第一篇：我國社保制度研究論文

目 錄

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一、中國社會保障制度現(xiàn)狀??????????????????????1

（一）中國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀?????????????????????1

（二）中國醫(yī)療保險制度現(xiàn)狀?????????????????????1

（三）中國失業(yè)保險制度現(xiàn)狀?????????????????????2

（四）中國工傷保險制度現(xiàn)狀?????????????????????2

（五）中國生育保險制度現(xiàn)狀?????????????????????2

二、中國社會保障制度中存在的問題??????????????????3

（一）社會保障范圍覆蓋不全?????????????????????3

（二）立法滯后???????????????????????????3

（三）農村養(yǎng)老保障問題???????????????????????4

（四）社會保障制度的管理不夠規(guī)范，尤其是社會保障基金的管理不夠規(guī)范?4

三、完善我國社會保障制度的措施???????????????????5

（一）擴大社會保障的范圍??????????????????????5

（二）要加強社會保障方面的立法工作?????????????????5

（三）建立分類分層的農村社會保障制度????????????????5

（四）加強農村社會保障制度制衡機制建設，規(guī)范管理，強化監(jiān)督?????6

（五）加強部門協(xié)作，建立齊抓共管的社會保障管理新機制????????7

四、總結??????????????????????????????7 參考文獻

I

摘 要

新中國成立60年來，我國的社會保障制度的發(fā)展從無到有，保障范圍由小 到大，保障項目由少到多，保障水平由低到高不斷發(fā)展。

社會保障直接關系著億萬百姓的切身利益，是全面建設小康社會、構建社會 主義和諧社會的重要內容。但我國的社會保障仍存在著種種問題：社會保障范圍覆蓋不全、農村養(yǎng)老保障問題、立法滯后、社會保障制度的管理不夠規(guī)范等等。這些問題都有礙社會保障功能的正常發(fā)揮，必須采取相關措施來加以解決。

關鍵詞：社保現(xiàn)狀，農村養(yǎng)老，制度管理引言：眾所周知，社會保障制度是指由國家依照一定的法律、法規(guī)，為保證社會成員的基本生活權利而提供的救助和補貼的一種制度。社會保障的對象是全體社會成員。而老百姓遇到的上述各種困境都可以而且應該通過社會保障來解決。完善的社會保障制度作為現(xiàn)代化社會的一個重要標志，在社會經濟運行中起著“減震器”和“安全網”的作用。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，社會保障制度的作用愈來愈重要。

一、中國社會保障制度現(xiàn)狀

（一）中國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的辦法，在全國范圍內建立了職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶。1997年國務院發(fā)布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8%.按本人繳費工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提取支取。截止2005年3月底，全國養(yǎng)老保險參保人數(shù)16554萬。

（二）中國醫(yī)療保險制度現(xiàn)狀

1994年經國務院批準，國家體改委、財政部、勞動部、衛(wèi)生部印發(fā)了《關于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》，明確提出職工醫(yī)療保障制度改革的目標是建立社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金和個人賬戶相結合的制度，并使醫(yī)療保險制度逐步覆蓋城鎮(zhèn)所有勞動者。1996年國務院再次批準了《關于職工醫(yī)療保障制度改革擴大試點的意見》，在全國范圍內進行了醫(yī)療保險制度改革的試點。1998年國務院正式發(fā)布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)[1998]44號），規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險?；踞t(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入 的2%.基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金由統(tǒng)籌基金和個人賬戶構成，職工個人繳納的基本醫(yī)療保險費，全部計入個人賬戶，用人單位繳納的基本醫(yī)療保險費分為兩部分，一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個人賬戶。該決定明確了建立城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度的目標。截至2005年3月底，全國醫(yī)療保險參保人數(shù)為12708萬人。其中，參保職工人數(shù)為9238萬人，參保退休人員為3470萬人。

（三）中國失業(yè)保險制度現(xiàn)狀

1999年1月22日國務院在1986年和1993年待業(yè)保險規(guī)定的基礎上，再次發(fā)布了《失業(yè)保險條例》，該條例進一步擴大了失業(yè)保險的范圍，調整了失業(yè)保險基金的來源。按規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工都要參加失業(yè)保險，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌。截至2005年3月底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為10441萬人，領取失業(yè)保險金人數(shù)為411萬人。

（四）中國工傷保險制度現(xiàn)狀

2003年4月27日國務院頒布《工傷保險條例》，規(guī)定所有企業(yè)及其職工都要參加工傷保險制度，由用人單位交納工傷保險費，工傷保險實行社會統(tǒng)籌，設立工傷保險基金，對工傷職工提供經濟補償和實行社會化管理服務。該條例對工傷的范圍及其認定、勞動鑒定和工傷評殘、工傷保險待遇、工傷保險基金的管理和使用等問題都作了具體規(guī)定。截至2005年3月底，全國工傷保險參保人數(shù)為7009萬人，享受工傷保險待遇人數(shù)為29萬人。

（五）中國生育保險制度現(xiàn)狀

1994年12月，勞動部頒發(fā)了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，規(guī)定生育保險按屬地原則組織，生育保險費用實行社會統(tǒng)籌。生育保險基金由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會保險經辦機構繳納生育保險費，建立生育保險基金。生育保險費提取比例一般不超過企業(yè)工資總額的1%.女職工在生育期間可享受生育待遇。截至2005年3月底，全國生育保險參保人數(shù)為4488萬人。

二、中國社會保障制度中存在的問題

（一）社會保障范圍覆蓋不全

改革開放以后，我國的社會保障制度發(fā)生變化，社會保險資金開始轉向社會統(tǒng)籌，在體制上圍繞著“一個中心，兩個確保，三條保障線”具體運行，但當前的三條保障線還不能全部覆蓋城鎮(zhèn)貧困范圍。我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)貧困人口3100萬以上，1999年享受社會保障的總人數(shù)不足300萬，2000年不足400萬。在最低生活保障覆蓋范圍之外，傳統(tǒng)的民政救濟對象是“無勞動能力”的人，是為數(shù)較少的邊緣群體。而在體制轉軌中，“有勞動能力”卻失去工作機會的人，也已經陷入貧困的境地，他們的基本生活也應得到保障。事實上，這部分人中的絕大多數(shù)既拿不到下崗職工基本生活費，又不能享受最低生活保障待遇，他們約占城市“下崗”、“失業(yè)”、“待崗”總人數(shù)的70％以上。目前職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等仍由企業(yè)來承擔，社會保險金的發(fā)放和退休人員、下崗職工的日常管理工作仍主要由企業(yè)來承擔。國有企業(yè)下崗職工的基本生活保障資金，本來要靠企業(yè)、社會、財政三方面共同籌措，但由于企業(yè)（特別是一些困難企業(yè)）和社會分擔的部分沒有很好落實，一些下崗職工不能及時足額領到基本生活費的現(xiàn)象仍然存在。社會保障制度的覆蓋面還很窄，基本上集中在城市的公有制單位中實施。就是在城市中，居民最低生活保障制度的覆蓋范圍也有待擴大。比如，在實施城市居民最低生活保障制度的過程中，一些沒有進入再就業(yè)服務中心的以及沒有參加社會保險的各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，他們中的一部分家庭人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴?，卻還沒有進入這條“最低保障線”。

（二）立法滯后

在我國，除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了規(guī)定和條例，但不能代替法律的作用。首先，規(guī)定和條例不具備法律的權威性，執(zhí)行起來有相當大的回旋余地。其次，有的規(guī)定或條例規(guī)定得較早，已不適應改革開放的需要。最后，有的規(guī)定和辦法具有明確的臨時性，即權宜之計。以上這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發(fā)展，相關執(zhí)能部門應針對上述種種弊端，采取積極措施，改變這一現(xiàn)狀。

(三)農村養(yǎng)老保障問題

資金是推進農村社會保障體系建設的核心問題，民政部1992年印發(fā)的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》明文規(guī)定，在保險基金的籌集上，“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”，這樣的規(guī)定使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小。我國政府用于社會保障的比例是世界最低的。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。由于長期以來國家對農村投入過低，農村社會保障資金的重要來源實際是依靠傳統(tǒng)農村的集體補助和投入。但改革開放以來實施的土地家庭承包經營制使集體經濟力量受到嚴重削弱，特別是貧困地區(qū)的財政能力和集體經濟實力有限，已無力承擔當?shù)剞r民的社會保障資金。在這種情況下，原來由集體經濟負擔的農村軍烈屬優(yōu)待、“五保戶”供養(yǎng)變?yōu)檗r民直接負擔，而國家干部、城市居民、工人不負擔，這樣一來既不利于增加統(tǒng)籌金額，也不利于標準統(tǒng)一。此外，農民個人的養(yǎng)老和醫(yī)療保險基金，集體補助也微乎其微，幾乎完全由個人繳費。這樣的社會保障不僅失去了它本來的意義，而且也影響了農民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障項目的積極性，加大了農村社會保障工作的難度。

（四）社會保障制度的管理不夠規(guī)范，尤其是社會保障基金的管理不夠規(guī)范 一方面，我國現(xiàn)行的社會保障管理體系極其分散，職能相互交叉，這樣容易發(fā)生籌資過程中的矛盾和造成各部門之間對權利的相互攀比、責任的相互推諉。另一方面，從總體來看，我國的社會保障體制規(guī)范性不強，資金管理分散，缺乏有效的監(jiān)督制約機制，擠占、挪用甚至揮霍浪費的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，按照中央政府的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金要實行全額征繳。但是目前部件地區(qū)仍實行差額繳撥的辦法，造成企業(yè)擠占、減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，對會保險基金沒有納入財政統(tǒng)一管理，省級地區(qū)間基金調劑受到了很大限制。在企業(yè)和政府之間、中央政府和地方政府之間，對于社會保障的責任劃分也不夠明確。

三、完善我國社會保障制度的措施

（一）擴大社會保障的范圍

社會保障制度在社會發(fā)展中的地位毋庸置疑。只有實行全覆蓋、多層次的社會保障制度，讓全體社會成員都能受益，才能真正發(fā)揮社會保障制度在社會發(fā)展中的作用。因此，要將擴大社會保障覆蓋面作為社會保障改革的目標。在社會保險方面，應逐步將范圍擴大到所有與用人單位建立勞動關系的勞動者，包括靈活就業(yè)的勞動者，并最終包括一些自我雇傭者和自我服務者。在社會救助方面，應當加大國家財政的開支，建立完善的對貧困居民的救助制度，應進一步放寬救助條件，提高生活困難補助標準，使社會貧困人口都因此而受益。在社會福利方面，要提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用，應改革現(xiàn)行的福利體制，重整福利資源，將社會福利制度化、法律化，讓全體國民都能夠通過社會福利制度分享到社會發(fā)展的成果

（二）要加強社會保障方面的立法工作

我國社會保障制度改革已近20年，但社會保障立法還相對滯后。迄今為止，我國未頒布專門的社會保障法或社會保險法，只頒布了一些國務院行政法規(guī)，這種立法滯后的現(xiàn)狀不符合我國社會保障制度快速發(fā)展的需要。要完善社會保障制度，必須加快社會保障立法的步伐。當務之急是盡快制定社會保險法，明確社會保險主體的權利義務，使社會保險各項制度在法律的強制性原則下有效運行。此外，還需制定社會救濟法、社會福利法、社會保險基金管理法等。惟有加快社會保障立法，才能更好地建立和健全社會保障制度，發(fā)揮其保障公民的生存權、穩(wěn)定社會秩序、促進經濟發(fā)展的功能，實現(xiàn)經濟和社會的協(xié)調發(fā)展。

