第一篇：行政公益訴訟之法理思考

中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校 黨員干部在職研究生 課

程

論

文

課 程

名 稱：《行政訴訟法學(xué)》

課程論文題目：對我國行政公益訴訟的法理思考

班 次、專 業(yè)：自治區(qū)黨校2009級在職研究生班 行政管理專業(yè) 姓

名：劉強(qiáng) 學(xué)

號：09041011029 教師評語（成績）：

教師簽名：

新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校

研

究

生

部 2011年7月10日

訴訟。它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤消的救濟(jì)手段。只要申訴人認(rèn)為某種利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求是申訴人個人的利益。不僅行政決定的直接相對人可以提起越權(quán)之訴，如果第三人因為違法的行政決定而受到直接的利益侵害時，亦可提起；各種團(tuán)體的作用尤其廣泛和活躍，當(dāng)他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般也可以自己的名義提起越權(quán)之訴。行政案件訴訟法規(guī)定的民眾訴訟承認(rèn)原告以不涉及自己法律上的利益而提起訴訟，其目的不是直接保護(hù)、救濟(jì)國民私人的權(quán)益，而在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。其中的居民訴訟起源于美國法，是在判例上形成的納稅人訴訟。這是糾正地方公共團(tuán)體的職員所進(jìn)行的違法的財務(wù)會計上的管理運作，以確保其公正運行的制度。

從各國行政立法的趨勢看，起訴資格的門檻被大大降低，從而使更多的人能對行政機(jī)關(guān)的行為提起申訴，促進(jìn)公民對行政活動的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。可以說，如果充分考慮當(dāng)今法律制度中的公共利益要求，那么能為公共利益辯護(hù)的人的概念必須相應(yīng)地擴(kuò)大。法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，這是當(dāng)代行政民主、公民參與行政活動的一種表現(xiàn)。行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是在當(dāng)代社會根基和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動，政治法律思想進(jìn)行全面革新的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的，它的確立有著深層次的理論和歷史背景。

思考一：公民社會公共性權(quán)利的司法保護(hù)

公民權(quán)利包括社會公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國

而經(jīng)常地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益，包括個體的利益和社會性的利益。如果最終缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性（而這會給社會團(tuán)結(jié)與和諧帶來破壞性后果），或取決于某個有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！?概言之，公民的基本權(quán)利，包括社會公共性權(quán)利，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性；但由于這類權(quán)利往往并沒有直接的代表人和請求人，因此必須賦予普通公民為公益提起訴訟的權(quán)利，這是公民訴訟制度得以確立的法理基礎(chǔ)之一。從人民主權(quán)的角度觀照，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什幺樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個國家對公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個表現(xiàn)?！?/p>

思考二：私人力量對國家權(quán)力的制約

“監(jiān)督權(quán)力的權(quán)利之發(fā)展大致可以分為這樣幾個有里程碑意義的階段：個體完全匍匐于國家權(quán)力之下，無所謂監(jiān)督權(quán)力之權(quán)利的存在；受某種國家權(quán)力直接影響的個體有利用國家的另一種權(quán)力予以抗衡的權(quán)利，是一種特定個體可介入其所涉之公權(quán)力關(guān)系的權(quán)利；與公權(quán)力行使無涉的個體可以依法對公權(quán)力的行使過程或結(jié)果予以質(zhì)疑，并有程序上之保障，這種質(zhì)疑仍需借助另一種國家權(quán)力的力量，但與第二階段不同的是個體的廣泛性與不特定性?！?依我國行政訴訟法法之規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益時，方有提請司法審查的權(quán)利；而如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)

首先，從行政效率上說，不僅中國，各國都可看到，公權(quán)無限擴(kuò)張，行政權(quán)無限擴(kuò)張。任何國家，任何政府，都經(jīng)常提出“小政府，大社會”，精簡機(jī)構(gòu)；中華人民共和國自建國以來就提出了精簡的目標(biāo)，建立廉潔政府、效率政府的目標(biāo)；不知精簡了多少次，但精簡過后，一段時間又恢復(fù)了，又增設(shè)了很多機(jī)構(gòu)，只不過換了別的名字罷了。為什么精簡不下去？歸根到底就在于這個基本理論，用公權(quán)來控制公權(quán)，它必然是要增設(shè)機(jī)構(gòu)，增設(shè)授權(quán)，其結(jié)果是惡性循環(huán)，行政權(quán)呈現(xiàn)出無限擴(kuò)張的趨勢。

其次，從公務(wù)的廉潔性上說，按照現(xiàn)行法律，對國家機(jī)關(guān)有損公益的違法行為，公民可以向上級機(jī)關(guān)檢舉；如果上級國家不查處的話，可以再向更上級的機(jī)關(guān)檢舉；對檢舉有功的公民，國家還可以給予獎勵。人們期望這些行政機(jī)關(guān)上下左右之間互相監(jiān)督和制衡，出了問題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理想上是很好的，但有一個前提，這些國家機(jī)關(guān)是真正依法辦事的，真正沒有私人利益，廉潔奉公，忠于正義。然而在事實上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相之間也有形形色色的利益關(guān)系。不難看到，很多擅權(quán)瀆職、貪贓枉法的官員在被查處之前，都受過上級表彰，罩著許多光環(huán)，這難道還不能引起人們的警醒？

總之，封閉的權(quán)力分立與制衡之設(shè)計一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個擁有自身利益的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)益的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。

個人作此種分析，當(dāng)然“不是主張權(quán)力制約的悲觀主義或取消

體之間，按照傳統(tǒng)的“法律權(quán)利觀”，是否具有訴的利益是容易識別的。而隨著新型糾紛（環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等）的出現(xiàn)，往往無從將這些糾紛的事實納入現(xiàn)行法律所承認(rèn)的權(quán)利體制或框架之中，然而，事實上又必須對這些糾紛予以解決。因為其權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容及權(quán)利主體的外延未必清楚，若依傳統(tǒng)的訴的利益的觀念和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，可能會不承認(rèn)其具有訴的利益。因此，基于增加國民接近法院或使用訴訟的機(jī)會或途徑，擴(kuò)大訴訟手段解決紛爭和保護(hù)權(quán)益的功能，以及實現(xiàn)判決形成政策的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)是盡量擴(kuò)大訴的利益的范圍，對于訴的利益的衡量，不僅應(yīng)從其消極功能，也應(yīng)從其積極功能的角度來進(jìn)行。

