第一篇：新農村建設如何完善農村公共服務體系

新農村建設如何完善農村公共服務體系

楊曉蔚

農村公共服務水平的高低是衡量一個國家和地區(qū)農村經濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展水平的重要標志，也是全面推進社會主義新農村建設的關鍵所在。建立一個健全、完善、惠及全民的農村公共服務體系，有利于全面落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)間發(fā)展的差距；有利于促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，提升農村經濟發(fā)展水平，增加農民收入；有利于促進社會公平正義，維護農村社會的和諧穩(wěn)定；也有利于深化農村綜合改革，轉變政府職能，不斷提高政府社會管理和公共服務的水平。要加快新農村建設步伐，實現(xiàn)社會主義新農村“生產發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風文明、管理民主”的目標，就應該大力加強農村公共服務體系建設，不斷提高農村公共服務水平。

近年來，各級政府高度重視社會發(fā)展和改善民生問題，采取了一系列有效的政策措施，擴大了公共財政覆蓋農村的范圍，增加了財政對農業(yè)和農村發(fā)展的投入，把對農村基礎設施建設、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共產品的供給，作為社會主義新農村建設的重要內容，有效地推動了新農村建設和農村公共服務體系建設。但從各地新農村建設的情況來看，農村公共服務發(fā)展還依然相對滯后，特別是與城市相比，農村公共設施建設，教育、衛(wèi)生、文化、體育和社會保障等大大落后于城市，城鄉(xiāng)差別呈擴大趨勢；農村公共服務投資主體不明，供給不足，投入不多，城鄉(xiāng)及農村之間公共服務不均等現(xiàn)象比較突出；以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制和城鄉(xiāng)公共產品均等供給機制尚未建立；也存在著農村公共項目資金管理混亂、公共服務效率不高的問題。當前和今后一個時期，必須把完善農村公共服務體系作為推進新農村建設的一個重要環(huán)節(jié)，努力實現(xiàn)公共基礎設施向農村延伸，公共服務向農村拓展，社會保障向農村覆蓋，公共財政向農村傾斜，現(xiàn)代城市文明向農村輻射的目標，把新農村建設的戰(zhàn)略構想真正落到實處。

一、轉變職能，充分發(fā)揮政府在農村公共服務體系建設中的主導作用。

建立和完善農村公共服務體系是全面履行政府管理職能、加快新農村建設的迫切要求。各級政府要進一步明確農村公共服務的職責和重點，把發(fā)展農村公共服務作為政府的重要職能，加快從過去的經濟建設型政府轉到公共服務型政府上來，充分發(fā)揮在農村公共服務體系建設中的主導作用。

首先，高度重視農村公共服務體系建設，制定好農村公共服務發(fā)展規(guī)劃。政府作為新農村建設的主導者和相關制度的決策者，要在思想上高度重視農村公共服務的長遠建設和發(fā)展，把農村公共服務體系建設作為新農村建設的一項重要內容，真正列入各級黨委政府的議事日程。要加強對公共服務的前瞻性研究，把農村公共服務體系建設納入當?shù)亟洕鐣l(fā)展規(guī)劃，制定一個與當?shù)亟洕鐣l(fā)展規(guī)劃相銜接的農村公共服務體系建設規(guī)劃，明確今后努力和發(fā)展的方向。還要制定和完善基本公共服務標準，特別要在城鄉(xiāng)居民最低生活保障、社會救助、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和文化發(fā)展等方面，制定出與當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平相適應的基本標準，增強針對性和可操作性。

其次，明確各級政府在農村公共服務上的職責和義務。為廣大農村提供公共服務，這是政府的職責和義務。而要履行這項基本職能，需要各級政府的分工合作。應明確各級政府應該承擔的職責和義務，做到各司其職，各盡其責，確保農村公共服務的有效提供。一般來說，涉及整體性、全局性、長期性的農村公共服務主要應由中央政府提供，如農村義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等；受益范圍主要是區(qū)域性的、地方性的農村公共服務，則由相應層次的地方政府提供；具有外溢性的或跨區(qū)域的地方性公共服務，應由中央政府和地方政府共同提供；社區(qū)性的農村公共服務由農村自治組織和農民共同提供。應建立中央、省市、縣鄉(xiāng)和農村社區(qū)四位一體的農村公共服務體系，科學劃分各級政府公共服務的管理權限，以法律法規(guī)形式規(guī)范中央和地方政府的權力范圍、權力運作方式、利益分配結構、責任和義務。要遵循責權配置相一致的原則，明確界定各級政府應提供哪些農村公共服務，并賦予其相應的管理權力，真正做到財權與事權的統(tǒng)一，以充分發(fā)揮地方政府的積極性和自主性。

第三，科學界定農村公共服務的范圍和重點。農村公共服務體系建設是一個龐大的系統(tǒng)工程，其范圍比較廣，各地應根據(jù)經濟社會發(fā)展的水平高低和政府建設的能力大小確定范圍和重點，但基本上應包括農村公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)，包括農村公共交通、通信、農田水利等基礎設施建設，也包括解決人的生存、發(fā)展和維護社會穩(wěn)定所需要的農村勞動力就業(yè)、社會分配、農村養(yǎng)老、社會保障、環(huán)境保護、公共安全等公共制度建設。今年，我省圍繞全面推進社會主義新農村建設的總體目標，出臺了《浙江省農村公共服務體系建設規(guī)劃》，明確提出“十一五”期間全省農村公共服務體系建設要重點抓好12個方面的任務，其內容包括：農業(yè)公共服務體系建設、農村生態(tài)建設和環(huán)境保護、農村基礎設施建設、農村社會保障體系建設、農村基礎教育和職業(yè)教育體系建設、農村公共衛(wèi)生服務體系建設、農村文化體育服務體系建設、農村勞動力轉移就業(yè)服務體系建設、農村公共安全服務體系建設、農村法律服務體系建設、欠發(fā)達地區(qū)的扶貧開發(fā)、農村社區(qū)公共服務體系建設等，比較系統(tǒng)、全面地明確了農村公共服務的具體任務和工作重點，具有較強的指導性和操作性。當前，新農村建設需要辦的事情很多，廣大農民對公共服務的要求也越來越高，而由于政府的財力有限，供需矛盾較為突出。這就需要針對農村實際情況，根據(jù)不同地區(qū)、不同階段發(fā)展水平的差異，合理確定公共服務覆蓋農村的優(yōu)先順序，區(qū)分輕重緩急，突出服務重點，量力而行，循序漸進，從農民群眾最關心、最迫切、最直接的事情做起，從農村義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、養(yǎng)老保險等最基本的公共服務和農民急需的農村基礎設施建設做起，然后進一步擴大公共服務領域，提高服務標準，逐步形成與經濟社會發(fā)展水平相適應的農村公共服務發(fā)展格局。

第四，深化農村綜合改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的、直接面對農民群眾的基層政府，在改變農村落后面貌，推進全面建設小康社會，化解社會矛盾和穩(wěn)定基層等方面，都起著不可或缺的作用。在新形勢下，應當按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求，加快推進農村綜合改革，把為農民提供基本而有保障的公共服務作為最主要的職能，為新農村建設提供重要的制度保障?？蓮漠斍案鞯氐膶嶋H情況看，由于受傳統(tǒng)考核機制和公共財政體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領導還習慣于把主要精力放在招商引資和增加財政收入上，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村公共服務也缺乏必需的財政實力和必要的機構、人力，這就直接影響了對農村公共事務的管理和服務。因此，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，優(yōu)化基層資源配置，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟管理職能，強化社會管理和公共服務的職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點和工作精力逐步轉移到為農村經濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境、為農民提供更多的公共服務、為農村構建和諧社會創(chuàng)造條件上來，逐步建立起以農村社會管理與公共服務為主要職能的精干高效的農村基層行政管理體制。還要進一步深化縣鄉(xiāng)財政體制改革，合理下放財權，確?；鶎诱蟹€(wěn)定的收入來源，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務的能力。

二、加大投入，強化政府在農村公共服務中的投資主體地位。

由于長期以來實行的“以農補工”、“重城輕農”的城鄉(xiāng)不均衡的二元發(fā)展模式，農村公共產品的供給嚴重不足，農村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展大大落后于城市。可以說農村公共財政缺失是目前農村公共服務體系嚴重滯后的主要原因。在社會主義新農村建設中，必須下決心糾正公共財政上的城市偏向，進一步擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加大公共財政對農村的投入，發(fā)揮政府在農村公共服務中投資主體的作用。

一要強化政府投資主體地位，不斷加大對農村公共服務的投入。從新農村建設的內容和任務來看，許多方面都是政府公共服務和公共財政支持的內容，新農村建設的成效在很大程度上取決于政府公共財政投入的力度，這是新農村建設的物質基礎。假如離開政府在政策和財政資金投入方面的大力支持，廣大農村地區(qū)在基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展上的落后面貌就難以從根本上改變。各級政府作為農村公共服務體系建設的投資主體，一定要從這一實際出發(fā)，自覺地把社會主義新農村建設作為政府投資建設的重中之重，大力調整國民收入分配格局，調整財政支出結構，加大對農村公共服務和社會事業(yè)發(fā)展的投入，讓公共財政的支出更多地惠及廣大農民。今后，應按照中央的要求，建立健全各級財政對農村公共服務體系建設投入的穩(wěn)定增長機制，真正做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地出讓收益用于農村的比例要有明顯增加，保持農村公共基礎設施、社會事業(yè)發(fā)展和農民生活環(huán)境改善等方面的投入不斷增長。同時，還要重視制度化建設，將公共財政用于農村公共服務的支出以法律形式加以確定，明確各級政府在農村公共服務供給方面的財權和事權，建立一個有利于新農村建設的長效投入機制。