（三）建立分類分層的農村社會保障制度

由于我國幅員遼闊，各地區(qū)經濟發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)農村集體和農民個人的經濟能力懸殊。在這種情況下，要建立統(tǒng)一的農村社會保障制度是不現(xiàn)實的，只能根據各地經濟發(fā)展狀況，因地制宜，循序漸進，形成各地區(qū)層次不同、標準有別的社會保障制度。第一，建立作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。8 對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。在確定最低保障標準時，應根據保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標準。第二，建立適應不同經濟發(fā)展水平的農村醫(yī)療保障制度。在經濟比較發(fā)達、城市化水平較高的地區(qū)，應該逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障制度的接軌；在經濟發(fā)展水平中等的地區(qū)，可以建立合作醫(yī)療保險大病統(tǒng)籌制度。第三，建立農村社會養(yǎng)老保險制度。民政部自1992年起試行的農村社會養(yǎng)老保險，因其屬于完全個人賬戶和完全積累型的養(yǎng)老保險模式，缺乏社會統(tǒng)籌，實質上成了一種自愿參加的儲蓄，起不到調節(jié)收入分配的作用，從而也失去了對貧困人口提供幫助這一社會保障制度的本來意義。因此，在制度設計上應該考慮在自我保障的基礎上逐步增加社會統(tǒng)籌的比例，實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌的結合，并設計向貧困人口傾斜的制度。第四，構建城鄉(xiāng)之間社會保障制度的銜接通道。城市化的進程意味著農業(yè)人口將大規(guī)模地轉變?yōu)槌鞘腥丝冢壳扒闆r下，實現(xiàn)這種轉移的途徑是進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其它非農就業(yè)以及進入城市打工。但是，通過這些方式實現(xiàn)的農業(yè)勞動力轉移，雖然事實上已由農業(yè)勞動力轉變?yōu)榉寝r業(yè)勞動力，但卻無法得到與城鎮(zhèn)居民同樣的經濟和社會地位，尤其是不能得到城鎮(zhèn)社會保障體系的覆蓋。因此，應該嘗試在城鄉(xiāng)社會保障制度之間設計互相銜接的通道，以加速城市化進程。

（四）加強農村社會保障制度制衡機制建設，規(guī)范管理，強化監(jiān)督 農村社會保障中存在的問題以及農民投保的熱情不高，與農村社會保障管理體制不規(guī)范有密切關系。因此，要使農村社會保障事業(yè)健康發(fā)展，就必須在強化農村社會保障制度制衡機制上下工夫。首先，加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統(tǒng)一、權威的農村社會保障管理機構。其次，完善農村社會保障的監(jiān)督體系，這是農村社會保障制衡機制的主要組成部分。農村社會保障的監(jiān)管是指各有關方面對社會保障經辦部門的管理過程和管理結果進行評審、鑒定，以達到社會保障政策的落實與目標的實現(xiàn)，確保各有關方面的合法權益，提高社會保障管理效益。第三，加強農村社會保障機構隊伍建設。通過內部提高職工素質和外部引進專業(yè)人才的途徑，努力塑造和培養(yǎng)一支適應專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化管理需要的專業(yè)隊伍。

（五）加強部門協(xié)作，建立齊抓共管的社會保障管理新機制

加強部門協(xié)作，建立齊抓共管的工作格局是搞好社會保障基金征管的一條可行捷徑。各級征收機關要牢固樹立協(xié)作配合意識，爭取當?shù)攸h政領導的理解和支持；要與公安、法院等部門保持密切聯(lián)系，加大對偷稅漏稅、拒不繳費行為的處罰力度；要充分發(fā)揮和利用新聞媒體輿論導向和輿論監(jiān)督作用，對欠費不繳、公開抗費等違法行為及時曝光。在社會保障稅尚未開征以前，在業(yè)已由地稅機關接管社會保障費的地區(qū)，可以建立稅務、勞動、財政合署辦公機構，建立工作協(xié)商制度，形成聯(lián)動工作機制，開展一站式服務。通過形成齊抓共管的社會保障征收新格局，既能及時協(xié)調和化解社保費征收分配過程中的矛盾，確保社會保障費應收盡收，顆粒歸倉，又能保障廣大繳費單位和個人的合法權益不受侵犯，確保社會基金的發(fā)放及時足額到位。

四、總結

總而言之,社會保障制度大至影響民心向背、社會穩(wěn)定，小到事關百姓的饑寒冷暖、衣食住行，乃至生老病死。只有不斷完善社會保障制度，社會才能不斷發(fā)展、不斷進步。

參考文獻

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XI

第二篇：我國財產課稅制度研究論文

財產課稅制度是一國稅收體系的重要組成部分。1994年稅制改革曾對我國財產課稅制度作了一定程度上的完善，但相對于所得稅制、商品稅制來說，財產課稅制度改革的步子要小得多。目前我國財產課稅制度在稅種設置、稅制設計、組織收入等方面有其明顯的不足，因此改革和完善我國現(xiàn)行的財產課稅制度，建立一個科學、合理、公平、有效、適合我國社會主義市場經濟體制要求的財產課稅體系，具有極為重要的意義。

一、世界各國財產課稅的發(fā)展概況及對我國的啟示

財產課稅歷史悠久，曾是各國政府主要的財政收入來源。目前世界各國都已開征并著手建立一套種類齊全、功能完整、與本國國情相適應的財產課稅制度。從財產課稅的實踐來看，根據應稅財產的形態(tài)不同可分為動態(tài)財產稅和靜態(tài)財產稅。動態(tài)財產稅是對轉移或變動中的財產課征的財產稅，主要包括遺產稅和贈與稅。靜態(tài)財產稅是對納稅人在一定時間內擁有的財產進行課稅，是財產課稅的主要組成部分。同時靜態(tài)財產稅依據其征收方式不同，分為綜合財產稅和特種財產稅。綜合財產稅，又稱為一般財產稅，是對納稅人擁有的全部財產實行的綜合課征。這種財產稅的應稅范圍較廣，原則上包括納稅人所有或支配的全部財產。實行綜合財產稅制度的國家主要有美國、加拿大、德國和新加坡等。特種財產稅，又稱個別財產稅，是對特定類型財產課征的財產稅，主要包括土地稅、房屋稅、車輛稅等。發(fā)展中國家一般實行以土地、房屋和車輛為課稅對象的特種財產稅制度。綜合財產稅和特種財產稅雖同屬財產稅系，具有一定的共性，但在稅制設計、征管方式、課稅對象和作用側重點等方面存在明顯的差別。前者課稅范圍較廣、公平性較強、籌集的收入相對較多，但計征方法比較復雜，偷逃稅問題比較突出。后者以土地、房屋和其它特定的財產作為課稅對象，課稅范圍相對較窄，但不宜隱匿虛報，計征方法相對簡便。發(fā)達國家由于居民的納稅意識較強，征管手段比較先進，征管制度比較嚴密，多選擇綜合財產稅制度并普遍開征遺產稅和贈與稅。而發(fā)展中國家在這些方面有許多欠缺，多實行特種財產稅制度。同時，還應看到，過去由于顧慮征管難度較大和稅源較少等原因，很多發(fā)展中國家沒有開征遺產稅和贈與稅。但在近年來，一些發(fā)展中國家先后開征了遺產稅和贈與稅，并取得了良好的財政效果和社會效果?？梢灶A見，隨著各國經濟的發(fā)展，在今后一段時間內，開征遺產稅和贈與稅的發(fā)展中國家將會逐漸增多。

財產課稅制度經過若干年的發(fā)展，呈現(xiàn)出許多以前所沒有的特點。具體表現(xiàn)為：

1、財產課稅在整個稅收體系中的主體地位不復存在，但仍是一國稅收制度的重要組成部分。財產課稅是最古老的稅收形式，曾是各國財政收入的主要來源。隨著社會經濟的發(fā)展，財產課稅的主體地位已被所得稅和商品稅所取代，在全部財政收入所占的比重較小。發(fā)達國家財產課稅收入約占全部財政收入的10－12％，發(fā)展中國家平均僅為5－6％。但從長遠來看，由于財產課稅在保證地方財政收入、公平社會財富分配、調節(jié)人們收入水平、促使閑置財產投入使用等方面，仍具有所得稅和商品稅說沒有的功能和特點，它能有效地補充這兩個稅系的不足，如商品稅不能對不動產、繼承財產進行課征，所得稅對不使用資產和未實現(xiàn)的資產增益無法課稅等。因此，財產課稅的地位比較穩(wěn)定，仍然是現(xiàn)代稅收制度的重要組成部分之一。財產課稅是地方政府收入的主要來源。由于財產課稅具有稅源分散廣泛、區(qū)域性等特點，地方政府易于做到對本地區(qū)的稅源實施嚴格監(jiān)控，提高稅收征管效率，同時財產稅收入主要用于為本地區(qū)提供公共服務，有利于形成“多征稅，多提供公共服務”的良性循環(huán)機制。因此，許多實行分稅制國家將大多數(shù)財產課稅歸為地方稅。在發(fā)達國家中，無論是美國、德國等聯(lián)邦制國家，還是日本、英國等單一制國家，大多數(shù)財產課稅的稅種歸地方政府，成為地方政府收入的主要來源。據OECD組織1990年的資料，在地方稅收中，美國財產稅占80％，加拿大占84.5％，英國占93％。發(fā)展中國家近年來也極為重視財政分配關系的調整，并多把財產稅劃歸地方管理和支配，成為地方政府的主要財政收入。而且，隨著地方政府權限的擴大，一些國家正逐步下放財產稅稅種的立法權，增加財產稅稅種、調整其稅率。這不但保證了財產課稅仍舊作為地方政府的主要收入，而且使稅源更加廣泛，稅收收入額有所增加。財產課稅多以市場價值為計稅依據且評估制度健全，并建立嚴密的財產登記制度和強化稅收的征收管理，以達到公平稅負、稅款的充分征收的目的。從各國財產稅的實踐上來看，財產稅的計稅依據大體有三種：土地面積、市場價值、其它價值（如帳面價值）。目前在市場經濟比較發(fā)達、稅制比較完善的國家，一般以市場價值為計稅依據?？陀^地分析，以市場價值為稅基有三個優(yōu)點：一是稅基具有彈性，隨著房地產市場價值的上漲，稅基擴大，財產稅的收入也將相應增加。二是市場價值反映納稅人的納稅能力，有利于實現(xiàn)稅收公平原則。但以市場價值為稅基要定期對財產進行評估，稅收征管成本較高。因此，大多數(shù)以市場價值為計稅依據的國家都設立專門的房地產評估機構，實行嚴密的財產登記制度，同時稅務機關從不同渠道搜集有關財產稅、納稅人以及市場的信息，注重與各部門的協(xié)調配合，強化征收管理，堵塞稅收漏洞，減少稅收流失。

國外經驗表明，發(fā)達國家都已基本上建立了一套多稅種協(xié)調配合、功能健全財產課稅制度。發(fā)展中國家雖受經濟發(fā)展條件、稅收征管水平等方面的制約，但大都已開征了多個財產稅稅種，財產課稅制度將會逐步完善。各國在盡可能完善稅制的同時，不遺余力地建立健全財產登記制度、財產評估制度，強化財產課稅的征收管理，充分發(fā)揮財產課稅制度的調節(jié)作用，成為地方政府籌集財政收入的主渠道。當前，我國財產課稅的特點是：稅種少，稅基窄，以土地面積或帳面價值為計稅依據，內外資實行兩套稅制，財產課稅收入未能成為地方財政收入的支柱。顯然，這種財產課稅制度已經不能適社會主義市場經濟發(fā)展和完善分稅制和地方稅體系的需要，與現(xiàn)行稅制改革的“簡化稅制、公平稅負”原則也不相符合。因此，研究和改革我國現(xiàn)行的財產課稅制度勢在必行。

二、我國現(xiàn)行財產課稅制度存在的問題

1、財產課稅的稅種少，稅基窄，影響其作用的充分發(fā)揮。我國現(xiàn)行的財產課稅稅種嚴格說來只有房產稅、契稅、車船稅和土地增值稅。土地使用稅、耕地占用稅具有資源課稅和行為課稅的特點，在我國的稅種分類中大多不將其歸為財產稅類中（對土地的課稅各國一般歸為財產稅類，為方便比較，以下把這兩個稅種作為財產稅一并分析）。1994年的稅制改革雖把遺產稅和贈與稅列為征收范圍，但實際上并未開征。稅種少的同時，稅基也窄，征收面不寬，比如只對企業(yè)擁有的房產征收房產稅，而擁有的機器設備不納稅；個人自住的房屋不納房產稅；私人財產的繼承和贈與都不須向國家納稅等。加之現(xiàn)行的財產稅的稅負普遍較低，使得財產課稅占整個財政收入的比重很小，未能充分發(fā)揮組織收入、調節(jié)財產水平、公平財富的作用。