顯然的，在行政訴訟中對利害關(guān)系作簡單化、線條化的理解和把握，在現(xiàn)代社會已經(jīng)不合時宜。細(xì)思之下，認(rèn)為政府的公權(quán)力行為與公民個人毫無利害關(guān)系，難免顯得絕對。對那些違章建筑，城建部門視而不見，有關(guān)居民提起訴訟，要求法院判決責(zé)令城建部門拆除；但是法院認(rèn)為私人與此沒有直接利害關(guān)系，沒有訴的利益，當(dāng)事人不適格，于是駁回此案?？梢宰穯?，難道一定要等違章建筑倒塌，那些致傷致死的人們才有訴的利益嗎？這是針對政府不作為的訴訟。還有一種是政府的作為，比方說那些政策性價格壟斷行為，不僅窒息了行業(yè)內(nèi)部競爭機(jī)制的形成，而且極大損害了廣大消費者的利益。春運期間，鐵路車票價格動輒漲價20％-30％，而這種政策性抬價是經(jīng)過鐵道部通知或?qū)徟摹，F(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了河北律師喬占祥狀告鐵路部門的案例，但是喬占祥只能先乘車，花了票的代價，獲得私人的訴的利益，然后才能提起訴訟。他只能要求鐵道部門返還他本人因漲價而多花去的9元人民幣，而無權(quán)代表廣大消費者就公眾利益受損害而起訴，要求鐵道部門停止不合理的漲價行為，賠

發(fā)揮效果，必須真正有人具有動力進(jìn)行訴訟，反對行政機(jī)關(guān)違反公共利益的不法行為。這類人只能是自己對案件也有起訴資格的人。由于起訴資格和原告所受的損失大小無關(guān)，因此在私人代表公共利益提起訴訟的時候，往往是原告?zhèn)€人的利益較小，而公共的利益較大?！?/p>

參考文獻(xiàn)： 梁遠(yuǎn)（1972－），男，江蘇鹽城人，碩士研究生，蘇州大學(xué)法學(xué)院教師；宋波（1976－），男，湖南岳陽人，中南財經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生。

3〔美〕伯納德×施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第422頁。王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第626頁?！睹绹罡叻ㄔ号欣齾R編》第405卷第727、734頁。

參見胡建淼：《十國行政法──比較研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第86頁。參見王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第201~203頁。

第二篇：行政公益訴訟

論行政公益訴訟原告資格

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會生活的日益復(fù)雜，侵害國家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的事件總有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)，侵害了公共利益的違法行政行為也屢見不鮮。公民或社會組織提起行政公益訴訟的案子很多，但是，他們最終會因為不具有法律上的原告資格而不被立案或駁回起訴。這對于公共利益的保護(hù)是極為不利的。因此，確認(rèn)行政公益訴訟原告資格是建立行政公益訴訟制度的一項關(guān)鍵舉措。

一、行政公益訴訟的定義和特點

行政公益訴訟是指以保護(hù)公共利益為目的，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或可能的違法行為已經(jīng)損害公共利益或?qū)⒁獡p害公共利益時，即使該行為與自己沒有直接的利害關(guān)系，也可以向法院起訴，請求法院按照司法程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行為進(jìn)行司法審查的訴訟類型。

從行政公益訴訟的定義出發(fā)，我們可以歸納出行政公益訴訟的幾個特點：

1、提起行政公益訴訟的前提，必須是行政行為侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且該行為沒有直接侵害到原告的利益。傳統(tǒng)的行政訴訟旨在對私益的保護(hù)，當(dāng)私人利益遭受到侵害時，公民通常會積極主動地向法院尋求司法救濟(jì)。相較于普通的行政訴訟，行政公益訴訟旨在對公益的保護(hù)，即使其中可能會涉及到個別特定人的利益，但與公益相比，還是微乎其微的。公

民提起行政公益訴訟時是出于“公心”而非“私心”。傳統(tǒng)的行政訴訟大大限制了原告的起訴資格

2、公益損害的預(yù)防性。行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實的損害(潛在的損害)，但有損害發(fā)生的可能性，這一點與任何一種訴訟類型都是不一樣的。民事訴訟、行政自訴、刑事自訴均以客觀的已發(fā)生的現(xiàn)實的損害為起訴前提，也就是既有違法行為又有違法行為造成的結(jié)果，否則法院不予受理。而行政公益訴訟則明顯地具有預(yù)防性，不需要公共利益受到損害這種結(jié)果的現(xiàn)實發(fā)生，只需要根據(jù)情況能夠合理地判斷有發(fā)生損害的潛在可能性即可。這樣做的優(yōu)勢是顯而易見，最有效地保護(hù)了國家利益和社會公共利益免受不法行為的侵害，防范于未然，不至于產(chǎn)生無法挽回或者不可估量的損失。

3、行政公益訴訟主體具有廣泛性。在私益訴訟中，法律規(guī)定必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的人才可以提起訴訟。而在行政公益訴訟中，起訴人一般是與被訴行政行為沒有直接的成立利害關(guān)系，他們只是通過法律的授權(quán)，按照司法程序，以自己的名義提起了訴訟。所以當(dāng)行政行為侵害了國家、社會的利益時，使得社會不特定多數(shù)人的利益受損時，即使是與行政行為并無直接利害關(guān)系的檢查機(jī)關(guān)、社會組織和公民都可以提起行政公益訴訟，來維護(hù)社會公共利益。

4、行政公益訴訟的效力并不僅惠及當(dāng)事人。行政機(jī)關(guān)的行政行為往往是對社會不特定多數(shù)人都產(chǎn)生影響的，就會出現(xiàn)不特定的多數(shù)人都具有原告資格，但是最后提起行政公益訴訟的只有一部分人。所以，法院的判決不僅作用于直接參加訴訟的當(dāng)事人，還可以惠及沒有直接參加訴訟的其他當(dāng)事人。

二、案例分析

隨著我們國家的飛速發(fā)展，社會的不斷變革，在我們的身邊總是會發(fā)生一些行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的事情。大多數(shù)人是抱著一種圍觀的心態(tài)，多一事不如少一事，不愿意對行政機(jī)關(guān)提起訴訟。但是，我們同樣會看到，還是會有那么一些充滿正能量的公民、社會團(tuán)體組織出于對公共利益的保護(hù)，以行政機(jī)關(guān)為被告，向法院提起了行政公益訴訟，控訴行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為對公共利益的侵害，以此來維護(hù)社會不特定多數(shù)人的利益。

1、石家莊市民李貴欣因環(huán)境污染狀告石家莊環(huán)保局

【案件簡介】 2014年2月20日9時，石家莊空氣質(zhì)量指數(shù)337，嚴(yán)重污染，健康建議：老年人、病人應(yīng)留在室內(nèi)，減少體力消耗，一般人避免少戶外活動。對于許多石家莊市民來說，面對300多的空氣污染指數(shù)，大多已經(jīng)麻木，畢竟空氣報表的現(xiàn)象已不罕見。但是，石家莊市新華區(qū)的李貴欣卻做出了不一樣的舉動，他拿著行政訴訟狀到裕華區(qū)人民法院申請立案。訴狀中的被告是石家莊市環(huán)保局，李貴欣的訴訟請求是不僅是要石家莊市環(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責(zé)，還要求石家莊市環(huán)保局對其因大氣污染所造成的損失進(jìn)行1萬元的賠償，并且訴訟費用由被告承擔(dān)。

【案件結(jié)局】立案并不順利。2月19日上午，李貴欣先后到省高院、石家莊市中院立案大廳，均未被受理。20日9時，裕華區(qū)人民法院接受了他的訴訟材料，之后進(jìn)行初步審查，七個工作日以內(nèi)答復(fù)是否受理。但是，在距離全國兩會召開還有兩天時，李貴欣主動撤訴了。“作為一個守法的公民，別給國家添堵了”。

