第一篇：關(guān)于市區(qū)分稅制財政管理體制改革的調(diào)研報告

今年我市實行新的分稅制財政管理體制，從而把區(qū)級財政管理體制的改革推向了一個新的階段。這一時期，我區(qū)財政體制建設(shè)和改革所取得的成效是十分顯著的。然而，我們也應(yīng)看到，由于受各種主客觀因素的影響，目前，我區(qū)財政管理體制還存在著不少亟待完善之處，制約著我區(qū)財政的發(fā)展。下面就我區(qū)財政管理體制運行情況匯報如下：

一、體制運行基本情況

實行分稅制度改革后，市級對區(qū)級財政制定的政策為：核定區(qū)級收支，暫借給區(qū)級一部分稅源，在此基礎(chǔ)上確定區(qū)對市屬于定補(bǔ)區(qū)（或上解區(qū)），暫借稅源在以后的年度里按照比例市級要逐年收回。

二、體制運行中取得的成效

(一）分稅制改革促進(jìn)了各級政府理財觀念的轉(zhuǎn)變，形成了各級政府共同支持企業(yè)發(fā)展的合力。老的財政體制下，各級政府只關(guān)心本級財源企業(yè)的發(fā)展，在支持企業(yè)時要先看是不是本級企業(yè)。而新的財政體制下，市、區(qū)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利，樹立了“不求所有、但求所在”的理財觀念，全力為轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)服務(wù)，在中小企業(yè)擔(dān)保、小煤礦改造資金、科技三項費用等資金的使用上，對任何類型的企業(yè)都能夠支持，形成了市區(qū)利益共同體。

（二）建立了財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制。市區(qū)實行分稅制后，極大的調(diào)動了區(qū)級政府征收的積極性，財政收入呈穩(wěn)步上升的趨勢，從近幾年的一般預(yù)算收入對比可以看出，200*年一般預(yù)算收入只完成N萬元，200*年一般預(yù)算收入完成N萬元，比200*年增長N萬元，年均增長N%，財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制初步建立。

（三）財政實力增強(qiáng)，財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，為國民經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力的財力保障。

1、200*年一般預(yù)算支出只完成N萬元，200*年一般預(yù)算支出完成N萬元，比200*年增長N萬元，年均增長N%。

2、財政對農(nóng)業(yè)、科技、教育和社會保障支出的投入年均遞增N%，200*年總計達(dá)到N萬元，保證了教師工資的發(fā)放和社會保障等各項事業(yè)的發(fā)展。

3、重點支出得到保證。

(1)市區(qū)自實行分稅制后，我區(qū)對城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年加大，僅200*年，用于城區(qū)道路建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建、中小學(xué)危房改造等重點建設(shè)項目資金總額就達(dá)到3000萬元。

(2)人員支出增加，在200*年調(diào)整津貼工作中，我區(qū)克服了財政供養(yǎng)人口多的實際困難，及時兌現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)規(guī)范津貼的增資部分，金額達(dá)到N萬元。

三、體制運行中存在的問題

在充分肯定分稅制改革成績的同時，也應(yīng)清醒地看到，現(xiàn)行的財政體制改革僅僅是朝著理順政府間財政體制關(guān)系的方向邁出了一大步，由于受制于上級政策的限制和自身財政困難的影響，市區(qū)分稅制財政體制還有很多不完善和不規(guī)范的地方，突出表現(xiàn)在：

（一）事權(quán)和財權(quán)劃分不明確。

區(qū)級政府財權(quán)的確定必須以其事權(quán)為基礎(chǔ)。但是，目前我區(qū)政府的財權(quán)往往與其所承擔(dān)的事權(quán)并不完全配套，影響了區(qū)級政府積極性的充分發(fā)揮。其次是由于目前我國正處于改革時期，各項事業(yè)管理體制、勞動人事制度、社會保障制度以及政府機(jī)構(gòu)等都經(jīng)常發(fā)生調(diào)整變動，引起區(qū)級政府結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，導(dǎo)致其與財權(quán)不配套。

（二）收入劃分不盡合理，尚不規(guī)范。

1、市區(qū)實行分稅制后，市財政雖然暫借給區(qū)級政府一部分稅源，但這些稅源自200*年后，就每年都要由市財政按比例扣回，使區(qū)級財政收入每年都要短收一部分。

2、實行分稅制后，市級財政與區(qū)級財政之間的收支范圍發(fā)生了很大變化，在新的體制下，為了維持市本級財政的正常運轉(zhuǎn)，市里將轄區(qū)內(nèi)的N戶納稅大企業(yè)的稅源上劃，作為市本級的固定稅源，只留給區(qū)級政府一些納稅小企業(yè)及零星稅種，導(dǎo)致區(qū)級財政沒有足夠的稅源去征收。