二要加大財政對農村的轉移支付力度，增強基層政府公共服務的能力。這是增加農村公共產品供給的重要措施。縣及縣以下政府承擔著向全國眾多人口提供公共服務和社會管理的任務，幾乎包括了全部的農村人口，財政資金轉移支付應當重點向縣鄉(xiāng)級政府傾斜，特別是向欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)政府傾斜，著力解決縣鄉(xiāng)財政困難，增強基層政府提供公共服務的能力，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域之間公共服務的差距。要進一步完善轉移支付制度，增加一般性轉移支付、規(guī)范專項補助。中央財政已逐步增加了對地方政府對困難縣鄉(xiāng)的補助，省市地方政府也要進一步加大對基層的轉移支付力度，逐步增加基層財力，確保農村基本公共服務的有效供給。三要建立城鄉(xiāng)一體的公共服務供給機制，逐步實現(xiàn)農村公共服務均等化?；竟卜站然侵刚疄槿w公民提供基本的、最終大致相等的公共物品和公共服務。實行基本公共服務均等化，有利于縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距，促進社會公平公正，緩解社會矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。在新農村建設過程中，要堅持城鄉(xiāng)平等的原則，改革城鄉(xiāng)二元結構的體制，把城市與鄉(xiāng)村作為有機整體，平等發(fā)展城鄉(xiāng)公共服務，建立覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共財政和由公共財政所支撐的公共服務供給機制，逐步實現(xiàn)農村公共服務均等化。由于政府的財政投入并不能一步到位地解決農村所有的公共服務問題，需要從各地實際出發(fā)，適當考慮當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平、財政實力和農民的承受能力。在現(xiàn)階段，重點要在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育體制、加快建立新型農村合作醫(yī)療制度、在全國范圍內初步建立農村最低生活保障制度、探索建立符合農村特點的養(yǎng)老保障制度、建立農民工基本公共服務供給制度等方面有所突破，以真正實現(xiàn)公共服務的城鄉(xiāng)一體化，推動農村經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。同時，也要防止新農村建設中的不均衡、不公平問題。現(xiàn)在，各地新農村建設的試點村示范村，大多為群眾基礎好、自然條件較好，容易見效的村，試點村、示范村建設政府財政資金投入大，農民負擔也重，對其他村來說既缺乏可學性和可比性，也導致有限的財力過分集中在少數(shù)試點村上，變相增加新的不平衡，擴大同一區(qū)域村與村之間的差距。這是新農村建設過程中應該引起注意的問題。

三、改革創(chuàng)新，積極探索農村公共服務多元化的投入機制。

我國農村地域廣大，農民人數(shù)眾多，對公共服務需求的規(guī)模較大，僅僅依靠政府財政投入，很難及時解決農村公共服務供給不足的問題。為了盡快滿足農民對公共服務的需求，除政府要增加直接投入外，還要改革農村公共服務供給的資金籌集制度，積極利用市場機制、社會力量、農村社區(qū)及農民自身的力量，共同參與農村公共服務的供給，逐步建立起以政府主導、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力的農村公共服務多元化投入機制，探索出一條既能減輕財政壓力和農民負擔，又能提高農村公共服務質量的有效途徑。

首先，要發(fā)揮政府政策導向作用，積極推進農村公共服務機制改革。在推進農村公共服務機制改革的過程中，政府不能簡單化地把公共產品的供給推向市場，一推了之、一改了之，而是要加強指導、協(xié)調、監(jiān)督和規(guī)范，為農村公共服務的多元化改革提供良好的政策環(huán)境和制度保障。應制定特定的財政扶持政策，綜合運用國債、稅收、財政貼息、以獎代補等政策手段，對由社會資本牽頭的一些農村基礎設施和發(fā)展農村公共服務的公益性支出給予鼓勵、獎勵和補償，對投資或出資支持地方公共服務項目建設的企業(yè)，實行地方所得稅減免或讓利政策，以充分調動社會各界投資農村公共服務體系建設的積極性。要發(fā)揮財政資金“四兩拔千斤”的作用，通過財政杠桿引導和鼓勵各類工商企業(yè)投資農業(yè)和農村，引導農民自主開展農村公益性設施建設，形成農村公共服務多元化投入格局。但同時又要加強監(jiān)管，合理界定服務價格或收費標準，防止過度市場化的傾向，做到既兼顧效率，又保證公平。

其次，積極探索農村公共服務市場化、社會化改革的運作方式和有效途徑。推進農村公共服務的市場化與社會化，引進企業(yè)和社會組織參與農村公共服務，是解決政府公共服務效率低下、供給不足和資金短缺問題的最好出路。結合當前各地實際，就是要適應市場機制的要求，引入競爭機制，凡是市場能充分發(fā)揮作用的，就盡量交由市場去配置資源；凡是企業(yè)能做的，就把生產經營權交給企業(yè)去做；凡是社會力量或非政府組織能做的，就鼓勵社會力量或非政府組織去做。這樣，就可以減輕政府的壓力，發(fā)揮多元投資主體的積極性，增加對農村公共服務的有效供給。對于具有一定商業(yè)基礎的準公共產品，可采用政府供給和市場運作相結合的方式，在明確產權的前提下，按照“誰投資，誰受益”的原則，引進民間資金，增加農村公共產品供給；對一些投資規(guī)模較大的項目，政府可以將確定建設的公共服務項目向社會公布，明確提出項目的建設規(guī)模、建設標準、建設進度、土地使用、付費或補貼方式等條件，然后通過招投標方式確定投資者；對有的公共服務項目，可以改變過去無償投入、無償劃撥、無償使用的做法，在國家現(xiàn)行政策范圍內，在不加重農民負擔或農民可以承受的前提下，逐步推行有償使用制度，“誰受益、誰付費”，收入所得用于維持公共服務項目的有效運行；對現(xiàn)有的一些農村公共服務設施或運行狀況較好的服務項目，可以采取拍賣、租賃、承包、股份制改造等多種形式，實行產權制度改革，從整體上盤活農村資產存量，并為今后的發(fā)展積累必要的資金。如磐安縣在全省率先實施“農村飲用水產權和經營權出讓”，將市場機制引入到農村飲用水的投資建設和管理中，對已建好的工程采取承包經營、產權拍賣，對改造和新建工程實行競標投資建設，由投資者建設、管理、維護飲用水工程。這種用民營化機制改善農村公共基礎設施建設的做法，有效地克服了農村公共基礎設施重建設、輕管理的傾向，為農村公共基礎設施建設探索出了一條長期、穩(wěn)定、有效的投入積累機制。同時，還要廣泛動員和利用社會資源，充分發(fā)揮黨政機關、企事業(yè)單位、社會團體等社會力量在農村公共服務中的作用，鼓勵和引導他們通過社會捐贈或開展結對幫扶活動，為加快農村公共基礎設施建設和社會事業(yè)提供服務。

第三，要發(fā)揮村級組織和農民個人在農村公共服務體系建設中的主體作用。新農村建設需要社會各方面的積極參與和大力支持，更需要充分發(fā)揮基層組織和廣大農民的主體作用。農村公共服務體系建設同樣需要發(fā)揮村級組織和農民個人的主體作用。如果只關注政府對農村的資金投入和政策支持，而不注意培養(yǎng)和強化農民的主體意識，就會影響農民的積極性和創(chuàng)造性。一方面，要發(fā)揮村一級自治組織在為農民提供公共服務方面的作用，努力使之成為農村社區(qū)公共產品的供給者。要大力發(fā)展村級集體經濟和農民專業(yè)合作經濟組織，不斷增強村級組織公共服務的供給能力。要用好用活“一事一議”籌資籌勞政策，把國家支持與廣大農民群眾投工投勞有機結合起來，通過以獎代補、項目補助、以物抵資等方式，引導農民對直接受益的社會事業(yè)公共設施或公共服務投工投勞。這樣既可以保證財政投入落到實處，又可以解決村民籌資籌勞規(guī)模小的瓶頸問題。另一方面，要重視對農民的培訓教育，培養(yǎng)一批有文化、懂技術、會經營的新型農民，增強農民的建設主體意識，引導農民在國家政策的扶持下，發(fā)揚自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，依靠自己的辛勤勞動建設新農村。

四、強化監(jiān)督，切實加強農村公共服務資金、項目的績效管理。

近年來，由于重視社會主義新農村建設，中央或省市政府加大了向地方轉移支付的力度，公共財政覆蓋農村的范圍與深度將進一步加大，投入農村公共服務的資金也將逐漸增多。如何用好這些資金，也是一個值得研究的問題。目前，有的地方還存在著公共資金管理混亂，資金利用效率不高，甚至專項資金被擠占、挪用、截流、貪污等現(xiàn)象。究其原因，主要是公共資金管理透明度不高，缺乏有效的決策機制和監(jiān)督管理機制，項目決策科學性不夠，監(jiān)督管理力度不強。如果不加強對農村公共服務資金、項目的監(jiān)督管理，將會造成有限財政資源的大量浪費，導致公共服務供給短缺和成本上升，加重農民負擔。因此，要建立和健全農村公共服務績效考核、決策和監(jiān)督制約的機制，進一步提高農村公共服務的質量和效率。

一要建立以公共服務為導向的縣鄉(xiāng)政府績效考核體系，不斷提高農村公共服務管理水平。長期以來，我們大體上是以GDP、財稅收入、招商引資這樣的硬指標來考核地方政府的政績的，這樣的績效考核體系，勢必使地方政府把更多的精力放到地區(qū)經濟總量和財政收入的增加上，而容易忽視基本公共服務。在新的形勢下，這種考核機制，已很難適應公共服務體制建設和公共服務型政府建設的需要，容易造成經濟建設和社會發(fā)展的不平衡。應改革縣鄉(xiāng)政府的績效考評機制，盡快建立對縣鄉(xiāng)政府科學的政績考核體系，科學確定政府績效評估的內容和指標體系，將社會發(fā)展指標、基本公共服務指標納入干部政績考核體系之中，以形成正確的政績導向，促使地方政府把工作重心從注重GDP和投資項目轉為重視農村公共服務管理，提高管理水平。

二要建立農村公共服務自下而上的決策機制，增強農村公共服務決策的科學性和有效性。長期以來形成的農村公共產品供給的自上而下的決策機制，忽略了農民對公共產品的需求，加上供求信息不完全對稱，農民迫切要求解決的問題與地方政府追求的目標不相一致，導致現(xiàn)行農村公共服務出現(xiàn)供給過剩和供給不足并存的現(xiàn)象，造成不必要的浪費。有的地方也存在著為出經驗出典型，在項目選擇上，偏離群眾需求，搞形象工程、政績工程和形式主義的傾向。為了提高農村公共服務的效率，防止無效公共產品的過度供給和農民急需的公共產品供給不足的情況，應改革過去自上而下的決策機制，完善農村公共服務投資決策程序，建立起自下而上的、能真正體現(xiàn)農民需求意愿的決策機制和需求表達機制，將公共服務的選擇權交給需求者，讓農民參與到決策中來，在執(zhí)行過程中形成政府與農民共同決策的模式。對于擬建的公共服務項目要進行充分的論證和可行性分析，或交村民代表大會、村民代表會議進行民主表決，讓農民充分表達自己公共服務的意愿。這樣不僅能夠防止政府的越位，而且能夠保證農村公共產品供給的效率，增強決策的科學性和有效性。

