(fā)〔2008〕288號(hào)文件要求各省將各級(jí)各類已驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目，通過(guò)“土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目信息報(bào)備系統(tǒng)”報(bào)部備案，國(guó)土資廳函〔2010〕1338號(hào)文件要求，自2011年1月1日起，所有土地整治項(xiàng)目均需通過(guò)“農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”報(bào)備項(xiàng)目的預(yù)算與計(jì)劃下達(dá)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收三個(gè)階段的信息，以實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目的全過(guò)程備案和全面全程監(jiān)管。

通過(guò)兩年來(lái)的實(shí)踐，土地整治項(xiàng)目的信息備案制度已初步建立，以網(wǎng)絡(luò)直報(bào)形式的全過(guò)程備案工作日趨完善，以實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目全面全程監(jiān)管為目標(biāo)的信息平臺(tái)已基本形成。目前，“農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”已成為部綜合監(jiān)管平臺(tái)的重要組成部分，為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)管奠定了技術(shù)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，努力轉(zhuǎn)變國(guó)土資源管理方式，逐步構(gòu)建“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的立體監(jiān)管模式，一直是部黨組所倡導(dǎo)和要求的。實(shí)行土地整治項(xiàng)目的網(wǎng)上監(jiān)管，就是要利用第二次全國(guó)土地調(diào)查、全國(guó)土地利用衛(wèi)星遙感影像“一張圖”成果和“批、供、用、補(bǔ)、查”綜合信息監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)補(bǔ)充耕地計(jì)劃執(zhí)行以及土地整治項(xiàng)目的位置、范圍、資金的安排使用、地類變化情況、新增耕地面積、綜合績(jī)效、工程量、工程進(jìn)度、耕地質(zhì)量等級(jí)變化等信息，及時(shí)地進(jìn)行網(wǎng)上核實(shí)，以驗(yàn)證土地整治項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性和準(zhǔn)確性。通過(guò)網(wǎng)上監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目分布情況、項(xiàng)目工程進(jìn)度、資金使用進(jìn)度、耕地質(zhì)量等別變化等情況，做到及時(shí)、全面掌握土地整治項(xiàng)目實(shí)施的總體動(dòng)態(tài)進(jìn)展情況；通過(guò)網(wǎng)上監(jiān)管，有針對(duì)性地組織實(shí)地核查，強(qiáng)化監(jiān)管的目的性，提高監(jiān)管效率；通過(guò)網(wǎng)上監(jiān)管，為實(shí)現(xiàn)“保障發(fā)展、保護(hù)資源”，破解兩難局面，提供重要的決策支撐。

今年，部將以貫徹落實(shí)47號(hào)文件為契機(jī)，大力推動(dòng)增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治網(wǎng)上監(jiān)管工作，切實(shí)實(shí)現(xiàn)管理方式的轉(zhuǎn)變。一是健全完善備案制度，研究制定具體措施，重點(diǎn)解決報(bào)備不及時(shí)、不全面，報(bào)備數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問(wèn)題；二是完善監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管系統(tǒng)，重點(diǎn)強(qiáng)化增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的監(jiān)管功能，使之成為各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督管理的重要工具；三是推進(jìn)上圖核實(shí)工作，重點(diǎn)做到家底清、底數(shù)明。

近期，為了嚴(yán)格項(xiàng)目監(jiān)督管理，切實(shí)做好網(wǎng)上監(jiān)管工作，各地還需做好以下幾項(xiàng)工作：

一是嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目備案制度，落實(shí)備案責(zé)任。實(shí)行“誰(shuí)備案，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，各地要確定備案承辦部門(mén)，固定信息報(bào)備人員，確保報(bào)備信息及時(shí)、準(zhǔn)確、全面。負(fù)責(zé)信息備案的單位對(duì)填報(bào)信息的真實(shí)性、合法性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；二是備案項(xiàng)目實(shí)行省級(jí)核實(shí)確認(rèn)。省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)對(duì)備案項(xiàng)目信息進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，核實(shí)確認(rèn)后，備案信息有誤需要糾正的，須由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)行文報(bào)部同意；三是省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的監(jiān)管，充分運(yùn)用監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)和占補(bǔ)平衡監(jiān)管系統(tǒng)，利用第二次全國(guó)土地調(diào)查成果和土地利用“一張圖”，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行上圖核實(shí)工作，掌握并核實(shí)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)情況。

對(duì)于備案制度執(zhí)行和上圖核實(shí)工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和存在疑問(wèn)的項(xiàng)目，部將組織實(shí)地核實(shí)，責(zé)令地方及時(shí)督促整改，并以通報(bào)等形式向社會(huì)公示，對(duì)存在嚴(yán)重問(wèn)題的省份，部將采取約談形式促進(jìn)其整改落實(shí)。

每年部將對(duì)各地備案項(xiàng)目進(jìn)行上圖核實(shí)，實(shí)地核實(shí)、抽查檢查，并進(jìn)行考核和通報(bào)。對(duì)不按要求報(bào)備、報(bào)備信息不及時(shí)、不全面的省份，將予以通報(bào)批評(píng)，督促整改。沒(méi)有按時(shí)整改到位的，暫停其建設(shè)用地審批，并核減下一新增費(fèi)預(yù)算分配指標(biāo)。對(duì)弄虛作假的，一經(jīng)查實(shí)，將追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，嚴(yán)肅處理。考核結(jié)果將作為省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查與考核的重要內(nèi)容，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡、補(bǔ)充耕地計(jì)劃執(zhí)行較好和較差的省份予以土地利用計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)懲。

九、農(nóng)村土地整治管理的新要求

國(guó)務(wù)院要求，今后各地要堅(jiān)決圍繞維護(hù)農(nóng)民權(quán)益這個(gè)核心，進(jìn)一步“嚴(yán)格規(guī)范”增減掛鉤試點(diǎn)，切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作。對(duì)此，可以從以下幾方面來(lái)理解：

第一，明確了農(nóng)村土地整治建設(shè)目標(biāo)，對(duì)規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作提出了具體要求?！锻ㄖ犯鶕?jù)農(nóng)村土地整治建設(shè)目標(biāo)和組織形式的不同，將其分為農(nóng)田整治、示范建設(shè)和重大工程等三大類，并對(duì)這三類農(nóng)村土地整治的工作重點(diǎn)、治理方向和規(guī)范化管理要求分別作了規(guī)定。