2、北京市豐臺區(qū)源頭愛好者研究所訴福建省林業(yè)廳向歸真堂“活熊取膽”違法頒發(fā)許可證案 【案件簡介】北京市豐臺區(qū)源頭愛好者研究所通過信息公開途徑獲悉了福建省林業(yè)廳分別于2009年和2008年向歸真堂頒發(fā)了《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》和《野生動物經(jīng)營加工許可證》，因為持有這兩個許可證，歸真堂得以合法經(jīng)營。該所認(rèn)為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，違法了《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，遂

于2012年12月28號，以福建省林業(yè)廳為被申請人向國家林業(yè)局提起了行政復(fù)議申請，要求撤銷向歸真堂頒發(fā)的《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》。2013年2月份，該所又針對《經(jīng)營加工許可證》直接向福州市中級法院提請行政訴訟，要求撤銷向歸真堂頒發(fā)的《野生動物經(jīng)營加工許可證》。

【案件結(jié)局】2013年4月8號，原告方律師臧云收到了國家林業(yè)局寄來的復(fù)議決定書（林復(fù)字【2013】3號），該決定認(rèn)為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，與申請人北京市豐臺區(qū)源頭愛好者研究所無利害關(guān)系，駁回行政復(fù)議申請人的復(fù)議申請。而針對《經(jīng)營加工許可證》提起的行政訴訟，得到的答復(fù)是原告主體資格法律依據(jù)不足。

從以上兩個案例，我們可以看到行政公益訴訟最終因為不具備原告資格而不被立案。在我國，行政訴訟的原告是指與行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或社會組織。雖然上述的兩個案例中提起行政訴訟的公民和社會組織與行政行為之間沒有直接的利害關(guān)系，但是該行政行為侵犯的的確是公共利益，公共利益又確實是被社會不特定多數(shù)人所享有的，社會上的每一個公民都是公共利益的享有者。所以，當(dāng)公民或社會組織認(rèn)為行政行為侵犯了社會公共利益的時候，他們是可以提起行政訴訟的。因為我國行政訴訟法對原告資格的限制，所以，在法律實務(wù)上行政公益訴訟就變得非常棘手。因此，盡快地確認(rèn)原告資格對于行政公益訴訟制度的建立是十分關(guān)鍵的。它山之石可以攻玉，域外一些國家的行政公益訴訟制度發(fā)展的比較先進(jìn)，我們可以取其精華，去其糟粕，再結(jié)合我國實際國情與環(huán)境的基礎(chǔ)上，有選擇地吸收為我們所用。

三、域外經(jīng)驗

1、英美法系國家行政公益訴訟原告資格（1）美國的私人檢察總長理論

在現(xiàn)代法制中，美國是最早重拾古羅馬公益訴訟傳統(tǒng)的國家，也是現(xiàn)代公益訴訟制度比較健全的國家。作為現(xiàn)代公益訴訟的初始國和已形成健全的公益訴訟制度的國家，美國從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會案和1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案中發(fā)展處私人檢查總長制度，也就是行政公益訴訟，即當(dāng)違法最為危害公共利益時，國會可以通過制定法律，授權(quán)私人或者團(tuán)體針對行政主體及其公務(wù)員的非法作為與不作為行政性提起訴訟，也可以有一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，而受到授權(quán)的人即相當(dāng)于私人檢察總長。

“私人檢察總長”是指當(dāng)政府怠于保護(hù)公共利益時，通過法律授權(quán)提起訴訟的方式來保護(hù)公共利益的私人。Frank大法官：“既然國會可以授權(quán)檢查總長代表公共利益，也可以通過立法的方式，授權(quán)任何非公共官員的個人，或者指定的團(tuán)體來提起訴訟，即使唯一的目的是為了維護(hù)公共利益。這樣的人，一旦獲得授權(quán)，就是所謂的私人檢察長。”

“私人檢察總長”理論即為了保護(hù)公共利益，國會可以授權(quán)檢察總長對行政行為申請司法審查，也有權(quán)以法律形式制定其他人作為“私人檢察總長”，主張公共利益。就是說，對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員做出的侵害公共利益的行政行為，公民都可以以檢察總長的名義提起行政訴訟，而不管事實上或法律上公民與被侵害的客體有某種特殊關(guān)系存在。這是與傳統(tǒng)的行政“訴訟理論”矛盾的，但為了維護(hù)社會公共利益，提起公益訴訟是符合社會發(fā)展潮流和能夠體現(xiàn)法律精神的。

與美國同屬于英美法系的英國也在公民提起行政公益訴訟領(lǐng) 域內(nèi)規(guī)定了相類似的“檢察長理論”。

2、大陸法系國家行政公益訴訟原告資格（1）法國的越權(quán)之訴

法國的行政公益訴訟表現(xiàn)為越權(quán)之訴。所謂的越權(quán)之訴是向所有的行為相對人敞開的一種訴訟渠道，旨在撤銷行政機(jī)關(guān)違法的行政行為，這是法國在公法領(lǐng)域最古老的訴訟類型。在漫長的歷史發(fā)展過程中它不斷地發(fā)展、完善。這種訴訟渠道是向所有的行政相對人。開放的，而且是不需要法律明文承認(rèn)，沒有法律條文規(guī)定誰有起訴資格，而是法院都需要受理。

越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對事的效果，而不以申訴人為限。法國最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。法國的越權(quán)之訴有著自己的制度特色。越權(quán)之訴有三個特點，一是公民通過起訴來反對行政機(jī)關(guān)的某個行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進(jìn)行審查。二是越權(quán)之訴是有關(guān)公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權(quán)之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權(quán)之訴主要體現(xiàn)出法國司法權(quán)對于行政權(quán)的牽制和約束。這種訴訟的出發(fā)點主要是維護(hù)國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督與制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。

（2）日本的民眾訴訟

日本在不同時期受不同法系影響，在行政公益訴訟的理論與發(fā)展方面，更多地體現(xiàn)了大陸法系模式的特點，并且概念界定較為清晰，相關(guān)制度也較為成熟。日本在行政案件訴訟法第五條中將行政訴訟分為控告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和改正機(jī)關(guān)訴訟四種形式。民眾訴訟實質(zhì)上就是行政公益訴訟，它不限于救濟(jì)起訴者的利益，而是日本公民以選舉人的身份提起的請國家或求糾正公團(tuán)機(jī)關(guān)違法的訴訟，作為行政救濟(jì)案件的一種形式。東京地判1970年10月14日判決，關(guān)于過街橋設(shè)置可能權(quán)妨害道路通行證權(quán)、侵害環(huán)境權(quán)并損害健康，認(rèn)可原告請求。特別值得注意的是，90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代中期，又發(fā)生了針對政府機(jī)關(guān)招待費、接待費的訴訟。

