第一篇：20111226關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知-國土資源部

【法規(guī)標題】國土資源部關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知 【頒布單位】國土資源部

【發(fā)文字號】國土資發(fā)〔2011〕224號 【頒布時間】2011-12-26

國土資源部關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知

國土資發(fā)〔2011〕224號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關(guān)各司局及有關(guān)直屬事業(yè)單位：

為了全面貫徹落實《國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）精神，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）制度政策，正確引導、嚴格規(guī)范增減掛鉤試點工作，統(tǒng)籌促進城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、充分認識嚴格規(guī)范增減掛鉤試點工作的重要性

2006年以來，部根據(jù)《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）提出的“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的要求，組織開展了增減掛鉤試點工作。幾年來，試點地區(qū)在推進社會主義新農(nóng)村建設中，結(jié)合農(nóng)村新居建設和危舊房改造等，依據(jù)現(xiàn)階段土地管理要求和城鄉(xiāng)發(fā)展的實際，積極開展增減掛鉤試點，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地整治和合理調(diào)整使用，有效促進了耕地保護和節(jié)約集約用地，有力推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

進一步認識增減掛鉤試點的重大意義。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并和新農(nóng)村及各項建設規(guī)劃相銜接，積極主動、嚴格規(guī)范地開展增減掛鉤試點，是有效推進 “三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實可靠的載體和抓手；是落實中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺；是引導資源、技術(shù)和項目向農(nóng)村流動，加快社會主義新農(nóng)村建設的重要途徑；是在保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局、推進節(jié)約集約用地、促進科學發(fā)展的重大舉措；是嚴格保護耕地和提高耕地質(zhì)量、促進耕地集約經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段；是堅持家庭承包政策為基礎(chǔ)，促進農(nóng)民分工就業(yè)和增加收入的政策創(chuàng)新。各地必須高度重視，積極宣傳，正確引導，努力創(chuàng)造保障和促進開展增減掛鉤試點的良好社會氛圍。

正確把握基本要求。各地必須堅持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為導向，以促進耕地保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設、促進農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中心村及各業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善和環(huán)境保護為目標，以切實維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)民增收致富為出發(fā)點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持依法推動、規(guī)范運作、民主公開、量力而行。要堅決防止片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減掛鉤試點規(guī)模，堅決防止侵害農(nóng)民權(quán)益，確保增減掛鉤試點健康有序推進。

二、統(tǒng)籌安排增減掛鉤試點

統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進。開展增減掛鉤試點，要以土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)的城郊結(jié)合部新城區(qū)建設、近郊有條件鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)和中心村建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統(tǒng)籌安排，確定增減掛鉤試點的規(guī)模、布局、時序和項目，做好與城鄉(xiāng)建設、基礎(chǔ)設施布局、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以保障和促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。省級要編制好增減掛鉤專項規(guī)劃，并報部批準實施；市、縣要編制好增減掛鉤項目區(qū)實施方案，逐級上報?。▍^(qū)、市）審批，報部備案。今后，部批準增減掛鉤試點，包括土地整治示范建設中的增減掛鉤項目在內(nèi)，將以地方增減掛鉤規(guī)劃、項目區(qū)實施方案編制和實施情況作為重要依據(jù)。

因地制宜，量力而行。開展增減掛鉤試點，要與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件和水平相適應，與同步推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，與新農(nóng)村建設、社區(qū)管理、基礎(chǔ)設施和產(chǎn)業(yè)布局等相配套。要以農(nóng)民自愿且不額外增加農(nóng)民負擔為前提，通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化平衡項目區(qū)建設資金，支持小城鎮(zhèn)和中心村新建新區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，切實改善和提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。要選擇基層組織凝聚力強、國土資源管理嚴格規(guī)范、各項基礎(chǔ)業(yè)務扎實的地區(qū)開展試點工作。

三、嚴格把握增減掛鉤試點條件

堅持嚴格審批、嚴控范圍。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃、納入土地利用年度計劃的前提下，經(jīng)部批準。未經(jīng)批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。農(nóng)村內(nèi)部鄉(xiāng)村、村村掛鉤推進小城鎮(zhèn)和中心村建設的試點項目，也必須經(jīng)省級人民政府批準，并控制在國家下達的增減掛鉤指標內(nèi)，納入試點管理。

