第一篇：環(huán)保與養(yǎng)殖兩全問題思考建議

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環(huán)保與養(yǎng)殖兩全問題思考建議2010-06-29 19:16:20免費文秘網(wǎng)免費公文網(wǎng)今年春節(jié)過后，**對省內(nèi)第二大水系九龍江流域養(yǎng)豬業(yè)下達“限養(yǎng)令”：干流兩岸1公里和支流兩岸500米內(nèi)的養(yǎng)殖場全部拆遷，禁止在干流兩岸5公里、支流兩岸1公里內(nèi)新、擴建養(yǎng)殖場，禁建區(qū)外養(yǎng)殖場要達標排放，否則一律關(guān)閉?！跋挢i”行動開展以來，**龍巖、漳州兩地上萬養(yǎng)豬戶的豬舍被拆遷，幾十萬頭生豬被清欄，經(jīng)濟損失上億元。

養(yǎng)豬大戶一籌莫展

3月18日中午，漳州市龍文區(qū)郭坑鎮(zhèn)順益養(yǎng)豬場，一輛貨車載著20多頭母豬，正要搬遷到近百公里外的漳浦縣。

這個郭坑鎮(zhèn)最大的養(yǎng)豬場，豬舍已被拆得一片狼藉。在含淚處理掉3000頭生豬后，老板郭瑞花病倒了。

“目前除銀行貸款100萬元外，還有80多萬元的民間借貸，十幾年的辛苦都在這里，我連死的心都有。”郭瑞花說。

按照**省要求，龍巖、漳州兩市從2月上旬開展九龍江流域水環(huán)境綜合整治行動，“限豬”是其中重要一項。據(jù)有關(guān)部門負責人估算，漳州市拆除、閑置的豬舍價值超過億元，因壓價、病害造成的生豬價值受損也有上億元。

“還有100多頭不久就要下崽的母豬在圈里，政府天天催著盡快搬走，可往哪里搬呢？”4月10日上午，郭瑞花一籌莫展地說，這100多頭懷孕母豬的最后搬遷期限是4月15日，還是有關(guān)部門對大型養(yǎng)豬場的“特別優(yōu)待”。兩個月來，她幾乎跑遍了漳州的平和、長泰、詔安等所有縣，尋找可以建養(yǎng)豬場的地方。“至今沒有絲毫進展?！惫鸹ㄕf。

截至3月19日，漳州市共拆遷關(guān)

閉12262家養(yǎng)豬場，面積達222萬平方米，處理生豬69萬多頭。在規(guī)定期限禁建區(qū)內(nèi)自行拆除豬舍的養(yǎng)殖戶，每平方米給予50元的補貼，而尋找新的養(yǎng)豬地點、新建豬舍等都落到養(yǎng)豬戶頭上。

養(yǎng)豬業(yè)成主要污染源

九龍江水污染告急是此次**省“限豬”的直接原因。一月中旬以來，九龍江水質(zhì)出現(xiàn)惡化，并一度對漳州、廈門兩市的供水安全造成威脅。

記者從漳州市環(huán)保局了解到，1月中旬，在漳州與龍巖交界的華安縣河段發(fā)現(xiàn)水顏色變異，現(xiàn)場觀察后認定為甲藻流行，一些河段水質(zhì)出現(xiàn)反彈，局部河段水質(zhì)惡化，出現(xiàn)超標現(xiàn)象。龍巖市有關(guān)材料也顯示，近年來由于生豬養(yǎng)殖數(shù)量超過載畜總量，導致九龍江北溪流域水質(zhì)急劇下降。

龍文區(qū)郭坑鎮(zhèn)的郭坑大橋兩側(cè)，分別是漳州市和廈門市城市供水的取水口。郭坑全鎮(zhèn)2萬人口養(yǎng)了10多萬頭豬，養(yǎng)豬是群眾的主要收入來源之一，但環(huán)

境日益惡化。

漳州市副市長劉文標表示，養(yǎng)豬業(yè)是九龍江主要污染源之一，不少養(yǎng)豬場的排泄物直接排到江中，治理已刻不容緩。

多數(shù)受訪的養(yǎng)豬戶告訴記者，治理污染他們也贊同，但他們需要在技術(shù)和經(jīng)費上得到幫助。

環(huán)保達標困難多

**省此次整治決心十分堅決，漳州市在20天左右拆除了上萬戶豬舍足見“動了真格”。

據(jù)介紹，漳州市治理養(yǎng)豬業(yè)污染主要采用兩種技術(shù)模式，一是推廣“零排放”養(yǎng)殖技術(shù)，一是采取立體生態(tài)種養(yǎng)模式。但在農(nóng)技人員和養(yǎng)殖戶看來，這兩種技術(shù)施行起來存在很多問題，能否奏效令人懷疑。

記者了解到，“零排放”技術(shù)要先在豬舍中墊上木屑等原料，再加入發(fā)酵物質(zhì)，通過化學反應將豬的排泄物分解掉。漳州市農(nóng)業(yè)局能源環(huán)保站副站長紀旺盛

說，“零排放”推廣兩年來，漳州使用的養(yǎng)殖場“寥寥幾家”，現(xiàn)在連樹都不砍了，哪里找木屑。而對于“豬-沼-果-魚”立體生態(tài)種養(yǎng)模式，養(yǎng)豬戶普遍認為，現(xiàn)在養(yǎng)豬規(guī)模動輒上百頭，這種模式已不適用。漳濱村一養(yǎng)豬戶反映，過去他家還有七八畝山地種果樹，現(xiàn)在都被征用搞開發(fā)了，到哪里找果樹施肥，哪里去挖魚塘。

環(huán)保部門也認為，現(xiàn)在工業(yè)污染的執(zhí)法處理都很難，何況千家萬戶的養(yǎng)豬戶，光靠執(zhí)法來“堵”難度很大。漳州市環(huán)保局相關(guān)人士感嘆：“九龍江流域有幾萬養(yǎng)豬戶，進家入戶巡查，要多少執(zhí)法力量才夠用！”

養(yǎng)豬業(yè)豈能“一限了之”

漳州農(nóng)業(yè)局的農(nóng)技人員告訴記者，養(yǎng)豬污染是個老大難問題，比起處理技術(shù)，更關(guān)鍵的是治污成本，治理效果越好則成本越高，養(yǎng)豬戶越難承受。

一些基層干部擔心，雖然政府并沒有明說限制養(yǎng)豬業(yè)發(fā)展，但如果環(huán)保成

本都落到養(yǎng)豬戶頭上，事實上就是抑制養(yǎng)豬。養(yǎng)豬戶張少華說，這次大家損失這么大，未來還要大量投入搞治污，有多少農(nóng)戶投得起？肯定有很多人就此退出養(yǎng)豬。

廈門大學政治系教授余章寶認為，在生豬供應和環(huán)境保護的矛盾上，地方政府極易陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的境地?！叭绻總€地方都這樣搞環(huán)保治理，而不在如何實現(xiàn)環(huán)保養(yǎng)豬上多幫助農(nóng)戶、補貼農(nóng)戶，未來生豬供應肯定出問題，準會按住葫蘆浮起瓢。”余章寶表示，“養(yǎng)豬業(yè)設立環(huán)保門檻勢在必行，但好的政策需要好的執(zhí)行辦法，其中環(huán)保成本是個關(guān)鍵問題，必須有相應政策來分擔環(huán)保成本?！?/p>

第二篇：思考與建議

思考與建議

建議一：成立獨立的安全監(jiān)察機構(gòu)

理由：安全監(jiān)察的職責是對生產(chǎn)和工程中存在的不安全現(xiàn)象和不安全行為進行有效的監(jiān)督管理，安全監(jiān)察執(zhí)行力的有效性和權(quán)威性體現(xiàn)在兩個方面：一方面是模式上的垂直管理。表現(xiàn)在安全監(jiān)察人員與被監(jiān)督部門不應存在安全在下的隸屬關(guān)系，安全人員身在其中，其特殊的工作性質(zhì)就是時時刻刻發(fā)現(xiàn)不足、提出建議，并對生產(chǎn)和施工中的預防、整改措施的落實情況進行有效的監(jiān)督。安全在下這種監(jiān)督形式只能定義為思想宣傳，根本談不上執(zhí)行力，沒有執(zhí)行力的監(jiān)督只是一種過場。

另一方面，安全監(jiān)察人員的職與責應具有等量性。責大職小的現(xiàn)狀將會使安全監(jiān)察沒有任何執(zhí)行力，亦無法對安全監(jiān)察人員進行可靠的保護。建議二：讓安全監(jiān)察成為閉環(huán)管理的最終環(huán)節(jié)，為公司把好安全關(guān)。理由：“安全一票否決制”沒有被納入到獎勵、評先、人員錄用及工程驗收的程序之中，因此沒有任何實質(zhì)性的意義。