三要強化農村公共服務資金、項目的監(jiān)督管理，提高農村公共服務的質量和效率。農村公共服務短缺、低效，甚至出現(xiàn)公共資金擠占、浪費現(xiàn)象，主要就是透明度、公開化不夠，缺乏必要的監(jiān)督和制約。要完善農村公共服務資金的使用和管理制度，實行財務公開，定期公布收支情況，對公共資金的使用情況進行全過程的管理和監(jiān)督，增加資金使用的透明度。要建立責任追究制度，對資金使用情況進行有效約束，及時查處在公共服務方面損害農民利益的行為和相關人員。要加大人大、財政、審計等部門的監(jiān)督作用，確保公共財政資金的合理使用，做到?？顚Ｓ茫岣哔Y金使用效率。同時，針對財政轉移支付資金和支農資金多部門、分散管理等問題，必須加強部門整合、資源整合和項目整合，以合理有效地配置公共資源，發(fā)揮公共財政資金的整體功能和規(guī)模效益，形成支持農業(yè)和農村發(fā)展的整體合力。

第二篇：完善農村基本公共服務體系

河北經貿大學

完善農村基本公共服務體系

一、完善農村基本公共服務體系的必要性

（一）當前農民最需要的基本公共服務

2006年10月11日,黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,把構建社會主義和諧社會提到了前所未有的高度。事實上,處于轉型期的中國社會確實存在著大量不和諧的因素,其中公共服務的非均等化,尤其是城鄉(xiāng)公共服務的非均等化現(xiàn)象,已經成為影響社會和諧的重要因素。在此背景下,《十一五規(guī)劃》中也明確提出了公共服務均等化的原則。在這之后,黨的十六屆五中全會上通過的《中共中央關于制定“十一五”規(guī)劃的建設》中，明確提出了公共服務均等化的原則。

其實城鄉(xiāng)公共服務非均等化主要是因為我國一直以來的發(fā)展戰(zhàn)略造成的。所以完善農村基本公共服務體系是縮小城鄉(xiāng)公共服務實際差距的重要因素, 是新階段農村反貧困的關鍵所在, 是提高農村人口素質的路徑依賴。長期以來, 在農村主要靠農民積累的公益金來解決某些公共服務事項, 這與城市形成極為明顯的差距。由于農村公共服務制度的缺失, 農民在義務教育、公共醫(yī)療、社會保障等多方面的公共需求遠遠得不到滿足。事實上, 公共服務因素在我國城鄉(xiāng)實際收入差距中的比例已高達30%～40%。我國農村人口占全國人口的 70%, 但是國家80%的公共衛(wèi)生資源投放在城市;義務教育人口的 60%在農村, 卻只有不到 25%的資源用在農村。從短期來看, 這使得農民“因病返貧”, 因教育落后返貧的問題比較普遍。從長期看, 基本公共服務供給的匱乏制約了農民素質的提高, 不僅會影響農民未來收入的提高, 還會形成許多經濟社會問題。我國農村公共服務和服務供給不足、結構失衡、效率低下的局面有著其深層次的歷史原因和體制背景, 財政與金融資金難及農村地區(qū)是一個原因, 但農村綜合改革滯后則是造成現(xiàn)狀的主要體制性原因。進入新階段, 隨著農村潛在公共需求的逐步釋放, 農村居民日益成為公共需求的主體。適應這個變化, 為廣大農民提供基本而有保障的公共服務, 已成為新階段農村綜合改革的重大任務。所以新階段農村綜合改革應當抓住農村經濟社會發(fā)展進程中的突出矛盾, 變革農村的上層建筑, 逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

中國改革發(fā)展研究院曾經設計了一份由四十二個問題構成的調查問卷，寄發(fā)給全國各地長期從事“三農”問題研究的專家學者和政策研究機構，以期廣泛收集農村基本公共服務的研究成果。本次調查共發(fā)放問卷400 份，回收問卷216 份，有效問卷214 份。通過對調查數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，得出了當前農民最關心、最急需、最直接和最現(xiàn)實的基本公共服務，見下表。

當前農民最需要哪些基本公共服務

選 項 頻數(shù) 所占比例（%）基本醫(yī)療衛(wèi)生 211 98.6 義務教育 199 93.0

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選 項 頻數(shù) 所占比例（%）公共基礎設施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 農技支持 135 63.1 就業(yè)服務 117 54.7 生態(tài)環(huán)境 101 47.2 社會治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事業(yè) 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市場監(jiān)管與服務 27 12.6 突發(fā)事件與公共危機的處理 24 11.2 其他 6 2.8

此問卷調查顯示，當前農民最關心、最急需、最直接和最現(xiàn)實的基本公共服務依次為基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、公共基礎設施、最低生活保障、農技支持、就業(yè)服務、生態(tài)環(huán)境保護、社會治安、金融支持。由此可見，在“三農”專家看來，民生類與生產類公共服務是當前農民最關心、最急需、最直接和最現(xiàn)實的基本公共服務。

學界和政策研究領域的專家學者都認為，城鄉(xiāng)差距在很大程度上源于城鄉(xiāng)基本公共服務的差距。所以，最近幾年，各級政府開始重視基本公共服務?；竟卜展┙o狀況的改善，以及最近幾年不斷出臺的多予少取惠農支農政策，在縮小城鄉(xiāng)差距中發(fā)揮了多大的作用，其答案既是學界關注的問題，也是政策決策的迫切需要。對于這個問題，62.6%的專家認為，各級政府開始重視基本公共服務,落實多予少取惠農支農政策,只是減緩了城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的速度，但差距擴大的趨勢仍在繼續(xù)；34.6%的專家認為作用不明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的速度沒有什么改變；只有2.8%的專家認為作用很大，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小。所以筆者認為完善農村基本公共服務體系仍然是非常必要的。

（二）農民最需要的這些基本公共服務非均等化的危害

公共服務在城鄉(xiāng)方面的不均等,對我們社會的統(tǒng)一穩(wěn)定有著很大的影響,不論是從理論上還是從實踐上說,都是有著明顯的負面效應的。下面分別對應上面的現(xiàn)狀來分析一下公共服務的城鄉(xiāng)差異對社會的不良影響。

1.醫(yī)療差異會造成資源浪費和人民心理上的不公平感

由于醫(yī)療體制改革已經成為千夫所指,在醫(yī)療方面的不均等狀況并不為人們所重視。財政過多的將資金投入到城市里的大醫(yī)院,不重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,使得衛(wèi)生院的作用不能得到有效的發(fā)揮,人們對衛(wèi)生院的期望也不是太高,這就導致了大醫(yī)院的資源緊張和小衛(wèi)生院資源閑置共存的情況。這也就導致上面所提到的40%-60%的農民因看不起病而因病致貧、返貧。這種情況會使人們在潛意識里形成對社會公平的質疑,減少人們對社會的信任,這對于長久的社會穩(wěn)定會產生不

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利的影響。

2.義務教育差異導致城鄉(xiāng)人民發(fā)展機會不平等

隨著我們國家經濟的發(fā)展,我們在義務教育公平化、均等化方面已有了不少進步,但正是如前文所述,差異的消除和形成都將是一個長期的過程,如果我們現(xiàn)在沒有改變現(xiàn)狀的政策作為支撐,那在義務教育方面的不均等對我們整個社會的影響將產生比就業(yè)服務不均等更嚴重的后果。我們現(xiàn)在已經不再追求平均主義,不再要求結果平等,但我們應該提供的是機會的均等,義務教育正是在這方面起著重要的作用。如果這種狀況在一段時間內得不到較好的改善,那在市民和農民之間,將會產生一個人為的階級鴻溝,這將使我們的農村弱勢群體沒有機會改變他們下一代的命運。

3.基礎設施差異影響城鄉(xiāng)間平等的發(fā)展機會

基礎設施方面的差異主要是發(fā)展的環(huán)境條件問題,尤其是現(xiàn)在經濟的發(fā)展要求有資金的支持,而資金在我國軟環(huán)境大致相當?shù)那闆r下大多會流向基礎設施好的地方。對于我國廣大的鄉(xiāng)村地區(qū),沒有便利的交通和良好的生活環(huán)境,我國農村的發(fā)展就會跟城市的差距變大,跟隨著的便是城鄉(xiāng)居民收入差距的進一步擴大。

4.社保差異可能會影響社會穩(wěn)定

我國目前的社會保障的總體狀況就是覆蓋面小,保障水平低。雖然在近幾年內,我們的社會保障有著巨大的發(fā)展,但是目前的這種社會保障局面,對于我國幾億農民來說,他們心中還是沒有安全感,絕大部分的農民處于各種風險的包圍之中。在經濟發(fā)展迅速的情況下,這可能不會對社會造成多大的影響,但是天有不測風云,對于農民來說,他們就是在憑著運氣生活,災害或者嚴重的疾病對于他們來說都將是致命性的,這種情況對于農民和我們的社會來說都將是高風險的。還有就是對于在外工作的農民兄弟來說,他們在城里干著最有風險的工作,卻難以享受到跟他們在同一個城市的市民們的待遇,享受不到應有的保障,這對于城市的穩(wěn)定和我國的城市化進程都是不利的。

5.就業(yè)服務差異導致城鄉(xiāng)生活機會不平等

就業(yè)服務方面的差異在于政策制定者有一個預先的假設前提:在農村的就是要種莊稼的,在城市里的就是要做工人的。這種就業(yè)服務方面的差異不利于社會的整合,會產生明顯的地區(qū)“馬太效應”,有著較高水平的城市里的市民有更多的發(fā)展機會,而在農民的農民則由于條件不好而使發(fā)展前景越來越渺茫,這使得農民和市民之間在生活上存在著不平等的機會?，F(xiàn)代社會國家的發(fā)展需要社會全體公民的整體和諧發(fā)展,這樣的就業(yè)服務政策對我們國家從農業(yè)國向工業(yè)國的轉型會產生阻滯的作用。