堅持嚴格標準、從嚴管理。已經(jīng)開展增減掛鉤試點的地區(qū)，要抓緊按照國發(fā)〔2010〕47號文件、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治有關(guān)問題的處理意見》（國土資發(fā)〔2011〕80號）以及本通知的有關(guān)規(guī)定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎(chǔ)上，將試點項目上圖入庫，報部審定。對在國家下達增減掛鉤指標外，自行開展增減掛鉤或建設用地置換的，經(jīng)嚴肅整改符合增減掛鉤試點規(guī)范要求的，作出分年度核銷指標的計劃安排，報部審定后，逐年納入增減掛鉤試點管理。凡不符合試點規(guī)范要求且未開工的項目應一律撤銷。

堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區(qū)，合理確定拆舊建新規(guī)模和比例。嚴禁跨縣級行政區(qū)域設置掛鉤項目區(qū)。各地開展增減掛鉤試點的范圍和規(guī)模，必須嚴格控制在部下達的年度增減掛鉤指標規(guī)模之內(nèi)，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規(guī)?；蜓h(huán)使用計劃指標。

四、切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益

充分尊重農(nóng)民主體地位。開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的主體地位。確定增減掛鉤項目，必須嚴格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利用分配的，必須先行確權(quán)登記；在土地互換和開發(fā)經(jīng)營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇；項目報批時，必須附具征求集體組織和農(nóng)民意見情況、聽證和公示相關(guān)材料，做到整治前農(nóng)民愿意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農(nóng)民住高樓。

確保收益返還農(nóng)村。使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農(nóng)民生活條件和支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)。農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設施、公益事業(yè)建設所需資金，不得增加農(nóng)民負擔，主要應由增減掛鉤指標調(diào)劑使用的收益平衡，讓農(nóng)民真正享受到增減掛鉤試點帶來的實惠。各?。▍^(qū)、市）要研究制定增減掛鉤指標使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構(gòu)成和分配，明確受益主體，規(guī)范收益分配和用途；要建立地價評估、資產(chǎn)審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。

加強農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理。開展增減掛鉤試點，必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護權(quán)益的原則，做好土地確權(quán)登記。要按照確權(quán)在先的要求，對土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進行調(diào)查、核實，做到地類和面積準確，界址和權(quán)屬清楚。增減掛鉤試點涉及的土地，原則上應維持原有土地權(quán)屬不變；對土地互換的，要引導相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭議的要依法做好調(diào)處工作。對權(quán)屬有爭議又調(diào)處不能達成一致意見的，不得開展增減掛鉤試點。增減掛鉤試點實施后，要依法及時辦理土地變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等，依法保障農(nóng)民土地的用益物權(quán)。

五、規(guī)范增減掛鉤試點管理

優(yōu)先保障“三農(nóng)”建設。增減掛鉤拆舊騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，并盡可能與周邊耕地集中連片，實施水、路、林配套建設，確保復墾的耕地不低于建新占用的耕地數(shù)量質(zhì)量，有條件的，應積極建設高標準基本農(nóng)田。規(guī)劃為建設用地的，要優(yōu)先保證農(nóng)民舊房改造、新居建設、環(huán)境建設、農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。項目建新地塊建設用地必須嚴格控制在批準下達的增減掛鉤指標規(guī)模內(nèi)。

嚴格增減掛鉤項目考核。增減掛鉤試點以項目區(qū)為主體組織實施，確保項目區(qū)實施后建設用地面積不擴大，耕地數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。要加強復墾耕地的后期管護，確保復墾耕地有效利用。試點市、縣要對增減掛鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點項目實施情況進行考核，考核結(jié)果作為安排下一年度增減掛鉤指標的依據(jù)，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項目所在市、縣下達新的增減掛鉤指標，不得安排新的增減掛鉤項目。

強化增減掛鉤試點全程管理。各試點地區(qū)要對增減掛鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監(jiān)管。各級國土資源主管部門要結(jié)合國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設，加強增減掛鉤試點項目管理信息化建設；完善增減掛鉤試點項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，要實時上圖入庫，并實行網(wǎng)絡直報備案，向社會公示，自覺接受社會公眾監(jiān)督。

地方各級國土資源部門要切實加強對增減掛鉤試點的組織管理，形成地方政府主導，國土資源主管部門搭建平臺，相關(guān)部門積極參與、各司其職的責任機制，共同推進增減掛鉤試點工作。試點地區(qū)國土資源主管部門要主動加強增減掛鉤試點研究，注意總結(jié)土地制度創(chuàng)新和促進農(nóng)村經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的典型經(jīng)驗和成功做法，探索新機制、新方法。各派駐地方的國家土地督察機構(gòu)要加強監(jiān)督檢查。部將進一步加強政策調(diào)研和工作指導，及時研究解決工作中的問題，適時組織現(xiàn)場觀摩，加強宣傳引導，不斷完善制度措施，保障增減掛鉤試點健康有序推進。