四、我國行政公益訴訟原告資格問題

1、公民在行政公益訴訟中的原告資格問題

因為我國沒有行政公益訴訟制度，所以按照現(xiàn)有的行政訴訟法，與具體行政行為沒有直接利害關(guān)系的人是不可以提起行政訴訟的。但是，我國憲法第四十一條規(guī)定中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出維護(hù)、控告、或者檢舉的權(quán)利。并且公民在行政公益訴訟中的原告資格是維護(hù)公民實體權(quán)利的必然要求，雖然行政權(quán)力所侵害的公共利益不屬于任何某個公民的個人私益，但毫無疑問的一點是，行政權(quán)利的違法行為已經(jīng)侵害了公民的實體權(quán)益，公民已經(jīng)具備了訴的理由。而且面對越來越多的政府侵害社會公共利益的行為，我們不可以在無動于衷。所以，擴(kuò)大原告資格的范圍至越來越多的利害關(guān)系人，是符合憲法的，也是符合社會發(fā)展的。

2、社會組織在行政公益訴訟中原告資格問題

首先，社會團(tuán)體設(shè)立往往基于一個特定的宗旨，代表的是這個區(qū)域里多數(shù)人的共同利益。社會團(tuán)體本身的公益性團(tuán)體優(yōu)勢，使得其在行使訴權(quán)時，能夠充分從國家和社會公共利益的角度出發(fā)，理論聯(lián)系實際地考慮相關(guān)問題，而不至于產(chǎn)生一些偏激的想法。

其次，社會團(tuán)體一般具有其自己特有的專業(yè)知識，對本團(tuán)體內(nèi)相關(guān)事務(wù)十分了解，這有助于推動訴訟的進(jìn)行。在行政公益訴訟中，當(dāng)要求證明被訴行政行為具有違法性以及其與所造成損失之間是否存在因果關(guān)系等一系列復(fù)雜性問題時，具備一些專業(yè)上的知識確實可以在證明過程中起到很大的幫助作用。

最后，社會團(tuán)體作原告代表著多數(shù)人的利益，眾多的利益受害者很難被全部收買，這可以阻止被告在行政公益訴訟程序啟動后進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母蓴_。

3、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中原告資格問題

近年來關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起行政公益訴訟的爭論不斷，筆者對此持認(rèn)可態(tài)度。

首先，我國憲法第一百二十九條也明確規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)的行為合法性的監(jiān)督室其職責(zé)所在，是憲法賦予其的一項重要的權(quán)力和義務(wù)，任何人和組織都無權(quán)剝奪。而且檢察機(jī)關(guān)的參與，還有利于防止和遏制審判中的枉法裁判。

其次，隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)力不斷地擴(kuò)張和膨脹并涉及和影響到社會生活的每一個角落，而不再僅僅是社會和國家的“守夜人”的角色。那么檢察機(jī)關(guān)作為國家和社會公共利益的身份來提起行政公益訴訟行使監(jiān)督權(quán)也就順理成章了。這樣可以有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，起到限制行政權(quán)的作用。

結(jié)論

改革開放以來，我國發(fā)生了繁天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)地快速發(fā)展，生環(huán)境地日益惡化，社會矛盾地不斷激化，社會公共利益受到侵害而得不到救濟(jì)的情況時有發(fā)生，在這種背景下，建立行政公益訴訟制度是十分必要的，而確定行政公益訴訟的原告資格是建立行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)。行政公益訴訟制度是一種新型的制度，構(gòu)建起來絕非易事，不可能一蹴而就的，在借鑒域外的經(jīng)驗的同時，還要結(jié)合我國的國情。雖然這個過程會很艱辛，但是我們應(yīng)該對未來充滿信心，我們國家一定會建立起符合我國國情的行政公益訴訟制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益訴訟原告資格的人可以提起行政公益訴訟，發(fā)揮法律賦予的權(quán)利，來保護(hù)公共利益。

第三篇：國外行政公益訴訟

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發(fā)展的相當(dāng)成熟，只是各國理論界和實務(wù)界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。通過對海外各發(fā)達(dá)法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進(jìn)經(jīng)驗，并同時證明在我國建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國

行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟(jì)時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進(jìn)行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經(jīng)設(shè)定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權(quán)提出質(zhì)疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什么規(guī)則卻不得而知。

（二）美國

“行政公益訴訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經(jīng)歷了一個從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到現(xiàn)在的“事實不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他如審美的、娛樂的、環(huán)境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有了原告資格。” 可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（三）法國

法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質(zhì)上屬于客觀訴訟.它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認(rèn)為

自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關(guān)系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團(tuán)體、組織也可提起。在實踐中各種團(tuán)體的作用尤為廣泛和活躍，當(dāng)他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權(quán)之訴。另外，在法國越權(quán)之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用。

（四）德國

設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護(hù)。因為德國學(xué)者認(rèn)為，對于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

（五）日本

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規(guī)定時，限于法律規(guī)定者，才能夠提起”，可以準(zhǔn)用抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。日本行政法學(xué)者認(rèn)為，民眾訴訟的目的并不是為了保護(hù)國民個人的利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當(dāng)選無效訴訟以及居民訴訟等。

誤區(qū)之一：行政公益訴訟是國外通例，在當(dāng)下有關(guān)中國行政公益訴訟制度建構(gòu)理由的論述中，一種十分流行的敘事格式是：域外各法治發(fā)達(dá)國家均已建立了行政公益訴訟制度，其先進(jìn)經(jīng)驗證明了中國建立行政公益訴訟的可行性。其實，深入考察西方法治發(fā)達(dá)國家在行政訴訟客觀化過程中所建立的相關(guān)訴訟制度，不難發(fā)現(xiàn)，“行政公益訴訟是國外通例”是一個典型的偽命題，其間反映了我國學(xué)者對西方國家有關(guān)制度的誤解甚至曲解。

第一，德國的公益代表人制度與所謂的行政公益訴訟是兩種截然不同的法律制度。德國的公益代表人——無論是設(shè)在聯(lián)邦行政法院的檢察官還是設(shè)在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能參與訴訟，卻不能提起訴訟。他們的任務(wù)在于維護(hù)“公益”，且所代表的只能是州或州的行政機(jī)關(guān)這一層級以上的公共利益。到目前為止，德國僅有巴登——符騰堡州、拜恩州等七個州運用授權(quán)設(shè)立了公益代表人。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他實體利益的代表，則尚未引起重視?？梢姡聡墓娲砣酥贫葍H具有形式意義，并不是普遍適用的制度。根據(jù)我國臺灣學(xué)者蔡志方先生的考證，德國公益代表人的職責(zé)主要包括四項：協(xié)助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學(xué)術(shù)情報、協(xié)助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補法院經(jīng)驗之

不足、擔(dān)保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數(shù)，從法律秩序之維護(hù)，以保護(hù)大眾之法律利益；減輕法院負(fù)擔(dān)，協(xié)助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費程序；對機(jī)關(guān)提供各項法律情報與咨詢意見。從實際擔(dān)負(fù)的職責(zé)上看，這一制度與國內(nèi)學(xué)者所言的為了維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的所謂的行政公益訴訟制度大相徑庭。