2、內外兩套財產稅制，不符合市場經濟所要求的統(tǒng)一、公平、公正的原則。目前，我國對內資房產征收的是房產稅、對土地征收的是土地使用稅；對外資征收的是房地產稅、對土地征收的是土地使用費（不由稅務機關征收）。兩套稅制在征收范圍、稅（費）率、計稅（費）依據方面都有所不同。這種內外有別的稅收待遇，不僅不符合市場經濟公平、公正的原則，而且違背了我國現(xiàn)行稅制改革的初衷。市場經濟要求建立全國統(tǒng)一的稅制，因此，研究、出臺統(tǒng)一的內外資房地產稅制，是完善我國財產稅制的重要內容。

3、財產課稅集中的收入少，未能確立在地方政府財政收入的主體地位。我國的財產課稅與大多數(shù)實行分稅制的國家一樣，屬于地方稅收，由地方政府負責征管和支配。但由于稅種少、稅基窄、稅負低、稅源零散、征管難度大，使得財產課稅收入較少，不能成為地方政府的主要稅種，只能成為地方政府收入的一個補充部分。加之財產課稅的立法權高度集中于中央，稅種的設置，稅率的設計過于統(tǒng)一，缺少因地制宜的靈活性，地方政府缺少必要的稅收自主權，導致地方政府征收管理的積極性不高，從而反過來制約財產稅的正常發(fā)展。

4、計稅依據不合理，財產評估制度、財產登記制度不健全，與有關部門的協(xié)作不夠，征管漏洞較大。以房地產的市場價值作為財產課稅的計稅依據應該說是比較科學的，這也是各國普遍采用的計稅方法。市場價值反映了土地、房產作為經濟資源的價值，它不僅包括土地的級差收益，而且包括土地、房屋的時間價值。在市場經濟下，任何土地、房產都有一個時間價值，市場機制越完善，這個價值就越容易體現(xiàn)，越容易得到認可。但是，我國當前是以土地的面積和房產的原值或租金作為計稅依據，不能反映土地的級差收益和土地、房產的時間價值。同時，為調節(jié)土地的級差收益，采用不同城市、不同地段設置不同稅率的方法，結果造成稅率檔次設置不合理，并且隨意性大，操作起來缺乏客觀標準。不僅如此，稅率一旦確立，長期不變，造成財產稅收入的增長與房地產增值的脫節(jié)。我國財產評估制度、財產登記制度不健全，尤其是私人財產登記制度，還沒有明確的法律規(guī)定。房產、土地、戶籍等有關管理部門與稅務機關的協(xié)作配合不夠，影響了稅收征管的力度，造成財產稅稅源的大量流失。

三、完善我國財產課稅制度的設想

鑒于我國現(xiàn)行財產課稅制度的稅種設置不全、比重過低、稅制不完善、征管方面等問題，改革和完善我國財產課稅制度應從以下方面入手。

1、規(guī)范和增加財產稅稅種。隨著市場經濟的不斷推進，我國財產的私有化程度已有所提高，財產稅的稅源增加，稅基擴大，應適時增加財產課稅稅種，適當調整某些稅種的征收范圍，調整稅目稅率。由于我國公民納稅意識淡薄，征管水平較低等原因，我國的財產稅制宜采用按不同財產分別課征的個別財產稅制，而不是綜合所有財產課征的一般財產稅。我國財產稅制應包括的稅種有：房產稅、土地稅、不動產稅、車船稅、契稅、遺產稅和贈與稅。

2、提高對財產稅制的重視，提高財產課稅收入在財政收入中的比重。經過改革開放后20年的經濟高速發(fā)展，人們收入水平顯著提高，社會分配懸殊問題也日益顯凸出來，這一方面使財產稅的稅源增加，稅基擴大，增加財產課稅收入成為可能，另一方面也使征收財產稅更為必要。因此，要從思想上轉變觀念，重視財產稅制建設，從增加稅種，完善稅制、加強征管入手，適當增加財產課稅收入。

3、健全稅收立法，堵塞稅收征管漏洞。財產課稅有關的稅收立法要盡早出臺，使稅收法規(guī)健全，規(guī)范和指導各稅的征收管理。強化稅收征收管理，完善稅務稽核、征管手段、提高稅收征管人員的業(yè)務素質，堵塞稅收漏洞。同時要建立嚴密的財產登記制度和有權威的財產評估制度，加強稅務機關與有關部門的配合協(xié)調機制。

4、有關財產課稅制度的設計。

（1）完善房產稅的設想。首先改革內外有別的房產稅制度，對外資征收的房地產稅改為與內資統(tǒng)一的房產稅，內外資一視同仁。其次，擴大稅基。房產稅是我國財產稅制的主要稅種，我國現(xiàn)行房產稅的征稅范圍雖從城市擴大到農村，但對城鄉(xiāng)居民住宅免稅。隨著住宅商品化的發(fā)展和人們收入水平的提高，私人擁有的房產將會不斷增加，應在一定條件下，對私人擁有一定數(shù)量的房產課稅，擴大房產稅稅基，稅率可適當從低。再次，建立和完善房產估價制度。房產估價歷來是一個棘手的問題，我國的房產估價剛剛起步，估價制度很不完善。要注重建立一套適應市場經濟發(fā)展的房產專門估價機構和一支富有實踐經驗專職估價人員，提高專門估價人員的業(yè)務素質和職業(yè)道德。加強對房產評估方法的研究，逐步形成一套符合我國國情的房產評價方法體系，為房產稅的計征提供科學的依據。房產管理部門應密切配合稅務部門，提供相關的稅務資料。最后，房產稅宜采用地區(qū)差別比例稅率。房產稅屬于地方稅種，但中央政府對房產投資規(guī)模應有一定的調節(jié)作用，可在稅率的制定上有中央政府確定稅率幅度，各地依據本地區(qū)的情況和房屋等級最后確定稅率。這樣既保證中央有一定的宏觀調控權，又能體現(xiàn)和照顧各地不同的實際情況。

（2）完善土地稅的設想。從加強對土地的取得、占用和轉讓等各環(huán)節(jié)進行有效的調節(jié)和控制的角度出發(fā)，首先改革現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅，對全國范圍內土地資源的占有使用征收一般土地稅，征稅范圍從城鎮(zhèn)擴展到農村。農村收益水平低、負擔重是客觀事實，但我們可以通過減少各種攤派、清理各項收費以及改革現(xiàn)行農業(yè)稅制，在保證農民總體負擔水平不變或略有下降的前提下征收一般土地稅，且規(guī)定較低的稅率予以照顧。這既有利于統(tǒng)一我國的土地稅制，又有利于規(guī)范農村收益分配關系。稅率的設計上可在現(xiàn)行按照土地位置標準基礎上，同時采用土地用途標準，使前者起到調節(jié)級差收入的作用，后者達到調節(jié)土地使用結構的目的。其次，擴大契稅的征收范圍，保護單位和個人依法取得土地使用權的權利。除要對全民、集體所有制單位購買房屋，城鎮(zhèn)職工征收契稅外，對承受出讓、轉讓城鎮(zhèn)國有土地使用權的包括外國人、華僑購買房屋、承受出讓土地使用權也征收契稅。這樣有利于保障使用者的合法權益，創(chuàng)造穩(wěn)定的出讓、轉讓秩序。同時我國土地資源匱乏，目前有的地方為吸引投資，競相降低出讓價格，征收契稅有利于保護國有土地資源。最后應適時開征土地閑置稅和土地荒蕪稅。從合理使用土地資源，充分利用我國有限的耕地出發(fā)，適時開征土地閑置稅和土地荒蕪稅極為必要。

（3）開征遺產稅和贈與稅，調節(jié)高收入。首先盡早及時開征遺產稅和贈與稅。從完善稅制、財政收入、公平社會財富分配、鼓勵勤勞致富等方面考慮征收兩稅都極為必要。從國際慣例來看，不僅發(fā)達國家，許多發(fā)展中國家也陸續(xù)開征了兩稅。我國盡早開征，既符合國際慣例，又保障了我國的經濟權益。其次在稅制模式上選擇總遺產稅制和總贈與稅制。我國的遺產繼承無需經過法院的認定，繼承人可自行分割交接，同時我國公民的納稅意識短期內無法提高?；谶@些實際情況，我國宜選擇總遺產稅制和總贈與稅制，即對被繼承人的遺產總額征收遺產稅，對贈與人的財產征收贈與稅，既保證稅源可靠，稅收收入及時，又簡便易行，適用于我國的征管水平并為納稅人所接受。再次，課稅對象范圍應包括動產和

不動產，以超額累進稅率并規(guī)定適當?shù)钠鹫鼽c，合理確定扣除項目，如設喪葬費用扣除、遺產管理費用扣除、債務扣除、捐贈扣除等。最后，制定有關部門相互協(xié)調配合的征管措施。任何管理與個人財產相關的部門，未有稅務機關開列的遺產稅和贈與稅完稅證明或免稅憑證，不得辦理任何轉讓遺產的手續(xù)。各有關部門有義務為稅務機關提供查證遺產的資料和情況。

主要參考資料：

1、曲順蘭，《國外財產課稅的比較與我國財產課稅的完善》，《涉外稅務》 1999年第5期

2、彭龍運，《外國財產課稅制度》，《中國財政》1999年第6期

3、王?？档?，《OECD國家財產稅概況及對我國的啟示》，《中國稅務》1999年第2期

4、蔣曉惠，《論規(guī)范和完善我國財產稅制》，《財貿經濟》1997年第6期

第三篇：我國新型農村合作醫(yī)療制度研究論文

我國新型農村合作醫(yī)療制度研究

新型農村合作醫(yī)療，簡稱“新農合”，是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。從2003年起在全國部分縣(市)試點，截至2009年年底已覆蓋全國90%以上的農村居民。“新農合”自從實施以來，在保障農民獲得基本衛(wèi)生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用，但也暴露了許多弊端。

一、新型農村合作醫(yī)療制度概述

1.1新型農村合作醫(yī)療制度的提出

隨著社會進步與經濟發(fā)展，越來越多的人認識到“三農”問題的重要性，而不解決好農民的醫(yī)療保障問題，就無法真正實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，也談不上社會主義現(xiàn)代化的完全建立．大量的理論研究和實踐經驗已表明，在我國建立新型農村合作醫(yī)療制度勢在必行。

2002年10月29日，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度”，“到2010年，新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民”。2003年1月10日，國務院辦公廳轉發(fā)了由衛(wèi)生部、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度的意見》。《意見》指出：“建立新型農村合作醫(yī)療制度是新時期農村衛(wèi)生工作的重要內容，是實踐三個代表重要思想的具體體現(xiàn)，對提高農民健康水平，促進農村經濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定具有重大意義?！?“從2003年起，中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農民每年按人均lO元安排合作醫(yī)療補助資金，地方財政對參加新型合作醫(yī)療的農民補助每年不低于人均10元”?！稗r民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風險而履行繳費義務不能視為增加農民負擔”。從2003年開始，本著多方籌資，農民自愿參加的原則，新型農村合作醫(yī)療制度的試點工作在全國各地開始推行。

1.2新型農村合作醫(yī)療制度的內容

(1)新型農村合作醫(yī)療制度的目標

新型農村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持、農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2—3個縣(市)先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010年，實現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫(yī)療制度的目標，減輕農民因疾病帶來的經濟負擔，提高農民健康水平。

(2)新型農村合作醫(yī)療制度的實施原則

自愿參加，多方籌資原則。合作醫(yī)療資金由政府、集體、農民三方負擔，農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫(yī)療，遵守有關規(guī)章制度，按時足額繳納合作醫(yī)療經費；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體給予資金扶持；中央和地區(qū)各級財政每年要安排一定專項資金予以支持。以收定支，保障適度原則。新型農村合作醫(yī)療制度堅持平衡的原則，既保證這項制度持續(xù)有效運行，又使農民能夠享有最基本的醫(yī)療服務。先行試點，逐步推廣原則。

(3)籌集標準

新型農村合作醫(yī)療制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。農民個人每年繳費標準不應低于10元，經濟條件好的地區(qū)可相應提高繳費標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工是否參加新型農村合作醫(yī)療由縣級人民政府確定；有條件的鄉(xiāng)村集體經濟組織應對本地新型農村合作醫(yī)療制度給予適當扶持。扶持新型農村合作醫(yī)療的鄉(xiāng)村集體經濟組織類型、出資標準由縣級人民政府確定，但集體出資部分不得向農民攤派。鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫(yī)療制度。地區(qū)財政每年對參加新型農村合作醫(yī)療農民的資助不低于人均10元，具體補助標準和負擔比例由省級人民政府確定。