二、農民最關心的基本公共服務存在的城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)狀

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（一）基本醫(yī)療衛(wèi)生上存在的城鄉(xiāng)差異

“看病難”、“看病貴”問題是2005年大眾媒體報道的一個焦點,醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的失敗使我國醫(yī)療衛(wèi)生為全國人民所詬病,但在這種整體糟糕的情形之后仍存在著城鄉(xiāng)差異?！皳?jù)衛(wèi)生部調查統(tǒng)計,醫(yī)療衛(wèi)生資源約有80%集中在城市,其中2/3又集中在大醫(yī)院,用于農村衛(wèi)生經費的比例,從1991年的20%降到2000年的10%,其中專項的農村衛(wèi)生經費只有1.3%,農民人均衛(wèi)生事業(yè)費只有12元,僅為城市人均值的28%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有1/3正常運轉。2004年每千人口醫(yī)生數(shù),農村只有0.85人,僅為城市2.32人的1/3。農村中還有10%的村沒有醫(yī)療點,新的農村合作醫(yī)療覆蓋面和醫(yī)療費水平均很低。在2004年底召開的新聞發(fā)布會上,衛(wèi)生副部長說,近年來中央財政支出中衛(wèi)生支出僅占1.6%-1.7%,其中有70%的醫(yī)療費用于占30%的城鎮(zhèn)人口。在農村約有40%-60%的人因看不起病而因病致貧、返貧,中西部地區(qū)因病無錢醫(yī)療而死亡的比例高達60%-80%?！?/p>

（二）義務教育上存在的城鄉(xiāng)差異

長期以來,國家在教育經費投向上的城鎮(zhèn)偏好造成了農村教育供給不足和質量低下的狀況,這就又分別造成了農村子女上學難和教育收益率低,降低了農民對教育的需求狀況。由于城鄉(xiāng)的教育管理體制、經費來源不同,致使教育方面不論是硬件設施還是師資力量,城鎮(zhèn)都要優(yōu)于農村。近年來,由于“三農”問題的嚴重,農村教育問題也日益引起國家的重視,但目前確實還存在著嚴重的教育方面的城鄉(xiāng)差異。首先來看2001年全國義務教育經費城鄉(xiāng)(城鎮(zhèn)/農村)差別(倍數(shù))統(tǒng)計,表現(xiàn)出來城鄉(xiāng)投資的差距。

2001年全國義務教育經費城鄉(xiāng)(城鎮(zhèn)/農村)差別(倍數(shù))統(tǒng)計表

教育總經費預算內經費教育總經費預算內經費

全 國1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 廣 西1.67 1.52 1.54 1.24 廣 東1.89 1.53 2.20 1.67 重 慶1.57 1.70 1.35 1.31 江 蘇1.63 1.68 1.47 1.56 貴 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 東1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 寧 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出來,城鎮(zhèn)學校投資多,農村學校投資少,全國城鎮(zhèn)小學生均教育經費是農村小學的186倍,其中預算內教育經費是1.68倍。由于教育投資的差別,就會導致城鄉(xiāng)教育的辦學條件的差距。拿幾個直轄市和全國水平以及臨近北京和天津的相比,可以從中看出城鄉(xiāng)教育辦學條件的差異。這就不僅是地區(qū)差異,也是城鄉(xiāng)差異?！昂颖鄙潭ㄙY產,小學只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教師合格率、小學初中的生師比與北京、天津也有很大差距?！背青l(xiāng)教育方面差異的另一方面表現(xiàn)是農民工子女的 4 / 11

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教育問題,這方面問題的嚴重性我們可以從中央的有關文件中看出來。2003年中央1號文件要求城市要保障農民工子女接受義務教育的權利,2004年2月,國務院辦公廳轉發(fā)了教育部、中央編辦、公安部、發(fā)展改革委員會、財政部、勞動與社會保障部“關于進一步做好進城務工就業(yè)農民工子女義務教育工作的意見”。中央發(fā)文對農民工子女義務教育問題的干預說明了這方面的問題的嚴重性。

（三）公共基礎設施上存在的城鄉(xiāng)差異

就公共服務的城鄉(xiāng)差異中的諸方面來看,公共基礎設施方面的差異可以說是感觀上最顯著的了,城市中完善的供水供電供熱設施,寬闊平整的道路,方便的交通條件,美麗的公園和設施完善的娛樂場所、公共圖書館、藝術表演場所,如此等等,都是鄉(xiāng)村中不可奢望的。當然,城市同鄉(xiāng)村的不同特征,我們不可能看到兩者在上述服務上的完全平等,但是現(xiàn)實的情況是農村部分地區(qū)最基本的農田水利建設落后。在公共基礎設施的投資方面,也顯示出了巨大的差距:2001年各級政府繼續(xù)加大城市市政公共基礎設施的投資力度,全年完成城市建設固定資產投資2352億元,比上年增長24.4%,而同年,有89299.27萬農業(yè)人口的18090個建制鎮(zhèn)建設總額才3119.70億元,而其中占12.32%的公共建筑建設投資387.74億元,加上13.25%的公共基礎設施的投資413.26億元總共才798.0億元,這與人口僅占少數(shù)部分的地市公共基礎設施的投資形成強烈的對比。據(jù)中國社科院農村發(fā)展研究所農村政策研究中心主任李成貴分析,我國多年來一直實行的是向城市傾斜的財政政策,近年來財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配更是如此,這種政策對公共服務的各個方面都有影響,但是在基礎設施方面更明顯。

（四）社會保障上存在的城鄉(xiāng)差異

我們所說“社會保障”,一般都隱含著“城鎮(zhèn)社會保障”的意思,主要包括養(yǎng)老保險,失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等社會保險和社會救助、社會優(yōu)撫等幾個方面；對于農村來說,有獨立的農村社會保障制度,差異也主要從這幾方面來進行比較。據(jù)我國勞動與社會保障部提供的數(shù)據(jù),當前,我國城市社會保障制度的基本框架已大致建成,進入完善發(fā)展階段,截至2004年全國城市居民參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)達16353萬人,參加失業(yè)保險的人數(shù)達10584萬人,醫(yī)療保險人數(shù)達12404萬人,各大中小城市的最低保障制度、救濟制度及各項優(yōu)撫工作也都已建立完善和順利開展。而與此相比,農村的社會保障體系僅包含農村社會養(yǎng)老保險、農村社會合作醫(yī)療和農會合作醫(yī)療,并且參保水平相當?shù)?“到2002年底,全國有31個省(區(qū)、市)1955縣不同程度地開展了農村社會保險工作,參加農村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)5461.78萬人。2002年,按照每人年均627元的貧困線標準,我國共有貧困人口2820萬人,當年,我國農村傳統(tǒng)的救濟和最低生活保障總數(shù)2288.7萬人,占農村貧困人口的81%??農村的救濟仍是以傳統(tǒng)的救濟方式為主。2002年接受社會救濟的2288.6萬人中,傳統(tǒng)救濟1880.8萬人,占82.2%。農村最低生活保障占救濟人數(shù)的比例仍然很小,只有407.8萬人,占17.8%?！薄罢{查資料顯示,全國農村居民中得到某種程度的醫(yī)療保障的人口占12.68%,其中享受部分公費醫(yī)療的人群只占1.16%,更多的是農民或集體承擔繳費責任的商業(yè)性醫(yī)療保險和農村合作醫(yī)療,而87%的農民是完全自費醫(yī)療?！?/p>

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（五）就業(yè)服務上存在的城鄉(xiāng)差異

按照我們中國官方的標準,“就業(yè)”和前面所談的“社會保障”一樣,本身就包含著城鄉(xiāng)差異的。在2000年中國勞動統(tǒng)計年鑒上,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率中,作為分子的失業(yè)人員的條件之一是“有非農業(yè)”戶口,作為分母之一的城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員是扣除使用的農村勞動力的。因此,國家“積極開展的‘以送政策、送崗位、送技能’為主要內容的再就業(yè)援助活動”就成為僅對準城鎮(zhèn)居民服務的政策。而由于農民身份的限制,他們要進入城鎮(zhèn)國有、集體事業(yè)單位獲得固定工作是幾乎不可能的事情。農民進城只能在三資、私營企業(yè)的生產線上進行一般的生產作業(yè),帶著“農民工”這種奇怪尷尬的稱謂,并經常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全國共清理拖欠農民工工資318億元,其中2003年當年拖欠的農民工工資已清理162億元,全國2003年底以前拖欠農民工工資總額171億元,已累計償付156億元。”另外,農村“就業(yè)”服務還存在著缺乏勞動力供求信息網(wǎng)絡,就業(yè)服務機構沒有全面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊延伸,大多數(shù)貧困地區(qū)沒有規(guī)范的就業(yè)服務機構,沒有經費保障,沒有現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡,沒有專門的職業(yè)培訓機構,對農村剩余勞動力實施職業(yè)技能培訓政策措施不完善,對職業(yè)培訓機構投入不足,培訓實用性不強,培訓后就業(yè)率仍舊沒有大的長進等。而與此相比,城市的就業(yè)服務與就業(yè)管理體制則優(yōu)越、完善得多。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的原因

基本公共服務的非均等化在城鄉(xiāng)中尤為明顯, 這并不是一個暫時性的問題, 而是經過幾十年形成的剛性的問題, 在這里既有政策和制度的原因, 也有社會結構的問題。但是筆者認為以下幾個因素是促使現(xiàn)金城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的最主要的原因。

（一）中國的二元經濟結構

二元經濟結構幾乎是所有發(fā)展中國家經濟發(fā)展中所普遍存在的現(xiàn)象, 即在國民經濟中, 現(xiàn)代部門與傳統(tǒng)部門并存。表現(xiàn)在產業(yè)結構的發(fā)展中, 農業(yè)還處在較落后的情況下, 超前進行工業(yè)化, 優(yōu)先建設現(xiàn)代化部門。從我國情況看來, 雖然工業(yè)結構高度已經達到本世紀 70 年代西方發(fā)達國家的水平, 但是三次產業(yè)的產值結構大體與西方國家本世紀 20 年代的水平相近, 工業(yè)化、城市化水平較低, 而且, 與發(fā)達國家經濟成長與社會發(fā)展相異的是, 中國二元經濟結構中的“二元”的社會特征更為明顯。由于農民與城市居民的收入呈現(xiàn)較為明顯的異質性, 從而形成兩個不同質的利益群體。