建議三：將生產(chǎn)部分成獨立的檢修部和運行部，管理所亦按檢修和運行職能進行調(diào)整，人員固定。

理由：檢修和運行便于職責的界定和相互的監(jiān)督，提高工作效率，使設備的安全風險值降至最低。

建議四：管理所設置專職安全員（運行檢修為一人），人員關(guān)系落在安監(jiān)機構(gòu)，常駐管理所。職責上對安監(jiān)機構(gòu)負責，在行使安全監(jiān)察職責的同時，協(xié)助管理所做好安全管理工作。（人員要求：敬業(yè)、業(yè)務能力較強）

第三篇：關(guān)于深化農(nóng)村改革問題的思考與建議

關(guān)于深化農(nóng)村改革問題的思考與建議

宋洪遠 趙長保 張海陽

農(nóng)村改革30年的歷程、成就和經(jīng)驗做了初步的回顧和總結(jié)，對今后深化農(nóng)村改革的主要任務和措施提出了初步的看法和建議。

一、農(nóng)村改革的主要成就和基本經(jīng)驗

（一）農(nóng)村改革的光輝歷程

發(fā)端于1978年的中國農(nóng)村改革，已經(jīng)走過了30多年的光輝歷程。1978－1984年，農(nóng)村改革首先從農(nóng)村基本經(jīng)營制度入手，通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，廢除人民公社體制，初步形成和基本確立了家庭承包經(jīng)營制度，農(nóng)村改革取得突破。1985－1991年，隨著家庭承包經(jīng)營制度的確立，以改革農(nóng)產(chǎn)品購銷體制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、實行村民自治等為重點，農(nóng)村改革全面推進。1992－2001年，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體制創(chuàng)新、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村改革進一步深化。2002年以來，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度、全面改革農(nóng)村稅費制度、深化糧棉流通體制改革、建立農(nóng)業(yè)補貼制度、擴大農(nóng)業(yè)對外開放、改善農(nóng)村勞動力就業(yè)環(huán)境、推進新農(nóng)村建設，農(nóng)村改革進入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。

（二）農(nóng)村改革的重要進展

中國的農(nóng)村改革已經(jīng)取得了重要進展。一是確立了農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制初步形成；二是廢除了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，發(fā)育了農(nóng)產(chǎn)品流通體系和農(nóng)村市場體系；三是破除了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，市場機制在資源配置中開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；四是終結(jié)了農(nóng)業(yè)封閉半封閉狀態(tài)，農(nóng)業(yè)對外開放日益擴大；五是廢除了人民公社體制，農(nóng)村基層民主政治制度逐步推行；六是實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，初步打破了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。

（三）農(nóng)村改革的主要成效

農(nóng)村改革取得的巨大成就，帶來了農(nóng)村經(jīng)濟社會的歷史性變化。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)增長，糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品大幅度增長，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大大增強，創(chuàng)造了用世界9％左右耕地養(yǎng)活世界20％人口的奇跡。二是農(nóng)林牧漁全面發(fā)展，優(yōu)質(zhì)化生產(chǎn)、區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、標準化管理的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)格局初步形成，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動了農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)變革和小城鎮(zhèn)發(fā)展，開創(chuàng)了一條有中國特色的農(nóng)村現(xiàn)代化道路。三是農(nóng)民收入大幅度增長，農(nóng)民生活質(zhì)量明顯改善，農(nóng)村貧困人口迅速減少，農(nóng)村已進入由溫飽不足發(fā)展到總體小康并向全面小康邁進的階段。四是農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設逐步加強，農(nóng)村生活條件明顯改善，為農(nóng)村經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。五是農(nóng)村義務教育事業(yè)發(fā)展加快，新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面推行，農(nóng)村最低生活保障制度初步建立，促進了農(nóng)村社會事業(yè)的全面進步。農(nóng)村改革不僅帶來了農(nóng)村經(jīng)濟社會面貌的巨大變化，而且有力地支持了城市經(jīng)濟體制改革的展開和整個國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。

（四）農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗

1.從國民經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)改革。20世紀70年代末期首先啟動農(nóng)村改革，進入新世紀以來農(nóng)村改革開始向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村外部擴展。實踐證明，從國民經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)，以農(nóng)村的改革和發(fā)展推動城市，又以城市的改革和發(fā)展支持農(nóng)村，使農(nóng)村改革和城市改革互相配合、協(xié)調(diào)推進。這是中國改革成功的寶貴經(jīng)驗。

2.著眼于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力和維護農(nóng)民根本利益切實推進農(nóng)村改革。實行家庭承包經(jīng)營，廢除人民公社體制，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，增強了農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，實現(xiàn)和維護了農(nóng)民的根本利益，得到了廣大農(nóng)民群眾的衷心擁護。農(nóng)村改革的30年，是我國農(nóng)村生產(chǎn)力獲得極大發(fā)展的階段，也是農(nóng)民得到實惠最多的時期。實踐證明，這是農(nóng)村改革取得成功的根本原因。

3.采取循序漸進的方式逐步推進農(nóng)村改革。農(nóng)村改革由個別地區(qū)的率先探索到全國逐步推開，由生產(chǎn)領(lǐng)域逐步擴展到流通領(lǐng)域，由農(nóng)業(yè)逐步擴展到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由經(jīng)濟領(lǐng)域逐步擴展到其他各個領(lǐng)域。采取循序漸進的方式推進改革，既保持了改革舉措的連續(xù)性和繼承性，又不失時機地使改革不斷深入和發(fā)展，既促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，又保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。這是農(nóng)村改革的成功之路。

4.尊重農(nóng)民的意愿和首創(chuàng)精神積極推進農(nóng)村改革。改革以來，農(nóng)村出現(xiàn)的家庭承包經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治等一系列新事物，都是農(nóng)民群眾在改革中的發(fā)明和創(chuàng)造。黨和政府堅持群眾路線，尊重農(nóng)民的意愿，保護農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵積極探索和大膽試驗，及時總結(jié)經(jīng)驗并加以推廣。實踐證明，依靠農(nóng)民群眾推進改革的偉大事業(yè)，把農(nóng)村改革不斷引向深入。這是推進農(nóng)村改革必須遵循的一條基本原則。

5.堅持解放思想與時俱進不斷推進農(nóng)村改革。黨的十一屆三中全會恢復了解放思想、實事求是的思想路線，打破了禁錮人們思想的精神枷鎖，開啟了我國的改革開放事業(yè)。農(nóng)村改革的每一個重大進展，都是沖破僵化體制和陳舊觀念束縛的結(jié)果。實踐證明，只有堅持解放思想、與時俱進，勇于變革、勇于創(chuàng)新，才能把農(nóng)村改革的偉大事業(yè)不斷引向深入。這是保證農(nóng)村改革不斷推向前進的思想基礎(chǔ)。

二、深化農(nóng)村改革的目標任務和基本思路

（一）國民經(jīng)濟社會發(fā)展新階段對農(nóng)村改革發(fā)展提出的新要求

在國民經(jīng)濟社會發(fā)展新階段，中央明確提出了認真貫徹落實科學發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想，做出了全面建設小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略部署，既對加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提出了新的更高的要求，也為進一步深化農(nóng)村改革指明了方向。貫徹落實科學發(fā)展觀，必須調(diào)整傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。全面建設小康社會，必須改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、扎實推進新農(nóng)村建設。構(gòu)建社會主義和諧社會，必須統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、促進農(nóng)村和諧進步。完善社會主義市場經(jīng)濟體制，必須著力消除體制和機制障礙、全面深化農(nóng)村改革。

（二）深化農(nóng)村改革的目標和任務

當前和今后一個時期深化農(nóng)村改革的目標和任務是，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設的總體要求，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。

在經(jīng)濟建設上，要以保障農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)民生活水平、促進可持續(xù)發(fā)展為目標，以現(xiàn)代科學技術(shù)、現(xiàn)代物質(zhì)裝備、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為支撐，以穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度、完善雙層經(jīng)營體制、健全社會化服務體系為保障，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、農(nóng)民的主體作用、政府的支持保護作用，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

在政治建設上，完善體制、政策和法規(guī)，依法保障農(nóng)民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。進一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，依法保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益。發(fā)展農(nóng)村基層民主，保障農(nóng)民享有更多更切實的民主權(quán)利。