對(duì)農(nóng)田整治，《通知》明確了是以開(kāi)展基本農(nóng)田建設(shè)，提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標(biāo)，將重點(diǎn)放在了耕地質(zhì)量的提升上，將農(nóng)田整治工作對(duì)象限定在村莊以外的廣大農(nóng)田，主要建設(shè)內(nèi)容是田水路林等四大工程，重點(diǎn)是抓好基本農(nóng)田建設(shè)和提高耕地質(zhì)量，其內(nèi)涵與過(guò)去所說(shuō)的土地整理基本一致。同時(shí)，為防止整治后被占用問(wèn)題的發(fā)生，長(zhǎng)期發(fā)揮整治功效，《通知》規(guī)定整治后的耕地要及時(shí)劃定為基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。同時(shí)，還就工程管護(hù)問(wèn)題提出了要求。

對(duì)示范建設(shè)，《通知》在傳統(tǒng)農(nóng)田整治基礎(chǔ)上，增加了建設(shè)“村”的內(nèi)容，將其定位為田水路林村的綜合治理，其外延和內(nèi)涵相對(duì)農(nóng)田整治有所擴(kuò)大。其中，在對(duì)“村”的整治上，《通知》提出了一些具體要求，如規(guī)定未批準(zhǔn)開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)的地區(qū)，不得將農(nóng)村土地整治節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用；對(duì)整治出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設(shè)用地的可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。這些規(guī)定，實(shí)際上明確了土地整治示范建設(shè)不意味著可以與增減掛鉤試點(diǎn)工作畫(huà)等號(hào)，防止了一些地方借開(kāi)展示范建設(shè)打“擦邊球”問(wèn)題的發(fā)生，堵住了土地違規(guī)調(diào)整使用的口子。同時(shí)，針對(duì)有的地方存在的借土地整治示范建設(shè)，違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地搞農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等問(wèn)題，《通知》也明確予以嚴(yán)禁。

對(duì)重大工程，《通知》將其定位為相關(guān)規(guī)劃確定的農(nóng)村土地整治重大工程的具體落實(shí)，目標(biāo)是促進(jìn)國(guó)家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)，為確保國(guó)家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障。從重大工程順利實(shí)施和最終發(fā)揮應(yīng)用功效出發(fā)，《通知》強(qiáng)調(diào)了各地要切實(shí)加強(qiáng)配套骨干工程建設(shè)和落實(shí)配套資金。需要特別注意的是，由于重大工程規(guī)模大、范圍廣，且多是依托流域或灌區(qū)，其建設(shè)成效的真正發(fā)揮，很大程度上與是否和相關(guān)水利骨干工程相銜接密不可分，這就要求各地在開(kāi)展重大工程規(guī)劃和選址時(shí)，要切實(shí)做好相關(guān)協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)重大工程與骨干工程的同步規(guī)劃和同步建設(shè)，最大程度發(fā)揮重大工程建設(shè)成效。

第二，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地整治監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)和方向。《通知》第十五條對(duì)加強(qiáng)增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治監(jiān)督管理工作提出了四方面內(nèi)容，總結(jié)概括起來(lái)，可將其歸納為“掌握信息、全程管理、社會(huì)監(jiān)督和及時(shí)糾偏”等四大部分。為實(shí)現(xiàn)這一監(jiān)管目標(biāo)，今后各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要重點(diǎn)做好以下幾方面工作：一是做好增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治信息報(bào)備工作。要按照部有關(guān)規(guī)定落實(shí)人員和責(zé)任，做好報(bào)備信息審核，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。同時(shí)，要依托國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)，開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目的上圖入庫(kù)，實(shí)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。二是要嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目可行性論證和立項(xiàng)工作，定期開(kāi)展項(xiàng)目稽查或檢查，指導(dǎo)地方規(guī)范實(shí)施工作，對(duì)稽查或檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)督促整改落實(shí)。認(rèn)真開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)估考核工作，并根據(jù)評(píng)估考核情況相應(yīng)落實(shí)獎(jiǎng)懲，不斷提高實(shí)施管理工作水平。三是各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)建立增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目在線備案制度和信息定期發(fā)布制度，將項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施進(jìn)展、資金使用和檢查驗(yàn)收結(jié)果等信息及時(shí)公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)各界監(jiān)督，使增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治成為“陽(yáng)光”工程。四是要充分發(fā)揮國(guó)家土地督察和土地執(zhí)法監(jiān)察的作用，將實(shí)施監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，強(qiáng)化增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治工作的事前、事中監(jiān)督，建立風(fēng)險(xiǎn)控制與防范機(jī)制，對(duì)工作中存在的問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處。

總之，《通知》的出臺(tái)，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地整治工作的堅(jiān)定決心，所提出的一些規(guī)范化管理要求，是今后一個(gè)時(shí)期開(kāi)展農(nóng)村土地整治工作的重點(diǎn)，需要各地進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更好地貫徹領(lǐng)會(huì)《通知》精神，為規(guī)范有序推動(dòng)農(nóng)村土地整治工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三篇：國(guó)務(wù)院沙地治理文件

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步 推進(jìn)三北防護(hù)林體系建設(shè)的意見(jiàn)

國(guó)辦發(fā)〔2009〕52號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):

1978年，黨中央、國(guó)務(wù)院從中華民族生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出了建設(shè)西北、華北、東北防護(hù)林體系（以下稱三北工程）的重大決策，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)生態(tài)工程建設(shè)的先河。為貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)和中央林業(yè)工作會(huì)議精神，進(jìn)一步推進(jìn)三北工程建設(shè)，努力開(kāi)創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步推進(jìn)三北工程建設(shè)的重大意義

（一）三北工程建設(shè)成就舉世矚目。經(jīng)過(guò)30多年的建設(shè)，三北工程取得了重大階段性成果，工程區(qū)森林覆蓋率由5.05%提高到10.51%，治理沙化土地27.8萬(wàn)平方公里，控制水土流失面積38.6萬(wàn)平方公里，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了土地承載力，促進(jìn)了糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，開(kāi)辟了農(nóng)民增收新渠道，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