此文件有效期為6年。

國土資源部

二〇一一年十二月二十六日

第二篇：《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知》分析

部通知要求 嚴格規(guī)范掛鉤試點切實維護農(nóng)民權(quán)益

2011-12-29 | 作者： 呂苑鵑 | 來源： 中國國土資源報 | 【大 中 小】【打印】【關(guān)閉】

國土資源部日前印發(fā)《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知》，要求統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，嚴格把握試點條件，切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益，規(guī)范增減掛鉤試點管理。

《通知》要求，充分認識嚴格規(guī)范增減掛鉤試點工作的重要性，正確把握基本要求。各地開展增減掛鉤試點，必須堅持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為導向，以促進耕地保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設、促進農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中心村及各業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善和環(huán)境保護為目標，以切實維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)民增收致富為出發(fā)點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持依法推動、規(guī)范運作、民主公開。要堅決防止片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減掛鉤試點規(guī)模，堅決防止侵害農(nóng)民權(quán)益，確保增減掛鉤試點健康有序推進。

《通知》強調(diào)，開展增減掛鉤試點，要統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進，因地制宜，量力而行。要以土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)的城郊結(jié)合部新城區(qū)建設、近郊有條件鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)和中心村建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統(tǒng)籌安排，確定增減掛鉤試點的規(guī)模、布局、時序和項目，做好與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。要與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件和水平相適應，與同步推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，與新農(nóng)村建設、社區(qū)管理、基礎(chǔ)設施和產(chǎn)業(yè)布局等相配套。要以農(nóng)民自愿且不額外增加農(nóng)民負擔為前提，通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化平衡項目區(qū)建設資金，支持小城鎮(zhèn)和中心村新建新區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，切實改善和提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

《通知》指出，要嚴格把握增減掛鉤試點條件。一是堅持嚴格審批、嚴控范圍。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃、納入土地利用計劃的前提下，經(jīng)部批準。未經(jīng)批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。二是堅持嚴格標準、從嚴管理。已經(jīng)開展增減掛鉤試點的地區(qū)，要抓緊按照有關(guān)規(guī)定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎(chǔ)上，將試點項目上圖入庫，報部審定。凡不符合試點規(guī)范要求且未開工的項目應一律撤銷。三是堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區(qū)，合理確定拆舊建新規(guī)模和比例。嚴禁跨縣級行政區(qū)域設置掛鉤項目區(qū)，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規(guī)模或循環(huán)使用計劃指標。

《通知》強調(diào)，要切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益。一是充分尊重農(nóng)民主體地位。確定增減掛鉤項目，必須嚴格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利用分配的，必須先行確權(quán)登記;在土地互換和開發(fā)經(jīng)營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇;項目報批時，必須附具征求集體組織和農(nóng)民意見情況、聽證和公示相關(guān)材料，做到整治前農(nóng)民愿意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農(nóng)民住高樓。二是確保收益返還農(nóng)村。使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農(nóng)民生活條件和支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)。要建立地價評估、資產(chǎn)審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。三是加強農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理。做好土地確權(quán)登記。增減掛鉤試點實施后，要依法及時辦理土地變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等，依法保障農(nóng)民土地的用益物權(quán)。

《通知》要求，規(guī)范增減掛鉤試點管理。一是優(yōu)先保障“三農(nóng)”建設。增減掛鉤拆舊騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，有條件的，應積極建設高標準基本農(nóng)田。規(guī)劃為建設用地的，要優(yōu)先保證農(nóng)民舊房改造、新居建設、環(huán)境建設、農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。二是嚴格增減掛鉤項目考核。試點市、縣要對增減掛鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點項目實施情況進行考核。三是強化增減掛鉤試點全程管理。各試點地區(qū)要對增減掛鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監(jiān)管。各級國土資源主管部門要加強增減掛鉤試點項目管理信息化建設;完善增減掛鉤試點項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況要實時上圖入庫，并實行網(wǎng)絡直報備案，向社會公示，接受公眾監(jiān)督。

第三篇：關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點

關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點 切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知 冀政〔2011〕39號2011年3月25日