在社會建設上，以農(nóng)村為重點改善民生，完善農(nóng)民平等就業(yè)的體制和農(nóng)民公平參與收入分配的制度，保證農(nóng)民享有義務教育、基本社會保障和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，繁榮農(nóng)村文化事業(yè)，完善農(nóng)村社會管理，強化農(nóng)村公共服務。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，全面推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設施、公共服務、勞動就業(yè)、社會管理等方面的一體化，促進城鄉(xiāng)市場開放統(tǒng)一、生產(chǎn)要素有序流動、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）深化農(nóng)村改革的基本思路

當前和今后一個時期，深化農(nóng)村改革的總體思路是：通過加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平；通過完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系；通過改革農(nóng)村行政管理體制，調(diào)整農(nóng)村上層建筑；通過體制和機制創(chuàng)新，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；通過調(diào)整工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。

具體來說，深化農(nóng)村改革應著眼于以下重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)：以穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、探索統(tǒng)一經(jīng)營有效實現(xiàn)形式為重點，完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制；以完善農(nóng)產(chǎn)品市場制度、創(chuàng)新農(nóng)村金融服務方式為重點，完善農(nóng)村市場體系；以健全財政支農(nóng)投入機制、改革農(nóng)業(yè)投資管理制度為重點，完善農(nóng)業(yè)支持保護體系；以推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、加強村民自治制度建設為重點，完善鄉(xiāng)村治理機制；以發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)、完善農(nóng)村社會管理為重點，強化農(nóng)村基本公共服務。

三、完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制

（一）穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系

1.穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。一是穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，研究實施土地永包制的可能性，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，使農(nóng)民充分享有各種土地承包權(quán)益；二是修改完善有關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押；三是健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介服務，探索建立土地流轉(zhuǎn)補貼制度，引導農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營；四是創(chuàng)新土地承包經(jīng)營制度，探索承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的有效形式，通過土地經(jīng)營權(quán)長年轉(zhuǎn)讓、季節(jié)性轉(zhuǎn)讓、大戶經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營等多種形式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

2.發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。一是堅持流轉(zhuǎn)以不改變農(nóng)地用途為前提，嚴格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也不能以農(nóng)地資源的流失為代價；二是明確發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營要有條件，要根據(jù)各地的資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場潛力等方面的情況，選擇適當?shù)霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營方式；三是遵循依法自愿有償?shù)脑瓌t，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地是否流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)必須按照法律和政策規(guī)定由農(nóng)民自主選擇；四是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營可以采取多種形式，要立足不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同發(fā)展水平，選擇規(guī)模經(jīng)營的途徑、步驟和方法；五是堅持土地流轉(zhuǎn)要以尊重和保護農(nóng)民土地權(quán)益為核心，土地流轉(zhuǎn)不能損害農(nóng)民的土地經(jīng)營收益，更不能損害農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

（二）探索統(tǒng)一經(jīng)營有效實現(xiàn)形式

1.發(fā)育多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。扶持和規(guī)范實踐中出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務組織、農(nóng)村綜合服務組織等多種組織形式，使組織起來的農(nóng)民真正成為有競爭力的市場主體。

2.建立農(nóng)民與各類經(jīng)濟組織之間的利益聯(lián)結(jié)機制?？偨Y(jié)各地的有益探索和成功經(jīng)驗，探索通過政策扶持、輿論監(jiān)督等措施，建立社區(qū)經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織、工商企業(yè)和農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制，真正解決好農(nóng)戶分散經(jīng)營與大市場的對接問題。

3.發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務。把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)作為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要領(lǐng)域，突出重點，鼓勵支持，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務體系，更好地發(fā)揮服務功能。

四、完善農(nóng)村市場體系

（一）完善農(nóng)產(chǎn)品市場制度

1.培育農(nóng)產(chǎn)品市場主體。大力發(fā)展流通領(lǐng)域的農(nóng)民專業(yè)合作，大力培育代理商、中間批發(fā)商組織，發(fā)展農(nóng)民經(jīng)紀人隊伍，采取股份制形式，培育、建立一批大型農(nóng)產(chǎn)品營銷企業(yè)集團。規(guī)范市場主體交易行為，對從事農(nóng)產(chǎn)品交易的運銷商、代理商、中間批發(fā)商、零售商實行資格認定制度，建立客戶管理制度和客戶資料檔案。

2.優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品市場結(jié)構(gòu)。在規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品初級市場的基礎(chǔ)上，重點加強農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設，在區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)基地，發(fā)展設施配套的專業(yè)性產(chǎn)地批發(fā)市場；積極推進農(nóng)產(chǎn)品配送中心建設和農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營，提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率；鼓勵發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務，減少流通環(huán)節(jié)、降低流通成本；著力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，適時開發(fā)期貨新品種，完善交易手段和交易機制，發(fā)揮期貨市場套期保值、鎖定價格風險的重要作用。

3.完善農(nóng)產(chǎn)品市場法律法規(guī)體系。抓緊制定《農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場法》，明確市場建設主體、交易主體、管理主體的權(quán)利和義務，規(guī)范市場管理行為和市場交易行為。制定農(nóng)產(chǎn)品分級分類標準，推行農(nóng)產(chǎn)品包裝標識制度，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場準入和責任追溯制度。

4.加強農(nóng)產(chǎn)品市場管理。在農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場普遍推行電子統(tǒng)一結(jié)算制度，整頓和規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品市場秩序，改善農(nóng)產(chǎn)品市場交易條件，強化配套服務功能。改革國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品流通分割管理的體制，適當歸并分散在各部門的市場監(jiān)管職能，提高市場監(jiān)管的效率和水平。

5.完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控機制。一是建立和完善對糧食、棉花和食糖等重要農(nóng)產(chǎn)品的國家儲備制度，進一步明確劃分中央政府和地方政府的儲備責任，完善政府與收儲企業(yè)的委托代理關(guān)系，特別是要建立健全監(jiān)督機制和問責制度，通過及時有效的吞吐調(diào)節(jié)，引導企業(yè)建立商業(yè)性儲備，穩(wěn)定國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場供應。二是建立靈活的農(nóng)產(chǎn)品進出口調(diào)節(jié)機制，嚴格調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品進口，鼓勵擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，充分利用國際農(nóng)產(chǎn)品資源和國際市場來調(diào)節(jié)國內(nèi)市場供求關(guān)系。三是完善市場信息收集與發(fā)布制度，通過整合信息資源，強化科學分析，健全發(fā)布制度，拓寬發(fā)布渠道，完善服務網(wǎng)絡，逐步形成數(shù)據(jù)可靠、分析準確、發(fā)布權(quán)威的農(nóng)業(yè)信息體系，有效地引導農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷活動。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村金融服務方式

1.加快推進正規(guī)金融機構(gòu)改革。一是抓緊實施中國農(nóng)業(yè)銀行整體股份制改革，通過國家扶持、自身重組，將其改造為按市場規(guī)則運作的商業(yè)銀行，不再承擔政策性業(yè)務。農(nóng)業(yè)銀行要著力提高為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、地方骨干企業(yè)、農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)戶、農(nóng)村合作金融組織以及民間金融組織等提供金融服務的能力。二是強化中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性功能，完善財政對農(nóng)村政策性金融持續(xù)投入與補償機制，擴大業(yè)務范圍和服務領(lǐng)域，除繼續(xù)履行糧棉油收購資金供應和管理職能、代理財政性支農(nóng)資金的撥付外，要在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基本建設和技術(shù)改造等方面發(fā)揮支持作用。三是深化農(nóng)村信用社改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，鼓勵信用社之間的競爭與合作，特別是在提高對農(nóng)戶的貸款覆蓋面、滿足農(nóng)民資金需求方面要有實質(zhì)性進展。

2.積極培育民間信貸組織。鼓勵在縣域內(nèi)設立多種所有制金融機構(gòu)。對“只貸不存”的小額信貸組織，進一步放開市場準入管制；對已經(jīng)進入市場的小額信貸組織，幫助督促其建立可持續(xù)的資金補充機制。擴大新型農(nóng)村金融機構(gòu)試點范圍。允許和引導農(nóng)民發(fā)展資金互助組織。規(guī)范民間融資行為。

3.創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔保抵押方式。在繼續(xù)鼓勵農(nóng)戶自愿互助擔保的同時，建立專門的擔保基金，催生一批專業(yè)性的農(nóng)村信用擔保機構(gòu)，從事農(nóng)業(yè)擔保服務；鼓勵引導商業(yè)擔保機構(gòu)開展農(nóng)村擔保業(yè)務，探索實行動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔保形式；完善信用評級制度，建立農(nóng)戶信用記錄；發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)戶擔保，降低信用風險。金融機構(gòu)也要適應農(nóng)村金融需求的特點，建立和完善以信用為基礎(chǔ)的信貸經(jīng)營機制，降低農(nóng)村信貸門檻。