（二）戶籍制度

戶籍制度是一種根基于農村自然經濟和家族傳統(tǒng)的行政管理方式, 本質上是一種“社會屏蔽”制度, 將占中國人口絕大多數(shù)的農村人口屏蔽在分享城市的社會資源之外。這種戶籍制度, 一是限制農村農業(yè)戶口轉為城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口, 限制農民流入城市。其出發(fā)點是實行向城市工業(yè)化發(fā)展傾斜的政策, 完成工業(yè)發(fā)展的原始積累;二是對城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口的人, 提供包括就業(yè)、糧油供應, 提供住房

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和醫(yī)療、養(yǎng)老保險等待遇, 而農民就沒有這些。形成了依附在兩種戶口上的權利差異, 造成了城鄉(xiāng)居民戶口的不同、權利不同的二元社會。由于戶籍制度的屏障作用, 使得流入城市的農民工在職業(yè)、經濟、婚姻、政治參與和教育方面受到層層限制要, 仍然居于城市社會分層的最低層。

四、滿足農民享受其需要的基本公共服務的需求的建議

（一）科學界定各種公共服務提供者的責任

公共服務是從提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英國經濟學家休謨在 1773 年提出的, 后由薩謬爾森 1954 年在他的《公共支出的純粹理論》中歸納出公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性兩個本質特征。1965 年布坎南在《俱樂部的經濟理論》中又提出了只有競爭性而無排他性的公用資源型和只有排他性而無競爭性的俱樂部型兩類準公共物品的概念。為了敘述方便, 不加區(qū)別, 我們可以把公共物品與公共服務統(tǒng)稱為公共產品。我國學者、國家行政學院馬慶鈺教授 2004 年在《關于“公共服務”的邊界》一文中進一步提出了具有生產弱競爭性和消費弱選擇性的私人產品屬于公共服務規(guī)制和監(jiān)管的物品。這些研究為我們研究農村公共服務體系, 建立和界定各種公共產品提供者的責任奠定了理論基礎。農村公共產品是指在農村區(qū)域范圍內的具有非排他性、非競爭性或者具有正外部性的產品或服務。農村公共產品的提供者主要由: 各級政府、非政府組織或個人供給。

1.純公共產品的供給問題。農村純公共產品除國防、外交、社會治安與消防、法律與秩序、人權與產權、道德與民風育化、賭博與吸毒管教、宏觀經濟管理、公共衛(wèi)生與疾病防治(包括艾滋病防治)、垃圾無害化處理(包括廢品回收)、環(huán)境保護這些傳統(tǒng)意義上公共物品外;還應包括大型水利工程、基層政府的管理、農業(yè)科學研究與推廣、義務教育、災害防治與救助(包括難民安置)、社會救濟(包括收容所)、計劃生育等。這些純公共產品必須由中央政府來供給。

2.科學理清兩類準公共產品的供給問題。

(1)只有競爭性而無排他性的公共資源型公共產品的供給問題: 像農村俱樂部(健身房)、圖書館、文化娛樂設施、渡口碼頭、小型水庫與公用池塘、公共牧場等。為了避免擁擠和過度消耗, 在發(fā)達地區(qū)農村可以實行保本收費管理, 但對于欠發(fā)達地區(qū)農村則應采取地方政府投資建設村委會保本管理的模式。

(2)有排他性而無競爭性的俱樂部型的公共產品的供給問題: 像中小水利工程、農村道路交通、農村公用電力設施、供排水服務、農民培訓、職業(yè)介紹機構、合作醫(yī)療、水電供應、社會保險、科技推廣、托兒所、農村養(yǎng)老院等。在發(fā)達地區(qū)農村可以實施村民共同分擔的辦法, 但對于欠發(fā)達地區(qū)農村則應采取地方政府投資為主和農民共同出資為輔, 共同保本管理的模式。

3.關于生產弱競爭性與消費弱選擇性私人物品的供給問題。這部分公共產品包括: 民航、郵政、電信、鐵路運輸系統(tǒng)、公路交通系統(tǒng)、集中供電、集中供熱、生活燃料沼氣改進、飲用水供應系統(tǒng)、廣播電視系統(tǒng)等, 它們在消費上可以排他, 在生產上也可以有競爭,由于這些產品和服務所具有的網(wǎng)絡性與規(guī)模性, 決定了他們生產的弱競爭性與消費弱選擇性, 就它們的性質講, 天生容易形成壟斷, 政府就必須承擔起規(guī)制與監(jiān)管的責任。對于這部分物品原則上是拿錢買消費,用者付費, 但對于欠發(fā)達地區(qū)農村則應區(qū)別情況分別對待, 如飲用水供應系

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統(tǒng)、廣播電視系統(tǒng)的建設則因其分別包含著公共衛(wèi)生與疾病防治或道德與民風育化的重要作用, 應采取中央政府投資建設, 村民共同維護的模式;再如生活燃料沼氣改進, 因其包含著垃圾無害化處理、環(huán)境保護的重要作用, 應采取地方政府出資建設, 農民自行維護的模式。

（二）轉移支付的重點應放在彌補農村基本公共服務非均等化上

提高基層政府可用財力?，F(xiàn)行財力性轉移支付中, 除一般性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付和年終結算財力補助等地方可自由支配外,調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目具有專門用途, 需要地方額外增加配套資金, 不能緩解基層政府可支配財力的不足, 直接影響了基本公共服務水平的提高, 致使絕大部分限制開發(fā)區(qū)域的基層財政一直處于“吃飯財政”的尷尬境地。一些限制開發(fā)區(qū)域為了維持基層政權的運轉, 往往挪用各種用于生態(tài)建設等方面的專項資金, 嚴重影響了限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設。因此, 未來國家轉移支付應加大對基層政府可用財力的轉移支付力度, 保障基層政府具有實施基本公共服務的基礎。保障基本公共服務的日常經費與運營費用充足。國家為中西部地區(qū)投資興建了學校、醫(yī)院、社會福利院等硬件設施之后, 往往沒有相應的運營費用加以配套支持, 特別是人頭費嚴重不足, 使得中西部功能區(qū)的基層教員、醫(yī)務人員、文化工作者的工資報酬得不到保障,大量工作崗位無人承擔, 公共設施資源閑置浪費。因此, 要保障中西部主體功能區(qū)公共服務水平的提高, 需要加大基本公共服務運營經費特別是人頭費的資助, 從而使欠發(fā)達地區(qū)公共服務運營費缺口得到彌補, 保障公共服務的有效供給。

（三）明確政府的均等化財政支出的方向

筆者從中國改革發(fā)展研究院設計的那份由四十二個問題構成的調查問卷中還收集到了一些關于農村基本公共服務問題的其他信息。

農村義務教育當前最重要的問題

選 項 頻率 百分比（%）建立農村義務教育穩(wěn)定投入機制 185 88.5 加強師資培訓，提高教學質量 135 64.6 確保教師工資，穩(wěn)定教師隊伍 126 60.3 鞏固義務教育對象的入學率 52 24.9 加大硬件投入，改善辦學條件 98 24.9 其他 9 4.3

從問卷調查中顯示，對于農村義務教育迫切需要解決的問題，依次為建立農村義務教育穩(wěn)定投入機制；加強師資培訓，提高教學質量；確保教師工資，穩(wěn)定教師隊伍；鞏固義務教育對象入學率和加大硬件投入、改善辦學條件。

這些信息清楚地告訴我們，財政對義務教育的投入的重點應該集中于建立農村義務教育穩(wěn)定投入機制；加強師資培訓，提高教學質量；確保教師工資，穩(wěn)定

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教師隊伍；鞏固義務教育對象入學率和加大硬件投入、改善辦學條件。

農民在公共基礎設施方面最為迫切的需求

選 項 頻數(shù) 百分比（%）選 項 頻數(shù) 百分比（%）公共交通設施 189 90.9 環(huán)?；A設施 120 57.7 農田水利設施 188 90.4 文化體育設施 110 52.9 人畜飲水工程 179 86.1 其他 8 3.8 電力基礎設施 143 68.8

公共基礎設施是農村基本公共服務的重要組成部分，一些學者建議把農村公共基礎設施建設作為一個切入點，這不僅能夠改變農村面貌，而且能夠增加農民收入。關于現(xiàn)階段農民最迫切需要的公共基礎設施，專家們的意見比較一致，包括公共交通設施、農田水利設施、人畜飲水工程、電力基礎設施、環(huán)保基礎設施和文化體育設施。這些項目都應該成為財政支農惠農政策的重要關注點。

政府農村生態(tài)環(huán)境服務的重點

選 項 頻 數(shù) 百分比（%）選 項 頻 數(shù) 百分比（%）村容村貌的整治 166 81.8 三廢處理 148 72.9 空氣污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清潔能源的推廣 150 73.9

農業(yè)生產環(huán)境和農村生態(tài)保護方面，大多數(shù)專家認為，基層政府從保護農業(yè)生產環(huán)境和農村生態(tài)環(huán)境的客觀要求出發(fā)，應該重點抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面的工作。而且財政對農業(yè)生產環(huán)境和農村生態(tài)保護方面的投入也理應集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清潔能源的推廣、三廢處理四個方面。

對于目前農村醫(yī)療衛(wèi)生迫切需要解決的問題，72.7%的專家建議提高中央和地方政府對新型農村合作醫(yī)療的投入比重；72.2%的專家建議在提高農村醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員的整體素質的同時，改善衛(wèi)生醫(yī)療機構硬件設施；67.0%的專家建議根據(jù)不同地區(qū)農民的支付能力建立穩(wěn)定可靠的資金籌措機制；55.5%的專家建議加大醫(yī)藥市場不規(guī)范問題的整治；51.7%的專家建議提高新型農村合作醫(yī)療報銷比例，降低報銷門檻費，簡化報銷手續(xù)。另外，43.1%的專家建議應重視“只保大病，忽視小病預防”對新型農村合作醫(yī)療受益率的負面影響，還有 34.9%的專家建議以貧困農戶為主要服務對象，興辦鄉(xiāng)村免費醫(yī)院