各設區(qū)市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門： 為貫徹落實《國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）精神，確保我省增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作規(guī)范、健康、有序推進，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、統(tǒng)一思想認識，把握工作方向近年來，我省按照國家有關(guān)安排部署，積極推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作，有力地推動了耕地保護和節(jié)約集約用地，對破解用地難題、推進農(nóng)村新民居建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。各地各有關(guān)部門一定要站在政治和全局的高度，充分認識做好增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作的重要性，切實把思想統(tǒng)一到國務院《通知》精神上來,以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導向，以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標，以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，嚴格規(guī)范增減掛鉤試點，切實做好農(nóng)村土地整治工作。

開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作，必須準確把握工作方向。要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則，以農(nóng)田整治為重點，立足提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。要始終把維護農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動，堅決避免片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向，制止以各種名義擅自開展土地置換等行為，嚴禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標，嚴禁盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓。

二、嚴格規(guī)范增減掛鉤試點，切實做好農(nóng)村土地整治工作

（一）堅持規(guī)劃先行、有序推進。各地要按照土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、新民居建設、城鎮(zhèn)建設、農(nóng)田水利建設、林業(yè)保護利用和生態(tài)建設及環(huán)境影響評價等有關(guān)要求，科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，將增減掛鉤試點列為土地整治規(guī)劃的重要內(nèi)容，合理安排增減掛鉤規(guī)模、布局和時序。試點須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，納入土地利用計劃。省國土資源廳要抓緊研究制定城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法，確保試點工作規(guī)范有序推進。

（二）新民居建設用地和廢棄建設用地復墾置換要納入增減掛鉤試點。抓緊對已出臺的涉及農(nóng)村建設用地整治和城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用的相關(guān)文件進行清理，凡與國務院《通知》精神不一致的，一律予以廢止。今后，新民居建設用地和廢棄建設用地復墾置換，要統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。要堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理、結(jié)果可控的原則，規(guī)范開展增減掛鉤試點工作，嚴格按照建新拆舊項目區(qū)進行整體審批和管理，掛鉤周轉(zhuǎn)指標要嚴格控制在國家下達的計劃內(nèi)。掛鉤周轉(zhuǎn)指標的下達、使用和歸還要實行全程監(jiān)管，嚴格考核，確保項目區(qū)內(nèi)建設用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質(zhì)量有提高。

（三）科學設置增減掛鉤試點項目區(qū)。設置項目區(qū)要優(yōu)先考慮省級新民居示范工程、城鄉(xiāng)結(jié)合部、“空心村”，以及散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設用地。建新拆舊項目區(qū)要嚴格限定在同一縣級行政區(qū)域內(nèi)。合理安排項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展用地的布局和規(guī)模，優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設施建設用地，并為當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展預留空間。建新地塊必須按照國家供地政策和節(jié)約集約用地要求供地、用地，確需征收集體土地的，依法辦理土地征收手續(xù)。

（四）積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地整治。按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標，大力開展土地平整、田間道路建設、農(nóng)田防護建設和農(nóng)田水利建設。依照耕地分等定級技術(shù)規(guī)范和標準，嚴格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，經(jīng)整治的耕地要劃定為基本農(nóng)田，實行永久保護。規(guī)范推進農(nóng)村建設用地整治，整治騰出的土地首先要復墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設用地的，可作為農(nóng)民舊房改造、新民居建設、農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。涉及將整治節(jié)約的建設用地指標調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，須納入增減掛鉤試點。

（五）切實維護農(nóng)民權(quán)益。開展增減掛鉤試點，編制和制定項目區(qū)規(guī)劃以及住宅設計、拆遷補償、復墾整治方案等，必須舉行聽證、論證，充分聽取當?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整的，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不得開展增減掛鉤試點。要加強土地權(quán)屬管理，保障農(nóng)民土地權(quán)益，項目實施前要對農(nóng)村集體土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進行調(diào)查，做到地類正確、面積準確、權(quán)屬無爭議；項目實施后，依法及時辦理土地確權(quán)、變更登記手續(xù)，做到產(chǎn)權(quán)明晰。增減掛鉤所得土地增值收益要及時全部返還農(nóng)村，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設施、農(nóng)民新居建設和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

三、完善保障措施，加強監(jiān)督管理

（一）加強組織領(lǐng)導。各地各有關(guān)部門要高度重視增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作，切實加強組織領(lǐng)導，及時協(xié)調(diào)解決重大問題。增加民政、監(jiān)察、審計部門主要負責同志為省農(nóng)村土地整治工作領(lǐng)導小組成員；各地要相應調(diào)整充實領(lǐng)導機構(gòu)，形成政府主導、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制。各級各有關(guān)部門要按照國務院《通知》要求，立即組織開展本行政區(qū)域增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查工作，確保各項規(guī)定落實到位。

