第一篇：關(guān)于三農(nóng)業(yè)背景中村民自治的思考

關(guān)于三農(nóng)業(yè)背景中村民自治的思考

內(nèi)容摘要：三農(nóng)問(wèn)題的解決，需要宏觀上的努力，更需要微觀上的努力。村民自治，是中國(guó)村民自主解決農(nóng)村公共問(wèn)題，進(jìn)行公共管理，提供良好公共服務(wù)的重要制度安排。發(fā)展良好的村民自治的關(guān)鍵之一是需要有一個(gè)良好的法律安排。本文系統(tǒng)分析了村民委員會(huì)組織法的具體規(guī)定，著眼于如何完善村民自治，分析其存在的缺陷，并

給出了一系列的修改思路。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)問(wèn)題、村民自治、村民委員會(huì)、組織法

導(dǎo)論

20世紀(jì)70年代末開始，中國(guó)農(nóng)村開始了以承包制為核心的改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)因此而飛速發(fā)展，解決了整個(gè)國(guó)家的溫飽問(wèn)題。20世紀(jì)90年代開始，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展卻逐步減速，形成了最近若干年“農(nóng)村落后，農(nóng)民貧窮，農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)”的三農(nóng)問(wèn)題。李昌平說(shuō)：“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。”這可以說(shuō)是21世紀(jì)初中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題最形象的描述。

中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題形成的原因是復(fù)雜的，解決方案也是復(fù)雜的，并不存在唯一最優(yōu)的方案，因此政策選擇往往是多樣化的。不過(guò)，大家的基本共識(shí)是，三農(nóng)問(wèn)題，在宏觀上不可能依靠農(nóng)村自身的努力得到解決，關(guān)鍵還是要依靠城市化。很多人認(rèn)為，城市化，是中國(guó)避免城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大的重要方法，也是中國(guó)減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的必然出路。他們的政策建議就是，中國(guó)政府應(yīng)該幫助中國(guó)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。[1]農(nóng)民要致富，就要發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)要發(fā)展，就需要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，其言外之意就是，要縮小農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模，讓大量的人口進(jìn)入城市。這顯然是符合邏輯的。既然在當(dāng)前的宏觀格局下，三農(nóng)問(wèn)題很難依靠農(nóng)村自身的努力得到解決。三農(nóng)問(wèn)題，在宏觀意義上只能消失，而消失的方法就是城市化。

中國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題官員、農(nóng)業(yè)問(wèn)題專家杜潤(rùn)生先生認(rèn)為，解決三農(nóng)問(wèn)題第一步，是給農(nóng)民以國(guó)民待遇，給農(nóng)民以最基本的權(quán)利。他認(rèn)為，給農(nóng)民以國(guó)民待遇，將他們從土地和其他束縛下解放出來(lái)，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建議，城市不論大小都要向農(nóng)民開放，讓他們可以在城市安家落戶。不得對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行歧視性的管理。[2]杜潤(rùn)生的建議實(shí)際上也是要讓三農(nóng)問(wèn)題消失，但其方法是給農(nóng)民以權(quán)利。最近浙江省取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，把農(nóng)民改為居民，要變“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度，可以說(shuō)在中國(guó)開了先河，這勢(shì)必為解決浙江的三農(nóng)問(wèn)題奠定制度基礎(chǔ)。[3]

農(nóng)民要維護(hù)自己的權(quán)利，不僅要靠政府，更重要的是要靠農(nóng)民自己的組織，包括農(nóng)會(huì)，還包括村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和縣政權(quán)的民主。杜潤(rùn)生先生認(rèn)為，農(nóng)民要建立自己的組織，要像工人有工會(huì)那樣有農(nóng)會(huì)，行使已經(jīng)擁有的權(quán)利，讓政府聽(tīng)到其訴求。還要“推進(jìn)民主改革，先辦村民自治，進(jìn)而實(shí)行鄉(xiāng)政權(quán)選舉直至縣政權(quán)民主重建”。[4]

徐湘林先生則認(rèn)為，“三農(nóng)”問(wèn)題的主要根源是國(guó)家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣—鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制。高成本的縣—鄉(xiāng)管理體制則可以通過(guò)可行的鄉(xiāng)村治理模式的改革（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉和自治）得以改善。[5]

這些研究都是非?？少F的，其政策建議也很有實(shí)踐意義。本文認(rèn)為，要解決三農(nóng)問(wèn)題，不僅需要宏觀意義上的努力，更需要微觀意義上的村民本身的努力。而發(fā)展村民自治是其中關(guān)鍵之一，如何在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善村民自治的法律基礎(chǔ)，又是完善村民自治的關(guān)鍵。本文將在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，以三農(nóng)問(wèn)題為背景，分析中國(guó)村民自治的法律邏輯，并結(jié)合當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村存在的問(wèn)題，探索中國(guó)村民自治的成功之道，以及對(duì)解決三農(nóng)問(wèn)題的效應(yīng)。

一、村民自治始于法律

現(xiàn)代法治是一種基于個(gè)體自由和平等意義上的法治，在這一體系中，每個(gè)人在私人事務(wù)上是自治的，每一個(gè)公共單位在自己的公共事務(wù)范圍內(nèi)是自治的，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位、社會(huì)單位和政治單位，在自己的事務(wù)范圍內(nèi)是自治的，各級(jí)政府和國(guó)家也在自己的范圍內(nèi)是自治的。各種各樣的沖突和合作，都可以依靠法律得到解決。在法治秩序中，立法是一種政治程序，基于經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生秩序的規(guī)則，解決政治上的沖突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和諧；行政是一種執(zhí)行程序，基于知識(shí)制定公共政策，運(yùn)作公共管理，提供公共服務(wù)；司法是一種理性、和平解決利益沖突的秩序，著眼于具體利益，利用正當(dāng)程序，協(xié)調(diào)并解決各個(gè)方面的矛盾。

中國(guó)歷史上并沒(méi)有現(xiàn)代意義上的法治，而只有為維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治而設(shè)立的懲罰性的法家之治。在這樣的治理體制中，每一寸土地都是皇家的財(cái)產(chǎn)，每一個(gè)人都是皇家的臣民，任何社會(huì)組織和政治組織，都是為了皇帝的江山穩(wěn)定，即使提倡以民為本，也不過(guò)是說(shuō)為了江山社稷的穩(wěn)定，需要照顧民生。

所以，中國(guó)傳統(tǒng)上的鄉(xiāng)村自治并不是現(xiàn)代法治意義上的自治，而只有

第二篇：村民自治中民主決策的法制化思考

村民自治中民主決策的法制化思考

摘要:民主決策是村民自治的核心內(nèi)容和關(guān)健。隨著村民自治制度的發(fā)展，民主決策的法制化問(wèn)題顯得非常重要。本文概括了這些年來(lái)村民自治中民主決策的法制化進(jìn)程及其特點(diǎn)，分析了民主決策法制化建設(shè)中的一些制約因紊，提出了民主決策法制化建設(shè)的解決措施。關(guān)健詞:村民自治;民主決策;法制化

村民自治中的民主決策，是一種直接民主決策，其內(nèi)涵是以全體村民為主體，以“直接”參與的形式，按照平等原則和少數(shù)服從多數(shù)的原則，共同討論決定屬于村民自治范圍內(nèi)的重大事務(wù)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，凡涉及村民利益的事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，這是直接民主決策的主要法律依據(jù)。這些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村村級(jí)民主決策的法律化建設(shè)雖然取得了很大的成就，但是，也要看到存在很大的制約因素和問(wèn)題。認(rèn)真研究這些制約因素和問(wèn)題，對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村村民自治制度具有非常重要的意義。