1.3新型農村合作醫(yī)療制度的特點

(1)政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作醫(yī)療的發(fā)展政策、宣傳和發(fā)動群眾。

由于農村合作醫(yī)療是一項社會公益事業(yè)，所以，給予合作醫(yī)療一定的資金支持是政府的一種責任。在實踐中也大多以村為單位，在當?shù)卣闹С窒屡e辦。

(2)集體扶持

農民作為農村合作醫(yī)療的參加對象，不像城鎮(zhèn)職工那樣有可以歸屬的工作單位，因此，他們只有依靠最基層的集體組織——村民委員會。作為農民自治組織的村委會承擔著國家和政府管理農村和農民事務的絕大部分職能，故農村合作醫(yī)療的實施也同樣離不開農村集體組織的扶持。這種扶持不僅僅是在操作層面上，而且還包含一定的經濟支持。

(3)自愿參加

自愿參加的原則考慮到農村的實際和農民的自主權，合作醫(yī)療的實施主要靠政府的宣傳和動員，讓農民充分了解合作醫(yī)療的政策和可能帶來的福利，在此基礎上讓農民自主選擇。

(4)具有互助共濟的合作保險性

農民以戶為單位參加合作醫(yī)療，交納的費用和享受的補償不是完全對等的，村辦村管或鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管的合作醫(yī)療實現(xiàn)了特定區(qū)域內的參加者之聞的相互共濟，具有一定的費用分擔、風險共擔、互助互濟等合作保險的特性。

1．3．4新型農村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新 從制度設計看，新型農村合作醫(yī)療制度與以往在農村實施過的歷次農村合作醫(yī)療制度有較大不同，主要表現(xiàn)在以下方面：

(1)政府承擔主要籌資責任

對合作醫(yī)療，中央政府在以往發(fā)布的相關政策文件中，都強調要加強領導，規(guī)范管理和民主監(jiān)督，但對政府的經濟責任從未做出規(guī)定，以往的農村合作醫(yī)療主要由村集體和農民承擔籌資責任，政府財政一般不予直接支持。但是，目前的實際情況是農村集體經濟實力普遍衰減，農民收入水平普遍較低，在這種情況下，仍然主要依靠農村集體和農民為主進行籌資就難以在市場經濟條件下建立起合作醫(yī)療制度，改革開放后歷次重建農村合作醫(yī)療制度的努力均歸于失敗的教訓已經充分證明了這一點。因此，在市場經濟條件下建立有效的農村合作醫(yī)療制度，首先要在合作醫(yī)療的籌資制度的設計方面有創(chuàng)新。2002年，中央《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》規(guī)定“實行農民個人繳納、集體扶持和國家補助相結合的籌資機制”。并明確指出，從2003 年起中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農民每人每年給予lO元的補助資金，地方財政的補助每人每年不低于lO元錢，農民也出lO元錢。政府在新型農村合作醫(yī)療的制度設計中成為籌資主體之一，并且承擔主要的籌資責任。

(2)目標主要是減輕農民的大病經濟負擔

與以往農村合作醫(yī)療主要以保“小病”為主不同，新型農村合作醫(yī)療主要內容之一是大病統(tǒng)籌．基于近年來農戶因無力負擔大病，致貧、返貧的問題嚴重，已經成為影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的不利因素，從現(xiàn)實需要的緊迫性出發(fā)，政府明確規(guī)定實行大病統(tǒng)籌是新型農村合作醫(yī)療制度的主要內容之一，這實際上表明減輕農民的大病經濟負擔、遏制農村因病致貧和返貧是新型農村合作醫(yī)療制度設計的主要目標。由此可見，將大病統(tǒng)籌作為新型農村合作醫(yī)療制度的主要目標具有相當?shù)暮侠硇院椭匾默F(xiàn)實意義。

(3)政府是組織制度實施的主體

以往農村合作醫(yī)療由村集體和農民籌建，其主要形式是“村辦村管”、“村辦鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)村聯(lián)辦”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其以上政府不承擔合作醫(yī)療制度的組織、發(fā)動和管理的責任，而新型農村合作醫(yī)療則由政府推動。省及省以下的政府部門都設立了管理機構或經辦機構，這些機構的人員和辦公經費需列入同級財政預算，這就使得組織和管理新型農村合作醫(yī)療制度成為政府日常工作的內容之一，政府成為組織實施新型農村合作醫(yī)療制度的主體。政府系統(tǒng)擁有強大的社會資源，它的動員力量和組織力量在推行新制度方面具有不可比擬的優(yōu)勢。同時，按照新型農村合作醫(yī)療制度的設計要求，政府還承擔著為農村合作醫(yī)療制度籌措主要資金來源的重要責任，而且地方政府的籌資責任有下限而無上限，農民和中央政府的籌資水平有明確標準，從而在農民籌資力量薄弱的情況下地方政府就要承擔新型農村合作醫(yī)療制度的主要籌資責任。這樣由于新型農村合作醫(yī)療制度的實施力度事實上成為考核

地方執(zhí)政績效的重要內容，地方政府具有推動和實施該制度的積極性。(4)制度實施以縣(市)為單位

傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度基本上是在一個行政村的范圍內或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)籌醫(yī)療資金，合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界。新型農村合給予lO元的補助資金，地方財政的補助每人每年不低于lO元錢，農民也出lO元錢。政府在新型農村合作醫(yī)療的制度設計中成為籌資主體之一，并且承擔主要的籌資責任。

(2)目標主要是減輕農民的大病經濟負擔

與以往農村合作醫(yī)療主要以保“小病”為主不同，新型農村合作醫(yī)療主要內容之一是大病統(tǒng)籌．基于近年來農戶因無力負擔大病，致貧、返貧的問題嚴重，已經成為影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的不利因素，從現(xiàn)實需要的緊迫性出發(fā)，政府明確規(guī)定實行大病統(tǒng)籌是新型農村合作醫(yī)療制度的主要內容之一，這實際上表明減輕農民的大病經濟負擔、遏制農村因病致貧和返貧是新型農村合作醫(yī)療制度設計的主要目標。由此可見，將大病統(tǒng)籌作為新型農村合作醫(yī)療制度的主要目標具有相當?shù)暮侠硇院椭匾默F(xiàn)實意義。

(3)政府是組織制度實施的主體

以往農村合作醫(yī)療由村集體和農民籌建，其主要形式是“村辦村管”、“村辦鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)村聯(lián)辦”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其以上政府不承擔合作醫(yī)療制度的組織、發(fā)動和管理的責任，而新型農村合作醫(yī)療則由政府推動。省及省以下的政府部門都設立了管理機構或經辦機構，這些機構的人員和辦公經費需列入同級財政預算，這就使得組織和管理新型農村合作醫(yī)療制度成為政府日常工作的內容之一，政府成為組織實施新型農村合作醫(yī)療制度的主體。政府系統(tǒng)擁有強大的社會資源，它的動員力量和組織力量在推行新制度方面具有不可比擬的優(yōu)勢。同時，按照新型農村合作醫(yī)療制度的設計要求，政府還承擔著為農村合作醫(yī)療制度籌措主要資金來源的重要責任，而且地方政府的籌資責任有下限而無上限，農民和中央政府的籌資水平有明確標準，從而在農民籌資力量薄弱的情況下地方政府就要承擔新型農村合作醫(yī)療制度的主要籌資責任。這樣由于新型農村合作醫(yī)療制度的實施力度事實上成為考核

地方執(zhí)政績效的重要內容，地方政府具有推動和實施該制度的積極性。(4)制度實施以縣(市)為單位

傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度基本上是在一個行政村的范圍內或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)籌醫(yī)療資金，合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界。新型農村合作醫(yī)療制度實行以縣(市)為單位進行統(tǒng)籌，即使在起步階段以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))統(tǒng)籌的，也要逐步向以縣(市)統(tǒng)籌過渡。與傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度相比，新型農村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍擴大到縣一級，打破了鄉(xiāng)村界限。通過在更大范圍的農民群體共同籌資和縣級財政支持，可以較大幅度地提高合作醫(yī)療的籌資水平，從而為實現(xiàn)“大病統(tǒng)籌”的政策目標創(chuàng)造有利條件。

(5)制度設計上考慮到相關政策的協(xié)調

任何一頊制度的順利實施都需要有協(xié)調的制度環(huán)境，傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度常常在執(zhí)行中遇到政策沖突，例如在過去曾經將合作醫(yī)療籌資列為農民不合理負擔而予以限制，這在一定程度造成改革開放以后重建農村合作醫(yī)療制度難以奏效。新型農村合作醫(yī)療制度的設計考慮到了與相關政簧的協(xié)調性問題，在政策上明確了“農民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風險而履行交費義務不能視為增加農民負擔”，從而使得新型農村合作醫(yī)療制度的發(fā)展具備了良好的外部條件。新型農村合作醫(yī)療制度的一般性分析

2.1新型農村合作醫(yī)療制度的定性

關于新型農村合作醫(yī)療制度的定性，目前國內主要有三種觀點，即分別把“新農合”制度歸入社會保險體系、社會救濟體系和社會福利體系。持前兩種觀點者較多。目前官方沒有明確的劃分，但從官方對“新農合”的定義來看，側重于社會救濟方面。從“新農合”制度建立的初衷和目的而言，是國家試圖通過借助社會保險的形式，實現(xiàn)居民的互助共濟，“新農合”應該歸類于農村社會救濟體系。與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險相比，實施“新農合”是國家從農村實際經濟發(fā)展水平出發(fā)作出的一項決策，這種政策同時也減輕了國家的財政負擔，就目前我國經濟發(fā)展程度而言，還無法做到將13億人口全部納入國家城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系，故政府借鑒了保險業(yè)的運作模式，通過“大數(shù)法則”讓農民繳納一定的經費，采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。新型農村合作醫(yī)療制度是指由政府組織、引導和支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。2.2 “新農合”制度中存在的逆向選擇問題

關于逆向選擇問題，目前國內專家的觀點普遍比較一致，都認為在“新農合”的參合過程中不可避免地存在逆向選擇問題。“新農合”實行農民自愿參與原則，即農民可以以家庭為單位，自主選擇是否參加農村合作醫(yī)療。山東大學劉雅靜在研究新型農村合作醫(yī)療制度發(fā)展問題時認為，由于人們健康水平不同，不同人群面臨的疾病風險不同，對醫(yī)療服務的需求各不相同，因此在“自愿參加”的原則下，必然會出現(xiàn)“逆向選擇”問題。即在參加新型農村合作醫(yī)療制度的過程中，合作醫(yī)療的潛在參加人基于“理性經濟人”的特性，老、弱、病、殘者都愿意參加合作醫(yī)療，因為他們受益的概率更高；年輕健康者因其受益可能性較低，因而不愿意參加合作醫(yī)療。如果任其自愿選擇必然是大量健康者不參加，而參加者多為體弱多病者，也就是參保農民都要比未參保農民的身體狀況差，長久來看，“新農合”基金必然難以為繼。新型農村合作醫(yī)療制度建設的現(xiàn)狀分析

2008年9月30日，全國開展新型農村合作醫(yī)療的縣市區(qū)已達2729個，參加新型農村合作醫(yī)療人口8.14億，參合率為91.5%，提前兩年實現(xiàn)了中央提出的“新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民”的目標。截至2009年年底已覆蓋全國90%以上的農村居民。新型農村合作醫(yī)療制度對提高農民健康水平、防止農民因病致貧等方面起到了一定作用，但在開展過程中依舊存在一些問題。

3.1 農民參合積極性低，自我保健意識薄弱

在2003年的新型合作醫(yī)療試點之前我國曾有過兩次重建合作醫(yī)療的高潮，但都由于投入太少和基層的應付性行為等原因而終于失敗。這幾起幾落的重建工作給農民留下了很深的陰影，極大的打擊了農民對合作醫(yī)療的信心。首先，原有合作醫(yī)療制度無政府參與，集體“空殼”使得農民全盤出資，報銷=自費，嚴重地影響了農村參與合作醫(yī)療的積極性。其次，新型農村合作醫(yī)療制度提出的“起報點”、“最高補償限額”、“報銷比例”、“轉診程序”等詞，短時期內農民無法充分理解，以致大部分農民都處于觀望狀態(tài)。再次，農民對合作醫(yī)療制度的期望過高，“大病統(tǒng)籌”原則使大多數(shù)住院人得不到多少實惠，這也讓農民參合積極性大大受挫。最后，大部分農民缺乏風險意識，自我保健觀念薄弱。他們存在著“小病能扛，大病沒那容易恰巧碰到我”的僥幸心理，不想沒病先交錢，尤其年輕人是最不愿意參加合作醫(yī)療的。