4.積極發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險。從特定品種入手，積極探索農(nóng)業(yè)政策性保險的辦法和模式。加大國家對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，通過保費補貼等手段，擴大投保范圍。通過稅收減免、財政補貼等政策手段，鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)進入農(nóng)村保險市場，發(fā)展多種形式、多種渠道的商業(yè)保險。通過多種渠道籌集資金，建立農(nóng)業(yè)巨災風險基金。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險，通過財政補貼或委托代理方式，鼓勵商業(yè)性保險公司為農(nóng)業(yè)原保險提供再保險支持。

五、完善農(nóng)業(yè)支持保護體系

（一）健全財政支農(nóng)投入機制

1.抓緊制定《農(nóng)業(yè)投入法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》等重要法律法規(guī)，使國家支持和保護農(nóng)業(yè)的政策措施法制化。

2.堅持國家財政支出增量向農(nóng)業(yè)傾斜，提高財政支農(nóng)資金比重，特別是要進一步細化財政支農(nóng)項目，明確界定財政支農(nóng)投入范圍。

3.調(diào)整國家基本建設投資結(jié)構(gòu)，大幅度增加農(nóng)業(yè)資金投入。

（二）改革農(nóng)業(yè)投資管理制度

1.健全監(jiān)督法律體系。抓緊修訂和盡快出臺《財政法》、《預算法》、《財政監(jiān)督法》、《農(nóng)業(yè)投資法》等有關(guān)農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督的法律法規(guī)，對財政投資的監(jiān)督機構(gòu)、職責和監(jiān)督程序，被監(jiān)督機構(gòu)和人員的權(quán)利和義務，以及違反農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督法規(guī)的處罰辦法等內(nèi)容，做出明確規(guī)定。

2.完善監(jiān)督管理體系。健全人民代表大會的預算監(jiān)督職能，加強對農(nóng)業(yè)投資預算編制的有效性、合理性和預算審批程序合法性的監(jiān)督檢查。強化審計部門的事后監(jiān)督職能，依法對農(nóng)業(yè)資金投放和使用單位的財務收支及其有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查。探索引入非政策執(zhí)行方和被監(jiān)督方的行政部門，相對獨立地參與監(jiān)督。由依法享有一定權(quán)利的公民、社會團體、社會中介機構(gòu)等，對農(nóng)業(yè)財政投資從審批立項、投入運作直至最終效益評估進行監(jiān)督。

3.加強監(jiān)督檢查工作。加強農(nóng)業(yè)投資效率評價指標體系建設，充實、發(fā)展和完善監(jiān)管內(nèi)容。協(xié)調(diào)好各支農(nóng)政策執(zhí)行部門的關(guān)系，使其切實加強自我監(jiān)督。利用農(nóng)業(yè)部門的專業(yè)技術(shù)和行業(yè)管理的優(yōu)勢，協(xié)助有關(guān)部門開展監(jiān)督工作。加強農(nóng)業(yè)投資政策法規(guī)宣傳，增強民眾參與監(jiān)督的主觀能動性。

（三）強化農(nóng)業(yè)補貼措施

1.加大補貼資金投入。落實現(xiàn)有法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)補貼的有關(guān)規(guī)定，建立補貼資金穩(wěn)定增長的機制，增加農(nóng)業(yè)補貼資金規(guī)模。

2.增加補貼品種。在穩(wěn)定現(xiàn)有生產(chǎn)性補貼項目的基礎(chǔ)上，適當增加對農(nóng)作物、畜禽、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品品種的生產(chǎn)補貼，適當增加補貼項目。

3.提高補貼標準?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升的因素，針對補貼標準偏低、各地差異較大的問題，適當提高補貼標準。

4.擴大補貼范圍。將良種補貼的覆蓋范圍擴大到全部主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)大縣。

5.完善補貼措施。減少直補資金發(fā)放的中間環(huán)節(jié)，簡化補貼資金發(fā)放手續(xù)，降低補貼資金發(fā)放成本，實現(xiàn)補貼政策公開、公平、透明。

（四）完善最低收購價政策

1.擴大實施品種和區(qū)域范圍。將實施的品種擴展到玉米、大豆、棉花、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品，并將實施的區(qū)域覆蓋到這些產(chǎn)品的主產(chǎn)區(qū)。

2.完善最低收購價定價機制。在補償物化成本的基礎(chǔ)上，適當提高最低收購價水平；將最低收購價的制定發(fā)布制度化，充分發(fā)揮價格的引導作用。

3.探索實行糧食目標價格補貼制度。將價格支持政策與收入補貼政策相結(jié)合，探索實施主要糧食品種的目標價格補貼。

4.探索建立其他農(nóng)產(chǎn)品價格支持措施。采取托市收購等與保護生產(chǎn)能力相結(jié)合的措施，緩解市場波動對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊。

六、完善鄉(xiāng)村治理機制

（一）建立農(nóng)村公共財政制度

1.明確各級政府的支出責任。按照受益原則劃清各級財政投入農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務的職責和范圍。受益范圍遍及全國的，由中央財政提供；受益范圍主要是地方的，由相應層級的地方財政提供；多個地方同時受益的，由上級財政提供或各個地方共同分擔。在目前縣鄉(xiāng)財政比較困難的情況下，農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村道路建設、有線電視網(wǎng)絡等方面公共產(chǎn)品的提供，通過中央財政和省級財政對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付來解決。

2.改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。繼續(xù)推進“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的財政管理體制改革試點，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式。積極推進“省直管縣”的財政管理體制改革試點，逐步擴大試點范圍。

3.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。進一步調(diào)整中央政府和地方各級政府的財權(quán)和事權(quán)分配關(guān)系，健全規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。增加對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，完善轉(zhuǎn)移支付方式。

4.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理。在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔職責的基礎(chǔ)上，合理增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)編制和經(jīng)費總額。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村級財務的監(jiān)督管理，防止以提供公共產(chǎn)品和公共服務為名變相加重農(nóng)民負擔，切實做好農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作。

5.積極化解鄉(xiāng)村債務。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，完善村民自治制度，建立鄉(xiāng)村債務化解的長效機制，避免新的鄉(xiāng)村債務發(fā)生。當前尤其要做好少部分農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅費尾欠問題的處置工作，應當在深入調(diào)查研究、總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極探索研究解決辦法。

（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)職能

1.按照權(quán)力、責任相統(tǒng)一的原則，正確劃分縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)、物權(quán)，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上下各級機構(gòu)的關(guān)系。對于行政執(zhí)法等不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法履行的職能，要堅決上收或精簡；對必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的職能，要充分給予人員和經(jīng)費等方面的保障。對于縣級政府必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨設立的站所等派出機構(gòu)，要明確權(quán)屬和管理主體。

2.按照建設服務型政府的要求，著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能。進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革總體方案，著力解決機構(gòu)職責交叉的問題，健全政府職責體系。

3.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變過程中，一是要建立與新的政府職能相適應的新的干部考核機制，避免因體制和機制轉(zhuǎn)換而出現(xiàn)基層干部行為失范；二是要同步推進政府職能與基層干部工作方式的轉(zhuǎn)變，避免用傳統(tǒng)的工作方式履行新的職能。

（三）完善社區(qū)村民自治制度

1.進一步理順鄉(xiāng)村關(guān)系。依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導、支持和幫助”的內(nèi)涵和外延，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)介入村級事務的領(lǐng)域、方式和程度。在村民委員會合法權(quán)益受到侵害以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為時，明確尋求行政和法律救助的辦法和渠道。

2.進一步理順村黨支部和村委會的關(guān)系。在村級組織結(jié)構(gòu)中，明確村級黨組織與村委會的關(guān)系是領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系；在村民自治工作中，村黨支部在加強監(jiān)督的同時，支持和保障村民委員會依法行使職權(quán)。建立村黨支部與村委會的協(xié)作制度，對村級重大事項進行共同決策。

3.處理好自治組織與村民的關(guān)系。進一步完善村民委員會選舉制度，提高村民委員會權(quán)力取得的合法性和決策的公信力。進一步完善村民議事制度，積極推行以村民大會或村民代表會議為主要形式的民主議事制度。進一步完善對村民委員會的監(jiān)督制約機制，健全以村務公開、民主評議、民主理財和村民委員會定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度；突出監(jiān)督重點，加強對村集體資金管理使用、土地發(fā)包承包、土地征用款和公益工程的招標等方面的監(jiān)督。

（四）發(fā)育動員民間組織資源

在規(guī)范民間組織運行的基礎(chǔ)上，探索民間組織參與、監(jiān)督村級公共管理和服務的有效途徑。一是積極引入社區(qū)外部組織資源，以彌補社區(qū)自身能力的不足，引入新的管理服務理念，提高村級公共服務的整體水平。二是動員公益性的NGO組織、志愿者組織等各類服務“三農(nóng)”的社會組織廣泛參與，發(fā)揮他們在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用。