3、納稅屬地劃分不清，使區(qū)級財政收入減少一部分。我區(qū)內(nèi)的一些納稅重點企業(yè)，稅務(wù)登記在**區(qū)，但由于其總公司在其他區(qū)縣，稅收征繳卻不在**區(qū)，例如**廠的生產(chǎn)銷售都在**區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，但是其總部**公司設(shè)立在**區(qū)，其稅收征繳由**區(qū)負(fù)責(zé)征收，使我區(qū)收入減少。

（三)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助過低。

1、轉(zhuǎn)移支付的力度不大且不穩(wěn)定。由于我區(qū)收入總量小，區(qū)級每年新增的稅收收入有限，用于彌補(bǔ)自身增支都非常困難，可用于補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力微乎其微，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付只能依靠上級，但是轉(zhuǎn)移支付中專項撥款比重偏大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小且數(shù)額不確定，影響了下級預(yù)算的統(tǒng)籌安排及重點工作的運轉(zhuǎn)。

2、對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助低。近年來，區(qū)級對農(nóng)村的文化、教育、醫(yī)療等方面的投入不斷加大，但是市里對我區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助基數(shù)，是在200*年的基礎(chǔ)上確定的，市本級對區(qū)級的轉(zhuǎn)移支付金額，已不能滿足我區(qū)農(nóng)村社會發(fā)展的需要，尤其是在農(nóng)村中小學(xué)取暖、五保戶、獨生子女費方面的補(bǔ)助金額低。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。

我區(qū)財政收入和財力增長趨緩、財政困難的原因主要是我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，經(jīng)濟(jì)總量小、基礎(chǔ)薄弱，財政缺乏非煤企業(yè)支柱財源，對煤炭、焦化、電力等企業(yè)的依賴性比較強(qiáng)，我區(qū)的財政收入中有N%靠上述企業(yè)征收，而這些企業(yè)受國家宏觀政策和市場因素的影響又比較大，抵御

風(fēng)險能力小，如果煤炭市場疲軟，會對我區(qū)的財政收入造成很大影響，將使我區(qū)財政收入減收一半以上。

(五)剛性支出大。

我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，人員支出大。200*年在調(diào)整津貼工作中，我們克服困難，及時兌現(xiàn)了津貼的增資部分，但是市本級對我區(qū)的補(bǔ)助金額僅為N萬元，其余的要由區(qū)級承擔(dān)。七煤集團(tuán)在轄區(qū)內(nèi)下放教師的接收，200*年“兩高”工作的驗收，在很大程度上使我區(qū)財政出現(xiàn)缺口，具初步測算需要N萬元。

四、解決問題的建議和方法

完善財政體制的目的就是要充分發(fā)揮財政體制杠桿作用，建立促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的激勵機(jī)制，充分調(diào)動區(qū)級政府增收節(jié)支的積極性，努力提高基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的保障水平，通過財政體制創(chuàng)新促進(jìn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。按照要求，我市分稅制要從以下幾個方面進(jìn)行不斷完善和創(chuàng)新。

(一)財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。

區(qū)級政府承擔(dān)的事權(quán)結(jié)構(gòu)不僅決定了它所需要的財政收入的數(shù)量，而且還決定著它所需要掌握的財政收入的具體形式。其原因在于，財政不但是政府籌集資金的工具，而且是其對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。區(qū)級政府履行自己的職能既需要相應(yīng)的資金，又需要運用稅收等財政收入形式對社會經(jīng)濟(jì)生活實施調(diào)控。所以，根據(jù)“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則，在確定區(qū)級財政和管理體制，劃分市區(qū)兩級政府的財政收支范圍時，不僅要考慮區(qū)級政府所承擔(dān)的多少，而且要考慮其事權(quán)的結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能合理調(diào)整市與區(qū)財政分配關(guān)系，在調(diào)動區(qū)級發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增收節(jié)支積極性的同時，使區(qū)級政府有權(quán)支配其自身的財權(quán)和財力，保障其職能的順利實現(xiàn)。

(二)加大轉(zhuǎn)移支付力度。

逐步建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，加大財政均等化轉(zhuǎn)移支付力度。市區(qū)實行分稅制后，區(qū)級政府的事務(wù)增多，財政支出也呈逐年上升趨勢。我區(qū)與**區(qū)、**區(qū)相比，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，稅源征收少，地區(qū)間財政收入不平衡，屬于“吃飯”型財政，難以開展其他工作，近年，隨著城市東延，省市對我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入增大，致使區(qū)級相應(yīng)匹配的資金也增加，使我區(qū)財力難以應(yīng)對，需要在完善轉(zhuǎn)移支付中加以解決，要通過加大轉(zhuǎn)移支付逐級實行財政均等化分配，縮小與其他區(qū)之間的貧富差距，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付額度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。