（二）強化資金整合和使用管理。各級財政部門要整合現(xiàn)有土地及各類涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格資金使用和監(jiān)管，新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農(nóng)田建設和保護、耕地開發(fā)和土地整理。土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設。從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設。鼓勵和支持社會資金投入增減掛鉤試點和土地整治工程，依照法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，明確投資人的權(quán)益、責任和義務，協(xié)調(diào)處理好國家、農(nóng)民集體組織和個人、投資人的多方利益關(guān)系。

（三）嚴格監(jiān)督管理。各級各有關(guān)部門要采取有力措施，加強對增減掛鉤試點和土地整治項目的全程監(jiān)管。建立健全各項制度，嚴格執(zhí)行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、聽證制、公告制、村民監(jiān)督制，確保工程質(zhì)量、合同履約、資金安全和農(nóng)民權(quán)益。納入增減掛鉤試點的新民居示范村，須做到建一批、搬一批、拆一批、復墾一批，并嚴格按有關(guān)規(guī)定進行驗收。整治項目的編制、呈報和審批要建立規(guī)范化業(yè)務流程，確保公開、公正。

（四）嚴肅查處違法違規(guī)行為。各級政府及國土資源、監(jiān)察部門要加強土地執(zhí)法監(jiān)察，嚴肅查處未批即用、批少用多、違反項目區(qū)規(guī)劃用地以及在農(nóng)村集體土地上建“小產(chǎn)權(quán)房”等違法行為。對以增減掛鉤和農(nóng)村土地整治為名違法違規(guī)占用耕地和擅自擴大城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的，要嚴肅追究有關(guān)人員的責任。省政府辦公廳文件《河北省人民政府公報》2011年第3號《河北省人民政府公報》2011年第3號省政府辦公廳文件

第四篇：國土資源部關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知(國土資發(fā)〔2011〕224號)

國土資源部關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知

國土資發(fā)?2011?224號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關(guān)各司局及有關(guān)直屬事業(yè)單位：

為了全面貫徹落實《國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)?2010?47號）精神，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）制度政策，正確引導、嚴格規(guī)范增減掛鉤試點工作，統(tǒng)籌促進城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、充分認識嚴格規(guī)范增減掛鉤試點工作的重要性

2006年以來，部根據(jù)《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)?2004?28號）提出的“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的要求，組織開展了增減掛鉤試點工作。幾年來，試點地區(qū)在推進社會主義新農(nóng)村建設中，結(jié)合農(nóng)村新居建設和危舊房改造等，依據(jù)現(xiàn)階段土地管理要求和城鄉(xiāng)發(fā)展的實際，積極開展增減掛鉤試點，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地整治和合理調(diào)整使用，有效促進了耕地保護和節(jié)約集約用地，有力推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

進一步認識增減掛鉤試點的重大意義。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并和新農(nóng)村及各項建設規(guī)劃相銜接，積極主動、嚴格規(guī)范地開展增減掛鉤試點，是有效推進 “三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實可靠的載體和抓手；是落實中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺；是引導資源、技術(shù)和項目向農(nóng)村流動，加快社會主義新農(nóng)村建設的重要途徑；是在保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局、推進節(jié)約集約用地、促進科學發(fā)展的重大舉措；是嚴格保護耕地和提高耕地質(zhì)量、促進耕地集約經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段；是堅持家庭承包政策為基礎(chǔ)，促進農(nóng)民分工就業(yè)和增加收入的政策創(chuàng)新。各地必須高度重視，積極宣傳，正確引導，努力創(chuàng)造保障和促進開展增減掛鉤試點的良好社會氛圍。

正確把握基本要求。各地必須堅持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為導向，以促進耕地保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設、促進農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中心村及各業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善和環(huán)境保護為目標，以切實維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)民增收致富為出發(fā)點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持依法推動、規(guī)范運作、民主公開、量力而行。要堅決防止片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減掛鉤試點規(guī)模，堅決防止侵害農(nóng)民權(quán)益，確保增減掛鉤試點健康有序推進。