七、強化農(nóng)村基本公共服務

（一）加強農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設

1.進一步加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的投入力度，著力加強農(nóng)民最急需的生產(chǎn)生活設施建設，重視解決農(nóng)村困難群眾住房安全問題。

2.創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設和管護機制。堅持把國家支持和農(nóng)民投工投勞相結(jié)合，發(fā)揮政府投資的導向作用，引導農(nóng)民對直接受益的基礎(chǔ)設施建設投工投勞。以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，鼓勵采取承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等多種形式，加快農(nóng)村小型基礎(chǔ)設施產(chǎn)權(quán)制度改革。明確小型基礎(chǔ)設施管護責任，充分調(diào)動廣大農(nóng)民和社會力量投資建設和管好農(nóng)村小型基礎(chǔ)設施的積極性，建立長效管護機制。

（二）擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)

1.進一步改善農(nóng)民工的就業(yè)和生活環(huán)境。貫徹落實有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)政策，進一步消除不合理的體制和制度障礙，在勞動關(guān)系、工資支付、社會保障、戶籍管理等方面，切實維護農(nóng)民工權(quán)益。加快新型農(nóng)民培養(yǎng)，提高農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)。積極探索建立全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序、城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，促進農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移。

2.積極擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，提高農(nóng)業(yè)社會化服務水平。在充分發(fā)揮市場機制對勞動力資源配置作用的同時，加強政府對轉(zhuǎn)移就業(yè)的宏觀調(diào)控。積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進勞動力資源合理配置。

（三）提高農(nóng)村義務教育水平

1.落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，提高中央和省級財政承擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費的比重，提高農(nóng)村義務教育階段中小學教師工資、公用經(jīng)費和校舍維修經(jīng)費保障水平，全面落實農(nóng)村義務教育階段學生免除學雜費、免費提供教科書、家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費補助政策。

2.進一步改善中小學辦學條件。結(jié)合農(nóng)村義務教育生源變化情況，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村學校布局；加大投入力度，加強農(nóng)村中小學校舍建設；開展學校周邊綜合治理專項整治行動，維護師生健康和安全。

3.努力提高農(nóng)村中小學教師素質(zhì)。啟動新一輪中小學教師培訓計劃，加強中西部農(nóng)村和邊疆地區(qū)骨干教師遠程培訓，扎實推進農(nóng)村義務教育階段教師特設崗位計劃，健全城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教服務和定期交流制度，鼓勵和組織大學畢業(yè)生到農(nóng)村學校任教。

（四）增強農(nóng)村基本醫(yī)療服務能力

1.加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設施建設。加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務財政投入力度，明確各級政府在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設中的支出責任，增加縣以上政府對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務的預算支出。

2.加強村級衛(wèi)生機構(gòu)建設。重點加強鄉(xiāng)村醫(yī)生的技術(shù)培訓，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的技術(shù)水平，對鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔的公共衛(wèi)生職能給予足額的財政補助。

3.強化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的公共衛(wèi)生服務能力。加大農(nóng)村地方病、傳染病和人畜共患疾病防治力度。優(yōu)先在農(nóng)村落實擴大免費預防接種范圍的政策。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在疾病預防、健康教育、康復治療等基本農(nóng)村公共衛(wèi)生服務方面的職責和能力。完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。開展城市醫(yī)師支援農(nóng)村活動，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務水平。

4.加強農(nóng)村藥品和醫(yī)療器械供應網(wǎng)和監(jiān)督網(wǎng)建設，規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務行為。

（五）健全農(nóng)村社會保障制度

1.完善農(nóng)村居民最低生活保障制度。在健全政策法規(guī)和運行機制的基礎(chǔ)上，將符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入低保范圍，中央和地方各級財政要逐步增加農(nóng)村低保補助資金，提高保障標準和補助水平。

2.積極探索農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度。鼓勵各地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，試行低水平、廣覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)民的后顧之憂。

3.加快解決失地農(nóng)民的社會保障問題。對完全失地的農(nóng)民，應鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。

4.完善農(nóng)村社會救助制度。按照“應保盡?！痹瓌t，將五保戶全部納入農(nóng)村基本養(yǎng)老保障體系，落實農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，保障五保供養(yǎng)對象權(quán)益。加大對農(nóng)村貧困人口和貧困地區(qū)的扶持力度，提高扶貧標準，對喪失勞動能力的貧困人口建立救助制度。

5.加強社會保障法制建設。避免各地制度設計的隨意性和盲目性。完善農(nóng)村社會保障服務網(wǎng)絡，保障各項制度落到實處。

6.多渠道籌集社會保障資金。對于經(jīng)濟較發(fā)達、集體經(jīng)濟組織狀況好的地區(qū)，可以采用集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶分擔的方式籌集資金；對于經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，各級財政應當以轉(zhuǎn)移支付的方式或以獎代補方式，增加對農(nóng)村社會保障的投入。

（六）強化農(nóng)村社會管理服務

1.加強村莊整治和環(huán)境保護。完善有利于村莊環(huán)境治理和環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、價格政策，建立生態(tài)環(huán)境評價體系和補償機制，綜合治理土壤污染，防治農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜等面源污染，加強規(guī)模化養(yǎng)殖場污染治理；繼續(xù)實施鄉(xiāng)村清潔工程，推進農(nóng)村生活垃圾和污水處理，改善環(huán)境衛(wèi)生和村容村貌。

2.大力發(fā)展農(nóng)村公共交通服務。完善扶持農(nóng)村公共交通發(fā)展的政策措施，推進農(nóng)村客運網(wǎng)絡化和線路公交化改造，改善農(nóng)村公共交通服務，推動城鄉(xiāng)客運協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.搞好農(nóng)村信息化服務。按照求實效、重服務、廣覆蓋、多模式的要求，整合資源，共建平臺，健全農(nóng)村信息服務體系。

4.合理部署警務和消防站點，加強農(nóng)村警務和消防工作，搞好農(nóng)村社會治安綜合治理。

（七）健全農(nóng)村應急管理機制

1.抓緊編制應對各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的應急預案。對災害發(fā)生時的人員調(diào)度、物資供應、后勤保障、避護設施建設、群眾生活安置，以及事前、事發(fā)、事中、事后等各環(huán)節(jié)的工作運行機制早做謀劃，并要具有現(xiàn)實的可操作性。

2.加強部門及預案之間的協(xié)調(diào)。已經(jīng)制訂修訂的各部門應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間要相互協(xié)調(diào)，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)和銜接。

3.加強危機教育，提高群眾的防范意識。普及各種突發(fā)情況下的自救、救護知識，提高群眾的自我保護能力。健全法律法規(guī)，明確有關(guān)部門的責任和義務，規(guī)范懲處失當行為。

第四篇：關(guān)于秸稈焚燒問題的思考與建議

關(guān)于秸稈焚燒問題的思考與建議

今年夏收期間，我省多地連續(xù)出現(xiàn)灰霾天，空氣質(zhì)量嚴重下降，局部地區(qū)出現(xiàn)重度污染，給群眾生產(chǎn)生活帶來諸多困擾。我們到阜陽市幾家醫(yī)院走訪，咽喉腫痛、支氣管炎門診量比平常高出很多。環(huán)境的污染，也影響一個城市的招商引資的形象，一些外商到阜陽考察投資環(huán)境，因無法忍受秸稈焚燒帶來的濃煙，沒有結(jié)束考察就匆忙離開了。夏收期間，火災和交通事故也頻發(fā)。據(jù)省安委會提供的數(shù)字，今年5月，就發(fā)生火災事故356起，死亡3人，財產(chǎn)損失480.6萬元；道路交通事故1541起，死亡185人，傷1862人，財產(chǎn)損失508.3萬元，兩項事故起數(shù)較上年同期上升。而6月6號凌晨合淮高速阜陽方向發(fā)生的交通事故，造成3人死亡，40多人受傷。6月9號晚上，寧洛高速公路安徽亳州蒙城段連環(huán)交通事故造成11人死亡，59人受傷。據(jù)介紹，這都與當?shù)厝罕娢缡者`規(guī)焚燒秸稈造成惡劣天氣有一定關(guān)系。年年管歲歲燒，法不責眾，奈我如何？問題到了非出重拳整治不可的時候了。