一、村民自治中民主決策法制化進(jìn)程及其特點(diǎn)

國(guó)農(nóng)村的群眾自治具有悠久的歷史。大革命時(shí)期的農(nóng)民協(xié)會(huì)，土地革命時(shí)期的貧農(nóng)委員會(huì)、衛(wèi)生委員會(huì)、調(diào)解委員會(huì)，新中國(guó)成立后農(nóng)村的治安保衛(wèi)委員會(huì)、調(diào)解委員會(huì)等，都帶有基層群眾性自治組織性質(zhì)。但是，中國(guó)特色社會(huì)主義的新型的農(nóng)村村民自治則是伴隨著改革開放產(chǎn)生、發(fā)展起來(lái)的。

產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末的中國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理制度的一次重大變革。它導(dǎo)致了人民公社管理體制的解體，出現(xiàn)了農(nóng)村基層社會(huì)公共組織和公共權(quán)力的“真空”，這時(shí)，急需新型社會(huì)組織替代和發(fā)展原有公共組織的管理功能。適應(yīng)這種需要，新型的村民自治組織應(yīng)運(yùn)而生。黨中央審時(shí)度勢(shì)，在繼續(xù)發(fā)揮和加強(qiáng)執(zhí)政黨在農(nóng)村基層組織中的作用的同時(shí)，大力推動(dòng)村民委員會(huì)的建立和發(fā)展，并將其功能由制定鄉(xiāng)規(guī)民約和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安擴(kuò)大到社區(qū)事務(wù)的全面管理。村民自治在農(nóng)村的發(fā)展，迫切要求從法律的角度加以確認(rèn)，才能保證其健康運(yùn)行。1982年12月通過(guò)的新憲法，正式確定了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。這種以大法的形式確認(rèn)的農(nóng)村村民的自治方式，實(shí)際上就確認(rèn)了村民有自主決策和自己管理自己的事務(wù)的權(quán)利。這種自己管理自己事務(wù)的方式，實(shí)際上就是村民直接的民主決策方式，它是村民自治制度的核心和關(guān)鍵。隨著村民自治制度在中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，國(guó)家民政部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于1985年8月拿出了(村民委員會(huì)組織條例》的初稿，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)條例稿進(jìn)行了審議，后來(lái)又提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。1987年3月又列人了六屆全國(guó)人大五次會(huì)議進(jìn)行審議。鑒于村民自治問(wèn)題涉及全國(guó)八億多農(nóng)民，法律委員會(huì)建議將此條例改為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。此次會(huì)議原則上通過(guò)了這部法律。1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》，從法制的角度對(duì)村民委員會(huì)的法律地位進(jìn)行了更加明確的確認(rèn)，認(rèn)為它是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！辈⑶覍?duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位、職能以及村委會(huì)產(chǎn)生和運(yùn)作的程序等都作了明確和具體的規(guī)定。這次《村委會(huì)組織法》確立了以下幾個(gè)重要原則:一是村民自治的原則，即由村民自己組織起來(lái)，自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己決定自己的事務(wù);二是直接民主原則，即由村民直接選舉和罷免村委會(huì)干部;三是由村民自主的原則，即關(guān)系到全體村民利益和村內(nèi)工作中的重大事務(wù)，必須由全體村民共同討論決定，由村民自己當(dāng)家作主。從組織法所體現(xiàn)的這三大原則來(lái)講，雖然沒(méi)有明確地提出“民主決策”這幾個(gè)字，但已經(jīng)并且更加明確地從法律的角度把村民自治中民主決策的精

神體現(xiàn)了出來(lái)。我們認(rèn)為，《村民委員會(huì)組織法》就是以民主決策為核心內(nèi)容和關(guān)鍵原則的村民自治法律，它是為了保障村民自治中村民應(yīng)該享有直接民主決策權(quán)而制定的。因?yàn)?，離開了村民直接民主決策這一核心內(nèi)容和關(guān)鍵原則，就不可能做到村民自治。我國(guó)以民主決策為核心內(nèi)容和關(guān)鍵原則的村民自治法律的制定，也就是向世界昭示:中國(guó)的村民自治建設(shè)進(jìn)人了法制化和制度化的階段。《村民委員會(huì)組織法(試行))在我國(guó)運(yùn)行的10年中，村民自治制度在法制化的指導(dǎo)下得到健康的發(fā)展。到1997年底，全國(guó)農(nóng)村共有村委會(huì)近100萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)干部近4(X)萬(wàn)名，全國(guó)60%以上的村莊都初步建立了村民自治制度，廣大村民在法律的保障下自己決定自己的事務(wù)，自己對(duì)自己的事務(wù)進(jìn)行民主決策。

1998年11月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)再次通過(guò)了新修改的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，明確了村民委員會(huì)是“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的基層群眾性自治組織。新的《組織法》共計(jì)30條，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、職能、民主選舉和決策原則、程序和基本制度、工作方式、法律保障等做了8個(gè)方面的增補(bǔ)和完善。一是明確了黨在農(nóng)村村民自治工作中的核心作用;二是進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會(huì)各自的職能和相互關(guān)系;三是補(bǔ)充和完善了直接民主選舉和民主決策制度;四是規(guī)范了村干部的罷免程序;五是明確了村民議事制度和村民代表會(huì)議及其相互之間的關(guān)系;六是加大了民主監(jiān)督的力度，增設(shè)了村務(wù)公開制度并明確規(guī)定了公開事項(xiàng);七是明確了村民自治的內(nèi)容、范圍以及和駐地單位的關(guān)系;八是從法制的角度規(guī)范了保障村民的各種民主權(quán)利。在這一次新的法律中，民主決策作為村民自治的核心和關(guān)鍵在《村民委員會(huì)組織法》中再一次體現(xiàn)得更加充分和明確。在近20年的時(shí)間中，各省市順應(yīng)村民自治這一實(shí)踐的要求，先后出臺(tái)了一系列相應(yīng)的地方性法規(guī)，許多村民委員會(huì)先后制定了村規(guī)民約和規(guī)章制度，充分地保障了廣大村民在村民自治實(shí)踐中的自治權(quán)力，即村民民主決策的權(quán)利。

在村民自治發(fā)展中，民主決策法制化進(jìn)程呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):

第一，廣大村民自己管理自己的民主決策權(quán)利的要求與村民自治的基本法律制定進(jìn)程的一致性。我們的國(guó)家是人民的國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，憲法規(guī)定了他們有當(dāng)家作主的參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的最高權(quán)力。村民自治作為農(nóng)村基層民主制度，它是中國(guó)農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制條件下創(chuàng)造的、享有憲法規(guī)定的自己管理自己事務(wù)的一種新型管理模式，它體現(xiàn)了黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。為了保證這一新型模式的健康發(fā)展，國(guó)家根據(jù)村民自治在實(shí)踐中的新形勢(shì)，適時(shí)地相應(yīng)地制定了保障村民自治制度發(fā)展的法律、法規(guī)，即時(shí)地引導(dǎo)其健康發(fā)展，使村民自治的發(fā)展與國(guó)家制定的法律法規(guī)呈現(xiàn)一致性。第二，國(guó)家制定的村民自治法律法規(guī)體現(xiàn)了村民直接民主決策這個(gè)核心內(nèi)容和關(guān)鍵。村民自治就是村里的事務(wù)村民自己管理，村民的事情自己決策，村民自治制度實(shí)質(zhì)上就是村民民主決策來(lái)管理自己事務(wù)的制度。正是這樣，國(guó)家無(wú)論是在八十年代制定的有關(guān)村民自治的法律或九十年代修改以后的《村民委員會(huì)組織法》，都始終貫穿一個(gè)核心內(nèi)容和關(guān)鍵，就是把村民的民主決策即自己管理自己的事務(wù)這一內(nèi)容作為全部的法律精神。國(guó)家這樣來(lái)思考問(wèn)題，一方面是著眼于我國(guó)農(nóng)村村民自治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)要求，另一方面也是我國(guó)社會(huì)主義民主發(fā)展的未來(lái)需要。