關于農村最低生活保障和社會救助，86.1%的專家認為存在的主要問題是經費短缺，保障和救助水平低；72.2%的專家認為覆蓋面太小，救助水平過低；58.4%

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河北經貿大學 的專家認為保障和救助對象的確定程序繁雜又缺乏可靠依據(jù)，隨意性大；33.0%的專家認為保障水平在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差別太大。另外，從我國區(qū)域發(fā)展差距和不同地區(qū)財力差距較大的現(xiàn)實出發(fā)，63.8%的專家建議應該確定全國統(tǒng)一的“最低生活保障”底線，根據(jù)不同地區(qū)的財力劃分中央、省、縣（市）的分擔比例。23.8%的專家建議，在確定全國統(tǒng)一的“最低生活保障”底線的基礎上，中央財政兜底。對于政府在農村社會養(yǎng)老保障建立和管理中的作用，大多數(shù)專家認為政府當前面臨三大任務，一是盡快把所有社保業(yè)務統(tǒng)一歸并社保機構，實現(xiàn)資源共享，解決多頭分管問題（80.8%）；二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保立法，解決體制銜接問題（78.8%）；三是強化政府責任，確保財政補貼和財政兜底問題（79.3%）。對于如何保護失地農民權益問題，專家意見存在較大分歧。46.9%的專家認為保護失地農民權益的最重要途徑是把他們全部納入城市社會保障體系；38.8%的專家認為，只要解決了合理補償問題，失地農民的生存、發(fā)展和養(yǎng)老問題就可以自然解決，應相信農民利用土地收益的經濟理性；而21.1%的專家認為，通過土地補償和就業(yè)安置，能夠解決大部分失地農民的生存、發(fā)展和養(yǎng)老問題

改革開放以來，大量農村剩余勞動力沖破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的束縛，向城鎮(zhèn)流動，形成規(guī)模龐大的“農民工群體”。他們與城鎮(zhèn)常住居民之間獲得的就業(yè)服務差距仍然很大。從調查結果看，很多專家建議政府在以下幾個方面加強對農民工的勞動就業(yè)服務：92.3%的專家建議強化勞動執(zhí)法，保護農民工的正當權益；90.3%的專家建議為農民提供符合他們就業(yè)方向的全免費的培訓；75.4%的專家建議建立保障農民工與所在城鎮(zhèn)的常住居民平等享受義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等基本公共服務的制度；73.4%的專家建議，在城鄉(xiāng)“二元”體制徹底打破前，應為農民工提供全部免費的法律援助；43.0%的專家認為應當為農民工提供廉租住房。

根據(jù)這份問卷調查，我們應該還可以明確財政對基礎醫(yī)療與公共衛(wèi)生、社會保障、農民工就業(yè)服務等農村基本公共服務的投入重點。

（四）建立財政監(jiān)督機制

全面貫徹黨的十七大精神，深入學習實踐科學發(fā)展觀，認真貫徹“更新監(jiān)督理念，突出監(jiān)督重點，改進監(jiān)督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后監(jiān)督相結合的財政監(jiān)督機制，探索建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者緊密銜接、相互制衡的財政監(jiān)督體系，充分發(fā)揮財政監(jiān)督在完善農村基本公共服務均等化方面的保駕護航作用。切實保障促進基本公共服務均等化，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。

一是要以監(jiān)督檢查服務完善中央與地方政府間財政關系，積極推進省以下財政體制改革，促進健全財力與事權相匹配的財政體制。

二是以監(jiān)督檢查服務完善財政轉移支付制度，加強對轉移支付資金的動態(tài)監(jiān)控和調研分析，及時發(fā)現(xiàn)財政轉移支付管理中存在的問題，提出合理化建議，促進形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的轉移支付制度。

三是以監(jiān)督檢查服務調整和優(yōu)化財政支出結構，加大對三農、教育、科技、就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排、公共安全等方面財政投入資金的規(guī)范性、安全性、有效性的監(jiān)督力度，確保各項惠民資金政策落到實處。同時，探索開展

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河北經貿大學

績效監(jiān)督，推動加快建立改善民生的長效機制。

堅持將財政監(jiān)督工作貫穿于農村基本公共服務均等化之中，強化事前、事中、事后監(jiān)督，提高財政監(jiān)督信息化水平，逐步實現(xiàn)對財政資金運行全過程的動態(tài)監(jiān)控，促進農村基本公共服務均等化水平的不斷提高。

在監(jiān)督方式上，要注重事前調查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項檢查相結合，加強對財政運行全過程的監(jiān)督。要綜合運用檢查、調查、審核、督促、反饋等工作方式方法，不斷提高農村基本公共服務均等化水平的提高。要充分利用信息網(wǎng)絡技術，強化實時監(jiān)控，提高財政監(jiān)督信息化建設水平。在監(jiān)督成效上，要建立健全監(jiān)督檢查成果利用協(xié)調機制，切實使財政監(jiān)督做到有為、有位、有威，促進財政管理職能的落實。在監(jiān)督基礎工作上，要按照科學化、精細化、規(guī)范化的要求，做好財政監(jiān)督制度建設、理論調研、信息宣傳等基礎工作。在監(jiān)督資源建設上，要統(tǒng)籌兼顧財政、審計和其他政府部門的監(jiān)督資源，適時調整和充實財政監(jiān)督職責，注意采取有效措施，防止部門職能的交叉重復，提高整體監(jiān)督效能。

完善農村基本公共服務供給的決策制度，建立有效的農村基本公共服務供給的問責機制和監(jiān)督機制。目前中央和地方的財力與支出責任不對稱，直接影響了農村基本公共服務的提供和效率，也造成了城鄉(xiāng)間公共服務職責和供給能力的差距。應該按照財權與事權相對稱的原則，調整中央與地方政府之間的財權分配格局，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制。針對我國目前農村公共產品供給的實際情況，關鍵是要合理界定中央與地方政府提供農村公共產品的責任和范圍。國家應根據(jù)農村公共品的不同性質,建立和完善政府（中央、省、縣、鄉(xiāng)）、村集體和農民三位一體的農村公共產品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農村公共產品的職責范圍，改革農村公共產品供給的決策制度，根據(jù)農村公共產品需求優(yōu)先順序，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的投入決策機制。要完善政府公共服務績效評價和效果跟蹤反饋制度，以基本公共服務均等化為重點，按照財權與事權相對稱的原則，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制，規(guī)范問責操作程序。要建立有效的監(jiān)督機制和科學的政府績效評估體系來規(guī)范地方基層政府的決策行為，加強對公共服務決策活動的監(jiān)督，完善決策的監(jiān)督制度和機制，完善村情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達機制，擴大農民在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監(jiān)督權，以保證農村基本公共服務供給的科學合理。

翟子斌

11月28日

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第三篇：農村公共服務體系建立及完善

農村公共服務體系建立及完善

周素萍 趙京華 張亦明 楊斌

【摘要】本文對構成我國農村公共服務體系的農村基礎設施、農村公共教育、農村公共醫(yī)療衛(wèi)生、農村公共文化、農村社會保障和農村環(huán)境治理六個子體系分別提出了不同的策略建議，力圖使我國當前的農村公共服務體系更加完善。【關鍵詞】公共服務體系 農村基礎設施 農村公共教育農村公共醫(yī)療衛(wèi)生 農村公共文化農村社會保障 農村環(huán)境治理

農村公共服務是指根據(jù)國家經濟社會發(fā)展階段和總體水平，在充分考慮各種約束條件的情況下，建立在一定社會共識基礎上，為維持本國社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護農村個人最基本的生存權和發(fā)展權所必需提供的公共服務。

農村公共服務體系，從政府公共管理實踐來說，是指各級政府對農村公共產品進行界定、確定供給標準和供給方式以及選擇供給者的管理行為。本文認為，農村公共服務體系應由農村基礎設施體系、農村公共教育體系、農村公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、農村公共文化體系、農村社會保障體系和農村環(huán)境治理體系六個子體系構成。

一、農村基礎設施

農村基礎設施是指為農村社會生產和農民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證農村地區(qū)社會經濟活動正常進行的公共服務系統(tǒng)。它是農村地區(qū)賴以生存和發(fā)展的一般物質條件。

1.科學做好農村基礎設施建設相關規(guī)劃。農村基礎設施建設，規(guī)劃要先行。一是高度重視，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，做好我國農村基礎設施建設的總體規(guī)劃。二是突出重點，認真做好各涉農部門基礎設施建設專項規(guī)劃的編制與實施。三是因地制宜，切實做好村鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃。

2.切實落實農村基礎設施建設與管護責任。切實加大宣傳力度，增強干部群眾建設與管護的主動性和積極性，營造全社會重視、關心、支持農村基礎設施建設的良好氛圍。積極探索建立農村基礎設施管護的長效機制，明確市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村在基礎設施建設與管理的事權，建立事權與責任相統(tǒng)一，責權利相結合的分級負責制。

3.多渠道籌集資金。加大財政投入，多渠道籌集資金，逐步形成農村基礎設施建設長期穩(wěn)定的資金來源，不斷改善農村基礎設施現(xiàn)狀。既可以運用財政貼息、稅收優(yōu)惠、民辦公助等激勵手段；也可以采取“誰投資、誰經營、誰受益”的市場機制原則；還可以實行給予公共設施冠名權辦法，以吸引、吸收社會資本參與農村基礎設施建設和發(fā)展農村社會事業(yè)。

4.充分發(fā)揮農民在農村基礎設施建設中的主體作用。我國的農村基礎設施建設主要依靠政府投入，所以，政府要在政策上積極做好引導。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制訂村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃時，要圍繞農民需求進行謀劃，充分征求和吸納農民群眾的意見。二是要堅持群眾自主原則，尊重農民群眾意愿，充分調動農民的積極性和創(chuàng)造性。

二、農村公共教育

農村公共教育服務供給是指政府或公益組織為新農村提供的面向全體公民的各類免費教育或培訓，它受社會經濟發(fā)展水平的制約。農村公共教育的目標是：實現(xiàn)教育公平、促進社會主義新農村建設、推進我國新型工業(yè)化、促進農村剩余勞動力的轉移。因此，我國應該從以下幾方面來構建農村公共教育體系： 1.加快形成農村公共教育服務供給的投入機制和投入力度。要強化政府對義務教育經費投入的主渠道作用，確立義務教育財政撥款在公共財政中的優(yōu)先地位，優(yōu)化投入結構，重點投入基礎教育，確?；A教育經費的增長，建立穩(wěn)定有效的農村義務教育經費投入的保障機制。2.積極推動農村公共教育服務供給主體多元化。雖然政府是農村公共教育服務的供給主體，但隨著社會經濟的發(fā)展、公眾生活水平的提高以及市場經濟環(huán)境的改善，越來越多的社會團體、公益組織、慈善機構和個人參與到了農村教育的發(fā)展中來。