（二）三北地區(qū)生態(tài)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。三北地區(qū)是我國(guó)沙化和水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，區(qū)域內(nèi)沙化土地面積占全國(guó)沙化土地面積的85%，水土流失面積占全國(guó)水土流失面積的67%。目前，這一地區(qū)森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，風(fēng)沙、干旱等生態(tài)災(zāi)害發(fā)生頻繁，生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，不僅威脅我國(guó)的生態(tài)安全，而且制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）加快三北工程建設(shè)意義重大。三北地區(qū)是我國(guó)生態(tài)治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區(qū)之一。進(jìn)一步加快三北工程建設(shè)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措；是改善三北地區(qū)乃至全國(guó)生態(tài)環(huán)境，拓展中華民族生存和發(fā)展空間的戰(zhàn)略選擇；是增強(qiáng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化能力，增強(qiáng)森林碳匯功能的重要載體；是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入的有效途徑。

二、明確指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)

（四）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的總體要求，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，圍繞防沙治沙和水土保持兩大任務(wù)，大力保護(hù)和擴(kuò)大林草植被，建立和鞏固國(guó)土生態(tài)安全體系，促進(jìn)人居環(huán)境和生態(tài)狀況不斷改善，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定良好的生態(tài)基礎(chǔ)。

（五）基本原則。堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合；堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，全面推進(jìn)與重點(diǎn)治理相結(jié)合；堅(jiān)持科技興林、因地制宜、因害設(shè)防，自然修復(fù)與人工治理相結(jié)合；堅(jiān)持深化改革、創(chuàng)新機(jī)制，國(guó)家投入與社會(huì)參與、政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合；堅(jiān)持依法治林，加強(qiáng)現(xiàn)有森林資源保護(hù)，實(shí)行保護(hù)與建設(shè)相結(jié)合。

（六）目標(biāo)任務(wù)。力爭(zhēng)到2020年，使三北地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到12%，沙化土地?cái)U(kuò)展趨勢(shì)得到基本遏制，水土流失得到有效控制，建成一批區(qū)域性防護(hù)林體系。到2050年，森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在15%左右，努力實(shí)現(xiàn)三北地區(qū)生態(tài)狀況的根本好轉(zhuǎn)。

三、進(jìn)一步優(yōu)化工程建設(shè)布局

（七）編制分期規(guī)劃并落實(shí)任務(wù)。根據(jù)三北工程總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織編制好分期規(guī)劃。有關(guān)地方各級(jí)人民政府要將分期規(guī)劃納入本級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，認(rèn)真做好規(guī)劃的組織實(shí)施工作，切實(shí)將規(guī)劃任務(wù)落實(shí)到建設(shè)單位，并定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行檢查、評(píng)估，確保規(guī)劃任務(wù)按期完成，取得實(shí)效。

（八）合理布局防護(hù)林體系建設(shè)。要根據(jù)三北工程總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧與其他生態(tài)建設(shè)工程的關(guān)系，科學(xué)安排三北工程建設(shè)，確保目標(biāo)統(tǒng)一，形成合力，取得最大成效。按照不同區(qū)域功能定位，科學(xué)治理，整體推進(jìn)。在風(fēng)沙區(qū)，以治理沙化土地為重點(diǎn)，通過(guò)大力開(kāi)展造林、封育等措施進(jìn)行全面治理，適度開(kāi)發(fā)利用沙區(qū)資源，建成喬灌草相結(jié)合的防風(fēng)固沙防護(hù)林體系；在西北荒漠區(qū)，以保護(hù)天然荒漠植被為重點(diǎn)，采取以封育保護(hù)為主的措施，加強(qiáng)以典型荒漠生態(tài)系統(tǒng)為主的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，切實(shí)保護(hù)好自然生態(tài)，建成以沙生灌木為主的荒漠綠洲防護(hù)林體系；在黃土高原丘陵溝壑區(qū)，以小流域治理為重點(diǎn)，積極發(fā)展以干鮮果品為主的水土保持兼用林，建成生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林體系；在東北、華北平原農(nóng)區(qū)，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為重點(diǎn)，堅(jiān)持建設(shè)、改造、提高相結(jié)合，建成網(wǎng)帶片相結(jié)合的高效農(nóng)業(yè)防護(hù)林體系。

（九）加快重點(diǎn)區(qū)域治理。集中力量抓好科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、新疆綠洲外圍和河西走廊的防沙治沙。加大黃河流域、遼河流域、松花江嫩江流域、石羊河流域、黑河流域、塔里木河流域等重點(diǎn)地區(qū)的水土流失治理和濕地保護(hù)力度。強(qiáng)化陰山—狼山沿線、阿拉善高原、祁連山地區(qū)、柴達(dá)木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地等江河源頭和風(fēng)沙源的治理措施，依法劃定封禁保護(hù)區(qū)，從源頭上控制風(fēng)沙和水土流失危害。

四、強(qiáng)化科學(xué)營(yíng)造和依法管護(hù)

（十）優(yōu)化營(yíng)造林結(jié)構(gòu)。要因地制宜，科學(xué)配置林種樹(shù)種，不斷提高工程建設(shè)成效，建立以森林植被為主體、林草結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)。實(shí)行喬灌草結(jié)合，在干旱地區(qū)以灌草為主；實(shí)行封育、飛播和人工造林結(jié)合，加大封山（沙）育林育草比重；實(shí)行多林種結(jié)合，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用林；實(shí)行多樹(shù)種結(jié)合，以鄉(xiāng)土樹(shù)種為主，營(yíng)造混交林。加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，加大中幼林撫育力度，有計(jì)劃地開(kāi)展農(nóng)田防護(hù)林和低效林更新改造。加強(qiáng)森林防火和林業(yè)有害生物防治，提高森林健康水平。

（十一）加大科技推廣和服務(wù)力度。工程建設(shè)要安排一定比例資金用于科技支撐。針對(duì)工程建設(shè)難點(diǎn)和重點(diǎn)，加強(qiáng)防護(hù)林技術(shù)研發(fā)和集成，開(kāi)展干旱沙地、瘠薄丘陵等困 難立地植被建設(shè)技術(shù)的集成創(chuàng)新，突破技術(shù)瓶頸。加大先進(jìn)適用技術(shù)和治理模式的示范推廣力度，工程建設(shè)要與林業(yè)技術(shù)推廣同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施、同步驗(yàn)收。全方位開(kāi)展規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、科技培訓(xùn)等服務(wù)，加強(qiáng)種苗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高良種壯苗使用率，保證工程建設(shè)質(zhì)量。