第三，根據(jù)國(guó)家制定的村民自治制度的法律法規(guī)，各地結(jié)合實(shí)際制定出相應(yīng)的適合本地的地方性法規(guī)和一些行政規(guī)章，使國(guó)家的法律具體化、程序化和可操作化。這種把一般和特殊結(jié)合起來(lái)的方法，為各地加強(qiáng)村民委員會(huì)建設(shè)提供了具體明確、操作性較強(qiáng)的法津法規(guī)和規(guī)章依據(jù)，為各地指導(dǎo)和加強(qiáng)村民自治工作揭示了重點(diǎn)和基本思路。同時(shí)各地的做法也為國(guó)家村民自治組織法的完善提供了現(xiàn)實(shí)例證和新鮮經(jīng)驗(yàn)。這種用實(shí)踐來(lái)推動(dòng)理論的發(fā)展和用發(fā)展了的理論來(lái)指導(dǎo)新的實(shí)踐的方法，正是中國(guó)共產(chǎn)黨人運(yùn)用馬克思主義辯證思維的光輝典范。

二、村民自治中民主決策法制化中存在的主要問(wèn)題和制約因素分析

讓村民對(duì)有關(guān)自己的利益和共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行討論和民主決策，是村民自治的核心和關(guān)鍵問(wèn)題。在農(nóng)村村級(jí)直接民主決策的法制化進(jìn)程的實(shí)踐中，我們認(rèn)為，還存在多種問(wèn)題和制約因素:

1.村民自治中的直接民主決策制度還不夠完善。一是村民會(huì)議制度缺乏制度上的保障。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，在制度上保證村民群眾參與重大間題的決策權(quán)?，F(xiàn)在二些地方村民會(huì)議流于形式，很少開會(huì)來(lái)決定重大問(wèn)題。在實(shí)際工作中，一些村委會(huì)干部在決策時(shí)往往獨(dú)斷專行，重大問(wèn)題也不集體討論，而是一人說(shuō)了算，在制度上嚴(yán)重地違背村民自治民主決策原則和民主精神。二是村民代表會(huì)議制度不完善。村民代表要代表村民對(duì)村里的重大問(wèn)題進(jìn)行決策，村民代表決策的正確性和科學(xué)性對(duì)村民的利益非常重要。因此，規(guī)范村民代表制度在村民自治中顯得非常重要。但在實(shí)際生活中，一些地方的村民代表制度名存實(shí)亡，處于癱瘓狀態(tài)，比如，村民代表的產(chǎn)生制度、村民代表聯(lián)系候選人制度、村民代表決策制度、村民代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度和對(duì)村民代表的民主評(píng)議制度等。三是村委會(huì)工作缺乏規(guī)范性的制度要求，比如，村委會(huì)的會(huì)議制度、決策制度、學(xué)習(xí)制度和聯(lián)系村民制度等。四是村委會(huì)會(huì)議、村民小組會(huì)議、部分村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民會(huì)議的分層次決策機(jī)制還不完善。這些制度的不規(guī)范性必然提出了法制完善化的要求。

2.在村民自治民主決策的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的決策關(guān)系錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。《村民委員會(huì)組織法》雖然明確規(guī)定了各自的職能和關(guān)系，但現(xiàn)在不少地方仍普遍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及部門對(duì)村務(wù)工作指導(dǎo)少，干預(yù)多的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在決策關(guān)系上存在著嚴(yán)重的錯(cuò)位現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會(huì)135當(dāng)成政府的下屬機(jī)構(gòu)，把本應(yīng)屬于政府的職能、責(zé)任，或者是委托村委會(huì)辦理的事項(xiàng)，用行政命令的方式直接下達(dá)給村委會(huì)，把政府的引導(dǎo)、服務(wù)職能變成直接決定和監(jiān)督執(zhí)行，包辦代替村委會(huì)的工作。這樣的結(jié)果，村委會(huì)的主動(dòng)決策變成被動(dòng)決策。本應(yīng)由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定的事情，簡(jiǎn)化為靠上級(jí)指導(dǎo)，靠上級(jí)決定，要上級(jí)指示。決策上的錯(cuò)位現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷了群眾參與村務(wù)管理和民主決策的積極性。

3.村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系還不協(xié)調(diào)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用也作了原則規(guī)定，但是，在直接民主決策的實(shí)踐中，黨支部與村委會(huì)的關(guān)系如何處理，各地的做法不一，也存在不少矛盾和問(wèn)題。有的黨支部書記，既兼任村委會(huì)主任，又是村委會(huì)下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法定代表人，大權(quán)在握，個(gè)人說(shuō)了算，把村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)視為形式，可有可無(wú)。有的黨支部書記與村委會(huì)主任長(zhǎng)期鬧矛盾，用黨支部決定代替村委會(huì)的職能和村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決策。在村民自治中如何來(lái)協(xié)調(diào)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系，如何來(lái)制約村黨支部書記和村委會(huì)主任的權(quán)力，這是實(shí)踐對(duì)健全村民自治法律提出的新要求。

4.村民自治中直接民主決策的生態(tài)環(huán)境不好。決策的落腳點(diǎn)在于其科學(xué)性，實(shí)行民主決策，歸根到底是為了科學(xué)的決策。決策的科學(xué)性是指決策要合情、合理、合法和符合客觀事物發(fā)展的要求。這種科學(xué)化的決策必然要求良好的生態(tài)環(huán)境來(lái)保證。從目前實(shí)行直接民主決策科學(xué)化的生態(tài)環(huán)境來(lái)看:一是村民素質(zhì)不高。有的村民平時(shí)似乎非常關(guān)注村上的事，喜歡議論，但是，真正要召開村民會(huì)議，他們卻認(rèn)為開會(huì)不發(fā)誤工補(bǔ)貼，誤工不劃算，不愿放下手頭上的農(nóng)活或生意去參加會(huì)議。有的村民常常是以我為中心，很少考慮集體和他人的利益。二是部分村民全局利益、集體利益淡化。在國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益發(fā)生矛盾時(shí)，不能擺正關(guān)系。三是一些村民家族、宗室和地域觀念強(qiáng)，宗法血緣關(guān)系嚴(yán)重:四是農(nóng)村存在少數(shù)村霸。這些人喜歡打架斗歐，欺負(fù)他人，專與村干部作對(duì)，明知自己的意見(jiàn)不正確，仍然要堅(jiān)持己見(jiàn)等等。這種不良的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重地制約了村民的民主決策。