第二法國的越權(quán)之訴并不是簡單地為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟。盡管“越權(quán)之訴的主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原則的重要保障，是對事不對人的客觀訴訟”，但是，越權(quán)之訴在當(dāng)代越來越具有主觀因素，因為申訴人必須在利益受到損害時才能提起越權(quán)之訴，越權(quán)之訴同樣具有保護(hù)申訴人利益的作用。而且，從申訴人提起越權(quán)之訴要求撤銷行政決定的利益來看，既包括集體利益和公共利益，也包括個人利益。就后者而言，實際上是一個純粹的個人為了私益而提起的行政訴訟；就前者而言，實際上是一種類似于“集團(tuán)訴訟”及“機(jī)關(guān)訴訟”的訴訟形態(tài)。

第三，日本的民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟僅僅是一種立法政策選擇的結(jié)果。根據(jù)日本現(xiàn)行《行政訴訟法》第42條的規(guī)定，只有“法律上有特別規(guī)定”的情況下，方能提起民眾訴訟及機(jī)關(guān)訴訟。作為民眾訴訟典型形式的住民訴訟實際上是一種融主觀訴訟與客觀訴訟于一體的新型行政訴訟形式。而機(jī)關(guān)訴訟的目的在于解決“國家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)相互間的職權(quán)紛爭”，本質(zhì)上屬于行政權(quán)內(nèi)部的糾葛，并無多少公共利益的成分。正如有的學(xué)者所言：“這些訴訟并不當(dāng)然地歸屬于法院管轄，只是從政策角度分析，由司法權(quán)來解決更為合理、更為妥當(dāng)時，在有法律予以承認(rèn)的范圍內(nèi)，才例外地允許提起訴訟?！?/p>

第四篇：關(guān)于建立健全我國行政公益訴訟制度幾點思考

關(guān)于建立健全我國行政公益訴訟制度幾點思考

【摘要】如何建立健全行政公益訴訟制度，筆者認(rèn)為行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察院作為起訴主體、訴訟的過程要更加公開、檢察院訴權(quán)的處分要限制、受案范圍要法定、要適當(dāng)。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟

檢察院起訴

程序公開

訴權(quán)處分

一、關(guān)于起訴主體

行政公益訴訟的主體筆者認(rèn)為選擇檢察機(jī)關(guān)比較合適，主要有如下理由：

1.由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合我國中央政策的要求。習(xí)近平主席在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下稱為《說明》）指出“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！边@表明我國以后行政公益訴訟制度的實踐發(fā)展方向。理論研究是服務(wù)于實踐，只有理論建議不脫離我國的實際才有意義，這份《說明》就表明我國行政公益訴訟的發(fā)展方向。

2.檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的?！稇椃ā返牡?29條規(guī)定社會主義國家的檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從維護(hù)國家和社會公共利益的角度來說，檢察機(jī)關(guān)最適合擔(dān)當(dāng)監(jiān)督統(tǒng)一正確實施法律的任務(wù)，或者可以說，檢察機(jī)關(guān)本來就有的維護(hù)國家和社會公共利益的職能，實質(zhì)上也是監(jiān)督法律統(tǒng)一實施的職能。由此，法律監(jiān)督職能中包括了維護(hù)國家和社會公益的權(quán)力和責(zé)任。我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了它應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對損害國家和社會公共利益案件進(jìn)行行政公益訴訟的責(zé)任。在我國現(xiàn)實社會生活中存在著一些行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重的損害國家利益和社會公共國利益侵害行為，需要通過賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益起訴權(quán)加以防范和遏制。這是在實行依法治國的形勢下，所必須采取的一項重要的司法措施，也是完善我國法制建設(shè)的一項重要內(nèi)容。

3.保護(hù)國家和公共利益是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在在行政公益訴訟的場合，“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。在一些情形下，起訴資格的實質(zhì)問題是“申請人是否能表明一些實質(zhì)性的不負(fù)責(zé)任或濫用職權(quán)，而不在于是否涉及他的個人權(quán)利或利益”。檢察機(jī)關(guān)雖同被訴行政行為之間不存在利害關(guān)系，但出于其代表國家公共利益的特殊身份，從理論上講允許其突破當(dāng)事人適格理論限制，參與行政公益訴訟。為保護(hù)國家和公共利益，擴(kuò)大原告資格勢在必行;行政公益訴訟與我國國情相結(jié)合，由檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是從“利害關(guān)系人訴訟”向“公眾訴訟”的有益轉(zhuǎn)變。

二、行政公益訴訟過程要更加公開

西方古老的法律格言所說的：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式得到實現(xiàn)。”行政公益訴訟過程的公開絕不僅僅限于對具體案件的監(jiān)督，應(yīng)該看到，正是由于廣大群眾的參與，要使廣大群眾從切身的感受中體會到，我國的司法制度是不僅僅保護(hù)個人利益也保護(hù)國家利益和公共利益，即使是行政機(jī)關(guān)違法侵害了國家公共利益也是一樣要受法律的制裁。這樣有利于能消除民眾的合理懷疑，督促檢察機(jī)關(guān)依法公正辦案，監(jiān)督法院依法中立審判。

從某種程度上說，檢察機(jī)關(guān)理性地、及時地對行政公益訴訟特別是在訴訟過程中的撤訴以及和解，要書面向公眾說明理由、除涉及國家秘密、個人隱私等依法不能公開的外全部向公眾公開。這種公開的程度要比檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一般訴訟或者一般行政訴訟的公開范圍大和程度深，這主要是因為：1.行政公益訴訟提出起訴的主體只有檢察院一家，別無他人，如果公民、法人或其他組織向檢察院提出起訴申訴，但檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)真對待或者無視之，不然行政公益訴訟制度只存于紙面，束之高閣，全然無用，實現(xiàn)不了行政公益訴訟設(shè)立的目的。2.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是為了保護(hù)國家和公共利益。這與檢察機(jī)關(guān)的一般的偵查、審查起訴、監(jiān)督法律實施職能不同，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中主要扮演的是保護(hù)國家和公共利益。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是“迫不得已”，由于與一般行政訴訟相比，檢察機(jī)關(guān)與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)本不是適格的起訴主體，而是在國家和公共利益在受到行政機(jī)關(guān)的侵害或侵害之虞時，其他人都不能起訴，所以只能法定由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟來將這些行政機(jī)關(guān)的違法行為推進(jìn)司法程序。

三、訴權(quán)處分權(quán)的限制

檢察機(jī)關(guān)并不是行政違法行為的直接受害者，它是以公眾代言人或公眾受托人的身份提起訴訟，與傳統(tǒng)訴訟相對這是特殊意義上的原告，因此檢察機(jī)關(guān)對爭議的客體只有依法維護(hù)的權(quán)利，而沒有一般意義上訴訟處分的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到限制。