3.2 缺乏有力監(jiān)督，農民合法權益得不到保障 由于農民文化水平和法律意識有限，長期以來缺乏民主監(jiān)督的主動性。新型農村合作醫(yī)療制度建設缺乏配套的醫(yī)療服務體系改革和建設支撐，對服務提供者可能出現(xiàn)的不良行為缺乏高效制約能力，各種侵蝕問題難以避免。即使大多數(shù)地區(qū)設置了監(jiān)督機構，也由于監(jiān)督模式單一且極不固定等問題成效不大。另外，新型農村合作醫(yī)療制度缺乏投訴及仲裁機制，醫(yī)療糾紛解決渠道有待加強。

3.3 管理成本過高，農民壓力增大

一方面，新型農村合作醫(yī)療制度是以縣為單位統(tǒng)一審核報銷，統(tǒng)籌層次表面上很低，可農村居民居住分散，健康狀況差異又大，縣政府的組織管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型農村合作醫(yī)療制度在縣設立農村合作醫(yī)療管理局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農村合作醫(yī)療辦公室，機構人員和辦公經費都列入財政預算，極大地增加了縣鄉(xiāng)政府的財政負擔，為了減輕壓力，許多縣鄉(xiāng)政府將部分費用轉嫁給衛(wèi)生機構，而最終又將被循環(huán)轉嫁給患者。

3．4 資金投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施建設不到位

據統(tǒng)計，2004年城鎮(zhèn)人口約為3.97億，平均每人享受相當于130元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務；農村人口為8.66億，平均每人享受相當于10.7元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務，前者是后者的13倍。我國中西部地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院危房率達3316%，需要改造建設的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院達70%，60%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院缺乏基本醫(yī)療設備，一些村級診所只有諸如高壓消毒鍋、聽診器、血壓計等最基礎的醫(yī)療器械。盡管近幾年上級財政對農村公共衛(wèi)生投入有所提高，但仍不能滿足群眾日益提高的醫(yī)療保健需要，從而制約了新型農村合作醫(yī)療制度規(guī)范運行和健康發(fā)展。

3.5 缺乏合理的人才機制，衛(wèi)生服務人員素質不高

大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院因為資金不足，條件差，工資低而無法引進專業(yè)衛(wèi)生人才，沒有合理的人才機制，人才來了也留不住。根據衛(wèi)生部《2004年中國衛(wèi)生統(tǒng)計提要》表明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擁有博士、碩士學歷的高級衛(wèi)生技術人員為零，大學本科學歷人員1.6%，大專學歷人員17.1%，中專學歷人員59.5%，高中以下學歷人員21.8%，以上數(shù)據反映出中國農村衛(wèi)生技術人員的現(xiàn)狀是高學歷人才奇缺，衛(wèi)生人員素質低。完善新型農村合作醫(yī)療制度的建議及對策

4.1 加強法制建設，確保制度有效實施 為保證新型農村合作醫(yī)療制度的順暢運作，國家應完善相應的法律法規(guī)，各地政府也應結合當?shù)厍闆r制定出與之相匹配的規(guī)范性文件。只有在管理上出臺了相關法律法規(guī)，經辦機構和參合患者才能夠做到有法可依、有章可循。

4.2 加大宣傳力度，提高農民參合積極性

原農村合作醫(yī)療依賴于個人和集體，而新型農村合作醫(yī)療制度是由政府、集體、個人三方合作，這體現(xiàn)了以政府為主導個人自助共濟的原則。農民基于對政府的信任才會有積極性，因此，要加大對農村新型合作醫(yī)療制度的宣傳，誠信服務、取信于民，保障農民的知情權，讓農民真正感受到政府以民為本，積極參合。

4.3 完善基金籌措機制，減輕農民負擔

合理的籌資機制實質就是明確政府、集體、個人三方的責任和義務。在調查的基礎上，按照收支平衡、可持續(xù)發(fā)展的原則，堅持自主自愿，確定所需籌資額，并合理劃分政府與農戶交納額度。

首先，政府在將醫(yī)療資金納入財政預算的基礎上，建立相對獨立的農村合作醫(yī)療專項預算資金。其次，政府補助的基金要先到位，“即由地方財政先將合作醫(yī)療的補助金籌齊，然后中央財政注入補助金，再憑著已經到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分，讓農民感覺到真實可靠”。最后，強調投入機制的多元化，國家通過稅收杠桿，鼓勵企業(yè)、社團等對農村醫(yī)療衛(wèi)生機構進行財產捐助，還可以考慮發(fā)行彩券充實新型農村合作醫(yī)療的基金，為新型農村合作醫(yī)療制度廣開籌資渠道。

4.4 完善監(jiān)督機制，提高社會化程度

“小政府，大社會”是中國改革過程中正在努力的方向，新型農村合作醫(yī)療也必然需要按照這一原則來構筑自己的運作和監(jiān)督機制。如成立有農民參加的監(jiān)督小組，加強對新型農村合作醫(yī)療運作過程的監(jiān)督，并且保證實施的公開化和透明化，定期公告相關信息。讓農民代表在選擇定點醫(yī)院、定點藥店的過程中發(fā)揮一定的作用等。有條件的地方可以鼓勵各種社會公共組織和其他服務機構參與新型農村合作醫(yī)療制度的運作過程，這樣可以節(jié)約運行成本并且提高運作的效率，調動民眾參與新型農村合作醫(yī)療建設的激情。同時，由于承擔有關實施任務的非政府團體或組織有著其自身的利益，從而需要政府出面協(xié)調和多部門的密切配合，在方案的設計中也要兼顧各方利益，力爭用經濟手段來促進新型農村合作醫(yī)療制度的社會化。

第四篇：我國違憲審查制度研究論文

憲法是國家的根本大法，但在我國憲法實踐中，卻存在著兩種悖論：一方面違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章的確存在，另一方面全國人大及其常委會迄今尚未撤銷一例違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章等；一方面違憲是最嚴重的違法行為，另一方面恰恰是最嚴重的違法行為卻無相應的司法追究機制和司法救濟機制。如何完善我國的違憲審查制度，是一個需要認真研究的重要問題。

違憲審查制度是指根據憲法規(guī)定，擁有憲法解釋權和憲法監(jiān)督權的特定國家機關，依照一定的程序，審查和裁決一切法律、法令、命令和處分是否符合憲法；審查和裁決一切行為，包括立法行為、司法行為、行政行為及其他社會組織和個人的行為是否合乎憲法規(guī)定，以維護憲法權威，保證憲法全面實施的制度。

我國憲法雖規(guī)定了憲法監(jiān)督制度和違憲審查制度，但為何違憲審查機制至今尚未啟動呢？

按我國憲法監(jiān)督制度規(guī)定，啟動違憲審查，其程序十分復雜。按憲法規(guī)定，在全國人大會議期間，有權向全國人大提出議案的主體是全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大的一個代表團或者30人以上代表聯(lián)名。在全國人大閉會期間，有權向全國人大常委會提出議案的主體是委員長會議、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會、常委會組成人員10人以上聯(lián)名，這些主體有權分別向全國人大和全國人大常委會提出有關監(jiān)督憲法實施的議案，當然也包括違憲審查方面的議案。而普通百姓不享有提起議案的資格，而只有向上述主體提出違憲審查建議的權利，建議不是議案，不能直接啟動任何違憲審查程序；收到建議，享有提起議案資格的主體是否認可你的建議，是否把你的建議轉變?yōu)樽h案，是否把這一議案提交全國人大或人大常委會，提出建議的主體是無法掌握也無法控制的。

此外，從憲法監(jiān)督的實踐來看，也的確存在客觀困難。全國人大現(xiàn)有代表2900余人，每年開會一次，每次會期15天左右，會議期間，議程繁多，代表們很難在半月時間中就專業(yè)性強、技術性高的憲法監(jiān)督問題作出判斷。而人大代表會后又分散在全國各地，不便集體討論議事，也很難監(jiān)督憲法實施。全國人大常委會監(jiān)督憲法，雖一定程度上彌補了以上不足，但人大常委會每兩個月開一次會，立法任務繁重且專業(yè)性極強，耗時費神，對于憲法監(jiān)督也難于兼顧。同時，也有不少人大代表，履行人大代表職權的責任不強熱情不高。事實上有不少人大代表在一屆任期內從未領銜或單獨提過議案或建議。

我國目前的憲法監(jiān)督主要側重于立法監(jiān)督，對于如何監(jiān)督司法行為、行政行為及其他違犯憲法規(guī)定的行為或沒有規(guī)定或規(guī)定得十分模糊，而實際中確有一些違憲行為造成對他人憲法權利的侵害卻無法通過刑事訴訟、民事訴訟獲得救濟，也無法通過行政訴訟獲得有效保護，如何對這些受損的憲法權利進行救濟和保護成為一個迫切需要制度規(guī)范的問題。這涉及到憲法監(jiān)督專門機構的設定和違憲訴訟的處理。

關于我國憲法監(jiān)督專門機構，多數(shù)學者建議應以我國現(xiàn)有憲法監(jiān)督制度為基礎，借鑒憲法法院審查監(jiān)督模式，在全國人大設立憲法監(jiān)督委員會，作為憲法專門監(jiān)督機構。也有學者主張應當借鑒歐洲大陸的普遍做法，建立憲法法院，或在最高人民法院建立憲法監(jiān)督庭，通過司法程序來監(jiān)督憲法的實施。還有學者建議，鑒于現(xiàn)實生活中存在的踐踏憲法、侵犯人權的現(xiàn)象，為了使憲法處處得到尊重、全面得到實施，人權得到有效保護，有必要建立一個獨立于立法、行政、司法之外的第四權力機構，采取專門機構監(jiān)督憲法的實施，使憲法監(jiān)督制度化、專業(yè)化。此外，有學者認為，在我國，除可以由國家最高權力機關專設憲法監(jiān)督機關外，還應允許和應當確認對違憲的司法審查，因為，憲法第四十一條規(guī)定，對于任何國家機關（包括權力機關）和國家機關工作人員的違法（當然包括違反憲法）失職行為，有向有關國家機關（當然包括司法機關）提出審訴、控告或者檢舉的權利。根據憲法規(guī)定，設置雙軌制的憲法監(jiān)督機構，既合乎憲法精神，也和我國地域遼闊、人口眾多的國情相適應，且具有我國特色。

筆者認為，全國人民代表大會是我國最高權力機關，但它行使權力的主要方式是立法、決定國家重大問題、監(jiān)督憲法的實施、監(jiān)督最高行政機關、最高審判機關和最高檢察機關的工作?！鞍硕椃ā彪m增加了人大常委會有“監(jiān)督憲法的實施”的職權，彌補了全國人大人數(shù)多，會議次數(shù)少，會期短，無法經常行使憲法監(jiān)督權的缺陷，但因憲法賦予人大常委會職權廣泛（共21項），人大常委會本身要解決的大事太多，其開會的次數(shù)和時間亦有限，同樣也難以有充分的時間監(jiān)督憲法實施。因此，可考慮設立專門的憲法監(jiān)督委員會，或考慮加強現(xiàn)有的全國人大法律委員會的職權，授予它們違憲審查權，即可以受理憲法訴訟，有權對案件作出是否違憲的裁定。關于審查的職權范圍，是否考慮對違憲行為或事項進行具體劃分，確定對國家機關制定法律、行政法規(guī)、決議、命令、地方性法規(guī)和決議，以及采取的重大措施和重要的國家領導人行使職權等與憲法原則和內容是否抵觸、是否違反憲法進行審查，由全國人大及其常委會或者專門的憲法監(jiān)督機構具體行使監(jiān)督審查權。因為這類違憲審查具有一定的抽象性和概括性，非最高權力機關無法作出認定或無權作出認定。