5.民主集中制原則在村民自治工作實(shí)踐中沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。在村民自治的實(shí)踐中，有的干部曲解“自治”的內(nèi)涵，認(rèn)為自己是民選的，理所當(dāng)然由我說(shuō)了算;有的認(rèn)為民主決策會(huì)導(dǎo)致大權(quán)旁落，自己的利益受損;有的對(duì)村民代表不信任，害怕村民委員會(huì)的提議被推翻或討論的議題無(wú)果而終;有的村干部認(rèn)為，凡事都由村民代表會(huì)議討論，勢(shì)必會(huì)束縛村干部的手腳;有的村干部在決定村級(jí)經(jīng)費(fèi)的開支、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目如何發(fā)包等重要問(wèn)題時(shí)也不提交村民代表會(huì)議討論，自己搜自決策。從我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在村務(wù)管理中，村黨支部書記和村委會(huì)主任的個(gè)人決策行為比較普遍。一些村委會(huì)主任以“能人”自居，有事不與其他成員商量，該由村民會(huì)議討論決定的，只召開村民代表會(huì)議就定了，該由村民代表會(huì)議討論決定的，只開村委會(huì)就定了，該由村委會(huì)集體討論決定的，自己作主就定了，甚至什么會(huì)也不開，直接把自己的主張讓群眾執(zhí)行。這些現(xiàn)象都給健全村民自治法律提出了新的要求。

6.農(nóng)村中一些村干部的素質(zhì)普遍不高。村干部的素質(zhì)如何，直接影響到農(nóng)村基層的民主決策。一是從文化素質(zhì)來(lái)講，中國(guó)農(nóng)村村民的文化程度普遍不高，中國(guó)近三億文盲大都在農(nóng)村。村干部的文化水平雖然較普通村民要高一些，但是，用新時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)村的要求來(lái)衡量村干部的整體水平還是不適應(yīng)。二是從政治素質(zhì)來(lái)講，中國(guó)是一個(gè)有幾千年封建主義傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)人的民主傳統(tǒng)和民主習(xí)慣先天不足，中國(guó)農(nóng)民的民主意識(shí)更少。由于各種原因，中國(guó)農(nóng)村很多村干部的政治常識(shí)大都只能在書報(bào)和電視里接觸一點(diǎn)，了解一些，很難有系統(tǒng)深刻的研究。因而這一方面決定了他們?cè)跊Q策重大問(wèn)題時(shí)缺少民主習(xí)慣;另一方面他們?cè)谝恍┲卮箝g題上缺乏政治敏銳性和洞察力。這些都嚴(yán)重地影響民主決策。

7.農(nóng)村社會(huì)的宗族家族勢(shì)力還有相當(dāng)?shù)挠绊?。在我?guó)農(nóng)村，封建主義的根基被鏟除，封建意識(shí)被批判，但封建的宗法血緣關(guān)系短時(shí)期內(nèi)不可能消除。雖然，我國(guó)社會(huì)正由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會(huì)，社會(huì)進(jìn)步正由傳統(tǒng)的文明轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代文明，在這一過(guò)程中，中國(guó)的農(nóng)民正由傳統(tǒng)的宗法家族意識(shí)較重的農(nóng)民轉(zhuǎn)向具有現(xiàn)代觀念現(xiàn)代意識(shí)的新型村民，但這種意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變必然有一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程。因而，在農(nóng)村村級(jí)民主決策中，中國(guó)農(nóng)民的傳統(tǒng)的帶有宗法家族觀念的意識(shí)必然成為今天新農(nóng)村條件下村級(jí)民主決策的一大障礙。這種在今天改革開放條件下社會(huì)進(jìn)步的超前性和農(nóng)村社會(huì)意識(shí)前進(jìn)的滯后性，構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)觀念的巨大矛盾和沖突，使村級(jí)直接民主決策呈現(xiàn)復(fù)雜性，也造成了中央和上級(jí)機(jī)關(guān)的方針政策在下面變形走樣，很多新型的好的民主決策程序不能得到貫徹落實(shí)。

三、對(duì)完善村民自治中直接民主決策法制化的思考

民主決策既是村委會(huì)在辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)過(guò)程中最為重要的環(huán)節(jié)，也是村民群眾人人參與村中大事決策的一條重要途徑。民主決策是村民自治的核心內(nèi)容和關(guān)鍵，貫穿村民自治的全過(guò)程。怎樣才能在村民自治中做到民主決策呢?我們的研究表明:

1.必須提高村干部的民主法制素質(zhì)。決策者的素質(zhì)，是科學(xué)決策的基礎(chǔ)性因素。在村民自治中，村民委員會(huì)發(fā)揮著非常重要的作用，他們的民主法制素質(zhì)如何，是能否搞好科學(xué)決策的關(guān)鍵。為了更好地搞好村民自治中的科學(xué)決策，我們認(rèn)為:一是要注重增強(qiáng)村干部的民主法制意識(shí)問(wèn)題，在村民委員會(huì)成員的任職資格上，一方面必須強(qiáng)調(diào)能夠密切聯(lián)系群眾，有事同群眾商量，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)的條件;另一方面要把知法、守法和懂法作為一個(gè)重要要求。二是在對(duì)村民委員會(huì)成員的培訓(xùn)和平時(shí)工作中，要注重民主意識(shí)的教育和法制觀念的培養(yǎng)。三是注意在實(shí)踐中提高和培養(yǎng)村干部的民主決策能力，使決策做到民主化和科學(xué)化。

2.要健全民主決策的各種法律制度。決策什么，由誰(shuí)決策，如何決策，必須由民主決策制度作出規(guī)范。有沒(méi)有健全的民主決策制度，是能不能做到?jīng)Q策民主化和科學(xué)化的關(guān)鍵。要健全民主決策制度，一是要明確民主決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，即規(guī)定哪些事項(xiàng)需要村民會(huì)議決策，哪些事項(xiàng)需要村民代表會(huì)議決策，哪些事項(xiàng)由村民委員會(huì)決策;二是要對(duì)民主決策各種組織的決策程序進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，要對(duì)民主決策的各種組織如村委會(huì)會(huì)議、村民小組會(huì)議、部

分村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民會(huì)議等多種分層次決策機(jī)制都要做出規(guī)范，對(duì)他們的決策范圍和決策程序、各種規(guī)定和議事原則等都要作出法律規(guī)定，使之有章可循。

3.必須規(guī)范民主決策的法律程序。民主決策制度化的一個(gè)重要內(nèi)容就是決策必須要有規(guī)范化的程序，這是保證決策科學(xué)化從而根除違規(guī)決策的重要方法。決策程序的主要內(nèi)容有:議題提出的程序、討論程序、表決程序和執(zhí)行程序等。從實(shí)踐的情況來(lái)看，決策程序的制定要具體、清晰，便于操作，但又不能太繁瑣。從目前各地的實(shí)行情況來(lái)說(shuō)，在制定民主決策的程序方面都有很多好的經(jīng)驗(yàn)和作法，其中最主要的經(jīng)驗(yàn)就是必須使民主決策的程序規(guī)范化和法制化，保證民主決策的程序在法制的規(guī)范下有一個(gè)相對(duì)的穩(wěn)定過(guò)程，以減少?zèng)Q策程序的不穩(wěn)定給民主決策制度帶來(lái)的負(fù)面影響。