1.檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)一定的訴訟責(zé)任。敗訴責(zé)任并不是說只要檢察機(jī)關(guān)一敗訴就要承擔(dān)敗訴責(zé)任，因為只要是訴訟就有敗訴的風(fēng)險，如果是檢察機(jī)關(guān)依法盡責(zé)起訴，不論訴訟結(jié)果如何，就不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在行政公益訴訟中，如果是檢察機(jī)關(guān)存在檢察機(jī)關(guān)惡意訴訟，濫用訴權(quán)等違法行為，侵害被告人或被害人合法權(quán)益的情況，就要承擔(dān)國家賠償責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任等責(zé)任。如果是被告人的合法權(quán)益受到檢察機(jī)關(guān)侵害后或在勝訴以后，仍然有就其損失申請國家賠償?shù)臋?quán)利。如果存在檢察機(jī)關(guān)惡意訴訟、消極訴訟等，損害公共利益的情況，同樣也要承擔(dān)責(zé)任。正是檢察機(jī)關(guān)有提起行政公益訴訟的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不履行或不正當(dāng)履行相應(yīng)職權(quán)的責(zé)任，如些才能有效促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法有效的維護(hù)公益利益。

2.應(yīng)適當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)。一般行政訴訟的原告依法享有對自己訴訟權(quán)利的處分權(quán)，對些種處分權(quán)，法律只是要求這種處分權(quán)行使時不損害國家利益、社會公共利益和他人利益就行。但是對于行政公益訴訟的原告的訴權(quán)處分權(quán)來說則不同，因為行政公益訴訟是針對的與原告本人無利害關(guān)系的公共利益，不涉及私利，因此檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟后，不能像處分“自己權(quán)利”那樣來處分行政公益訴訟的訴權(quán)處分權(quán)，如不能隨意與被告自愿和解，不能隨意撤訴，在庭審中也不能適用調(diào)解原則，如果檢察機(jī)、關(guān)提出撤訴與和解，必須經(jīng)法院批準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)一定要向社會公布完整的撤訴與和解的理由，以防檢察機(jī)關(guān)濫用起訴權(quán)等。

四、受案范圍的法定性、適當(dāng)性

根據(jù)我國的國情，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)局限于對國家和社會公共利益受嚴(yán)重?fù)p害的案件，而不能任意擴(kuò)大起訴范圍。筆者認(rèn)為主要要考慮以下幾方面：

1.確定行政公益訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟范圍不能隨意和理想化，需要遵循一定的原則加以確定：一是維護(hù)國家和社會利益原則;二是維護(hù)實體法律的正確、統(tǒng)一實施原則;三是維護(hù)司法權(quán)威和司法公正原則。如何更加具體的確定標(biāo)準(zhǔn)，筆者同意些標(biāo)準(zhǔn)：符合起訴的一般條件;涉及國家與社會的重大利益;無具體當(dāng)事人或者當(dāng)事人可能不愿提起訴訟。

2.損害國家、社會重大公共利益的案件。社會實踐中有不少雙方當(dāng)事人相互串通，以合法形式掩蓋侵害和侵吞國家或社會的公共利益的非法目的的案件。比如，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，在一些行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的某些人的干預(yù)或默許下，一些人以合法的形式掩蓋非法目的，在國有資產(chǎn)聯(lián)營、合資、簽定合同、產(chǎn)權(quán)交易過程中，通過各種手段侵吞國家資產(chǎn)、損公肥“私”，造成巨額國有資產(chǎn)流失，但是在這種情況下，雙方當(dāng)事人有著共同的相互利益關(guān)系，他們不會主動向法院提出訴訟，這樣受損害的就只能是國家利益。

3.沒有起訴主體的案件。在我國即使有合法權(quán)益受到侵害，如果沒有法律規(guī)定的有起訴權(quán)的主體，也仍然無法向法院提起訴訟，而受害人的利益也就無法得到法律救濟(jì)。例如，對于己經(jīng)破產(chǎn)的國有企業(yè)，在資產(chǎn)清算過程中因行政機(jī)關(guān)的某些違法行為的因素遺漏了債權(quán)，在無法繼續(xù)向債務(wù)人主張權(quán)利的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起訴訟，代表國家向債務(wù)人主張權(quán)利。

4.其他行政機(jī)關(guān)損害公共利益的案件。這種情況必然造成社會公眾的不滿，長久下去必然會引起爭議與糾紛，對國家形象造成不良影響。按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，對于這種案件的起訴權(quán)只有兩種情況：（1）只有極少人數(shù)享有起訴權(quán);（2）任何公民、法人對這種行為都沒有起訴權(quán)，這種情況居多。這時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為代表公共利益的法律主體向法院起訴以保護(hù)公共利益。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內(nèi)容提要】行政公益訴訟是近年來的社會熱點問題，當(dāng)今世界大多數(shù)國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，這樣當(dāng)行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為來維護(hù)社會公益。本文通過對行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。指出我們必須借鑒國外成功經(jīng)驗盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護(hù)社會公共利益。使我國現(xiàn)行的行政訴訟制度得以發(fā)展和完善，推進(jìn)我國法治國家的建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān) 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學(xué)界的關(guān)注。能出現(xiàn)這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質(zhì)的新型案件的出現(xiàn)息息相關(guān)的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當(dāng)前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發(fā)生，如何通過行政訴訟來保護(hù)公共利益顯得極為迫切。

當(dāng)傳統(tǒng)訴訟法理論面對現(xiàn)實中出現(xiàn)的新型訴訟實踐或要求越來越感到力不從心時，我們需要對我國的行政訴訟理論進(jìn)行深刻反思。并以此為契機(jī)，吸納國內(nèi)外行政訴訟的先進(jìn)理論，尋找行政訴訟法發(fā)展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發(fā)揮最大的效用。

筆者認(rèn)為，從監(jiān)督行政主體依法行政、維護(hù)公共利益、維持正當(dāng)合理的社會公共秩序的角度出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護(hù)社會公共利益所進(jìn)行的訴訟，除法律有特別規(guī)定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護(hù)公共利益力量的不足而產(chǎn)生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產(chǎn)物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學(xué)者們對其也有不同的理解。

筆者認(rèn)為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機(jī)關(guān)）認(rèn)為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護(hù)社會公共利益的活動。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護(hù)個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。ii現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)，由公務(wù)員代表國家履行。羅馬當(dāng)時的政權(quán)機(jī)構(gòu)比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護(hù)公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經(jīng)存在，但真正引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。二戰(zhàn)以后，人們的法律權(quán)利觀念發(fā)生了重大的改變，人們認(rèn)識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護(hù)公民的私益，又要維護(hù)社會公共利益。行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，維護(hù)和促進(jìn)公益是其天然的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是接受全體公民的委托行使權(quán)力的。倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對行政主體違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創(chuàng)始國。早在20世紀(jì)初就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀(jì)40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發(fā)展到當(dāng)代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護(hù)權(quán)利

權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)該服務(wù)于權(quán)利。當(dāng)權(quán)利受到權(quán)力侵害時，就應(yīng)該對權(quán)利進(jìn)行有效的救濟(jì)。