對我國公民廣泛的憲法權利的保障，最主要的是依靠各部門法律的保障。公民到法院起訴，適用具體部門法律規(guī)定予以保護和救濟。但是，當部門法沒有規(guī)范而又屬于憲法上所列舉的基本權利，被非法侵害需要救濟時，公民到哪里尋求法律保護呢？如我國憲法規(guī)定了男女平等權，而實際生活中就存在招生、招工、提干和同工同酬等方面不一視同仁的社會現(xiàn)象；又如憲法中規(guī)定了公民的教育權，但現(xiàn)實生活中存在的侵犯公民教育權和公民教育權不平等的現(xiàn)象卻無法追究。這樣我國公民的憲法權利和自由的法律保護就受到很大限制，有損憲法的權威和尊嚴。是否考慮由國家權力機關將一定范圍或限度的，尤其是與我國公民生存和發(fā)展密切相關的人身權利、財產權利、文化教育權利、勞動保護、保障權等以授予行使的方式或委托行使的方式，付與法院，使法院對一定的違憲訴訟案件享有司法審判權，從而發(fā)揮司法機關維護憲法尊嚴和權威的功能，更好地保護我國公民廣泛的憲法權利。這也與我國地域遼闊、各地政治經濟文化發(fā)展不一的國情相符，也無損憲法監(jiān)督權統(tǒng)一歸屬權力機關的憲法原則。簡單說，憲法監(jiān)督權、審查權歸權力機構，司法機構可根據權力機構的委托或授權對一定行為或事項行使憲法監(jiān)督權和審查權。

任何法律，從法理上講，都是針對社會主體的作為與不作為的行為規(guī)范。法律一旦制定，必然會有違法的行為出現(xiàn)，沒有必要、可行的監(jiān)督和訴訟制度，法律就無法貫徹和落實，其規(guī)范功能就無法發(fā)揮，法律也將成為一紙空文或成為沒有權威的空洞綱領和道德說教。憲法同民法、刑法等一樣，也是具有法律效力的權威性規(guī)范，而且處于最高地位，更加需要建立與完善監(jiān)督與訴訟制度。

維護憲法尊嚴，保障憲法實施，關系到國家長治久安，關系到我國社會主義現(xiàn)代化建設，也關系到我國公民廣泛憲法政治民主權利和自由的實現(xiàn)與保障。我們再也不能允許對憲法的任何侵害，而是要想盡一切辦法來保障它、維護它。盡快完善我國憲法監(jiān)督制度和違憲審查制度，無疑就屬其中最有效的措施之一。

第五篇：農村社保制度建設研究

農村社會保障制度建設問題——財政方面

{一}、農村社會保障制度建設引例

農村社會保障是我國社會保障制度的一個重要的組成部分。它是指國家為了保持經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，對農民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障農民的基本生活的一種社會制度。

{二}、農村社會保障制度建設的必要性: 堅持科學發(fā)展觀，實現(xiàn)全民共建共享和諧社會是我們建設的目標，要想實現(xiàn)這一目標，必須重視農民問題和農村的社會保障制度建設。

加快農村社會保障制度建設，是促進農業(yè)和農村發(fā)展、改善農民基本生活、大力推進社會主義新農村建設的內在要求，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展、加快構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會都具有非常重要的戰(zhàn)略意義。建立農村社會保障制度，是發(fā)展社會主義市場經濟的內在要求，也是廣大農民的迫切愿望。目前我國農村社會保障制度發(fā)展滯后，存在諸多問題。分析其發(fā)展滯后的原因，探討改革措施，是建立和完善我國農村社會保障制度的基石。在已建立起現(xiàn)代社會保障制度的西方國家（如德國），從事獨立經營的農民與具有雇傭關系的工人和職員一樣，能夠享受到所有社會保險的保護。而在我國，由于受經濟發(fā)展水平以及歷史文化傳統(tǒng)的限制，農民社會保障與城市社會保障相比，不僅建立得比較晚，而且項目不全，保障水平也很低。農民社會保障的現(xiàn)狀表明，農民低水平的社會保障，不僅阻礙農村經濟的發(fā)展，而且影響社會穩(wěn)定。因此，重視并進一步健全和完善農民社會保障制度，不僅對于深化我國經濟體制改革、建立和完善社會主義市場經濟、盡快建成社會主義法治國家有著重要的作用和意義，而且對于減少社會沖突和矛盾、為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的社會秩序有著同樣重要的作用和意義。我國農民應獲得社會保障的保護、在我國健全和完善農民社會保障制度極為必要，尤其是我國政府應為我國農民社會保障制度的發(fā)展作出更多努力。

{三}、農村社會保障制度建設現(xiàn)狀與存在問題：

隨著改革開放的不斷發(fā)展和深化，我國與國際社會的聯(lián)系日益密切，社會經濟各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，社會主義新農村建設正如火如荼的展開，農村社會保障也有了很大的發(fā)展，我國目前已建立了農村社會保障制度的基本框架，最低生活保障等社會救助制度、新型農村合作醫(yī)療保障制度也取得了顯著的成效，但就整體而言，我國農村社會保障制度尚處于探索階段，現(xiàn)有的農村社會保障制度離農村和農民的需要仍有很大差距，許多制度尚未成型。農村社會保障制度的局限性十分突出，具體來說有以下幾方面的問題：

1、目前我國農村社會保障體系覆蓋范圍窄、層次低、社會化程度低。（社會保障資源的分配嚴重失衡）

1999年，我國的財政收入突破1萬億元；2005年，我國的財政收入突破3萬億元；2008年，我國的財政收入突破6.1萬億元。2009年我國的財政收入突破6.5萬億元，與2008年相比將增收0.4萬億。我國的財政收入成倍提高。國家統(tǒng)計局2007年中央財政決算報告顯示：2007年全國財政收入51321.78億元，全國財政支出49781.35億元。國家財政按功能性質分類的支出：教育支出1076.35億元；科學技術支出999.61億元；社會保障和就業(yè)支出2302.36億元；醫(yī)療衛(wèi)生支出664.3億元；環(huán)境保護支出782.11億元。也就是說，只有約五分之一的財政支出直接用到老百姓身上，而從社會保障支出費用來看：占總人口近70%的農民的社會保障支出僅僅占全國社會保障費的11%，而占總人口近30%的城鎮(zhèn)居民卻占了全國社會保障費的89%。20世紀90年代初，城市人均享有的社會保障費是農村人均的30倍之多（城鎮(zhèn)居民455元，農民15元），兩者差距懸殊。從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達到91%，而農村只有2%。，大部分農村的社會保障停留在救濟的層面上，即使農村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障也只是在小范圍內實施，并沒有普遍推行。近年來，雖然新型農村合作醫(yī)療已經在全國大部分農村地區(qū)推廣實施，農民的看病難、看病貴的問題得到了一定的緩解，但與農民的需求仍有較大差距，農村社會保障乏力、形式相對單一的狀況沒有從根本上改變，大多數(shù)農民還無法享受到其他社會保障。且長期在農村實行的“五保戶制度”等社會救助和社會優(yōu)撫應保未保的現(xiàn)象普遍存在。醫(yī)療保障是社區(qū)化不是社會化，而且大部分國有企業(yè)、私有企業(yè)以及三資企業(yè)對農村勞動者的社會保障基本是一片空白。這種情況損害了勞動者的基本權益，也影響了企業(yè)資源的優(yōu)化配置和經濟效益的提高。改革開放以來，農村大量的剩余勞動力紛紛涌向城市，對城市的經濟建設做出了突出貢獻。目前我國約有2億多農民工，但他們卻被排斥在城市的社會保障體系之外，成為城市化的犧牲品?？梢哉f，他們沒有任何保障可言，他們干的是最險、最苦、最累的活，而人身權利、經濟權利、甚至生命都得不到保障。游離于城鎮(zhèn)社會保障體系之外的農民工，成了城市中最脆弱的群體，這與他們?yōu)槌鞘兴龀龅呢暙I極不相稱。而另據報道，我國黨政機關每年公款吃喝要花掉2000億，公車支出要花掉3000億，公費出國考察還要花掉2000億。2007年各國的行政費(即公務開支)在國家財政支出的比重排名中，中國以27.6%的驚人比重位居榜首，遠遠高于其他國家6%的平均值。

以上可以看出在政府成倍增長的財政收入中我國農民并沒有從中得到更多的福利。也由此可進一步推理出現(xiàn)階段在農村社會保障制度體系建設中存在的問題主要在于政府財政投入偏低和城鄉(xiāng)分配的不平衡。

現(xiàn)代社會保障制度的責任主體是國家和社會。而作為我國社會保障體系兩個有機組成部分，國家在城鎮(zhèn)社會保障和農村社會保障構建中承擔的責任卻相去甚遠。在國家的立法推動和資金支持下，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)已經初步建立起比較完善的社會保障體系;而在農村，在生活著9億農民的農村，國家卻以財力有限、農民有土地保障和家庭保障等為借口，除了提供一些最低水平的具有應急性質的社會救助外，將廣大農民拒之于現(xiàn)代社會保障的門檻之外，這充分顯現(xiàn)了社會公平機制的扭曲。由于政府責任的缺失，城鄉(xiāng)差距不斷擴大、不同社會群體的差距不斷擴大，現(xiàn)有的農村社會保障僅僅能夠解決農村保障對象的生存問題，無法從根本上解決社會公平和發(fā)展問題。資金來源不盡合理，國家和集體所承擔的社會責任過小，財政投入部分集中用于了城鎮(zhèn)職工，農村集體經濟又無力承擔農民的社會保障資金，農民參保幾乎完全由個人繳費，超出了農民的承受能力，影響了農民參保積極性。其次，由于農民自身的局限性，還沒有在意識上樹立社會保障是他們作為公民所理應享有的權利的概念，從而導致參保意識和比例較低。

2、我國農村社會保障管理混亂，缺乏法律保障，基金難以保值增值。管理體制不健全，導致國家相關政策沒有落實到位，給農村社保工作的建設和推進帶來一定困難和障礙

一是相關部門體制呈現(xiàn)出高度分散、多頭管理、政出多門、統(tǒng)籌辦法不

一、信息無法共享等弊端。在推進農村社保建設工作中，部門之間缺乏聯(lián)動效應，職責越位與缺位并存；

二是管理執(zhí)行性責任全部由基層承擔，由于地區(qū)性財力差異，導致有的地方工作經費、工作設施得不到有力保證，資金監(jiān)管不力，使用不當，乃至于截留、挪用、擠占等違紀違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重制約了社會保障制度的發(fā)展； 三是農村社會保障工作的專業(yè)化水平不高，沒有形成一支從研究到操作的專業(yè)化隊伍，工作安排不科學，開展較困難。

更具調查結果顯示，對政府推行社保制度建設管理力度持滿意態(tài)度的僅占10%，有30%的認為一般，而大多數(shù)家庭（60%）認為政府管理水平亟待改進。這說明相關政府部門的管理水平有待提高。

城市社會保障由勞動和社會保障部組織實施。農村養(yǎng)老保障和社會救濟由民政部門管理，農村醫(yī)療由地方政府和集體經濟共同管理，一些地方商業(yè)保險公司也參加了農村保障，從而形成了城鄉(xiāng)分割、政事不分、多頭管理的格局。此外，農村社會保障體制的不健全以及缺乏有效的法律保障，使得農村社會保障工作無法可依、無章可循，農村社會保障基金使用風險大，難以解決保值增值的問題。社會保障基金有的借給了企業(yè)周轉，有的用來投資、炒股，更為嚴重者利用職權進行貪污，造成了資金的大量流失。

目前，我國農村社會保障管理呈現(xiàn)出政出多門、各自為政的局面，城鄉(xiāng)分割、條塊分割、條塊之間既無統(tǒng)一的管理機構，也無統(tǒng)一的管理辦法。如優(yōu)撫安置和社會救濟歸民政部門管理，養(yǎng)老保險歸勞動和社會保障部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局。管理體制的不順，造成現(xiàn)有的農村社會保障項目雖然不多，但具體制定政策、掌握政策和執(zhí)行政策的機構卻不少。由于這些部門所處地位和利益關系不同，看問題的角度不同，工作中經常發(fā)生摩擦和矛盾。有的項目誰都爭著管，從中受益；有的項目又誰都不愿意管，相互扯皮。