4.堅(jiān)持村里重大事項(xiàng)的民主決策必須由村民會(huì)議討論這一法律原則。按照村委會(huì)組織法規(guī)定的原則，村民參與民主決策的主要形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。村民會(huì)議是村民直接參與民主決策的主要法律形式，也是監(jiān)督和制約村民委員會(huì)和村干部執(zhí)法行為的重要組織保證;村民代表會(huì)議作為村民會(huì)議的一種補(bǔ)充，討論決定由村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。我國(guó)一些省市在制定和實(shí)施村民委員會(huì)組織法的過(guò)程中，明確規(guī)定了村民會(huì)議的基本職權(quán)，村民會(huì)議對(duì)涉及全村村民利益的重大問(wèn)題擁有直接決定權(quán)。這些重大問(wèn)題包括:(l)本村經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生及其他公共建設(shè)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃:(2)罷免和補(bǔ)選村委會(huì)成員，撤銷或者改變村民代表會(huì)議和村委會(huì)的決定;(3)村委會(huì)的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)收支情況報(bào)告;(4)本村基本農(nóng)田保護(hù)方案和宅基地的使用方案;(5)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用，義務(wù)工和積累工的使用;(6)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案，以及村集體所有土地、山林、水面等承包方案;(7)本村實(shí)施計(jì)劃生育和社會(huì)治安綜合治理的方案;(8)農(nóng)村水利基本建設(shè)、村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集和建設(shè)承包方案:(9)推選和撤換村務(wù)監(jiān)督小組成員，聽(tīng)取并審議村務(wù)監(jiān)督小組工作情況報(bào)告;(10)村民會(huì)議認(rèn)為可以由它決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。重大問(wèn)題必須由村民會(huì)議討論決定，這既為解決農(nóng)村各種問(wèn)題找到了一個(gè)權(quán)威性的機(jī)構(gòu)組織，又為廣大的村民行使自治權(quán)力提供了一個(gè)合法的陣地。這些好的經(jīng)驗(yàn)和作法，我們必須大力推行。

5.要建立民主決策的追蹤調(diào)查和信息反饋制度。在村民自治實(shí)踐工作中，村委會(huì)的重要事項(xiàng)一般都要求集體決策。但是，由于對(duì)事物的認(rèn)識(shí)程度以及其它非理性的因素，這種決策也必然有失誤的時(shí)候。這就需要建立一種決策的追蹤調(diào)查和信息反饋制度，以減少?zèng)Q策所代來(lái)的失誤。檢驗(yàn)村委會(huì)的決策是否正確，其中的一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是它是否符合大多數(shù)村民的意愿.是否經(jīng)大多數(shù)村民認(rèn)可，是否有利于村里的經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，是否符合國(guó)家法律的要求，否則，村民會(huì)議有權(quán)撤銷其決策。比如，在村民代表會(huì)議召開之前，村民代表應(yīng)征集聯(lián)系戶的意見(jiàn);在會(huì)議召開時(shí)要負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)達(dá)聯(lián)系戶的意見(jiàn)和要求;會(huì)議結(jié)束后應(yīng)向聯(lián)系戶及時(shí)通告會(huì)議的決議和聽(tīng)取意見(jiàn)。應(yīng)該看到，這些年來(lái)，我們?cè)趯?duì)村民代表聯(lián)系村民的渠道上有所忽略。在新世紀(jì)的今天，為了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全農(nóng)村基層民主渠道，就必須還要在村民代表聯(lián)系村民的渠道上開辟新路，使村民自治所倡導(dǎo)的農(nóng)村基層民主政治增加新鮮的活力，引導(dǎo)農(nóng)民群眾為村委會(huì)的決策貢獻(xiàn)出多方面的智慧。在實(shí)際工作中，建立民主決策追蹤調(diào)查和信息反饋制度，對(duì)于補(bǔ)充和完善村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村委會(huì)的決策，及時(shí)糾正決策失誤，是十分必要的。總之，村民自治中民主決策的法制化建設(shè)問(wèn)題是我國(guó)法制建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，是體現(xiàn)農(nóng)村村民當(dāng)家作主，搞好我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)，保證村民自治制度健康發(fā)展的關(guān)鍵。在新世紀(jì)的今天，村民自治中民主決策的法制化建設(shè)刻不容緩。

第三篇：關(guān)于村民自治的思考

關(guān)于村民自治的思考

鄭家林

村民自治，是村民通過(guò)村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，從而實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本社會(huì)政治制度。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，村民自治取得了很大成績(jī)，但也存在不如人意的地方，必須完善這項(xiàng)制度，以加快農(nóng)村基層民主法治建設(shè)的進(jìn)程。本文僅就村民自治過(guò)程中存在的一些主要問(wèn)題及其對(duì)策進(jìn)行一些探討。

一、村民自治現(xiàn)狀

（一）民主選舉扎實(shí)推進(jìn)

自1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會(huì)的民主選舉從1989年開始進(jìn)行，到2005年已選舉了6屆村民委員會(huì)。村委會(huì)干部經(jīng)歷了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過(guò)程；村民委員會(huì)候選人提名經(jīng)歷了村黨支部和上級(jí)提名推薦到村民海選提名產(chǎn)生的過(guò)程;村民委員會(huì)主任、副主任和委員的產(chǎn)生經(jīng)歷了先選舉村民委員會(huì)再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過(guò)程;村黨支部書記、村委會(huì)主任經(jīng)歷了由分設(shè)到“一肩挑”的過(guò)程。目前，村級(jí)民主選舉基本走上了正軌。

（二）民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進(jìn)步

村級(jí)民主決策機(jī)構(gòu)目前主要是村民代表大會(huì)。民主決策的主要內(nèi)容是涉及村民利益的重大事項(xiàng)，如土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、集體財(cái)產(chǎn)處理、“一事一議”籌資籌勞項(xiàng)目等內(nèi)容,大部分村能按照民主決策的程序運(yùn)行。

村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督工作，主要是在村級(jí)制度、村級(jí)財(cái)務(wù)、村級(jí)干部的管理和監(jiān)督。目前各村普遍建立了村規(guī)民約及各項(xiàng)管理制度，建立了財(cái)務(wù)監(jiān)督小

組，規(guī)范了財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，實(shí)行了村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，堅(jiān)持了民主評(píng)議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督,民主管理和民主監(jiān)督也有長(zhǎng)足的進(jìn)步。

（三）村民自治中存在的主要問(wèn)題

村民自治中存在的主要問(wèn)題是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問(wèn)題。主要表現(xiàn)在村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府如何管理和監(jiān)督的問(wèn)題?，F(xiàn)在的情況一是召開村民大會(huì)的少，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，但現(xiàn)在各村基本上只開村民代表會(huì)議，很少開村民大會(huì)，原因是不好召集；二是很多重大事項(xiàng)并沒(méi)有在村民大會(huì)或村民代表會(huì)上討論和通過(guò)。如：村委會(huì)干部的工資待遇，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每年組織專班考核后批復(fù)的；又如：村級(jí)財(cái)務(wù)是根據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)廳、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于建立農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的通知》（鄂農(nóng)經(jīng)發(fā)[2003]37號(hào)）的規(guī)定，實(shí)行村級(jí)資金、財(cái)務(wù)“委托雙代理”制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所（經(jīng)管站）下設(shè)的農(nóng)村財(cái)務(wù)代理服務(wù)中心(實(shí)際上就是財(cái)政所，只是換了個(gè)說(shuō)法)代管賬目和資金，并由村委會(huì)和中心簽訂財(cái)務(wù)代理委托協(xié)議書，財(cái)政所長(zhǎng)是甲方的法定代表人，村委會(huì)主任是乙方法定代表人，鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長(zhǎng)作為監(jiān)督方代表，村里用錢要經(jīng)過(guò)十分復(fù)雜的手續(xù)程序才能拿到錢,村干部要開支什么村民基本上并不知道，村民主理財(cái)小組審查報(bào)銷單據(jù)基本上也是一種形式；由于村里的錢是由財(cái)政所統(tǒng)一管理的,村里連利息也拿不到。據(jù)調(diào)查，太平溪鎮(zhèn)2007年下半年3個(gè)月時(shí)間，全鎮(zhèn)13個(gè)村的存款利息有1.8萬(wàn)元,2008年一季度各村存款約290萬(wàn)元,利息有8400元,這些利息仍然存在財(cái)政所,現(xiàn)在已經(jīng)有幾個(gè)村提出要把利息兌付到村，財(cái)政所的工作人員說(shuō),因?yàn)橹挥幸粋€(gè)存款帳戶，各村存款時(shí)間的不確定性,利息無(wú)法核算到各村,加上目前也沒(méi)有一個(gè)說(shuō)法,利息只能暫時(shí)放在財(cái)政所。