3.加強農村公共教育資金管理。為了提高有限教育資金的使用效益，必須將基礎教育經費全部實行預算統(tǒng)編，優(yōu)化資源配置，提高農村基礎教育財政支出使用效益和加強農村基礎教育財政資金管理。將原來各種教育集資、教育維持費、雜費合并，按合理標準，實行 “一費制”，并列入預算安排，統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理。4.扎實開展農村公共職業(yè)教育和成人教育。農村公共職業(yè)教育和成人教育的目標是，要繼續(xù)強化農村“三教”統(tǒng)籌，促進“農科教”結合。實施農村實用人才培訓工程，大范圍培養(yǎng)農村實用型人才和技能型人才，大面積普及農業(yè)先進實用技術，大力提高農民思想道德和科學文化素質。

三、農村公共醫(yī)療衛(wèi)生

農村公共醫(yī)療衛(wèi)生產品主要指農村地區(qū)的疾病預防、基本醫(yī)療、保健、康復、健康教育、計劃生育技術指導六位一體的服務。

1.建立預防為主的農村公共衛(wèi)生體系。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理體制和運行機制。在區(qū)、縣疾病預防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所的指導下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體，以村衛(wèi)生室為基礎，健全區(qū)、縣鄉(xiāng)村相結合的涵蓋疫情監(jiān)測體系、報告制度、衛(wèi)生監(jiān)督、健康教育和經常性項目在內的協(xié)調運轉的工作機制。改革投入體制和人事分配制度，積極探索公共衛(wèi)生服務市場化運作模式，確保農村公共衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.積極培養(yǎng)和留住農村衛(wèi)生人才。農村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，關鍵還是人才。農村衛(wèi)生服務人員的培養(yǎng)要以農村衛(wèi)生服務改革目標和居民衛(wèi)生服務需求為指導原則。建議做好三個方面的工作：一是強化繼續(xù)教育制度。二是定向培養(yǎng)適用人才。三是鼓勵城市衛(wèi)生機構的在職或離退休衛(wèi)生技術人員到農村服務。培養(yǎng)人才固然重要，更重要的是留住人才。因此，政府應以人事制度和投入體制的改革為突破口，以開展技術扶貧、技術教育等為手段，吸引和留住農村衛(wèi)生人才。

3.加強農村的健康教育。將生態(tài)與經濟、社會和家庭的協(xié)調發(fā)展，作為農村創(chuàng)建的重點，開展健康教育，普及疾病預防和衛(wèi)生保健知識，引導農民治理臟亂差，破除陋習，倡導科學文明的生活方式，提高廣大農民的健康意識。

4.加大對合作醫(yī)療的支持力度。政府應加大支持和推進力度，積極探索和完善新型農村合作醫(yī)療基金的管理模式和運作機制，減少管理成本，確保醫(yī)療保險金的使用效率和公平性。政府應加大對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，使所有社會成員都能獲得大致公平的醫(yī)療服務。擴大城鎮(zhèn)醫(yī)保覆蓋面，增加報銷比例，加強對弱勢群體的醫(yī)療救助和社區(qū)服務網(wǎng)絡的有效利用；加快推廣新型農村合作醫(yī)療制度，為廣大農民提供醫(yī)療保障。

5.構建農村三級醫(yī)療保健網(wǎng)。政府應加大力度構建和完善農村三級醫(yī)療保健網(wǎng)。所謂農村三級醫(yī)療保健網(wǎng)，是指區(qū)、縣級衛(wèi)生機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室一體化經營的醫(yī)療保健網(wǎng)絡結構組織。其中，區(qū)、縣級衛(wèi)生機構為的龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為中間樞紐。構建農村三級醫(yī)療保健網(wǎng)，可以在藥品采購、技術指導、人員培訓、組織管理等方面取得明顯的效果，也會使農村初級衛(wèi)生保健工作、三級預防工作、雙向轉診工作層層落實，節(jié)約公共衛(wèi)生支出成本。

四、農村公共文化

農村公共文化事業(yè)作為向農民提供教育、知識、審美熏陶和休閑娛樂的重要載體，對解決“三農”問題、促進社會主義新農村建設具有不可估量的社會功能作用。1.制定農村公共文化服務政策。目前，我國的公共文化服務政策措施已經非常完備，重點是使政策落到實處，增強政策的執(zhí)行力。一是以行政手段為主要手段。農村公共服務文化體系是以公益性為出發(fā)點的，政府是推動農村公共文化服務體系發(fā)展的主導力量。二是要配合以經濟手段。通過分析發(fā)現(xiàn)，農村公共文化服務體系建設很大的問題出在“資源”上，保證資源充分供給的關鍵在于經濟支撐，所以經濟手段是保證整個文化政策執(zhí)行力度的重要方法。三是還應該適當采用思想誘導手段。文化是一種意識形態(tài)，而農村公共文化服務體系發(fā)展過程中，也缺少一種具有凝聚力的文化氛圍，思想誘導手段對于文化氛圍的形成有很好的推動作用。

2.加強農村文化基礎設施建設。農村文化基礎設施是發(fā)展農村公共文化服務體系的平臺是發(fā)展農村公共文化事業(yè)的根本。農村文化基礎設施建設主要包括圖書館、文化站、文化室、廣播電視臺、學校等的建設?；A設施建設又不僅僅是圖書館、文化站等的硬件設施建設，同時也包括軟件設施建設。

3.優(yōu)化農村文化服務基層工作人員的文化結構。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將文化、農技、司法、廣電、學校等社會資源進行整合，形成功能于一體的綜合性文化機構，配備文化人員，優(yōu)化隊伍結構，提高隊伍素質。一是加強培訓。培訓是提升現(xiàn)有農村文化人才素質與水平的有效手段。二是加快制度建設。制度建設是加強農村公共文化服務隊伍建設的有效保障。首先，要完善人才招聘制度，進一步加強人才引進，讓高素質高水平的人才投身農村公共文化體系建設。其次，要強化競爭和業(yè)務考核機制，充分調動文化工作者的積極性和創(chuàng)造性。

五、農村社會保障

完善的農村社會保障項目體系應包括社會保險、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫四部分。其中，社會救助以保障最低生活水平為目的，社會保險以保障基本生活水平為目標，社會福利屬于更高層次的社會保障，社會優(yōu)撫是針對特殊對象的政策性社會保障，社會保險在現(xiàn)代社會保障體系中則居于核心層次。

1.建立養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療和農村最低生活保障制度。一是建立靈活多樣的養(yǎng)老保險制度。農村養(yǎng)老保障建立的目標是：基本建立起與農村經濟發(fā)展水平相適應，資金來源多渠道、保障方式和保障水平多層次，權利與義務相對應，以社區(qū)為依托，由點到面，逐步發(fā)展，最終形成適應農村不同類型經濟地區(qū)各類勞動者的一體化的養(yǎng)老保險制度。二是進一步完善新型農村合作醫(yī)療制度。突出大病統(tǒng)籌為主，重點解決農民“因病致貧，因病返貧”的問題；政府給予資助，發(fā)揮資金利益導向作用，激發(fā)農民參與的積極性；將過去以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位改為以區(qū)、縣為統(tǒng)籌單位，增加抗風險和監(jiān)管能力。三是建立并切實落實農村最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存權利為目的的社會救助制度，是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。

2.加強各級政府的領導和支持。各級政府及有關部門應從農村社會經濟穩(wěn)定與發(fā)展的全局出發(fā)，切實增強農村社會保障體系建設的緊迫感和責任感，把農村社會保障工作列入重要的議事日程，納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，認真研究加快農村社會保障體系的政策措施，下大力氣抓好這項工作。

3.多渠道籌集農村社會保障基金。擴大籌資渠道，實現(xiàn)農村社會保障基金來源多元化。在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國家、地方和個人三位一體的投資結構。農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和農民參保三方，但要明確三方的合理投資分配比例。

4.提高社會化管理程度。社會化管理是農村社會保障自身的客觀要求，要將目前各部門、各單位分散管理，逐步轉變?yōu)榻y(tǒng)一的社會化管理；將目前機關、企事業(yè)單位承擔的事務性工作逐步轉化為社會服務。

六、農村環(huán)境治理

農村環(huán)境治理主要指天然林資源保護、防護林體系、種苗工程建設、自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設、濕地保護和建設、退耕還林等農民吃飯、燒柴、增收等當前生計和長遠發(fā)展問題。

1.制定農村環(huán)境經濟政策合理配置資金。農村環(huán)境產品的資金來源大致可以從以下渠道獲得：政府的財政資金；農村社區(qū)的集體資金；私人、企業(yè)和銀行的資金。依據(jù)法律、行政授權，實現(xiàn)和聚斂環(huán)境保護資金，使資金重新分配及資金的合理使用。

2.建立農村綜合執(zhí)法體系。農村綜合執(zhí)法體系是以法制為核心通過規(guī)劃、科技、行政、宣傳、教育、行政、經濟、協(xié)調等手段進行的綜合管理。建立農村環(huán)境管理的綜合執(zhí)法體系重點是以法制為核心，通過法律、經濟、科技、行政等手段，進一步加強環(huán)境執(zhí)法功能。通過細分管理權，實施農村環(huán)境考核制度。建立農村環(huán)境管理的綜合執(zhí)法體系重點是以法制為核心，通過法律、經濟、科技、行政等手段，進一步加強環(huán)境執(zhí)法功能。通過細分管理權，實施農村環(huán)境考核制度。3.培育市場機制。首先要培育市場需求。一是加強對農民的環(huán)保宣傳教育，培養(yǎng)農民的環(huán)保意識，挖掘農民對農村環(huán)境治理的內在需求。二是積極培育農村民間環(huán)境保護組織，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，促進環(huán)境控制與監(jiān)督。其次是賦予農村社會公眾享有的環(huán)境權益。具體而言，主要有以下權利：一是知情權，即開辟多種渠道，公布環(huán)境信息，使公眾了解真實情況；二是監(jiān)督權，要通過法律規(guī)定，賦予公眾對損害環(huán)境行為的監(jiān)督權利；三是索賠權，這是環(huán)境權益的核心部分。不單是污染受害者，而且是與污染源無關的人，都可以根據(jù)法律規(guī)定向污染者索取賠償，這是公眾進行環(huán)境監(jiān)督的基本動力；四是議事權，這是指公眾有權參與經濟和環(huán)境決策的某些過程。