二、統(tǒng)籌安排增減掛鉤試點

統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進。開展增減掛鉤試點，要以土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)的城郊結(jié)合部新城區(qū)建設、近郊有條件鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)和中心村 建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統(tǒng)籌安排，確定增減掛鉤試點的規(guī)模、布局、時序和項目，做好與城鄉(xiāng)建設、基礎(chǔ)設施布局、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以保障和促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。省級要編制好增減掛鉤專項規(guī)劃，并報部批準實施；市、縣要編制好增減掛鉤項目區(qū)實施方案，逐級上報省（區(qū)、市）審批，報部備案。今后，部批準增減掛鉤試點，包括土地整治示范建設中的增減掛鉤項目在內(nèi)，將以地方增減掛鉤規(guī)劃、項目區(qū)實施方案編制和實施情況作為重要依據(jù)。

因地制宜，量力而行。開展增減掛鉤試點，要與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件和水平相適應，與同步推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，與新農(nóng)村建設、社區(qū)管理、基礎(chǔ)設施和產(chǎn)業(yè)布局等相配套。要以農(nóng)民自愿且不額外增加農(nóng)民負擔為前提，通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化平衡項目區(qū)建設資金，支持小城鎮(zhèn)和中心村新建新區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，切實改善和提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。要選擇基層組織凝聚力強、國土資源管理嚴格規(guī)范、各項基礎(chǔ)業(yè)務扎實的地區(qū)開展試點工作。

三、嚴格把握增減掛鉤試點條件

堅持嚴格審批、嚴控范圍。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃、納入土地利用計劃的前提下，經(jīng)部批準。未經(jīng)批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。農(nóng)村內(nèi)部鄉(xiāng)村、村村掛鉤推進小城鎮(zhèn)和中心村建設的試點項目，也必須經(jīng)省級人民政府批準，并控制在國家下達的增減掛鉤指標內(nèi)，納入試點管理。

堅持嚴格標準、從嚴管理。已經(jīng)開展增減掛鉤試點的地區(qū)，要抓緊按照國發(fā)?2010?47號文件、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治有關(guān)問題的處理意見》（國土資發(fā)?2011?80號）以及本通知的有關(guān)規(guī)定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎(chǔ)上，將試點項目上圖入庫，報部審定。對在國家下達增減掛鉤指標外，自行開展增減掛鉤或建設用地置換的，經(jīng)嚴肅整改符合增減掛鉤試點規(guī)范要求的，作出分核銷指標的計劃安排，報部審定后，逐年納入增減掛鉤試點管理。凡不符合試點規(guī)范要求且未開工的項目應一律撤銷。

堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區(qū)，合理確定拆舊建新規(guī)模和比例。嚴禁跨縣級行政區(qū)域設置掛鉤項目區(qū)。各地開展增減掛鉤試點的范圍和規(guī)模，必須嚴格控制在部下達的增減掛鉤指標規(guī)模之內(nèi)，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規(guī)?；蜓h(huán)使用計劃指標。

四、切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益

充分尊重農(nóng)民主體地位。開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的主體地位。確定增減掛鉤項目，必須嚴格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利用分配的，必須先行確權(quán)登記；在土地互換和開發(fā)經(jīng)營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇；項目報批時，必須附具征求集體組織和農(nóng)民意見情況、聽證和公示相關(guān)材料，做到整治前農(nóng)民愿意、整治 中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農(nóng)民住高樓。

確保收益返還農(nóng)村。使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農(nóng)民生活條件和支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)。農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設施、公益事業(yè)建設所需資金，不得增加農(nóng)民負擔，主要應由增減掛鉤指標調(diào)劑使用的收益平衡，讓農(nóng)民真正享受到增減掛鉤試點帶來的實惠。各?。▍^(qū)、市）要研究制定增減掛鉤指標使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構(gòu)成和分配，明確受益主體，規(guī)范收益分配和用途；要建立地價評估、資產(chǎn)審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。

加強農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理。開展增減掛鉤試點，必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護權(quán)益的原則，做好土地確權(quán)登記。要按照確權(quán)在先的要求，對土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進行調(diào)查、核實，做到地類和面積準確，界址和權(quán)屬清楚。增減掛鉤試點涉及的土地，原則上應維持原有土地權(quán)屬不變；對土地互換的，要引導相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭議的要依法做好調(diào)處工作。對權(quán)屬有爭議又調(diào)處不能達成一致意見的，不得開展增減掛鉤試點。增減掛鉤試點實施后，要依法及時辦理土地變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等，依法保障農(nóng)民土地的用益物權(quán)。