二、村民自治中存在問(wèn)題原因分析

（一）認(rèn)識(shí)上的偏差

一是對(duì)實(shí)行村民自治的重要性認(rèn)識(shí)不足。經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐，人們對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)提高了很多，但仍然存在這樣那樣的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。一些干部尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政主要負(fù)責(zé)人缺乏對(duì)實(shí)行村民自治根本目的和意義的認(rèn)識(shí)，村民怎么自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么指導(dǎo)的問(wèn)題沒(méi)有解決好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)以上地方政府，習(xí)慣于把村級(jí)組織作為自己的下屬單位，在實(shí)際工作中習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)”而不是“指導(dǎo)”。而村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是“下級(jí)服從上級(jí)”。

（二）農(nóng)村工作難度大，村民自治難以全面展開

一方面，由于村組集體無(wú)積累，公益事業(yè)舉步維艱。改造農(nóng)田、興修水利、興修道路等公益事業(yè)，都要通過(guò)“一事一議”的辦法來(lái)解決，由于農(nóng)民收入也不高，沒(méi)有積極性，“一事一議”也很少開展，即使議了也實(shí)施不起來(lái)。

另一方面，集體經(jīng)濟(jì)薄弱也給村民自治帶來(lái)困難。村民自治要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作基礎(chǔ)。召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議都要開支必要的費(fèi)用，就太平溪鎮(zhèn)情況看，2005年合并村級(jí)規(guī)模后，大村人口在3000人以上，版圖面積在20平方公里以上，村民到村里開會(huì)要走5公里以上，村里開一次村民大會(huì)要開支1000多元生活補(bǔ)助和交通補(bǔ)助，開一次代表會(huì)也要開支不少錢，不少村因?yàn)橘Y金缺乏而不能按規(guī)定召開會(huì)議。

（三）法律規(guī)定還不完善

村民自治只有《村委會(huì)組織法》一部法律，而《村委會(huì)組織法》重點(diǎn)是突出了民主選舉，選舉程序規(guī)定很清楚很具體，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的法律規(guī)定不是十分具體和清楚，實(shí)際操作也不好把握。省級(jí)人大也沒(méi)有對(duì)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面出臺(tái)實(shí)施辦法；《村委會(huì)組織法》也只是從村委會(huì)的角度規(guī)定了村民自治的內(nèi)容，并沒(méi)有從村民自治的主體—村民的角度來(lái)規(guī)定村民自治的內(nèi)容。

（四）法律和政策之間的矛盾

《村民委員會(huì)組織法》第四條 規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民

委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！钡谑艞l規(guī)定：“ 涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理”。村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)中，包括本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和 從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用等。中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見(jiàn)中，要求鄉(xiāng)級(jí)人民政府及業(yè)務(wù)主管部門要對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。湖北省實(shí)施《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》辦法第八條規(guī)定，村委會(huì)“管理本村財(cái)務(wù)，建立健全民主理財(cái)制度，定期向村民報(bào)告財(cái)務(wù)收支情況，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。而2003年湖北省農(nóng)業(yè)廳、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于建立農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的通知》，在全省推行村級(jí)資金、財(cái)務(wù)“委托雙代理”制度，“雙代理”后，村民還能不能民主監(jiān)督和民主管理村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)際上成了問(wèn)題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)村干部進(jìn)行的責(zé)任制考核和工資的核準(zhǔn)同樣也對(duì)村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督帶來(lái)了困難和矛盾。法律的規(guī)定和各級(jí)政府政策之間的矛盾，也是村民自治工作難以進(jìn)行的原因之一。

（五）各級(jí)人大的法律監(jiān)督還不到位

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十八條 規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。從實(shí)際情況看，各級(jí)人大對(duì)村民自治的監(jiān)督主要是在村委會(huì)的民主選舉上進(jìn)行了監(jiān)督，對(duì)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的監(jiān)督不到位。

三、完善村民自治的思考和建議

（一）加大宣傳教育力度，增加廣大干部群眾的民主法制觀念

要抓好《村委會(huì)組織法》的宣傳學(xué)習(xí)。各級(jí)干部特別是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，都要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解、貫徹執(zhí)行村委會(huì)組織法，切實(shí)解決好影響實(shí)行村民自治的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，提高加強(qiáng)村民自治的自覺(jué)性。

（二）進(jìn)一步制定和完善有關(guān)法律

1、修訂現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》和及早制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》。村民自治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化各個(gè)方面。村民應(yīng)該是村民自治中的主體。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，隨著農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌被取消，村干部工資從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中解決，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入的增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，農(nóng)民外出打工的增多，“四個(gè)民主”制度將不斷推陳出新，村委會(huì)組織法原有的一些規(guī)定已失去意義，這就要求村民自治的立法必須適應(yīng)新形勢(shì)，跟上時(shí)代的變化，及時(shí)出臺(tái)或修訂村民自治的法律、法規(guī)，從法律上保障村民自治的實(shí)施。

2、省級(jí)人大應(yīng)該制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。省級(jí)人大對(duì)村民自治中的民主選舉都有具體的實(shí)施辦法，而對(duì)村民自治中的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督缺乏相應(yīng)的實(shí)施辦法，而導(dǎo)致省級(jí)其他部門出臺(tái)的政策與村委會(huì)組織法不一致的情況發(fā)生。同時(shí)各級(jí)政府在制定政策時(shí)要統(tǒng)籌考慮，不要顧此失彼，造成基層工作難做的情況。

（三）加大支持農(nóng)村力度，加快發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，為村民自治打下良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

各級(jí)政府要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投入，逐年增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，積極化解決村級(jí)債務(wù)，解決村級(jí)干部后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民收入，為村民自治提供經(jīng)費(fèi)保障。

（四）加強(qiáng)人大對(duì)村民自治的執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作，保障村民自治的健康進(jìn)行

地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要把村民自治作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)來(lái)抓，加大執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，主動(dòng)做好職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也要把村民自治作為自己的日常工作來(lái)抓，深入基層調(diào)查研究，了解村民自治中的情況和問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的辦法和建議，為縣、區(qū)以上人大及其常委會(huì)的執(zhí)法檢查和監(jiān)督提供情況和資料。

太平溪鎮(zhèn)人大主席團(tuán)

第四篇：村民自治中的“三三三”村民自治調(diào)查報(bào)告

作者：李蕩 江蘇揚(yáng)州大學(xué) 援權(quán)論文網(wǎng)在線發(fā)表

村民自治是國(guó)家集中統(tǒng)一管理與群眾自我管理的一種有效形式，其主體是村民，其核心是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，其根本目的是實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育。因此，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的原則。作為國(guó)家制度排下的民主實(shí)踐活動(dòng)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展已經(jīng)在全國(guó)初步深入，為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理探索了一條有效的出路，是今后我國(guó)農(nóng)村基層組織發(fā)展的必然趨勢(shì)！