本文主要對秸稈焚燒的危害和秸稈的用途和秸稈焚燒存在的問題進行探討，最后，對秸稈焚燒問題提出一些建議。

一、秸稈焚燒的危害

秸稈焚燒，不僅污染環(huán)境、引發(fā)火災和交通事故，還破壞城市的招商引資形象[1]。

1、環(huán)境污染。焚燒秸稈時，大氣中二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物三項污染指數(shù)達到高峰值，其中二氧化硫的濃度比平時高出1倍，二氧化氮、可吸入顆粒物的濃度比平時高出3倍，相當于日均濃度的五級水平。當可吸入顆粒物濃度達到一定程度時，對人的眼睛、鼻子和咽喉含有黏膜的部分刺激較大，輕則造成咳嗽、胸悶、流淚，嚴重時可能導致支氣管炎發(fā)生。

2、火災和交通事故。秸稈焚燒，極易引燃周圍的易燃物，尤其是在村莊附近，一旦引發(fā)火災，后果將不堪設想。焚燒秸稈形成的煙霧，造成空氣能見度下降，可見范圍降低，容易引發(fā)交通事故。

3、土地質(zhì)量下降。焚燒秸稈使地面溫度急劇升高，能直接燒死、燙死土壤中的有益微生物，破壞土壤結(jié)構(gòu)，造成耕地質(zhì)量下降，影響作物對土壤養(yǎng)分的充分吸收，直接影響農(nóng)田作物的產(chǎn)量和質(zhì)量，影響農(nóng)業(yè)收益。

4、城市形象破壞。焚燒秸稈所形成的滾滾煙霧、片片焦土，對一個地區(qū)的環(huán)境形象是最大的破壞。

二、秸稈的用途

通過對秸稈的利用情況進行分析和總結(jié)[2]，秸稈的用途主要在以下幾個方面。

1、秸稈還田。用機械將秸稈打碎，耕作時深翻嚴埋，利用土壤中的微生物將秸稈腐化分解。

2、生產(chǎn)飼料。將秸稈通過青貯、微貯、氨化、熱噴等技術(shù)處理，可有效改變秸稈的組織結(jié)構(gòu)，使秸稈成為易于家畜消化、口感性好的優(yōu)質(zhì)飼料。

3、培育食用菌。將秸稈粉碎后，與其他配料科學配比作食用菌栽培基料，可培育木耳、蘑菇、銀耳等食用菌。育菌后的基料經(jīng)處理后，仍可作為家畜飼料或作肥料還田。

4、制取沼氣。秸稈等屬于有機物質(zhì)，是制取沼氣的好材料。制取沼氣可采用厭氧發(fā)酵的方法。此方法是將種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和沼氣池有機結(jié)合起來，利用秸稈產(chǎn)生的沼氣進行做飯和照明，沼渣喂豬，豬糞和沼液作為肥料還田。

5、用于發(fā)電。將秸稈直接焚燒和將秸稈同垃圾等混合焚燒發(fā)電，還可以氣化發(fā)電。秸稈是一種很好的清潔可再生能源，每兩噸秸稈的熱值就相當于一噸標準煤，而且其平均含硫量只有3.8‰，而煤的平均含硫量約達1%。

5、用作工業(yè)原料。秸稈可用作造紙的原料，還可以用作壓制纖維木材，能彌補木材資源的不足。

三、秸稈利用的現(xiàn)狀分析

從秸稈理論上的用途來看，除了直接粉碎還田，其它的利用方式都需要收割、打捆、運輸、儲存等環(huán)節(jié)。

1、直接粉碎還田。我們就秸稈直接粉碎還田進行了專題調(diào)研，聽實施者介紹，秸稈粉碎還田效益不錯，每畝地能有個二三百元的多出的毛收入。這種收入，在大規(guī)模出去打工沒有出現(xiàn)，一家一戶在聯(lián)產(chǎn)承包剛施行時，是比較有競爭力的方法，那時，小麥秸稈主要的用途是垛起來，喂牲口?，F(xiàn)在，二三百元的收入，也就是一個很普通勞動力兩三天的勞動報酬，如果你讓他粉碎還田，還田后要澆水（或者天落雨）、打藥除蟲，費了半天勁。而且粉碎還田也是有成本的，不僅是勞動力的成本，還有機械的成本。對青壯年而言，出去打工或者在本地干個建筑活，收入遠比幾畝地來得多、來得快。所以，在現(xiàn)有條件下，我們很難還期盼著農(nóng)民按照傳統(tǒng)的方式，一家一戶守著幾畝地精耕細作。

2、其他方式。除了直接粉碎還田，秸稈的其它出路都存在收割、打捆、運輸、儲存等環(huán)節(jié)。

（1）收割

要想禁燒，必須把秸稈留低，否則很高的秸稈因無法耕種而必須燒掉。手工收割一般能保持在六公分以下，而收割機達到這一高度，會因地面不平或磚塊，使刀具打擊地面而阻力增加，導致至少四個方面的成本上升：①刀具損毀增加；②收割效率降低；③收割油耗加大；④傳動部件故障率升高。

（2）打捆

打捆這個環(huán)節(jié)需要分布在田間地頭的多功能打捆機械，包括小麥、玉米、大豆、紅薯、棉花、高粱、花生、水稻、薄荷等等秸稈都能打，還要有撿拾功能；如果功能單一，意味著各種打捆機械都要準備，可能在購買、使用、維護等環(huán)節(jié)都要增加成本。具體要從價格、故障率、操作難易、維護與修理等各方面綜合考慮、核算。

（3）運輸

運輸可分為兩段：一是從田間地頭到儲存點，二是從儲存點到秸稈用戶。第一段運輸距離不會太長，應控制在10公里以內(nèi)，因道路狹窄，不必也無法動用大型運輸車輛，一般小四輪、三輪甚至電動三輪均可勝任。在這段運輸過程中需要注意的是，因路況很差、駕駛員安全意識差、泡裝物重心偏高等因素，有可能發(fā)生翻車、碰撞等一些事故，這就需要臨時租用的駕駛員與收購公司簽訂臨時勞動保護合同或要求駕駛員們投保，以保證事故發(fā)生后他們得到妥善的救濟。第二 3 段運輸距離要達到二、三十公里的樣子，路況也很好，此時可租用大中型運輸車輛（可與貨運公司提前簽訂合同）。

（4）儲存

根據(jù)有關(guān)計算，一個儲存點一般需要租用二、三十畝土地。存儲點需要交通方便，交通方便的三十畝土地的租賃費用不會便宜。在這里，還要有基本的設施，以防火、防雨、防風、防潮、防自燃，如果需要粉碎、壓塊再加工，還要防止對周圍居民的灰塵、噪聲污染。因為秸稈收購季節(jié)性很強，一時所有秸稈不可能全部運送到秸稈用戶，基本上需要常年租用。假設有廢棄的場地可以低價租用，如勒令停用的粘土磚窯廠，那就要對該場地的基礎(chǔ)設施進行整理和修建，如道路、用水等。

四、秸稈焚燒存在的問題

秸稈焚燒屢禁不止，秸稈不能很好地被利用，問題在于以下幾個方面。

1、缺乏正確的引導。對于農(nóng)作物秸稈綜合利用，雖然提出了不少解決的辦法，但缺乏針對性、實用性、時效性和具體性，大多以行政手段和獎懲措施為主，無人去做秸稈利用的組織、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化工作，只堵塞不開流，導致禁燒工作收效不大。

2、青壯年外出務工。農(nóng)村大批青壯年進城務工、經(jīng)商,農(nóng)忙時農(nóng)村勞動力以婦女、老人為主,要想將機械收割后的秸稈捆扎搬運離田心有余而力不足,在萬般無奈之下只得就地焚燒秸稈。搶收時為防止損傷機器，留的麥茬太高，留高茬達20cm左右。如果不把麥茬去除，難以插秧。如果不燒會誤農(nóng)時，沒有時間和精力再去把秸稈從地里弄出來。

3、秸稈的處理成本太高。對農(nóng)戶，用秸稈做沼氣原料，一個沼氣池至少要花費三四千元，讓農(nóng)民望而卻步；回收價格太低，把秸稈賣給那些養(yǎng)牛大戶才幾分錢一斤。對企業(yè)，廬江凱迪綠色能源開發(fā)有限公司燃料副總李煒解釋，企業(yè)在回收秸稈時，“從地頭到廠里”的收購成本過高是個大難題，主要由機器投入、人力成本和運輸成本組成。就凱迪公司來講，一組回收機器包括兩臺撿拾打包機、一臺摟草機、一臺撿包機，共花費160萬元，今年共采購十組，花費1600萬元，可根本不夠用，但公司又沒有資金投入。而農(nóng)作物秸稈體積大密度小，農(nóng)作物分散區(qū)域廣，運輸成本高。另外，因為地勢復雜，很多時候機器 4 無法進入田間，多數(shù)企業(yè)只能雇人進行打捆、搬運，人力成本逐年見漲。正是因為這三個因素，一些致力于回收秸稈的企業(yè)往往因入不敷出而停產(chǎn)。環(huán)保建材制造商合肥鵬遠住宅工業(yè)有限公司總經(jīng)理魯璐表示，公司的秸稈收購工作同樣寸步難行，收購成本高達500元每噸，遠高于其他常規(guī)原料。