此外，農村社會保障管理水平的低下，還集中體現(xiàn)在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，保障基金的征繳、管理和使用三權分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農村社會保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風險。有的將社會保障基金借給企業(yè)周轉使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權貪污農民繳來的“養(yǎng)命錢”，從而造成基金大量流失，嚴重影響基金的正常運轉，并在農民心中造成極壞的影響。因此，亟待對農村社會保障進行科學規(guī)范的管理和監(jiān)督。

農村社會保障資金嚴重缺乏，籌資渠道不合理

農村社會保障的資金來源主要有兩個方面：一是參保農戶自己集資，二是政府的財政撥款，籌資渠道相對單一。由于農民生活水平普遍較低，因此參保的集資數(shù)目就十分有限了，主要還是要靠政府財政支持。但我國農村人口眾多，基數(shù)過大，政府財力有限，僅僅靠財政撥款來解決農村社會保障問題是不可能的。這就需要一部分社會投資，主要是來自企業(yè)單位投資。在經濟欠發(fā)達地區(qū)的農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展本身就很困難，再鼓勵他們進行當?shù)剞r村社會保障的投資，這種可能性也較小。對于城市大眾型企業(yè)，沒有政府政策上的支持，自愿投身于這種公益事業(yè)的就更少了。資金的嚴重缺乏阻礙了農村社會保障的推進。我國政府用于社會保障的比例是世界最低的。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。由于長期以來國家對農村投入過低，農村社會保障資金的重要來源實際是依靠傳統(tǒng)農村的集體補助和投入。但改革開放以來實施的土地家庭承包經營制使集體經濟力量受到嚴重削弱，特別是貧困地區(qū)的財政能力和集體經濟實力有限，已無力承擔當?shù)剞r民的社會保障資金。政府在農村社會保障資金投入上相對不足

首先是在資金投入上，城市與農村很不平衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金已經基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)、個人共同負擔的基金模式，而在農村仍然以家庭保障為主，除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險進行了改革試點外，其他保險項目基本上沒有建立起來。城鎮(zhèn)的社會保險覆蓋率已達90%以上，而農村覆蓋率不足2.4%；其次是各級政府重視不夠，宏觀指導不力。雖然提出了要建立多層次的社會保障體系，基本上都是針對城鎮(zhèn)職工的，關于農村的社會保障制度只是提出在有條件的地區(qū)探索建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。至于經濟落后地區(qū)要不要建立以及怎樣建立社會保障制度，近期還沒有明確的規(guī)定。如果農村也建立了比較全面的社會保障體系，政府向農村居民提供最基本的公共服務和最低標準的公共設施，農村的貧困發(fā)生率應該會比現(xiàn)在低的多。第三是政府組織的農村社會保障覆蓋面窄并且體系不健全。在農村城鎮(zhèn)化和農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民處于社會保障的真空地帶。對農村社會保障制度建設的意見與建議

2、社會保障管理體制沒有理順 就農村的社會養(yǎng)老保險來說，由于歷史原因及利益驅動，在一些地方從開辦養(yǎng)老保險以來，保險公司從沒有停止與民政部門的競爭，與教育部門聯(lián)合對鄉(xiāng)村民辦教師進行保險，這勢必造成農村養(yǎng)老保險的分割局面。

3、收繳保障基金的難度較大

以養(yǎng)老社會保險為例，在目前社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的社會保險體制下，職工的養(yǎng)老金由單位和職工個人共同負擔。因此，對于用人單位來說，招用農民工的直接原因是基于比較人工成本因素的考慮。與城市職工相比，農民工在沒有任何福利的條件下，工資可以更低，只要其獲得的收入高于農村的平均收入水平，農民工都愿意接受工作，而且由于龐大的流動大軍的壓力，農民工比城市職工更能吃苦耐勞，也更容易管理。而錄用一名城市職工，用人單位不僅要支付高于農民工很多的工資，而且還要支付各種福利費用，養(yǎng)老保險費便是其中必須繳納的費用之一，對于用人單位來說，錄用一名城市職工的費用不如多招用幾名農民工。因此，用人單位不愿為農民繳納社會養(yǎng)老金，一旦強制推行，勢必會降低農民工低人工成本的優(yōu)勢，導致用人單位大量減少農民工的需求數(shù)量。對于農民工個人來說，在社會養(yǎng)老保險金與工資收入兩者之間權衡，則會理性地選擇舍棄養(yǎng)老保險金而保住現(xiàn)有的工作崗位，與用人單位私下達成妥協(xié)，不要求用人單位為其繳納社會養(yǎng)老保險金。同時處于低收入且不穩(wěn)定的現(xiàn)實和短期利益最大化的行為動機，即使用人單位為其繳納社會養(yǎng)老保險金，農民工個人也沒有動力繳納個人賬戶養(yǎng)老金。因此，社會養(yǎng)老保險費的收繳勢必會陷入兩難境地。

四、建議、意見、對策

1、建立與我國國情相適應的農村社會保障制度

當前我國仍處于社會主義初級階段，屬于發(fā)展中國家，各地的經濟發(fā)展極不均衡。不同地區(qū)農村集體和農民個人的經濟能力懸殊。在這種情況下，要建立統(tǒng)一的農村社會保障制度是不現(xiàn)實的，只能根據各地經濟發(fā)展狀況，因地制宜，形成各地區(qū)層次不同、標準有別的社會保障制度。

首先，完善作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。在確定最低保障標準時，應根據保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標準。

其次，促進農村新型合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展。新型農村合作醫(yī)療的籌資水平應該和經濟發(fā)展水平、農村居民收入水平相適應。并實現(xiàn)和經濟增長的同步、同比提高。使之明確、規(guī)范、制度化，可以長期保持穩(wěn)定；因地制宜，結合實際，不斷完善合作醫(yī)療方案，改善農村醫(yī)療衛(wèi)生服務條件，提高農村衛(wèi)生服務質量，滿足農民群眾的醫(yī)療需求。

第三，率先實現(xiàn)農民工社會保障的城鄉(xiāng)一體化，促進農民工就業(yè)。農民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的一個特殊群體，金融危機使大量農民工失業(yè)返鄉(xiāng)，給他們的帶來很大的影響。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經發(fā)生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規(guī)和穩(wěn)定就業(yè)的農民工，可直接納入城市社保體系。對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，要以較低標準和流動賬戶來實現(xiàn)回鄉(xiāng)后的保險轉換。對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統(tǒng)籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。這些舉措有利于解決農民工的后顧之憂，實現(xiàn)農民工城鄉(xiāng)之間的自由流轉，促進農民工就業(yè)[4]。

2、規(guī)范農村社會保障的管理，強化監(jiān)督

農村社會保障中存在的問題以及農民投保的熱情不高，與農村社會保障管理體制不規(guī)范有密切關系。因此，要使農村社會保障事業(yè)健康發(fā)展，就必須在強化農村社會保障制度制衡機制上下工夫。首先，加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統(tǒng)一、權威的農村社會保障管理機構。其次，完善農村社會保障的監(jiān)督體系，這是農村社會保障制衡機制的主要組成部分。農村社會保障的監(jiān)管是指各有關方面對社會保障經辦部門的管理過程和管理結果進行評審、鑒定，以達到社會保障政策的落實與目標的實現(xiàn)，確保各有關方面的合法權益，提高社會保障管理效益。再次，加強農村社會保障機構隊伍建設。通過內部提高職工素質和外部引進專業(yè)人才的途徑，努力塑造和培養(yǎng)一支適應專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化管理需要的專業(yè)隊伍。

3、強化政府責任，促進社會公平性 政府在推動農村社會保障發(fā)展，促進社會公平方面有著不可替代的作用。政府介入社會保障領域的首要和基本的目標是進行收入再分配，追求社會公平，以維持社會可以接受的收入分配差距[5]。城鄉(xiāng)居民收入不平等和社會地位不平等是中國社會的主要問題之一，甚至有可能是一系列不平等問題中最主要的問題。只有通過政府強有力的組織，完善農村社會保障制度，調整社會經濟政策，特別是國民收入分配與再分配政策，才能防止收入差距繼續(xù)擴大。同時政府應當利用其強制權明確社會保障的權利義務關系，矯正市場失靈，并將由此造成的社會影響降至最低程度。我國國家與社會并沒有完全分立，農村社會保障應當與城市社會保障一樣是由具有普遍性的國家而非由特殊性的農村社會來承擔的。盡管國家有時只是“虛幻的共同體形式”。但是，在普遍認可國家是民主的國家、代表的是全體勞動者利益的基本前提下，就無法放棄國家對維護社會保障的第一主體責任。

4、建立多元籌資渠道，完善籌資機制。是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。鑒于我國的國情和經濟水平，現(xiàn)階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。從國家的角度，必須體現(xiàn)政府的財政責任，因為國家是農村社會保障的責任主體。鑒于國家財力有限，國家承擔的這部分資金可通過開征社會保障稅、發(fā)行國債和社會保障彩票、征收個人所得稅、利息稅、遺產稅、證券交易稅以及部分國有資產和國有企業(yè)收益，包括上市公司國有股減持的部分所得中解決[6]。由于存在地區(qū)差異，各?。ㄊ校┛勺孕袥Q定地方各級政府對現(xiàn)行個人賬戶提供配套資金的比例和數(shù)額。從農村集體經濟的角度，集體也應承擔一部分農村社會保障資金。集體承擔的部分主要來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦各種企業(yè)的利潤及集體經濟的積累等。對于經濟發(fā)達地區(qū)，集體補助是不成問題的；而對于集體經濟力量比較薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又少的地區(qū)，集體補助還是問題，在這種情況下，各級政府應克服困難，多方籌資，盡力扶持。最后，針對農戶繳費難的問題，可以采取“實物換保障”的辦法，根據不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農村社會保障資金短缺的問題，加快農村社會保障建設的步伐。5加強農村社會保障法制建設，使農村社會保障有法可依 要使農村社會保障制度走向規(guī)范化的道路，必須加快制定符合農村實際情況的法律法規(guī)。但我國至今還沒有出臺專門的社會保障基本法，從而使社會保障工作在農村的開展極其緩慢。那些作為目前農村社會保障制度主要法律依據的行政規(guī)章之間缺少必要協(xié)調，不能形成配套的法律體系，導致實踐中有許多問題無法可依。當前應盡快就農村社會保障的基本范圍、保障對象、保障待遇和標準、參保者享受的權利和義務等方面制定完善的法律，使廣大農民的社會保障工作，做到有法可依。與此同時，建立健全農村社會保障的法律監(jiān)督和實施機制也是推進農村社會法制建設的必然要求[7]。我國現(xiàn)行農村社會保障制度中法律監(jiān)督機制薄弱，主要體現(xiàn)在缺乏對農村社會保障基金籌集和運營的監(jiān)督，導致保障基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用基金現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。

（一）建立健全農村社會保障體系，努力擴大社會保障覆蓋面 提高農村社會保障的程度，根據各農村地區(qū)的現(xiàn)實發(fā)展狀況制定相應切實可行的政策，有區(qū)別的建立健全農村社會保障體系，提高社會統(tǒng)籌的層次。同時積極加強政府，集體和農戶的合作，擴大社保覆蓋面。

（二）多頭并舉，積極開辟社?；I資新渠道 是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。現(xiàn)階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。但同時，有關部門也可通過開征新的稅種、發(fā)行社會保障債券和福利彩票等渠道，充實社會保險基金，開辟新的社?；I資渠道，以解決農村社會保障金緊缺的問題，加快農村社保建設的步伐。

（三）加強農村社會保障管理體制建設，重視農村社保專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng) 首先，高效、暢通的體制是政策得以貫徹落實的關鍵。進一步強化政府的主導責任，更加合理地實現(xiàn)政府、部門、家庭、個人職責切分，規(guī)范管理，加強監(jiān)督，建立統(tǒng)一管理與分級分類管理相結合的管理體制。

其次，由于農村社會保障涉及面大、政策性強、任務艱巨，采取內部提高職工素質與對外引進專業(yè)人才的方式，努力建設和培養(yǎng)一支現(xiàn)代化專業(yè)化的人才隊伍可以說是勢在必行。

（四）加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依 農村社會保障是我國社會保障體系中最脆弱的環(huán)節(jié)，解決這一問題的關鍵，是加強立法、完善法律制度，對如管理體制、資金籌集和使用、保障項目的標準和待遇以及保障監(jiān)督，法律責任等方面進一步作出明確規(guī)定。加強農村社保的法律建設，強化農村社保的法制性無疑是加快推進農村社會保障工作有序，健康，可持續(xù)發(fā)展的必要措施。