法治社會要求法律對公民權(quán)利予以充分保障，建立完善的權(quán)利保障制度。權(quán)力的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。法律每宣告公民的一項權(quán)利，就等于同時宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。國家公權(quán)力是個人權(quán)利的最大威脅，為了限制行政權(quán)力在公共領(lǐng)域的濫用，就必須在這一領(lǐng)域?qū)駲?quán)利進(jìn)行宣告，這才符合法治社會對公民權(quán)利保障的要求。iv

權(quán)利具體體現(xiàn)為某種利益，社會公共利益是公民利益的延伸，社會公共利益必須以切實有效的訴訟手段為依據(jù)。就我國而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，而忽視從將來法律實施的前瞻性角度關(guān)注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共權(quán)利作了很多宣告，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。有權(quán)利就有救濟(jì)，權(quán)利受侵害者都應(yīng)該享有申請救濟(jì)的資格。司法必須成為保護(hù)公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)?？傊?，公民的基本權(quán)利，包括社會公共權(quán)利，都應(yīng)該得到司法的保護(hù)。但由于公共權(quán)利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護(hù)公益提起訴訟的權(quán)利。

2、制約行政權(quán)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@是萬古不易的一條經(jīng)驗。權(quán)力在運行中存在著擴(kuò)張性、腐蝕性，所以必須確立權(quán)力依法行使的原則，對權(quán)力要進(jìn)行有效的監(jiān)督。從權(quán)力配臵的角度看，最重要的監(jiān)督應(yīng)該是“以權(quán)力制約權(quán)力”。西方國家實行分權(quán)制衡，比較充分的體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”的精神。我國司法權(quán)不是建立在與行政權(quán)相區(qū)分的基礎(chǔ)上，因而我們看到的是兩者簡單意義上的分工關(guān)系，司法權(quán)至今仍然存在嚴(yán)重的行政化傾向。

行政訴訟實際上就是法院通過對行政權(quán)的司法審查來實現(xiàn)對行政權(quán)的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機(jī)關(guān)對公共利益的侵害也當(dāng)然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴(kuò)大受案范圍，使司法權(quán)對行政權(quán)制約力度得以加強(qiáng)。同時，也使得公眾可以以國家主人的姿態(tài)自覺地參與公共事務(wù)，監(jiān)督政府，這也能更好的體現(xiàn)主權(quán)在民的憲法原則。

3、節(jié)約司法成本

“訴訟經(jīng)濟(jì)是指以較小的訴訟成本，實現(xiàn)較大的訴訟效益，或者說為實現(xiàn)特定的訴訟目的，應(yīng)當(dāng)選擇成本最低的方法與手段。經(jīng)濟(jì)的實質(zhì)是訴訟的投人產(chǎn)出比?！眝基于對國家司法資源的有限性和當(dāng)事人物力、財力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個受害個體提出訴訟為前提，這對于保護(hù)受害人和整個社會的利益都是有利的，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)損害為要件，體現(xiàn)了防患于未然的預(yù)防功能，實現(xiàn)了社會利益的最大化,節(jié)約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展行政公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀(jì)40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查?！狈ㄔ涸谒痉▽彶橹兄饾u確立了“事實不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，即相對人只要其權(quán)益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不論這種利益是人身利益、財產(chǎn)利益還是其他利益。此外，國會有權(quán)以法律指令檢察長以外的其他當(dāng)事人就行政行為申請司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權(quán)利，可以發(fā)表爭議意見，還享有一定程度的調(diào)查權(quán)。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對行政公益訴訟的規(guī)定相對保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個一個的判例逐步確立的。

19世紀(jì)的英國，“除非有個人有著自己的個人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。”然而，針對日益膨脹且極易對公共利益造成損害的行政權(quán)力，傳統(tǒng)的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關(guān)系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權(quán)力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規(guī)定了一種混合程序，即用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟(jì)時，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進(jìn)行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對公共利益的保護(hù)，認(rèn)為對于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點。德國行政法院法規(guī)定，在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規(guī)定，根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權(quán)該代表，代表州或州機(jī)關(guān)。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政法治原則最切實的保障就是公民有權(quán)請求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權(quán)之訴的性質(zhì)出發(fā)，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為。這樣越權(quán)之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規(guī)定公民在自己的主觀“法律權(quán)利”受到侵害時才能提起越權(quán)之訴，則司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對行政法治原則的保障也將無法實現(xiàn)。故現(xiàn)今的越權(quán)之訴既不是全民之訴，也不限制當(dāng)事人須在主觀權(quán)利受到損害時才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據(jù)日木《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定：行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。而民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關(guān)國家產(chǎn)生和發(fā)展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權(quán)力、維護(hù)公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數(shù)國家對行政公益訴訟持支持態(tài)度，這些國家的實踐和理論，對行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發(fā)意義。

從國外行政公益訴訟的相關(guān)制度看，它所保護(hù)的權(quán)益相當(dāng)廣泛，因此，行政公益訴訟作為對行政權(quán)力的一種監(jiān)督方式，作為維護(hù)和保障公共利益的一種補充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現(xiàn)行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進(jìn)行改造，而是在既有的法律框架內(nèi)，通過審判實踐擴(kuò)充相關(guān)法律條文的內(nèi)涵這樣一方式來慢慢實現(xiàn)的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會的發(fā)展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢。當(dāng)然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個循序漸進(jìn)的過程。這一過程可能會導(dǎo)致各種社會力量的沖突與矛盾，如司法權(quán)與行政權(quán)的相互監(jiān)督與協(xié)調(diào)、權(quán)力與權(quán)利的對立與統(tǒng)一等問題。然而，這些都是建立一項新制度必須經(jīng)過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢利導(dǎo)地推進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。

當(dāng)然，由于各國法制傳統(tǒng)、訴訟文化和經(jīng)濟(jì)水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實踐經(jīng)驗完全移植或照搬。而應(yīng)在我國現(xiàn)有的行政訴訟制度基礎(chǔ)上，借鑒各國的成功經(jīng)驗，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構(gòu)

（一）國行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀

完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對國家和社會公共利益的保護(hù)。我們知道，無救濟(jì)就無權(quán)利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會公共權(quán)利，卻沒有司法救濟(jì)作保障，公共權(quán)利就是空談。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對環(huán)境的破壞、國企改革過程中的國有資產(chǎn)的流失等侵害公共利益的情況時有發(fā)生。但現(xiàn)階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時代，在很多領(lǐng)域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權(quán)侵犯公共利益的事件層出不窮。同時，隨著現(xiàn)代化程度的提高，人與人之間的關(guān)系，人與社會之間的關(guān)系日益緊密。個人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關(guān)心公共利益的維護(hù)，也需要更多的人懂得用法律來維護(hù)與自身密切相關(guān)的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護(hù)公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，由利益關(guān)系和利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務(wù)員在市場經(jīng)濟(jì)條件下有著自身的利益訴求，他們象經(jīng)濟(jì)市場的經(jīng)濟(jì)人一樣追求利益最大化。許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榫褪窃诰S護(hù)公共利益的旗臶的掩護(hù)下，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導(dǎo)致普通公民的合法權(quán)益和社會公共利益都受到損害。而公共利益的維護(hù)常常因為沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實踐中，國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業(yè)造成環(huán)境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業(yè)價格壟斷等領(lǐng)域，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害卻得不到司法救濟(jì)。如何維護(hù)貌似強(qiáng)大實質(zhì)卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)建立行政公益訴訟將是維護(hù)公共利益的有效途徑。