（十二）加強(qiáng)保護(hù)和利用管理。堅(jiān)持依法治林，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開(kāi)墾、非法占用林地等違法行為，鞏固工程建設(shè)成果。在有效保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，積極開(kāi)展林藥間作和林草間作，營(yíng)造特色林果基地、灌草飼料林基地、能源林基地，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和花卉、森林旅游等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)牧民收入。

（十三）科學(xué)開(kāi)展工程效益監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，建立三北工程區(qū)森林資源和建設(shè)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與效益評(píng)價(jià)系統(tǒng)。國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)要定期組織對(duì)工程區(qū)森林資源狀況和工程建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，及時(shí)公布評(píng)價(jià)結(jié)果，作為考核各地工程建設(shè)情況和安排投資的依據(jù)。縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展本區(qū)域森林資源和工程建設(shè)效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，根據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)結(jié)果，充實(shí)和完善建設(shè)內(nèi)容，改進(jìn)和強(qiáng)化管理措施。

五、加大政策扶持力度

（十四）完善投入機(jī)制。加大工程建設(shè)投資規(guī)模，完善投資標(biāo)準(zhǔn)和投資結(jié)構(gòu)，建立政府投入、社會(huì)參與的多元化長(zhǎng)效投入機(jī)制。逐步加大中央投入力度，重點(diǎn)保證并優(yōu)先安排重點(diǎn)治理項(xiàng)目建設(shè)。積極探索直接收購(gòu)各種社會(huì)主體營(yíng)造的非國(guó)有公益林。有關(guān)地方各級(jí)政府對(duì)三北工程建設(shè)要給予支持和投資保障，將森林防火、林業(yè)有害生物防治等方面的基礎(chǔ)設(shè)施納入各級(jí)政府基本建設(shè)規(guī)劃。各有關(guān)部門(mén)在實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利基本建設(shè)、小流域綜合治理、綠色通道建設(shè)和國(guó)土資源整治等項(xiàng)目時(shí)，要統(tǒng)籌考慮防護(hù)林建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)投資、捐贈(zèng)贊助、森林認(rèn)養(yǎng)和冠名、國(guó)際合作等形式，投入工程建 設(shè)。

（十五）創(chuàng)新建設(shè)機(jī)制。建立宏觀調(diào)控和市場(chǎng)配置相結(jié)合的充滿活力、協(xié)調(diào)有序、互為補(bǔ)充的建設(shè)機(jī)制。充分發(fā)揮國(guó)家在政策法規(guī)、組織管理、協(xié)調(diào)服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、督導(dǎo)檢查等方面的主導(dǎo)作用。積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法登記核發(fā)林權(quán)證，保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)，激活發(fā)展動(dòng)力，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在造林、經(jīng)營(yíng)、管護(hù)等工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的主體作用。充分發(fā)揮專業(yè)造林隊(duì)伍在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、集約化、規(guī)范化建設(shè)方面的骨干作用，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目逐步推行專業(yè)化造林。充分發(fā)揮社會(huì)的推動(dòng)作用，采取入股、合作、承包等形式，鼓勵(lì)、吸引不同經(jīng)濟(jì)成分依法參加防護(hù)林建設(shè)。

（十六）建立金融扶持機(jī)制。加大政策性金融對(duì)沙產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、林業(yè)資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的中長(zhǎng)期信貸支持，林業(yè)貸款期限最長(zhǎng)可為10年。多方面拓寬林業(yè)融資渠道，探索開(kāi)發(fā)適合林業(yè)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式，拓寬林業(yè)信貸擔(dān)保物范圍，推進(jìn)林業(yè)信貸擔(dān)保方式創(chuàng)新。金融機(jī)構(gòu)要在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，加大對(duì)林農(nóng)小額信貸和聯(lián)保貸款的扶持力度，林權(quán)抵押貸款利率一般應(yīng)低于信用貸款利率；小額林農(nóng)貸款，借款人實(shí)際承擔(dān)利率原則上不超過(guò)人民銀行規(guī)定的同期限貸款基準(zhǔn)利率的1.3倍。

（十七）落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照森林分類經(jīng)營(yíng)的原則，工程建設(shè)區(qū)營(yíng)造的生態(tài)公益林，符合條件的，分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。嚴(yán)格治理責(zé)任，在工程建設(shè)區(qū)從事礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)主體，要負(fù)責(zé)進(jìn)行生態(tài)的修復(fù)和建設(shè)。

六、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

（十八）加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。有關(guān)地方各級(jí)人民政府要把三北工程建設(shè)納入重要議事日程，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。各有關(guān)部門(mén)要按照職能分工，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，密切配合，齊心協(xié)力搞好工程建設(shè)。有關(guān)各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)要強(qiáng)化組織管理、監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，制定完善工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和技術(shù)規(guī)程，依 法推進(jìn)工程建設(shè)。積極開(kāi)展國(guó)際合作與交流。

（十九）動(dòng)員社會(huì)力量參與工程建設(shè)。大力宣傳三北工程在改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用，提高全社會(huì)的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。充分發(fā)揮人民解放軍、武警部隊(duì)、民兵以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和其他社會(huì)團(tuán)體在三北工程建設(shè)中的重要作用，調(diào)動(dòng)各方面積極性，形成三北工程建設(shè)的強(qiáng)大合力。

國(guó)務(wù)院辦公廳

二○○九年八月十五日

第四篇：國(guó)務(wù)院大督查文件

國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展

2018年國(guó)務(wù)院大督查的通知 國(guó)發(fā)明電〔2018〕3號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

今年以來(lái)，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，各地區(qū)、各部門(mén)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》部署，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作取得積極成效。但少數(shù)地方和部門(mén)轉(zhuǎn)變政府職能不到位，制定配套政策不及時(shí)、不銜接、不協(xié)調(diào)，少數(shù)干部不作為、不善為、亂作為，影響了決策部署落地生效。為進(jìn)一步推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署和政策措施貫徹落實(shí)，按照李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議和全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展國(guó)務(wù)院大督查、堅(jiān)持獎(jiǎng)懲并舉的重要講話精神，國(guó)務(wù)院決定對(duì)各地區(qū)、各部門(mén)工作開(kāi)展一次大督查?，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、總體要求