今年暑假，我們“求真務(wù)實(shí)促發(fā)展”實(shí)踐小分隊(duì)深入基層，針對(duì)村民自治的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，目睹了自治過(guò)程中的不合理現(xiàn)象。從調(diào)查結(jié)果反映來(lái)看，盡管在一些地方村民自治成效顯著，但整體呈現(xiàn)地區(qū)發(fā)展不平衡的特征，廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治基本處于停滯狀態(tài)，其狀況令人擔(dān)憂！見(jiàn)下表：

現(xiàn)象調(diào)查

占調(diào)查數(shù)目的情況反映

村民自治現(xiàn)狀是否滿意

不滿意： 70%

村務(wù)政務(wù)財(cái)務(wù)公開狀況

從不或很少公開： 67%

現(xiàn)行村委會(huì)的組織制度及工作滿意狀況

不滿意： 60 %

選舉過(guò)程是否能民主規(guī)范、暢通渠道、發(fā)動(dòng)群眾

能一直這樣： 15 %

村委會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施及治安衛(wèi)生執(zhí)行狀況

不滿意: 80%

上級(jí)政策的落實(shí)及任務(wù)的完成情況

比較順利: 52%

因此,就現(xiàn)階段村民自治發(fā)展?fàn)顩r,我們認(rèn)為主要體現(xiàn)以下三大現(xiàn)象:

一、“梗阻”現(xiàn)象 即國(guó)家的路線方針政策難以得到有效貫徹,政策嚴(yán)重脫節(jié),調(diào)查中群眾普遍反映,存在“好經(jīng)被念歪”的政策落實(shí)問(wèn)題。村民對(duì)于村委會(huì)的無(wú)能表示強(qiáng)烈不滿。

二、“空殼”現(xiàn)象 即村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，或集體經(jīng)濟(jì)被挖空，造成村內(nèi)公共事務(wù)和公共事業(yè)無(wú)人管。正如上表反映，在關(guān)系農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)田水網(wǎng)改造、教育衛(wèi)生及環(huán)保治安等方面，不能充分發(fā)揮作用，因而村民自治缺乏經(jīng)濟(jì)支持。

三、“離心”現(xiàn)象 即村民委員會(huì)等自治組織威望低，缺乏凝聚力，干群關(guān)系緊張。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)工作及組織狀況混亂，正如村民反映，村委會(huì)“跟上不跟下”，長(zhǎng)期充當(dāng)政府的“代理人”，多偏重于執(zhí)行上級(jí)任務(wù)，工作被動(dòng)難以真正體現(xiàn)村民自治的意義，激化了基層矛盾偏離了自治精神！

基于以上認(rèn)識(shí)，除了政治經(jīng)濟(jì)文化因素以外，我們結(jié)合調(diào)查分析認(rèn)為，還存在以下三大原因：

一、法律總體指導(dǎo)與執(zhí)行中的技術(shù)程序性設(shè)計(jì)失衡。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列相應(yīng)的指導(dǎo)性的法律規(guī)范，但在村民自治過(guò)程中還缺乏實(shí)際可操作性的法規(guī)約束，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村沒(méi)有相應(yīng)的自治章程，管理缺乏規(guī)范性長(zhǎng)效性的措施，因而執(zhí)行中隨意性人為性較大，而且易形式化走過(guò)場(chǎng)。

二、政府的啟動(dòng)、引導(dǎo)、宣傳、監(jiān)督、規(guī)范作用不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)村民自治認(rèn)識(shí)不清，缺乏有效的措施來(lái)加強(qiáng)基層村民自治建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政化的手段，誤入了“一統(tǒng)就死，一放就亂”的怪圈。景動(dòng)而影從，帶來(lái)基層干部的被動(dòng)執(zhí)行，這或許是相當(dāng)多地方村民自治被動(dòng)的一個(gè)重要原因。

三、缺乏示范效應(yīng)的帶動(dòng)。村民自治的意義在于對(duì)村民利益的維護(hù)和村民權(quán)利的尊重，由于參與各方缺乏認(rèn)識(shí)，村民自治的實(shí)際功能難以發(fā)揮，調(diào)查中很多群眾認(rèn)為自治沒(méi)意義，進(jìn)而影響了參與性。因此有必要通過(guò)示范，讓村民認(rèn)清其中的實(shí)惠，激發(fā)其參與積極性。

結(jié)合各種情況，我們認(rèn)為要積極穩(wěn)妥地推動(dòng)自治的有效開展，應(yīng)該從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：

一、完善法律制度體系

健全的法制體系是保證村民自治運(yùn)作規(guī)范化的基本條件。由于村民自治體現(xiàn)的是村民在本村范圍內(nèi)享有管理本村事務(wù)的自治權(quán)，因此必須要強(qiáng)調(diào)村民對(duì)于法律制度體系制定和執(zhí)行的參與，使村干部與村民根據(jù)自治章程規(guī)定進(jìn)行管理。同時(shí)對(duì)于自治過(guò)程中的新情況予以及時(shí)明確的解釋與界定，要在充分體現(xiàn)國(guó)家法律原則精神的條件下，根據(jù)實(shí)際通過(guò)自治章程的制定確立管理規(guī)范，規(guī)避自治中的非規(guī)范化現(xiàn)象，使村民自治由法規(guī)條文轉(zhuǎn)為規(guī)范化的具體活動(dòng)。

二、政府積極引導(dǎo)加強(qiáng)調(diào)控

任何自治組織都是相對(duì)的，村民自治需要政府的管理與引導(dǎo)，要在民主與法制的軌道上，合理運(yùn)用政府的權(quán)威，加強(qiáng)政府在自治過(guò)程中的“啟動(dòng)，引導(dǎo)，宣傳，監(jiān)督，規(guī)范”的職能，通過(guò)政府的宏觀調(diào)控來(lái)推動(dòng)村民自治的有效運(yùn)作。

三、注重村民自治的步驟與節(jié)奏

同其他民主政治的形式一樣，村民自治的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，其內(nèi)容十分豐富，不可能齊頭并進(jìn)。因此要使村民自治走向規(guī)范化，必須要注重村民自治的步驟和節(jié)奏，著力于及時(shí)處理一些群眾最關(guān)心反映最激烈的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，采取適當(dāng)?shù)姆绞介_展自治活動(dòng)，使村民體驗(yàn)到自治的實(shí)惠。在現(xiàn)階段，至少要注重以下四個(gè)方面：

（1）在村民自治的“四個(gè)民主”中，著重突出民主選舉、民主監(jiān)督，以此來(lái)帶動(dòng)民主決策和民主管理。一方面要通過(guò)民主選舉，真正把有能力的人選入自治組織，滿足廣大村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)小康的愿望。另一方面通過(guò)這一選舉，使村委會(huì)干部在從事決策時(shí)能充分尊重民意，保證決策的科學(xué)化民主化，實(shí)現(xiàn)村民的監(jiān)督。

（2）健全自治組織體系。自治組織是村民參與村務(wù)，實(shí)行自治的組織依托和規(guī)范化保證。所以現(xiàn)階段除了加強(qiáng)村委會(huì)的建設(shè)外，還要著力加強(qiáng)村民代表大會(huì)和村民會(huì)議的建設(shè)。從調(diào)查看，這也是當(dāng)前自治中的薄弱環(huán)節(jié)，但確是村民參與村務(wù)的重要渠道。因此要遵循自治組織的基本軌道，強(qiáng)化“村民委員會(huì)——村民代表會(huì)議——村民會(huì)議”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)間接民主向直接民主的轉(zhuǎn)換！