五、規(guī)范增減掛鉤試點管理

優(yōu)先保障“三農(nóng)”建設。增減掛鉤拆舊騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，并盡可能與周邊耕地集中連片，實施水、路、林配套建設，確保復墾的耕地不低于建新占用的耕地數(shù)量質(zhì)量，有條件的，應積極建設高標準基本農(nóng)田。規(guī)劃為建設用地的，要優(yōu)先保證農(nóng)民舊房改造、新居建設、環(huán)境建設、農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。項目建新地塊建設用地必須嚴格控制在批準下達的增減掛鉤指標規(guī)模內(nèi)。

嚴格增減掛鉤項目考核。增減掛鉤試點以項目區(qū)為主體組織實施，確保項目區(qū)實施后建設用地面積不擴大，耕地數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。要加強復墾耕地的后期管護，確保復墾耕地有效利用。試點市、縣要對增減掛鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點項目實施情況進行考核，考核結(jié)果作為安排下一增減掛鉤指標的依據(jù)，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項目所在市、縣下達新的增減掛鉤指標，不得安排新的增減掛鉤項目。

強化增減掛鉤試點全程管理。各試點地區(qū)要對增減掛鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監(jiān)管。各級國土資源主管部門要結(jié)合國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設，加強增減掛鉤試點項目管理信息化建設；完善增減掛鉤試點項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，要實時上圖入庫，并實行網(wǎng)絡直報備案，向社會公示，自覺接受社會公眾監(jiān)督。

地方各級國土資源部門要切實加強對增減掛鉤試點的組織管理，形成地方政府主導，國土資源主管部門搭建平臺，相關(guān)部門積極參與、各司其職的責任機制，共同推進增減掛鉤試點工作。試點地區(qū)國土資源主管部門要主動加強增減掛鉤試點研究，注意總結(jié)土地制度創(chuàng)新和促進農(nóng)村經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的典型經(jīng)驗和成功做法，探索新機制、新方法。各派駐地方的國家土地督察機構(gòu)要加強監(jiān)督檢查。部將進一步加強政策調(diào)研和工作指導，及時研究解決工作中的問題，適時組織現(xiàn)場觀摩，加強宣傳引導，不斷完善制度措施，保障增減掛鉤試點健康有序推進。

此文件有效期為6年。

國土資源部

二〇一一年十二月二十六日

第五篇：國土資源部整肅城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

國土資源部整肅城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

2011-02-14 | 作者： | 來源： 經(jīng)濟參考報 | 【大 中 小】【打印】【關(guān)閉】

日前召開的全國國土資源工作會議明確提出，嚴格規(guī)范增減掛鉤試點，切實做好農(nóng)村土地整治。1月中旬開始，開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治情況檢查。

有關(guān)專家認為，如果不對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進行嚴格規(guī)范，可能會危及到糧食安全，也會損害農(nóng)民的權(quán)益。清理和檢查工作的開展，一定程度上會抑制“被上樓”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得增減掛鉤試點工作進入可控的范圍。信號

國土部將開展增減掛鉤專項檢查

國土資源部部長徐紹史1月7日在全國國土資源工作會議上表示，1月中旬開始，各地首先要進行全面自查、清理，國土資源部在此基礎(chǔ)上開展一次專項檢查，這項工作要力爭3月底前完成。

土地領(lǐng)域的專家普遍認為，國土資源部表態(tài)與去年底國務院發(fā)布的《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治的通知》(以下簡稱《通知》)一脈相承，此番清理和檢查行為是對《通知》的貫徹落實，一定程度上會制止個別地方“運動式”拆村并居等盲目行為，對維護農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)系具有積極意義。

2010年11月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作，明確指出，要嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，如果農(nóng)村建設用地地塊被整理復墾為耕地(即拆舊地塊)，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積的建設用地(即建新地塊)，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

據(jù)了解，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤第一批試點。國土資源部2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年又分別批準了19省加入增減掛鉤試點。

南京大學國土資源與旅游學系主任黃賢金教授接受《經(jīng)濟參考報》采訪時認為，國土資源部的表態(tài)和清理檢查行為與《通知》精神相一致。清理和檢查的開展，“一定程度上會制止?被上樓?現(xiàn)象”，從理論上來講會使得增減掛鉤試點工作納入可控的范圍，使之更符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃。不僅如此，還將有利于更好的維護老百姓比較穩(wěn)定的土地權(quán)益關(guān)系，對地方政府“以地生財”也是一種制約。