認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署，緊緊圍繞《政府工作報(bào)告》提出的目標(biāo)任務(wù)，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革存在的突出問(wèn)題，圍繞處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，圍繞深化“放管服”改革和轉(zhuǎn)變政府職能，圍繞人民群眾和市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈的堵點(diǎn)、梗阻和瓶頸問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮督查“利器”作用，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)和措施見(jiàn)效，確保黨中央、國(guó)務(wù)院政令暢通、令行禁止，確保完成全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)。

二、督查重點(diǎn)

在全面督查中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署和《政府工作報(bào)告》提出目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)督查六個(gè)方面工作。

（一）打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。嚴(yán)厲打擊非法集資、金融詐騙等違法犯罪活動(dòng)情況。強(qiáng)化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全對(duì)影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等監(jiān)管情況。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。落實(shí)2018年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬(wàn)以上、易地扶貧搬遷280萬(wàn)人建設(shè)任務(wù)情況。加大東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援力度，加強(qiáng)扶貧資金整合和績(jī)效管理情況。大力推進(jìn)散煤治理和煤炭消費(fèi)減量替代，開(kāi)展柴油貨車、船舶超標(biāo)排放專項(xiàng)治理等情況。實(shí)施重點(diǎn)流域和海域綜合治理，全面整治城市黑臭水體情況。強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加快推進(jìn)垃圾分類處理，強(qiáng)化固體廢物污染防治情況。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快消化糧食庫(kù)存，改善農(nóng)村供水、供電、信息等基礎(chǔ)設(shè)施，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”等情況。

（二）推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，做大做強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)集群，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)情況。實(shí)施重大短板裝備專項(xiàng)工程，發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)情況。進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)落實(shí)情況。對(duì)承擔(dān)重大科技攻關(guān)任務(wù)的科研人員，采取靈活的薪酬制度和獎(jiǎng)勵(lì)措施情況。清理廢止有悖于激勵(lì)創(chuàng)新的陳規(guī)舊章、有礙于釋放創(chuàng)新活力的繁文縟節(jié)情況。推進(jìn)雙創(chuàng)示范基地建設(shè)，發(fā)展平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等情況。對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式實(shí)施包容審慎監(jiān)管情況。擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)投資、天使投資稅收優(yōu)惠政策試點(diǎn)范圍情況。加強(qiáng)技能人才隊(duì)伍培養(yǎng)，加大高技能人才激勵(lì)，鼓勵(lì)海外留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，拓寬外國(guó)人才來(lái)華綠色通道等深化人才發(fā)展體制改革情況。各地推進(jìn)雙創(chuàng)的經(jīng)驗(yàn)做法和打造雙創(chuàng)升級(jí)版的探索。

（三）深化“放管服”改革。全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議部署的貫徹落實(shí)情況。落實(shí)“五個(gè)為”和“六個(gè)一”要求（即為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)降門(mén)檻，為各類市場(chǎng)主體減負(fù)擔(dān)，為激發(fā)有效投資拓空間，為公平營(yíng)商創(chuàng)條件，為群眾辦事生活增便利；企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間再減一半，項(xiàng)目審批時(shí)間再砍一半，政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，企業(yè)和群眾辦事力爭(zhēng)只進(jìn)一扇門(mén)，最多跑一次，凡是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的證明一律取消）情況。五年來(lái)國(guó)務(wù)院取消、下放或調(diào)整的簡(jiǎn)政放權(quán)事項(xiàng)落實(shí)情況。全面實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度情況。加快政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，打通信息孤島情況。全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)情況。全面推開(kāi)“多證合一”、“證照分離”改革情況。全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，整合各類市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)情況。大幅壓減工業(yè)生產(chǎn)許可證情況。強(qiáng)化政府部門(mén)誠(chéng)信建設(shè)、依法依規(guī)處理“新官不理舊賬”問(wèn)題情況。十省百家辦事大廳暗訪督查發(fā)現(xiàn)典型問(wèn)題整改情況。國(guó)務(wù)院部署的2018年再減稅8000多億元、為市場(chǎng)主體減輕非稅負(fù)擔(dān)3000多億元政策措施落實(shí)情況。清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)情況。清理整頓中介服務(wù)收費(fèi)情況。降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%情況。推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)，明顯降低家庭寬帶、企業(yè)寬帶和專線使用費(fèi)情況。降低港口、高速公路、天然氣輸配等收費(fèi)，推進(jìn)貨車年審、年檢和尾氣排放檢驗(yàn)“三檢合一”等降低物流成本情況。完善銀行普惠金融服務(wù)保障體系，實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)融資成本有較明顯降低情況。

（四）持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需。全面取消二手車限遷政策情況。支持社會(huì)力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等服務(wù)供給情況。推動(dòng)網(wǎng)購(gòu)、快遞健康發(fā)展情況?！笆濉币?guī)劃綱要確定的重大工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況。中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)、資金使用情況。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的保障房建設(shè)項(xiàng)目、車輛購(gòu)置稅收入安排的公路建設(shè)項(xiàng)目、水利工程建設(shè)項(xiàng)目等的開(kāi)工建設(shè)、資金使用、固定資產(chǎn)形成情況。實(shí)施新一輪重大技術(shù)改造升級(jí)工程情況。鼓勵(lì)民間投資、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、破除各種隱性壁壘等政策措施落實(shí)情況，尤其是在鐵路、民航、油氣、電信等領(lǐng)域推出對(duì)民間資本有吸引力項(xiàng)目情況。

（五）推進(jìn)高水平開(kāi)放。推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，深化沿線大通關(guān)合作情況。擴(kuò)大國(guó)際產(chǎn)能合作，帶動(dòng)中國(guó)制造和中國(guó)服務(wù)走出去情況。全面落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度情況。全面放開(kāi)一般制造業(yè)，擴(kuò)大電信、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、新能源汽車等領(lǐng)域開(kāi)放情況。有序開(kāi)放銀行卡清算等市場(chǎng)，放開(kāi)外資保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司經(jīng)營(yíng)范圍限制，放寬或取消銀行、證券、基金管理、期貨、金融資產(chǎn)管理公司等外資股比限制，統(tǒng)一中外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)情況。簡(jiǎn)化外資企業(yè)設(shè)立程序，商務(wù)備案與工商登記“一口辦理”情況。全面深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革，全面復(fù)制推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)情況。擴(kuò)大出口信用保險(xiǎn)覆蓋面，整體通關(guān)時(shí)間再壓縮三分之一情況。強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況。