（3）圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心開展村民自治活動(dòng)。村民的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有抓住這一中心才能獲得堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。所以村委會(huì)要在執(zhí)行好上級(jí)任務(wù)的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)村民的聯(lián)合發(fā)展和合作組織的建立，加強(qiáng)信息引導(dǎo)、政策扶持和技能培訓(xùn)，作好農(nóng)產(chǎn)品的“產(chǎn)——供——銷”工作，另一方面積極通過(guò)各種渠道，向政府反映農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（4）加強(qiáng)村組聯(lián)系。從調(diào)查來(lái)看，有不少村是在原來(lái)幾個(gè)村的基礎(chǔ)上合并而來(lái)，因此范圍大，人口多，村民經(jīng)常性參與村級(jí)事務(wù)管理較為困難，而村民自治是在村的范圍上展開的。所以現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)自治的正常開展，必須要以村民小組作為一個(gè)小的自治單元，使村民通過(guò)參與小組事務(wù)來(lái)逐步創(chuàng)造參與村級(jí)事務(wù)的條件，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。

作者：李蕩 江蘇揚(yáng)州大學(xué) 援權(quán)論文網(wǎng)在線發(fā)表

第五篇：村民自治合同

_______ 村計(jì)劃生育村民自治合同

甲方： __________村村民委員會(huì)

乙方__________村________組____________夫婦

為了搞好計(jì)劃生育村民自治，切實(shí)保障全體村民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》和《貴州省人口與計(jì)劃生育條例》等有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，依照《村計(jì)劃生育自治章程》，村詩(shī)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組與育齡夫婦簽如下協(xié)議。

一、甲方權(quán)利與義務(wù)

1、宣傳、貫徹和落實(shí)，各級(jí)黨委，政府人口和計(jì)劃生育政策、法律和法規(guī)。負(fù)責(zé)制定人口與計(jì)劃生育工作計(jì)劃，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)人口和計(jì)劃生育工作任務(wù)。

2、提供優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)教及生殖健康保健咨詢服務(wù)；

3、提供流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)。

4、推行計(jì)劃生育“雙結(jié)合”，對(duì)獨(dú)生子女戶及二女戶進(jìn)行幫扶，對(duì)違法生育者暫緩其所享受的優(yōu)惠。

5、必須做到依法辦事、公正執(zhí)行村民自治章程。維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

一、乙方權(quán)利與義務(wù)

l、認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的有關(guān)計(jì)劃生育政策、法規(guī)，學(xué)習(xí)優(yōu)生優(yōu)育和避孕節(jié)育知識(shí)接受生殖健康教育。

2、夫妻雙方有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。

3、提倡晚婚、晚育，嚴(yán)格按《婚姻法》的規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。男女在辦理結(jié)婚登記前接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦舉辦的婚前教育培訓(xùn)。

4、村民生育后，應(yīng)在生育的本月內(nèi)向村委會(huì)報(bào)小孩的出生時(shí)間、性別、孩次，并在3個(gè)月內(nèi)（剖腹產(chǎn)在半年后）落實(shí)所選擇的避孕節(jié)育措施（放環(huán)、結(jié)扎）。及時(shí)向當(dāng)?shù)嘏沙鏊陥?bào)戶口。

5、育齡夫婦生育子女后須及時(shí)落實(shí)避孕節(jié)育措施；

6、實(shí)行計(jì)劃生育的群眾，有權(quán)享受政策規(guī)定的各項(xiàng)優(yōu)惠及獎(jiǎng)勵(lì)。

7、流出到鄉(xiāng)以外擬居30天以上的育齡婦女，應(yīng)到村委會(huì)、鄉(xiāng)計(jì)生辦辦理《流動(dòng)人口婚育證明》，外出人員要接受居住地計(jì)生部門的管理，并按規(guī)定時(shí)間寄回流入地鄉(xiāng)以上計(jì)生部門出具的孕檢證明。

8、流入已婚育齡婦女應(yīng)攜帶戶口所在地辦理《流動(dòng)人口婚育證明》，接受現(xiàn)居住地的管理與服務(wù)

9、凡要辦理結(jié)婚登記、生育、戶口遷出、遷入、外出，必須到村委會(huì)出具證明或介紹信辦理有關(guān)手續(xù)。

10、未辦理結(jié)婚登記手續(xù)和生育證就生育孩子的，村組不出示小孩落戶證明。

11、有權(quán)檢舉、揭發(fā)違反政策、弄虛作假、收受賄賂或不實(shí)行計(jì)劃生育的行為；

12、對(duì)計(jì)劃生育行政部門作出的行政處罰決定不服的，有權(quán)向上級(jí)行政主管部門申請(qǐng)復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。

三、違約責(zé)任

l、對(duì)違反計(jì)劃生育政策生育子女的，按“一法一條例”和有關(guān)規(guī)定處理。

2、對(duì)不辦理生育證就生育一孩的繳納違約金 400元至600 元，生育二孩的繳納違約金800元至1000元。

3、領(lǐng)取《獨(dú)生子父母光榮證》后又生育的，追回其憑證領(lǐng)取的各種獎(jiǎng)勵(lì)，停止其憑證享受的各種待遇。同時(shí)交納1000元違約金。

4、未到結(jié)婚年齡舉行婚禮的繳納1000 元的抵押金，如結(jié)婚年齡前未生育或到結(jié)婚年齡辦理結(jié)婚證的，抵押金如數(shù)退還，如出現(xiàn)早育，抵押金不退，并按計(jì)劃生育法進(jìn)行處罰。

5、已婚育齡婦女通知后無(wú)特殊原因不接受“三查”服務(wù)的，每少一次收違約金100 元；躲避檢查，弄虛作假，請(qǐng)人代替檢查的，繳納違約金100 元；計(jì)劃外懷孕（早孕、非婚懷孕、搶懷、超懷）外出躲藏的，由小組長(zhǎng)和聯(lián)系該戶的干部找其雙方父母、親屬共同做好計(jì)劃生育工作，不聽(tīng)從說(shuō)服教育拒不采取補(bǔ)救措施的，按省《條例》處理，村組不給予落戶，并繳納違約金200 元。

6、對(duì)違反計(jì)劃生育政策、法規(guī)、非法收養(yǎng)孩子的按計(jì)劃外生育處理，村組不給予落戶，同時(shí)繳納違約金200元。

7、對(duì)外出30天以上的已婚育齡婦女，外出前不向組村計(jì)生工作人員報(bào)告，不辦理《流動(dòng)人口婚育證明》或超出規(guī)定時(shí)間未寄回孕檢證明，繳納違約金 100 元。每少一次孕檢證明收違約金1 00元。

8、不得容留、包庇計(jì)劃外懷孕或計(jì)劃外生育對(duì)象。不刁難、圍攻、侮辱、傷害計(jì)劃生育工作人員，違者情節(jié)較輕的，繳納違約金500元，情節(jié)較重的除繳違約金外，移送司法機(jī)關(guān)處理。

9、鼓勵(lì)村民舉報(bào)計(jì)劃外懷孕或生育的，每一例獎(jiǎng)2 00元，并為舉報(bào)者保密。

10、對(duì)計(jì)劃生育工作人員進(jìn)行報(bào)復(fù)的，如毀壞農(nóng)作物或財(cái)產(chǎn)的，由當(dāng)事人負(fù)責(zé)雙倍賠償，造成嚴(yán)重后果的移送司法機(jī)關(guān)處理。

11、有上述違約行為的個(gè)人與家庭，不享受村規(guī)定的一切優(yōu)惠。

甲方：

代表簽字（章）乙方：

簽字：（章）

監(jiān)證方 鄉(xiāng)人民政府（章）

簽訂合同日期： 年 月 日