五、對秸稈焚燒的建議

青壯年外出打工，秸稈的零散處理成本遠高于秸稈的規(guī)模處理，農(nóng)戶獨自進行秸稈處理不太現(xiàn)實。在秸稈的利用上，公司化運作毫無異議；在秸稈收儲上，公司化運作也成共識。在秸稈焚燒問題上，對于農(nóng)戶、如果秸稈的處理很費時，成本又很高，農(nóng)戶會選擇一燒了之；對于企業(yè)，如果企業(yè)無利潤賺取，企業(yè)不會積極主動參與秸稈的綜合利用[3-4]。因此，在農(nóng)戶、企業(yè)和政府之間，政府的主導地位不可替代，應該將《安徽省秸稈綜合利用規(guī)劃》落實到位。政府可以在以下方面開展工作。

1、政策宣傳

利用網(wǎng)絡、報紙、電視臺等各種媒體，以各種形式宣傳秸稈禁燒和綜合利用的種種措施、前景、利弊得失和注意事項；及時召開新聞發(fā)布會，向公眾介紹秸稈禁燒和綜合利用工作的進展情況，回應公眾疑慮，發(fā)布處罰和獎勵情況，通報監(jiān)督結(jié)果以及采納公眾建議的情況。

2、財政補貼

在收割環(huán)節(jié)、秸稈打捆環(huán)節(jié)、秸稈儲存環(huán)節(jié)、秸稈運輸環(huán)節(jié)等可能都需要補助，這就不僅需要對每個環(huán)節(jié)進行真實詳細的成本核算，還要與出去打工等進行比較分析，以便給農(nóng)戶和企業(yè)合理的利潤空間，徹底激活秸稈收購、利用市場。政府應該不斷加大財政投入力度，不僅對大馬力拖拉機、大中型秸稈還田機、與收割機配套的秸稈粉碎機等農(nóng)機購置進行補貼，還對秸稈集中收集堆場體系建設、秸稈收集費用及運費等進行補貼，創(chuàng)建了村組織收集、鎮(zhèn)堆放轉(zhuǎn)運、市集中處理的秸稈綜合利用運行體系，大力推廣秸稈還田技術(shù)；同時，對實行秸稈還田的農(nóng)戶給予每年每畝一定數(shù)額的補貼。

3、新用途探索

積極探索秸利用新途徑、新模式，建設了秸稈、垃圾混合焚燒發(fā)電項目、秸稈固化成型燃料項目、秸稈氣化項目等，與高校實行產(chǎn)學研合作，充分利用大學 5 科研成果，生產(chǎn)以秸稈為輔料的商品有機肥料。通過大力發(fā)展畜牧業(yè)、推廣生物新能源等秸稈綜合利用項目，推廣青貯、反應堆、還田等秸稈循環(huán)綜合利用模式。利用秸稈產(chǎn)生的二氧化碳和熱量，發(fā)展冬暖式設施瓜菜大棚基地，大大提高了蔬菜產(chǎn)量和品質(zhì)；采用秸稈生物反應堆技術(shù)建起秸稈氣化站，常年為農(nóng)村居民戶直供燃氣。

禁燒秸稈，禁只能解決眼前，從科學發(fā)展觀的角度來看，疏比禁效果更好，更長遠，更有利于農(nóng)民、企業(yè)和生態(tài)環(huán)境。秸稈燒不燒，取決于秸稈用不用。如何提高秸稈綜合利用率不是農(nóng)民自身可以解決的，關(guān)鍵在于地方政府要承擔起首要責任，盡心盡力，通過加大投入、創(chuàng)新機制、項目帶動、技術(shù)支撐等多措并舉，對秸稈焚燒標本兼治，建立起秸稈綜合開發(fā)利用的長效機制，既提高了資源利用率，增加了農(nóng)民收入，又保護了環(huán)境。

參考文獻：

[1] 畢于運.我國秸稈焚燒的現(xiàn)狀危害與禁燒管理對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學, 2009, 37(27): 181-184.[2] 劉昌俊.談談秸稈禁燒和綜合利用的幾個重要環(huán)節(jié)和相關(guān)問題[OL].http://004km.cn.[4] 王典典.基于秸稈焚燒問題的農(nóng)民、企業(yè)、政府行為分析與優(yōu)化[J].農(nóng)村經(jīng)濟, 2010,(11):105-108.

第五篇：關(guān)于農(nóng)戶貸款問題的思考與建議

關(guān)于農(nóng)戶貸款問題的思考與建議

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歡迎發(fā)表評論2012年04月17日15:17 來源：銀行家 作者： 劉天鐸 糾錯|收藏|訂閱將本文轉(zhuǎn)發(fā)至：

農(nóng)民貸款難是農(nóng)民最關(guān)切、政府最關(guān)心、社會最關(guān)注的問題，也幾成為“兩會”熱點問題。破解難題，不僅對全面服務“三農(nóng)”意義重大，對整個國民經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定都具有深遠意義。

農(nóng)戶貸款信貸抑制成因分析

農(nóng)戶貸款信貸抑制問題，并非宏觀調(diào)控實施穩(wěn)健貨幣政策所致。宏觀調(diào)控是有保有壓，“三農(nóng)”恰恰是需保證和需重點傾斜的對象。實際情況也是如此，據(jù)筆者了解，農(nóng)戶貸款發(fā)放少，甚至出現(xiàn)漸減趨勢，許多地方并非因農(nóng)戶貸款安排的規(guī)模、計劃不足，恰相反，有不少金融機構(gòu)是沒有完成投放計劃。問題主要由以下幾方面原因促成：

農(nóng)戶貸款風險難控。信貸資金有償、有期、有息的本質(zhì)要求，決定貸款發(fā)放必須以有效防控風險為重要前提。不良貸款超過一定比例，不僅金融企業(yè)自身利益受損，難以生存發(fā)展，信貸支農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的資金運作也不可持續(xù)。有效防控風險的管理要求，在操作層面必然要形成具體的控險條件、“門檻”，落實防控風險責任，必然會將防控風險的結(jié)果與操作者的利益相掛鉤。毋庸諱言，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，商業(yè)風險與自然風險高、收入水平低等因素，決定農(nóng)戶貸款第一還款來源一般具有更大的不確定性。而農(nóng)村中按防控風險所必要的貸款條件衡量，真正具備發(fā)放信用貸款條件的農(nóng)戶，數(shù)量十分有限。目前，許多地方采取“三戶聯(lián)?！被颉拔鍛袈?lián)?！钡姆绞较蜣r(nóng)戶發(fā)放貸款（這種方式本質(zhì)上仍是信用貸款方式），從某種意義上講是沒有辦法的辦法。隨貸款風險暴露周期，一些風險問題往往集中暴露，“聯(lián)而不?！保粦舨贿€，聯(lián)保戶索性都不還而“火燒連營”問題已時有發(fā)生。

主要由償還能力和還款意愿決定的第一還款來源風險難控時，其他貸款主要靠第二還款來源，即合法有效的擔保、抵（質(zhì)）押手段來實現(xiàn)對信貸風險進行控制，而農(nóng)戶貸款投放難的癥結(jié)恰在于，能為貸款設定合法有效擔保、抵（質(zhì)）押的物品及權(quán)益嚴重缺乏。首先，缺乏有效擔保?！叭龖袈?lián)保”、“五戶聯(lián)?！?，實踐已證明控險效力有限；而針對農(nóng)戶貸款提供擔保的有一定擔保實力的擔保機構(gòu)，在廣大農(nóng)區(qū)也數(shù)量有限；保險機構(gòu)也基本不辦理對農(nóng)戶貸款的履約保險。其次，缺乏合法、有效的抵（質(zhì)）押物品和權(quán)益。林權(quán)質(zhì)押，由于自然條件等因素決定有林權(quán)的農(nóng)戶有限，加之交易市場不成熟，處伐林木操作難等問題，尚難在廣大農(nóng)區(qū)開展；以農(nóng)業(yè)機械抵押貸款，也因擁有較大型農(nóng)機具農(nóng)戶仍不多及貸后難以有效占管等問題存在，也尚難在較大范圍展開。如吉林省農(nóng)業(yè)銀行對本省近30萬農(nóng)戶貸款中，以農(nóng)業(yè)機械抵押的也只寥寥數(shù)筆。而廣大農(nóng)戶最普遍擁有，也是最適于為農(nóng)戶貸款設定有效和相對足值（如吉林省中部農(nóng)區(qū)土地轉(zhuǎn)包費，旱田達每公頃1萬元，水田達1.3萬元）質(zhì)押的土地承包經(jīng)營權(quán)，按現(xiàn)行法律規(guī)定卻又不能質(zhì)押。農(nóng)戶的住宅和宅基地也同樣由于法律方面的障礙也不能抵（質(zhì)）押。