（六）保障和改善民生。促進(jìn)高校畢業(yè)生多渠道就業(yè)、扎實(shí)做好退役軍人安置工作、擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)等情況。去產(chǎn)能企業(yè)職工安置情況。治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題情況。抓緊消除城鎮(zhèn)“大班額”，解決中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)重問(wèn)題等情況。支持和規(guī)范社會(huì)力量舉辦職業(yè)教育情況。提高基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)保障水平，擴(kuò)大跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算范圍，推進(jìn)分級(jí)診療和家庭醫(yī)生簽約服務(wù)情況。北京冬奧會(huì)、冬殘奧會(huì)籌辦工作情況。啟動(dòng)新的三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，落實(shí)2018年開(kāi)工580萬(wàn)套任務(wù)情況。落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任情況。提高城鄉(xiāng)低保、社會(huì)救助、撫恤優(yōu)待等標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化民生兜底保障情況。

此外，對(duì)2017年國(guó)務(wù)院大督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況，以及整治“四風(fēng)”，特別是力戒形式主義、官僚主義情況進(jìn)行督查。

三、督查安排

（一）全面自查。各地區(qū)、各部門(mén)圍繞中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署和《政府工作報(bào)告》提出的任務(wù)要求，對(duì)照六個(gè)方面督查重點(diǎn)，從接到本通知之日起開(kāi)展全面自查，梳理政策措施落實(shí)情況，查找工作中存在的主要不足和突出問(wèn)題，有針對(duì)性提出整改措施以及完善政策措施的工作建議。各部門(mén)于2018年7月31日前、各地區(qū)于8月5日前將自查情況報(bào)告報(bào)國(guó)務(wù)院。自查情況報(bào)告要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，反映問(wèn)題、提出整改措施及相關(guān)建議的篇幅應(yīng)達(dá)到報(bào)告總篇幅的60%以上。

（二）實(shí)地督查。在各地區(qū)、各部門(mén)開(kāi)展全面自查的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院派出督查組從2018年8月下旬起，對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開(kāi)展實(shí)地督查；從9月中旬起，對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)及單位開(kāi)展實(shí)地督查。

1.按照“1+5+地方特色+營(yíng)商環(huán)境調(diào)查”的設(shè)計(jì)對(duì)地方進(jìn)行實(shí)地督查。“1”是“綜合督查”，主要督查黨中央、國(guó)務(wù)院重要文件貫徹落實(shí)情況，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》部署以及涉及地方量化指標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況，打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作部署和推動(dòng)落實(shí)情況，2017年國(guó)務(wù)院大督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、專項(xiàng)督查和日常督查轉(zhuǎn)辦問(wèn)題整改情況，對(duì)人民群眾、企業(yè)或有關(guān)方面反映的重要問(wèn)題線索進(jìn)行核查。“5”是“專題督查”，主要聚焦推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、深化“放管服”改革、持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需、推進(jìn)高水平開(kāi)放、保障和改善民生等五個(gè)方面，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，按照迭代式督查原則，進(jìn)一步督深督透。“地方特色”，主要按照“一省一策”原則，督查了解各地區(qū)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)區(qū)域、地方發(fā)展重要部署情況?！盃I(yíng)商環(huán)境調(diào)查”，在2017年國(guó)務(wù)院大督查對(duì)18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“企業(yè)開(kāi)辦”、“投資項(xiàng)目報(bào)建審批”、“不動(dòng)產(chǎn)交易登記”3項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，今年繼續(xù)選取與企業(yè)和群眾關(guān)系密切，可量化、可比較的“企業(yè)開(kāi)辦”、“工程建設(shè)項(xiàng)目審批”、“房產(chǎn)交易登記”、“用電報(bào)裝”、“用水報(bào)裝”、“用氣報(bào)裝”、“獲得信貸”7項(xiàng)指標(biāo)對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。

2.在對(duì)地方開(kāi)展實(shí)地督查的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或單位進(jìn)行實(shí)地督查。主要督查黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署貫徹落實(shí)情況；黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示指示辦理情況；《政府工作報(bào)告》重點(diǎn)任務(wù)完成情況；國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、重要專題會(huì)議議定事項(xiàng)落實(shí)情況；2017年國(guó)務(wù)院大督查地方反映意見(jiàn)建議辦理情況；反饋并督辦此次大督查實(shí)地督查中發(fā)現(xiàn)和地方政府反映的涉及部門(mén)的問(wèn)題。

四、督查問(wèn)責(zé)和督查激勵(lì)

（一）督查問(wèn)責(zé)。對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的典型問(wèn)題或群眾反映的典型問(wèn)題線索經(jīng)查證屬實(shí)的，國(guó)務(wù)院督查組可直接約談負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任的負(fù)責(zé)同志，并做好記錄。督查結(jié)束后，根據(jù)督查結(jié)果，對(duì)貫徹執(zhí)行中央決策部署不力、重大政策落實(shí)不到位、重大工程項(xiàng)目嚴(yán)重滯后、推進(jìn)“放管服”改革不作為亂作為、督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改流于形式的問(wèn)題，依法依規(guī)予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

（二）督查激勵(lì)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于對(duì)真抓實(shí)干成效明顯地方加大激勵(lì)支持力度的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕82號(hào)），國(guó)務(wù)院督查組實(shí)地督查了解地方貫徹落實(shí)有關(guān)政策措施的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)現(xiàn)先進(jìn)典型，作為有關(guān)方面研究提出2018年督查激勵(lì)名單的重要參考。

五、督查紀(jì)律

國(guó)務(wù)院大督查各項(xiàng)工作要嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定及實(shí)施細(xì)則精神、國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議精神及有關(guān)廉政要求。在實(shí)地督查中，國(guó)務(wù)院督查組成員要嚴(yán)格遵守“十不準(zhǔn)”督查紀(jì)律要求，確保督查工作嚴(yán)肅、認(rèn)真、廉潔。實(shí)地督查期間，國(guó)務(wù)院辦公廳督查室設(shè)立值班電話，接受各地區(qū)、各部門(mén)對(duì)督查組及其成員在廉潔、紀(jì)律、作風(fēng)等方面的舉報(bào)投訴并進(jìn)行核查，對(duì)核查屬實(shí)的將嚴(yán)肅處理。國(guó)務(wù)院