4.環(huán)境治理產品的有效供給方式。農村環(huán)境治理作為介于公共產品和私人產品的混合產品，其提供采用公共和私人相結合的方式，能提高供給的效率。政府可以提供作為公共產品的環(huán)境保護，但政府不一定非要從事公共生產。對于良好環(huán)境的生產，政府可以通過與私人企業(yè)的契約安排，或與其他公共機構的契約安排，從而為農村居民提供環(huán)境保護，而不必親自介入生產事務。對環(huán)境保護而言，提供者主要是政府，而生產者可以是多種多樣的，包括政府本身、企業(yè)法人、公民團體與個人等。具體方式可以是：政府或農村社區(qū)的直接供給方式；政府委托私人的供給方式；政府補貼私人或企業(yè)的供給方式。

5.建立健全農村環(huán)境建設的評價體系。要大力推行農村環(huán)境建設的標準化，評價科學化，對農村戶用供水系統(tǒng)、衛(wèi)生廁所、沼氣池、畜禽欄舍、生活污水和固體廢棄物處理等制定統(tǒng)一完善的技術標準。同時健全評價機制，組成由政府、專門機構參加的考評領導小組，定期對各地農村環(huán)境建設情況進行檢查和評估，作為政績考評的一個重要參數(shù)。

總之，建立農村公共服務體系是一項任重而道遠的系統(tǒng)工作，只有全社會共同努力，才能夠早日實現(xiàn)“加快發(fā)展農村公共事業(yè)，促進農村社會全面進步”的目標。參考文獻：

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作者單位：天津大學管理學院

第四篇：西和縣加快完善農村公共文化服務體系

西和縣加快完善農村公共文化服務體系西和訊(通訊員 陽芳）緊緊圍繞維護廣大人民群眾基本文化權益和滿足人民群眾文化需求的目標，西和縣進一步加快完善布局合理、設施完善、功能齊備、服務方便、覆蓋全縣的農村公共文化服務體系，讓人民群眾真正享受到了文化建設的發(fā)展成果。

把改善農村文化基礎設施建設作為突破口，西和縣先后投入資金653萬元，建成了長道大寨和大橋龍鳳2個高標準的文化大院、籌建了長道鎮(zhèn)川口村等5個村級文化活動室，完善了長道、十里、石堡、何壩4個文化站的室內設施，并將洛峪、大橋、蒿林、太石河、石峽、西高山6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、107個村級文化活動室建設項目列入了西漢水流域整體開發(fā)項目規(guī)劃。在全縣城鄉(xiāng)安裝了662個閱報欄。2008年一年共完成了長道西團村、姜席鎮(zhèn)張山村、十里青羊村、六巷鄉(xiāng)上巷村等200家農家書屋的建設工作，為全縣206個農家書屋配發(fā)圖書26萬冊，書架600個，辦公桌、椅200套，書架200個。今年17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)185個行政村的“農家書屋”還在繼續(xù)建設，到年底將實現(xiàn)全縣范圍內“農家書屋”的全覆蓋。如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村級文化活動室已成為西和農村傳播知識，進行娛樂的主陣地，成為了農村精神文明建設的重要載體。此外，西和縣把農村文化服務人才隊伍建設作為完善公共文化服務體系的主要環(huán)節(jié)，不斷加強農村公共文化機構從業(yè)人員培訓，目前已對農村文化活動場次從業(yè)人員舉辦了3期培訓班，培訓文藝干部26人。與此同時，西和縣注重發(fā)揮農村文化骨干、文化能人、文化名人的積極作用，鼓勵農民自辦文化室、圖書室，支持農民興辦農民書社、電影放映隊，大力扶持民間職業(yè)劇團和農村業(yè)余劇團，加強農村業(yè)余演出隊、業(yè)余電影放映隊、文化中心戶、農家書屋、農村義務文化管理員等業(yè)余隊伍的培訓，形成了一支扎根基層、服務群眾的專兼職公共文化隊伍，促進了農民自辦文化的健康發(fā)展。日益完善的農村公共文化服務體系，正在塑造著新時代的農民，不斷推動著社會主義新農村精神文明建設。

第五篇：農村文化和公共文化服務體系建設工作總結

農村文化和公共文化服務體系建設

工作總結

xx縣加強農村文化和公共文化服務體系建設工作匯報

近年來，我縣各級黨委、政府致力于落實科學發(fā)展觀和促進社會主義和諧社會建設，加大對農村文化工作的投資和關注，通過置換、購置和改擴建等多種方式，扎實推進新農村建設中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設工作，農村文化事業(yè)有了新的發(fā)展，人民群眾的精神文化生活有所改善，全縣農村文化建設走上了

一個新臺階，農村文化建設呈現(xiàn)出可喜的局面。

一、農村文化建設受到應有重視

一是各級黨委、政府按照中央和自

治區(qū)、地區(qū)關于加強基層文化建設工作的要求，切實提高對文化工作重要性的認識，堅持把文化工作擺在全縣工作的重要位置。二是充分考慮、科學規(guī)劃文化基礎設施的建設，采取政府投入、資產置換、資源整合等辦法，新建、改建和擴建公益性文化設施。三是納入干部考核指標，建立健全農村文化建設目標管理責任制。四是堅持“一手抓繁榮、一手抓管理”，嚴格市場準入，健全監(jiān)控網(wǎng)絡，開展經常性的巡查活動，加強對農村文藝活動的監(jiān)管，引導農村文化市場健康發(fā)展。

二、農村文化基礎設施建設有了新的進展

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在財政比較困難的情況下，借助縣政府文化惠民政策，積極爭取專項資金，不斷加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文廣站建設的投入和“農家書屋”建設的扶持力度。2008年1月12日下午，xx縣文體局“農家書屋”揭牌儀式在葉爾特斯村隆重舉行,此次全縣共開設兩家“農家書

屋”，捐贈圖書1500余冊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文廣站和“農家書屋”成為了農民群眾休閑娛樂、文藝活動和汲取農業(yè)科技知識的好去處，有效解決了農村實用科技圖書少、致富信息匱乏的難題，為農民脫貧致富提供了一定的文化支撐。

三、農村主體文化活動影響不斷擴大

一是積極實施文化信息資源共享工程、基層圖書配送工程、農村電影放映工程等重點文化項目，產生了較好的社會和經濟效益，有力地推動了農村文化建設。二是按照“文化主導、部門聯(lián)姻、廣泛參與”的原則，開展豐富多彩的廣場文化活動。僅2008年就精心組織廣場文化活動80多場次，豐富了人民群眾的精神生活。三是從滿足廣大群眾精神需求出發(fā)，開展好送戲、送圖書、送電影的“三送”活動，精心編排形式活潑、貼近實際的節(jié)目，讓農民群眾在欣賞、娛樂的過程中懂政策、受教育、學知識，寓教于樂，取得了很好的效果。2008年，縣文

化部門共組織縣藝術團深入學校、社區(qū)和農村開展“送戲”演出230場次。立足服務“三農”和群眾脫貧致富，與地區(qū)、縣相關部門一同累計送科普書籍、實用技術圖書？余冊。開展進社區(qū)、下鄉(xiāng)村、到學校“送電影”356場次。四是農村非物質文化遺產保護搶救得到加強。我縣認真貫徹落實上級有關指示精神,結合實際,采取有力措施保護非物質文化遺產。開展全縣非物質文化遺產普查工作。綜合運用文字、錄音、錄像、數(shù)字化多媒體等各種方式，對非物質文化遺產進行真實、系統(tǒng)、全面的記錄，建立檔案和數(shù)據(jù)庫；建立縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級非物質文化遺產代表作名錄體系。在全縣范圍內廣泛征集非物質文化遺產實物、資料，認真核對登記保存，并設立專題博物館妥善保管；構建非物質文化遺產傳承機制。采取命名、授予稱號、表彰獎勵等方式，鼓勵其傳承人（單位）積極開展傳承活動。在民族聚集村落和特定區(qū)域，建立文化生態(tài)保護區(qū)；合理有度開發(fā)利用非

物質文化遺產。依托非物質文化遺產進行文化、旅游產品的開發(fā)，促進文化產業(yè)的發(fā)展。發(fā)揮優(yōu)秀民間文化藝術在對外文化交流中的作用和對未成年人思想道德教育的作用，弘揚偉大的民族精神，繼承優(yōu)良的傳統(tǒng)美德。

全面部署民族民間藝術普查工作，舉辦多期培訓班，聘請自治區(qū)、地區(qū)有關專家講課。經全面普查，全縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共查明民間藝術30多項，經甄別后整理上報 3項，納吾爾孜節(jié)，轉場，花氈子制做。這些民間藝術以其獨特的工藝和制作手法，以及深厚的歷史底蘊和文化內涵廣泛流傳。

四、農村文化市場管理發(fā)展和管理情況

為加強文化市場管理，xx縣文化市場管理辦公室始建于1992年4月，股級事業(yè)單位，核編人員3人,隸屬于縣文化行政管理部門。隨著法規(guī)的進一步健全，管理和執(zhí)法職能逐步明確，原辦公室的具體職能得到調整，到了2002年5

月，我縣又增設了文化市場稽查隊，配大隊長1人,與文管辦合屬辦公,屬兩塊牌子,一套人馬,也同樣隸屬于縣文化行政管理部門。

隨著改革開放的逐步深入和經濟的發(fā)展，廣大人民群眾物質生活水平的提高和人們求文思樂的文化需求的不斷增長，縣文化行政管理部門本著“開放搞活、扶持疏導、面向群眾、供求兩益”的方針，以“支持健康有益的、允許無害的、抵制低級庸俗的、取締淫穢反動的”管理準則，積極培育和發(fā)展文化市場。經過近十六年的努力，文化市場布局逐步從縣城向鎮(zhèn)鄉(xiāng)延伸，經營項目日臻多樣化、現(xiàn)代化，已基本形成演出、娛樂、音像、電影、文物、藝術品、網(wǎng)絡以及出版物在內的八大門類的綜合性市場體系。同時充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的監(jiān)督作用，采12全文查看