1、建立相應的法律制度, 促進農村社會保障的發(fā)展。我國農村社會保障由于長期得不到法律的有效支持, 影響了政策落實的效果和執(zhí)法監(jiān)督力度。近年來，關于社會保障的立法呼聲很高, 但大多數(shù)人出發(fā)點仍放在城鎮(zhèn)的社會保障制度上。法律制度的欠缺給農村社會保障帶來一系列問題,如保障對象不明確，保障資金來源不穩(wěn)定，保障標準不一致，保障管理方面的隨意性和盲目性等等。中國是一個農業(yè)大國, 缺少農村社會保障的保障體系根本算不上是完整的社會保障體系。從國外的經驗看, 農村社會保障的法制建設都是在“工業(yè)化”經過一段相當時間以后, 到工業(yè)“反哺”農業(yè)的時期開始啟動的。目前我國工業(yè)化已進行到中期階段, 開始進入工業(yè)“反哺”農業(yè)的時期, 已具備進行農村社會保障法制建設的時機和條件。從我國農村社會保障立法的歷史與現(xiàn)狀看, 加快農村社會保障法制建設, 主要應該抓好以下兩項工作: 一是要抓好單項法規(guī)的建設, 如農民社會養(yǎng)老保險法、農民醫(yī)療社會保險法、農村工商社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法和農村殘疾人社會保險法等;二是要抓好地方性法規(guī)的建設, 鼓勵與提倡各地方政府根據本地實際制定具體的保障辦法。

2、當前的工作重點是積極推進農村最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度及農村養(yǎng)老保險制度的建設。健全的農村社會保障制度應主要包括社會救助、社會保險、社會福利、社會服務、社會優(yōu)撫五個方面。當前我國廣大農民群眾的基本要求是“生有所靠，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”。因此, 在農村社會保障的各項制度建設中, 應重點建設最低生活保障制度、合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險制度。鑒于我國農村各地社會經濟發(fā)展很不平衡, 農民對社會保障的要求也不一樣, 因而必須從農村實際出發(fā), 不可搞“一刀切”。當前的目標是, 先在農村大力推行最低生活保障制度和農村合作醫(yī)療制度, 同時對農村的養(yǎng)老保險制度進行改革。爭取到2010 年, 農村低保制度覆蓋到全部農民, 養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障覆蓋一半以上的農村居民,然后用10-20 年的時間, 建立起比較完善的農村社會保障體系。具體操作上, 在經濟發(fā)達地區(qū), 全面推進農村社會保障體系建設的條件已基本成熟, 應采取措施全面建立農村社會保障的各項制度及服務網絡, 并逐步完善與提高;在中等發(fā)達地區(qū), 應先重點抓好最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的建設, 以后隨著社會、經濟的發(fā)展再全面推開;在經濟欠發(fā)達地區(qū), 目前重點是抓好農村最低生活保障制度的建立和社會互助與優(yōu)撫工作, 搞好養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度建設的試點, 以后再循序漸進地全面展開。在保障資金的籌集上, 積極探索多渠道籌措資金的形式。農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和農民參保三方。在具體操作上, 應根據各地發(fā)展水平來明確三方的合理投資分配比例。如 : 經濟發(fā)達地區(qū), 國家財政投入可適當少些, 主要由地方財政和農民個人承擔, 在經濟不發(fā)達地區(qū), 由于地方財政和農民個人積累比較弱, 國家則要加大財政轉移支付力度。鑒于我國現(xiàn)行農村最低生活保障資金是由地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會及集體經濟共同負擔,而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔越來越重, 保障資金實際上難以落實的情況, 今后這部分資金應來源于財政 , 由中央和各級政府共同承擔。此外, 要多渠道擴大社保資金的其他輔助來源, 如發(fā)行彩票、組織捐贈、義演等慈善活動, 依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。需要強調的是,地方政府在征地、賣地過程中所獲得的收入應主要用來回饋農民, 用于發(fā)展農村社會保障制度, 提高農民的福利。在保障對象上, 全體符合條件的農村居民都應納入到農村社會保障體系之中。近期應當抓緊優(yōu)先解決4000-6000 萬失地農民、1.2 億外出農民工和8000 萬在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農民工的社會保障問題。

3、在建立農村社會保障制度過程中, 國家應積極發(fā)揮好應有的職責, 協(xié)調好各方面的關系。農村社會保障工作是一項社會系統(tǒng)工程, 涉及到千家萬戶和社會的許多方面, 具有非盈利性、普遍性和強制性的特點。這一制度要求政府牽頭, 統(tǒng)一政令, 協(xié)調方方面面關系,進行有效地組織和引導。綜觀世界各國的社會保障, 都是由政府組織實施的, 是一種政府行為。政府在社會保障制度建設中應發(fā)揮以下作用: 一是對社會統(tǒng)籌的基本社會保險部分實行強制征繳;二是加大財政對社保投入比例, 改變目前用于社保的財政支出份額偏低狀況;三是構建健全的社會保障管理體制、監(jiān)督機制、實施機制, 規(guī)范基金管理, 確?；鸢踩?四是要根據地方經濟的發(fā)展水平, 對各項社會保障制度進行不斷調整, 逐步擴大社會保障的實施范圍, 逐步提高社會保障的水平。從當前我國農村社會保障制度發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題來看, 國家應抓緊解決以下問題: 第一, 解決權益與責任不對稱問題。要防止一些部門或某些人打著為農民建社會保障體系的旗號謀求自身利益。第二, 消除地方保護主義, 建立在全國范圍內自由流動的社會保障金轉移機制。第三, 解決社會保障基金的不可持續(xù)性問題, 不但要防止社會保障基金被挪用,而且還要使社會保障基金能夠獲得穩(wěn)定的增值。發(fā)展農村社會保障制度雖然會給國家?guī)肀容^大的財政壓力, 但與漠視農民利益的后果相比, 發(fā)展農村社會保障不但必要而且迫切。為了社會的和諧和公平, 也必須重視保障農民的利益。

第一, 建立穩(wěn)定的多渠道籌集社會保障基金的制度?；I集資金要從單一主體走向多元化，農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和參保農民本人三方, 但國家要明確三方的合理投資分配比例。同時, 要廣開融資渠道，可考慮將土地補償費、土地使用費、農業(yè)稅以及農業(yè)產業(yè)化經營所得的合理部分納入法定的農村社會保障基金渠道。

第二, 政府要加大對農村社會保障基金的財政投入力度。要打破城鄉(xiāng)分治的制度安排和政策框架,按照公共財政的要求，改變目前政府財政對農村社會保障扶持微乎其微的狀況, 逐步提高社會保障支出在財政總支出中的比重，并明確安排一定比例用于農村保障方面。要適當增加集體補助。通過政策扶持、加強管理、深化改革等途徑, 增收節(jié)支, 大力發(fā)展壯大村級集體經濟，提高村集體對農民的補助能力, 并制定相應的辦法規(guī)范村集體對農民的補助。

第三, 要引導和鼓勵農民自身積極投入參保。要完善補貼政策, 提高政府和集體對農民參保的補助比例, 通過政策激勵，吸引農民參保。建立農民個人賬戶, 將政府和集體的補助連同個人繳納的部分,都歸到投保人的個人賬戶上, 按個人賬戶儲備積累的總額確定保障基金發(fā)放標準，讓農民有安全感和自主性, 充分調動農民參保的積極性。

1.增大財政支出投入。中央財政要加大農保支出，為農民提供養(yǎng)老補貼；還要大力支持較貧困地區(qū)的農村社會保障制度建設，加大對農村最低生活保障制度建設的資助，并逐步提高對農民農村合作醫(yī)療的補助標準，以促進農民的生活和健康水平；建立農村社會養(yǎng)老保險專項基金，用于補助農村養(yǎng)老保險制度建設。2.調整財政支出結構。要調整和完善公共財政體制，確立社會保障優(yōu)先的原則 要建立社會保障預算，明確中央和地方在農村社會保障領域的分工和財政責任逐步加大各級財政對社會保障的支持力度。“十一五”期間，確保社會保障支出占財政支出的比例逐步提高。調整財政支出結構,減少建設性和競爭性支出，盡量控制和壓縮一般性開支,增加對農村社會保障的財政支出比重。中央和地方政府有必要充分考慮經濟發(fā)展的不平衡狀態(tài)從而建立對貧困地區(qū)的社會保障專項轉移支付制度。地方各級財政要承擔農村養(yǎng)老保險、低保和新農合的籌資責任，按時足額安排預算資金，確保農保經辦管理工作經費，促進制度健康發(fā)展。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展。首先，在農村社會保障嚴重滯后于城市、城鄉(xiāng)收入差距很大的情況下,應盡快扭轉社會保障財政支出的城市偏向，加大對農村社會保障的投入。各級財政要隨著社會經濟的發(fā)展，不斷加大農保投入，逐步提高農村社會保障水平，增進農民福利，促進和諧社會建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要拿出專門款項用于支持農村社會養(yǎng)老保障制度建設，實現(xiàn)公共財政面向全體公民(城鄉(xiāng))而不是僅僅面向城鎮(zhèn)居民的職能回歸。其次，從重點項目入手,逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生體系和最低生活保障制度。所謂的“統(tǒng)一”,是指統(tǒng)一的整體制度體系,不同的保障水平,靈活的保障方式；最后，從長遠來看，要隨著我國財力的增加適當增加財政對農村社會保障支持的深度和廣度,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的接軌。

4.完善農村社會保障的工作網絡。加強信息系統(tǒng)建設，通過財政投入，建立橫跨農村低保、新農村合作醫(yī)療、農村養(yǎng)老保險多項業(yè)務，縱接縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的信息系統(tǒng)，最大限度地方便參保人繳費與待遇享受，實現(xiàn)優(yōu)化管理；要加大對人力的投入，按業(yè)務量核定經辦系統(tǒng)的編制，明確經辦系統(tǒng)財政全額撥款事業(yè)單位性質，保證經辦力量。

5.加大財政對農村社會保障的籌資責任。農村社會保障的準公共產品性質說明它應屬于公共服務范疇，政府應承擔相應的籌資責任。其中，農民養(yǎng)老補貼和五保供養(yǎng)應由政府買單；對農村社會養(yǎng)老保險，財政也應承擔相應的責任，包括對參保者給予一定的補助，并支付經辦管理成本(包括全額支付人員工資、工作經費，承擔信息系統(tǒng)建設費用)等。

（一）明確農村社會保障制度建設和改革的目標定位，加大國家財政的投入推動農村社會保障體系的建設 目前，政府和學術界對在社會主義市場經濟條件下農村究竟需要一個什么樣的社會保障體系，這個社會保障體系與城市社會保障體系是一種什么樣的關系等問題，沒有形成基本的共識。占主導地位的意見仍是主張農村社會保障應該單獨發(fā)展，認為在整個社會主義初級階段要建立全國統(tǒng)一的社會保障體系，有著難以克服的困難，因此，農村的社會保障體系在近期應該相對獨立的發(fā)展。由于政府沒有對農村的社會保障制度建設和城市的社會保障制度建設的關系及其未來的發(fā)展趨勢作出科學的說明，導致了農村社會保障制度建設的基本目標模糊，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，至今對農村社會保障制度建設既未形成整體的框架，也沒有漸進推進策略的根本原因。社會保障制度作為一種公共產品，其建立和完善依賴于國家法律法規(guī)的支持和政府的實際推動。這種支持與推動是城市社會保障體系得以建立、改革和完善的基本動力。這種支持與推動也是改革開放以來農村社會保障制度建設，特別是社會救助建設取得一定進展的重要原因。相對于城市而言，按照國際經驗，農村社會保障制度的建設更需要也更應當?shù)玫絿业闹С帧Ｈ欢鴱奈覈膶嶋H情況看，相對與城市社會保障制度而言，政府對農村社會保障制度建設的支持明顯不足。在大多數(shù)農村地區(qū)，農村居民從正式制度中得到的保障待遇幾乎是可以忽略不計的。國家和政府未能像對城市那樣對農村社會保障制度建設給予強有力的支持和推動，這是農村社會保障制度建設速度緩慢的最基本原因。此外，目前我國東部和中西部農村社會保障發(fā)展的不平衡加大、差距明顯的問題，在相當程度上與國家（政府）的宏觀調控不及時有關。