2018年7月5日

第五篇：國(guó)務(wù)院18號(hào)文解讀

國(guó)務(wù)院18號(hào)文解讀

2014年5月20日，《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批發(fā)展改革委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見(jiàn)的通知》出臺(tái)，即國(guó)發(fā)〔2014〕18號(hào)文（以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)文”）。轉(zhuǎn)批國(guó)家發(fā)改委關(guān)于當(dāng)年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)或工作的意見(jiàn)，是國(guó)務(wù)院在全國(guó)兩會(huì)之后的一個(gè)“保留曲目”，自2007年至今，已持續(xù)8年。今年國(guó)家發(fā)改委的意見(jiàn)有諸多亮點(diǎn)，其中有關(guān)“開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能?！钡奶岱ǎ鹆藰I(yè)內(nèi)對(duì)于地方政府融資平臺(tái)何去何從的熱議。

一、18號(hào)文的總體概述2014年5月17日，為期兩天的2014年全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議在北京閉幕，國(guó)家發(fā)展改革委主任徐紹史作了題為《準(zhǔn)確把握形勢(shì)，狠抓貫徹落實(shí)，確保完成2014年經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)》的講話。20日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布18號(hào)文，是對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議的支持和重申，主要內(nèi)容包括：

1、明確未來(lái)改革的九大任務(wù)。18號(hào)文提出了多方面的改革，歸納起來(lái)主要有：深化投資體制改革；推進(jìn)資源性產(chǎn)品等價(jià)格改革，形成主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制；深化財(cái)稅金融改革；深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，完善基本經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則；推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化相關(guān)改革；推進(jìn)投資貿(mào)易便利化；推進(jìn)社會(huì)事業(yè)相關(guān)改革；健全資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)體制等。

2、地方政府融資平臺(tái)首次亮相。國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批發(fā)改委關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)已有8年，今年首次提及地方政府融資平臺(tái)，一時(shí)間業(yè)內(nèi)關(guān)注熱烈。通過(guò)全文整體分析，關(guān)于“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”的表述，出現(xiàn)在“財(cái)稅金融價(jià)格改革”項(xiàng)下“規(guī)范政府舉債融資制度”的段落內(nèi)，所以，所謂剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，只是規(guī)范政府舉債融資制度的配合動(dòng)作。

3、未明確具體的時(shí)間表和責(zé)任分工。對(duì)比2007年以來(lái)國(guó)家發(fā)改委關(guān)于當(dāng)年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)或工作的意見(jiàn)，我們不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要的區(qū)別。2014年的18號(hào)文與眾不同，文件中提到的若干改革措施，均未明確提出由哪個(gè)部委牽頭負(fù)責(zé)以及哪些部委積極配合，并且本意見(jiàn)也沒(méi)有提出各項(xiàng)改革的時(shí)間表。筆者認(rèn)為，本次有關(guān)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)任務(wù)具有劃時(shí)代的意義，它承接了十八大三中全會(huì)的精神，其中的改革措施相比以往有很大創(chuàng)新和超越。所以，18號(hào)文的指導(dǎo)性和方向性強(qiáng)于具體的實(shí)施計(jì)劃。

二、中央對(duì)融資平臺(tái)的政策演進(jìn)回顧中央對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的政策演進(jìn)，不得不提到2010年6月10日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，即國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文，這是國(guó)務(wù)院首次也是唯一的一次，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的議題發(fā)布專文。從19號(hào)文的濫觴到如今，中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)的政策層出不窮，以下按照發(fā)文部委的不同進(jìn)行梳理分析。

1、國(guó)務(wù)院：宏觀指導(dǎo)，重在融資平臺(tái)的規(guī)范管理中央對(duì)融資平臺(tái)重點(diǎn)關(guān)注并出臺(tái)相應(yīng)政策，始于2010年。國(guó)發(fā)19號(hào)文的出臺(tái)，也標(biāo)志著我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。19號(hào)文詳述了針對(duì)融資平臺(tái)的5條規(guī)范處理意見(jiàn)：抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實(shí)。19號(hào)文是我國(guó)針對(duì)地方政府融資平臺(tái)出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件，后續(xù)各部委出臺(tái)的相關(guān)政策，基本上都是該文件的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。隨后，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)等四部委出臺(tái)有關(guān)貫徹落實(shí)19號(hào)文的通知，就是很好的例證。

2、發(fā)改委：規(guī)范城投債，支持保障房建設(shè)通過(guò)筆者梳理2010年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)有關(guān)地方政府融資平臺(tái)的文件共計(jì)10份，其中9份由國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司發(fā)布，另外1份則是本文重點(diǎn)討論的18號(hào)文。作為國(guó)家發(fā)改委主管財(cái)政和金融的重要部門(mén)，財(cái)金司出臺(tái)的9份文件，幾乎都是對(duì)于融資平臺(tái)債券融資的規(guī)范，涵蓋發(fā)行債券的條件、用途、信用建設(shè)、專項(xiàng)審核等諸多方面。值得關(guān)注的是，近兩年來(lái)國(guó)家發(fā)改委對(duì)于融資平臺(tái)有關(guān)棚戶區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目的債券融資，給予了極大的支持，這與中央的政策一脈相承。對(duì)于18號(hào)文，這是國(guó)家發(fā)改委首次對(duì)融資平臺(tái)的融資職能出臺(tái)意見(jiàn)，實(shí)屬少見(jiàn)。筆者認(rèn)為，這是國(guó)家發(fā)改委依據(jù)中央全面深化改革的部署，對(duì)地方政府債務(wù)和融資平臺(tái)發(fā)展提出的方向性意見(jiàn)，其效力和操作性相對(duì)較弱。