中國土地勘測規(guī)劃研究院副總工程師鄒曉云也向《經(jīng)濟參考報》記者表示，此次清理和檢查“肯定會有積極作用”，將對目前部分地方可能存在的“運動式”行為進行降溫。

對于清理和檢查的內(nèi)容，黃賢金推測，主要可能會對未列入試點范圍內(nèi)卻擅自進行增減掛鉤的、雖然在試點地區(qū)但擅自擴大試點范圍的以及老百姓反應比較強烈的試點區(qū)域進行適當?shù)恼D。弊端

增減掛鉤不規(guī)范造成“劣地換良田”

“雖然現(xiàn)在開始進行規(guī)范，但一些不規(guī)范的增減掛鉤行為可能還會出現(xiàn)不同的變種，在不同的地方出現(xiàn)，不掛增減掛鉤的名，卻行增減掛鉤之實?！秉S賢金認為。

作為成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要內(nèi)容，成都“地票”交易日前因故暫停。據(jù)媒體報道，成都“地票”暫停的根本原因是違反了“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策。

事實上，去年很多地方出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，增減掛鉤中存在的問題因此受到廣泛關(guān)注，這些問題主要包括：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用收益分配不規(guī)范等。

接受記者采訪的農(nóng)業(yè)專家普遍擔憂，如果不對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進行嚴格規(guī)范，可能會危及到糧食安全。西南交通大學中國西部新農(nóng)村建設研究中心主任王習明告訴《經(jīng)濟參考報》記者，通過增減掛鉤，耕地總量沒有減少，但原來的好耕地成為了建設用地，耕地的質(zhì)量下降了。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田認為，耕地不是一推平就有了生產(chǎn)力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減持鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質(zhì)量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產(chǎn)量卻差別很大，長此以往，將影響我國糧食安全。而2010年“中央一號文件”明確提出，要確保復墾耕地質(zhì)量。

增減掛鉤過程中所產(chǎn)生的土地增值收益，也沒有能夠真正惠及“三農(nóng)”。鄭風田告訴《經(jīng)濟參考報》記者，按照2010年中央一號文件的規(guī)定，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，但現(xiàn)實情況卻是賣地的錢用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的很少，農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到10%。

“以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，來將農(nóng)村節(jié)約的建設用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文日前撰文指出。

通過對成都和重慶增減掛鉤的調(diào)查研究，王習明認為，農(nóng)民集中居住后，每人每個月的生活成本至少提高200元?！耙驗橐郧胺壳拔莺罂梢苑N菜，可以打井，可以燒柴，現(xiàn)在蔬菜需要購買，水電氣也全部要錢，還要交物業(yè)管理費，這是農(nóng)民很頭疼的問題”。對策

專家建議增減掛鉤政策從嚴

按照國土資源部的說法，增減掛鉤和農(nóng)村土地整治是利國利民、利鄉(xiāng)利城的好事。實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點以來，保護土地、保障耕地總量動態(tài)平衡就是其政策目標之一，另一個目標是緩解城鎮(zhèn)建設用地緊張壓力。

有專家認為，要控制建設用地周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，逐年按計劃實施，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量，又要強調(diào)整理后耕地的質(zhì)量，要加強對整理出的耕地質(zhì)量進行評價，做好與建設用地指標掛鉤的測算工作。

作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專家，鄭風田認為，增減掛鉤的政策要收緊，必須以堅持土地用途管制為前提，有些肥沃的土地只能用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能因為增減掛鉤就搞城市開發(fā)，拿劣地換好地。他舉了日本的例子，日本大阪的城區(qū)里就還保留著很多農(nóng)田。

政府在加強土地用途管制的同時，還應該尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，通過市場方式而不是行政命令來配置土地資源。王習明說，應該由農(nóng)民自己選擇，不能一哄而上，在農(nóng)村居住但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可以集中居住，但從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民集中居住就會出現(xiàn)問題。從根源上看，只有改變稅制，降低地方政府對土地財政的依賴，才不會強迫農(nóng)民集中居住，強迫農(nóng)民“上樓”。

按照去年底召開的國務院常務會議，經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。農(nóng)村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關(guān)地方政府負責人及相關(guān)人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。專家建議，除了眼下即將開始的清理和檢查，還要對增減掛鉤試點工作進行整體評估。鄒曉云認為，這種評估既要對必要性、可行性等積極作用進行評估，也要對可能存在的社會風險等消極影響進行評估。評估應該更側(cè)重宏觀層面(而不是單純就某一個項目進行評估)，涵蓋政策目標實施效果等內(nèi)容。