缺乏合法、有效抵（質(zhì)）押，是農(nóng)戶貸款投放難的癥結(jié)，甚至是癥結(jié)中的癥結(jié)。因一些擔保機構(gòu)為貸款提供擔保，一般也要求借款人提供合法、有效抵（質(zhì)）押為反擔保的保障措施。

經(jīng)營成本高、管理難度大的抑制。農(nóng)戶貸款雖利率上浮水平較高，但由于額度小、筆數(shù)多和管理半徑等因素影響，耗費的人、財、物力要遠高于發(fā)放同樣數(shù)量的法人客戶貸款。由于風險難控，和一般其他貸款比，需要提更多的風險撥備和占用更高的經(jīng)濟資本，扣除風險成本后，實際最終創(chuàng)造的經(jīng)濟增加值，即最終經(jīng)營成果往往并不理想；如果貸款風險得不到有效管控，不良貸款出現(xiàn)較大幅度上升，很容易出現(xiàn)經(jīng)營性虧損。農(nóng)戶貸款要面對千家萬戶，不僅貸款對象方面易出現(xiàn)更多風險事件、案件，還因是貸款品種中勞動最密集的品種，涉及員工管理、教育培訓，不僅費用更高，而且出現(xiàn)道德風險事件、案件的概率也更高。由于涉及面廣，也容易造成更大的負面影響。由于農(nóng)戶貸款風險難控，使基層金融機構(gòu)不敢放、難于放；也由于其經(jīng)營成本高、管理難度大，也促使其不愿放，更不愿多放。

有關(guān)部門及各行對涉農(nóng)貸款，在統(tǒng)計口徑以及相應的考核監(jiān)測、優(yōu)惠政策匹配等方面不夠細化?？傮w看，“涉農(nóng)”、“縣域”貸款比非農(nóng)、城市貸款，要風險高、收益低、管理難度大，但同是“涉農(nóng)”或“縣域”的貸款，往往也存在較大差異。如有些“涉農(nóng)”或“縣域”客戶可能是信用等級很高的大客戶，是各商業(yè)銀行追逐營銷的對象，和同樣“涉農(nóng)”的農(nóng)戶貸款是很難相提并論的。由于目前在考核監(jiān)測、政策傾斜等方面多只把“涉農(nóng)”、“縣域”作為統(tǒng)計口徑，金融機構(gòu)為追求更好經(jīng)營績效，便很容易在涉農(nóng)”、“縣域”中做出抓大放小、追強避弱的選擇。

解決問題的幾點建議

建立健全農(nóng)戶貸款風險聯(lián)防分擔機制。農(nóng)戶貸款數(shù)額小、筆數(shù)多，具有天然分散風險的優(yōu)勢，宜于利用擔保、保險機制發(fā)揮作用。應在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更多發(fā)揮擔保、保險機構(gòu)的功能，增強其擔保、保險實力，尤其應引入再擔保、再保險機制，包括利用城市內(nèi)有實力的大型公司機構(gòu)，對農(nóng)村中實力較弱的機構(gòu)進行再擔保、再保險。

應適時對《擔保法》、《物權(quán)法》進行修訂。對現(xiàn)行法律上規(guī)定關(guān)于“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的條款進行修改，解除利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)戶貸款設定質(zhì)押的法律障礙。禁止性條款實際是對農(nóng)民權(quán)益的限制，阻礙了農(nóng)村中最主要的資產(chǎn)資本化，使農(nóng)村中最主要的資產(chǎn)不能資本化而“沉睡”、浪費，進而阻塞了農(nóng)民財富擴大化渠道，也使商業(yè)運作的金融機構(gòu)在服務“三農(nóng)”，加大信貸支農(nóng)力度方面很難施展。那種怕農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵（質(zhì)）押而使農(nóng)民失去生存保障的過分擔心，其實是已無必要的?，F(xiàn)今農(nóng)民的狀況已與過去有很大區(qū)別：廣大農(nóng)民生存門路、生存技能已不只局限于傳統(tǒng)種植業(yè)；收入水平已有提高，社會保障體系已建立并不斷完善；城市化進程的加速推進，以及農(nóng)民文化水平、理性程度的提高，已為利用土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款提供了可能。農(nóng)地抵（質(zhì)）押權(quán)的實現(xiàn)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的實現(xiàn)并無本質(zhì)差別，都是一種對價，而非單方面獲取，擁有抵（質(zhì)）押權(quán)與擁有流轉(zhuǎn)權(quán)一樣，可以幫助農(nóng)民致富，為改善他們生活、生產(chǎn)條件提供更多便利。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包在農(nóng)村中實際已相當普遍，而實踐證明，尚鮮見由于土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包，而出現(xiàn)農(nóng)民由此而難于生存等擔心的問題出現(xiàn)。以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押發(fā)放貸款，有些地方的金融機構(gòu)也已有試辦，實際情況也證明，所擔心的農(nóng)民生存保障問題也很少出現(xiàn)。而真讓放貸金融機構(gòu)擔心的，是由于法律上尚未能名正言順，貸款仍有違法放貸之嫌而仍怕被查處，而且也怕一旦借款人欠貸不還，金融機構(gòu)訴諸法律維權(quán)，也難勝訴。其實，法律上消除禁令，為穩(wěn)妥起見，有關(guān)部門仍可設定些開辦此種貸款的限制性條款，規(guī)范放貸金融機構(gòu)，促使其理性放貸。諸如要求借款人第一還貸來源要達到一定充足度，規(guī)定貸款用途，以及要求借款者要有更高的社保參保額度，擁有對土地優(yōu)先贖回權(quán)等等。

農(nóng)戶貸款是小貸款，卻是關(guān)乎國計民生的大問題；農(nóng)戶貸款問題反映在基層，解決問題，有些卻關(guān)系到需從法律等方面進行頂層設計的改進。

對風險偏高、收益偏低的金融機構(gòu)給予相應補償。國家有關(guān)部門從總體上對服務“三農(nóng)”金融機構(gòu)，在稅收等方面給予必要優(yōu)惠的同時，還應根據(jù)各金融機構(gòu)不同的“涉農(nóng)”貸款風險、成本、綜合收益水平等情況，對優(yōu)惠政策進行進一步細化，使發(fā)放風險偏高、收益偏低類涉農(nóng)貸款多的機構(gòu)，給于相對多的補償。此外，有關(guān)部門和上級管理行，不應只按貸款品種測算，是農(nóng)戶貸款都要占用很高的經(jīng)濟資本，而應按各金融機構(gòu)農(nóng)戶貸款實際風險形態(tài)，測算其經(jīng)濟資本需要耗占的額度，這樣更能起到鼓勵發(fā)放農(nóng)戶貸款和鼓勵控制好農(nóng)戶貸款風險的作用?？傊?，要在經(jīng)濟上，不使放農(nóng)戶貸款多的金融機構(gòu)吃虧。

適當提高農(nóng)戶貸款的容忍性。在從嚴查處農(nóng)戶貸款中以貸謀私等違紀違法問題前提下，在考核監(jiān)測、內(nèi)控評價、處罰處理相關(guān)責任人等方面，也應考慮農(nóng)戶貸款筆數(shù)多、管理半徑大、風險點多等特點，適當提高農(nóng)戶貸款出現(xiàn)一般性問題的容忍度。考核評價不僅要看違規(guī)違紀違法事件、案件發(fā)生的絕對數(shù)，也還要以一些相對數(shù)指標衡量，使考核、評價和處罰更客觀、合理。

有關(guān)部門應加大對金融機構(gòu)協(xié)調(diào)力度，更好地整合有限的農(nóng)村金融資源，使金融部門既有競爭更有合作。應根據(jù)轄內(nèi)金融機構(gòu)各自的業(yè)務特點、人員網(wǎng)點狀況、資金能力等方面情況，設法使金融資源盡量合理分布，防止因資源分布不均而造成某區(qū)域農(nóng)民貸款難問題更加突顯。

加強政策性金融扶持力度。解決農(nóng)戶貸款難問題，不能僅靠商業(yè)金融包打天下，還應加大政策性金融、真正的合作金融介入力度，并加強對民間借貸的規(guī)范、引導，建立起更加完善的農(nóng)村金融體系。