3、銀監(jiān)會(huì)：防范風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)貸款越收越緊春江水暖鴨先知，融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最敏感的便是在2009年給予融資平臺(tái)大量信貸的各類金融機(jī)構(gòu)。19號(hào)文出臺(tái)后，銀監(jiān)會(huì)做了大量的政策跟進(jìn)，每次發(fā)布政策的主題都是加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作。銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號(hào)文件，提出按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標(biāo)，做好地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，直到銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)文，更加提出“化解到期，控制總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控新增，緩釋存量，隔離風(fēng)險(xiǎn)，審慎退出，明晰職責(zé)”三十二字方針，繼續(xù)完善“名單制”管理，堅(jiān)持退出分類制度，控制平臺(tái)貸款總量。近期，銀監(jiān)會(huì)又提出下一階段應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的四點(diǎn)要求：一是控制信貸總量，各行要嚴(yán)把新增貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得新增平臺(tái)貸款規(guī)模。二是化解到期風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于今年到期的平臺(tái)貸款，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要與融資平臺(tái)、當(dāng)?shù)卣餐贫ㄔ敿?xì)的還款方案。三是優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，對(duì)一些平臺(tái)貸款占比較高、財(cái)政償債能力較弱的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，增加有效資產(chǎn)抵押。四是建立地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)預(yù)警體系，科學(xué)設(shè)定平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“警戒線”。綜上所述，不難看出銀監(jiān)會(huì)對(duì)于融資平臺(tái)債務(wù)一直持審慎和嚴(yán)控態(tài)度，然而此舉未能有效化解融資平臺(tái)債務(wù)，卻催生了影子銀行和政信合作等其他渠道的融資突圍，事與愿違。

4、財(cái)政部：規(guī)范地方違法融資，推進(jìn)地方政府自行發(fā)債財(cái)政部對(duì)于地方政府融資平臺(tái)出臺(tái)的相關(guān)文件，主要體現(xiàn)在規(guī)范違法融資和地方政府自行發(fā)債兩個(gè)方面。2012年底，財(cái)政部等四部委出臺(tái)463號(hào)文，制止地方政府違法違規(guī)融資，明確規(guī)定不得違規(guī)采用集資、回購(gòu)（BT）等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，不得違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保，不得通過(guò)財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)。作為地方政府債務(wù)的最終償還主體，財(cái)政部門(mén)出臺(tái)該文件對(duì)于控制政府債務(wù)起到了一些積極作用?！伴_(kāi)正門(mén)”、“開(kāi)明渠”、發(fā)行市政債等提法，財(cái)政部一直在不遺余力地推進(jìn)。從地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)來(lái)看，從最初的4個(gè)到如今的10個(gè)，雖然體量還很小，但是象征意義非常強(qiáng)，筆者相信，未來(lái)在全面實(shí)行市政債方面，財(cái)政部將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

三、18號(hào)文對(duì)融資平臺(tái)的影響分析根據(jù)2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，我國(guó)各類融資平臺(tái)共計(jì)7170個(gè)，它們規(guī)模大小各異，處在發(fā)展的不同階段，在國(guó)家深化改革的政策環(huán)境和“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，跌跌撞撞地向前邁進(jìn)。正在此時(shí)，18號(hào)文的出臺(tái)，對(duì)于融資平臺(tái)而言，其最重要的意義則是指明了未來(lái)發(fā)展的方向。規(guī)范地方政府舉債融資，釋放強(qiáng)烈信號(hào)。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，確立了未來(lái)地方政府城市建設(shè)發(fā)展資金來(lái)源的主渠道，即參照美國(guó)市政債的模式，各級(jí)政府以自主發(fā)債的形式，利用社會(huì)資金完善城市建設(shè)和公共服務(wù)，各類稅收、相關(guān)規(guī)費(fèi)和即將出臺(tái)的房產(chǎn)稅，將作為重要補(bǔ)充。目前，中央發(fā)出這樣的信號(hào)，旨在讓地方政府和融資平臺(tái)早做準(zhǔn)備，如地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，融資平臺(tái)嘗試混合所有制等，都是在規(guī)范地方政府融資舉債機(jī)制方面，做的積極而有效的努力?；獾胤秸畟鶆?wù)，是當(dāng)務(wù)之急。近年來(lái)，有關(guān)地方政府債務(wù)危機(jī)的話題甚囂塵上，是國(guó)內(nèi)外各類機(jī)構(gòu)關(guān)注的焦點(diǎn)，中央也先后進(jìn)行了三次全面和重點(diǎn)的債務(wù)審計(jì)。雖然中央做出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的基調(diào)，但對(duì)于存量債務(wù)的化解，一直非常重視。如果說(shuō)規(guī)范地方政府舉債融資是馬拉松長(zhǎng)跑，那么盡快化解地方政府債務(wù)危機(jī)，則是百米沖刺，尤其是在這兩年的償債高峰期，中央更是不遺余力地嚴(yán)控新增債務(wù)，并通過(guò)各種渠道化解現(xiàn)有負(fù)債，銀監(jiān)會(huì)近期的收緊政策就是很好的說(shuō)明。地方政府發(fā)行市政債，任重而道遠(yuǎn)。就目前而言，市政債還處在探索階段，將市政債作為未來(lái)政府融資的主渠道，道路依然漫長(zhǎng)。現(xiàn)階段，有一些準(zhǔn)備工作已經(jīng)在籌備，如推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制、建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制等。實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)在做起。無(wú)論是從政策本身還是實(shí)際國(guó)情看，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，短時(shí)間內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的，但這確是未來(lái)必然發(fā)展的方向，具體何時(shí)能實(shí)現(xiàn)剝離，還要視市政債的實(shí)行效果而定。對(duì)于融資平臺(tái)而言，認(rèn)準(zhǔn)方向，把握大勢(shì)，從現(xiàn)在開(kāi)始，以城市運(yùn)營(yíng)商、公共服務(wù)提供者和國(guó)有資產(chǎn)管理者為職能定位，穩(wěn)步推進(jìn)轉(zhuǎn)型之路，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。綜上所述，18號(hào)文的出臺(tái)，其信號(hào)指示意義大于具體實(shí)施指南，影響主要體現(xiàn)在地方政府債務(wù)的化解、市政債的自主發(fā)行和融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展等三個(gè)方面。下面，我們將分三個(gè)篇章，詳述18號(hào)文對(duì)上述問(wèn)題的影響，并對(duì)未來(lái)如何有效應(yīng)對(duì)18號(hào)文，提出若干建設(shè)性的意見(jiàn)，供城投業(yè)內(nèi)人士參考。