2、控制行政權(quán)力，促進(jìn)依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家過程中對行政機(jī)關(guān)提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權(quán)力的依法實現(xiàn)，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護(hù)公民的合法權(quán)益。依法行政是行政機(jī)關(guān)和行政官員對國家、社會、公民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。我國行政權(quán)的發(fā)展從一開始就處于極度膨脹的狀態(tài),一旦行政主體不當(dāng)或濫用權(quán)力,就會給公民、法人、其他組織的人身、財產(chǎn)以及社會公共利益造成損失。但是我國的行政監(jiān)督體制又先天不足，缺少專門的監(jiān)督機(jī)制和有效的監(jiān)督手段,也難以對行政權(quán)力的運行進(jìn)行經(jīng)?；臋z查。司法審查因為受案范圍、原告資格的限制,對眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會經(jīng)常出現(xiàn)侵害公益而又得不到法律救濟(jì)的現(xiàn)象。建立行政公益訴訟制度,加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現(xiàn),也符合現(xiàn)行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機(jī)關(guān)依法行政,為實現(xiàn)依法治國創(chuàng)造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據(jù)

我國憲法為了保護(hù)公共利益、確保各社會主體充分享有權(quán)利和履行義務(wù)，作出了一系列原則性的規(guī)定。例如:《憲法》第二條規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民”的原則。第三條第二款規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)貴，受人民監(jiān)督?！钡谑l規(guī)定“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)?！?/p>

我國現(xiàn)行的行政訴訟法中也有不少規(guī)定體現(xiàn)了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睆牧⒎康牡慕嵌龋摋l反映了立法者意圖通過訴訟方式來監(jiān)督行政、維護(hù)公益的控權(quán)思想。另外，《行政訴訟法》第十條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！钡诹臈l規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@些規(guī)定印證了現(xiàn)行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因為，鑒于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護(hù)哪一個具體當(dāng)事人的合法權(quán)益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權(quán)力，實質(zhì)上就是要維護(hù)公共利益。所以說，建立和實行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據(jù)的。

2、司法實踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎(chǔ) 行政訴訟法實施之初，限于經(jīng)驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關(guān)系”時，不再強(qiáng)調(diào)起訴人的權(quán)利義務(wù)因被訴行政行為發(fā)生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對起訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響為標(biāo)準(zhǔn)。

日益提高的法官整體素質(zhì)，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視對在職法官的培訓(xùn)。另外，法院對各大高校的法律專業(yè)畢業(yè)生的不斷吸納，必然會大大推動在法院內(nèi)部形成有共同知識背景的職業(yè)法律家群體的進(jìn)程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設(shè)想 行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時期的實踐探索，且該制度創(chuàng)設(shè)本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責(zé)任、訴訟費用等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者就以下幾個方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求申訴人須與本案有直接的利害關(guān)系。作為社會主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護(hù)社會、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關(guān)系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現(xiàn)。如果取消對直接利害關(guān)系的限制，賦予公民、法人或其他組織對損害國家、社會公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權(quán)利，則無論對國家、社會而言都是一項切實有效的權(quán)益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應(yīng)包括公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護(hù)自己的權(quán)益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對象是公共利益，應(yīng)該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟(jì)。公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)該成為行政公益訴訟的原告。因此，應(yīng)該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現(xiàn)在的行政訴訟制度僅限于對具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個不容回避的事實。

針對侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發(fā)達(dá)國家所規(guī)定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法上的爭議均屬于法院審查的范圍。

傳統(tǒng)行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認(rèn)為抽象行政行為可以通過其他行政方式進(jìn)行監(jiān)督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實際情況看，目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效的發(fā)揮作用。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于缺乏啟動機(jī)制而始終無法真正發(fā)揮作用。上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監(jiān)督，作用也很有限。盡管行政復(fù)議法在監(jiān)督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復(fù)議監(jiān)督是一種伴隨具體行政行為的審查監(jiān)督，相對人不能直接對抽象行政行為提起復(fù)議申請，故通過行政復(fù)議對抽象行政行為的監(jiān)督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根木上扭轉(zhuǎn)大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責(zé)任的合理分配

關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)問題，我國行政法學(xué)界有過激烈的爭論。舉證責(zé)任的分配，受訴訟當(dāng)事人舉證能力的制約，在現(xiàn)行的行政訴訟制度下，對于具體行政行為的合法性的舉證責(zé)任是由作為被告的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應(yīng)遵循 被告對行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔(dān)證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責(zé)任即可。

4、行政公益訴訟的費用承擔(dān)

訴訟費用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個環(huán)節(jié)。按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。實際操作中，則由原告先行預(yù)付。我國也是一向采用敗訴人承擔(dān)的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護(hù)公共利益，但是因為公益訴訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費用非?？捎^，如果不考慮社會組織、個人為行政公益訴訟負(fù)擔(dān)的訴訟成本，公益訴訟制度在實踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進(jìn)做法，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費用，在相關(guān)法律中對訴訟費用的承擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費用承擔(dān)。訴訟費用由國庫支付。其次，原告為公民或社會組織時的訴訟費用承擔(dān)。有必要設(shè)立這么一個制度:在提起公益訴訟時，不需要預(yù)先交納訴訟費用，待案件審結(jié)后，由敗訴方來承擔(dān)案件訴訟費用，并且這種收費應(yīng)當(dāng)是象征性的。因為原告提起訴訟并不是為了私利，他更多的是出于對保護(hù)公共利益的考慮，所以國家應(yīng)該對這種行為持鼓勵態(tài)度。

結(jié) 論

行政公益訴訟是憲政發(fā)展的必然產(chǎn)物。它的建立，使司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對于維護(hù)國家和社會的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識和推進(jìn)我國的法治建設(shè)，將起到非常重要的作用。

當(dāng)前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對傳統(tǒng)訴訟觀念的突破，進(jìn)行理論的創(chuàng)新；另一方面，也要在實踐中不斷進(jìn)行探索，從而有效地擴(kuò)大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對公民權(quán)利、國家社會公共利益的關(guān)懷和保護(hù)。這不僅順應(yīng)了訴訟制度民主化的進(jìn)步趨勢，也將會極大地促進(jìn)法治社會的建設(shè)。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務(wù)印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風(fēng)譯.中國政法大學(xué)出版社1994年版，第127頁。iii王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權(quán)利至上、制度設(shè)計及其運作[J].載1998年《比較法學(xué)》第3期。v龍宗智.相對合理主義[M].中國政法大學(xué)出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈?？?論對我國行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識及其發(fā)展，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構(gòu) [J].載《湖南文理學(xué)院學(xué)報》2005年05期