(三)加強(qiáng)財源建設(shè)。

在市區(qū)實行分稅制財政體制框架下，區(qū)級更要注意財源建設(shè)工作。一要堅持把發(fā)展作為財政工作的第一要務(wù)，克服把公共財政建設(shè)與支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來的觀念，堅持“生財有道、聚財有度、用財有效”的方針，學(xué)會運用財稅杠桿為企業(yè)的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新創(chuàng)造更加公平、開放、寬松的環(huán)境，在促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，壯大財政實力。二是要不斷鞏固提高現(xiàn)有支柱財源，發(fā)掘和培植后續(xù)財源。要加大招商引資力度，大力發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的培植力度，充分運用財政有限的資金，積極支持個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是要嚴(yán)格依法納稅，加強(qiáng)征管，堵塞跑、冒、滴、漏，確保財政收入的穩(wěn)定增長，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，增強(qiáng)區(qū)級財政實力，推動財源建設(shè)。四是要牢固樹立經(jīng)濟(jì)財政觀，遵循經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律，從根本上解決稅收增長的快與慢、多與少、供與求的問題，促進(jìn)財政與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、對下一個體制改革的建議

無論采用什么類型的財政管理體制，在劃分收支范圍時，首先應(yīng)根據(jù)區(qū)級政權(quán)的事權(quán)結(jié)構(gòu)劃定其財政支出范圍，核定出這些支出項目所需的資金數(shù)額，然后再從財政收入中確定相應(yīng)的項目及其數(shù)額，作為區(qū)級財政的收入范圍。所以我們認(rèn)為，在下一個體制中，應(yīng)該做到以下

（一）按屬地關(guān)系劃分稅源。

1、新的分稅制財政管理體制既要保持原有的利益分配格局，又要科學(xué)劃定稅源，在財力分配上既要保證區(qū)級自我發(fā)展的空間，又要有一定的發(fā)展緊迫感，要保證區(qū)政府具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，要將區(qū)域內(nèi)的非國有企業(yè)，作為區(qū)級財政收入的固定稅源，要在市級暫借稅源到期后，歸區(qū)級征收。

2、近年來，我區(qū)加大了招商引資的工作力度，一些重點企業(yè)相繼投產(chǎn)使用，按照市區(qū)分稅制的文件精神，新上招商引資企業(yè)的稅收全部歸區(qū)級所有。但是，市里政策調(diào)整，將稅收超過N萬元的企業(yè)，收入重新核定，市本級與區(qū)級5：5分成，使我區(qū)稅收減少很大一部分，所以我們希望，轄區(qū)內(nèi)新上的招商引資企業(yè)的稅收，無論金額多少，都要歸區(qū)級所有。

（二）合理劃定支出。

由于我區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施差，財政供養(yǎng)人口多，區(qū)級財政收入少。所以我們希望，市財政在今后的工作中，要充分考慮到我區(qū)剛性支出不斷增加，財政面臨很大壓力的基礎(chǔ)上，給予區(qū)級政府財力方面的支持，尤其是對我區(qū)四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大轉(zhuǎn)移支付力度，以保證區(qū)鄉(xiāng)兩級政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。

（三）保持原體制不變。

分稅制的優(yōu)點是建立了穩(wěn)定的收入增長機(jī)制，能最大限度地調(diào)動區(qū)級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置優(yōu)化，通過近幾年運行來看，不僅使市財政宏觀調(diào)控能力逐漸增強(qiáng)，而且使區(qū)級財力逐漸壯大，我們認(rèn)為，在保持原體制不變的基礎(chǔ)上，要將有利于促進(jìn)區(qū)級政府發(fā)展方面的措施進(jìn)行細(xì)化，以保證區(qū)級政府有充足的財力進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村打下堅實的基礎(chǔ)。

第二篇：關(guān)于市區(qū)分稅制財政管理體制改革的調(diào)研報告

關(guān)于市區(qū)分稅制財政管理體制改革的調(diào)研報告

關(guān)于市區(qū)分稅制財政管理體制改革的調(diào)研報告

今年我市實行新的分稅制財政管理體制，從而把區(qū)級財政管理體制的改革推向了一個新的階段。這一時期，我區(qū)財政體制建設(shè)和改革所取得的成效是十分顯著的。然而，我們也應(yīng)看到，由于受各種主客觀因素的影響，目前，我區(qū)財政管理體制還存在著不少亟待完善之處，制約著我區(qū)財政的發(fā)展。下面就我區(qū)財政管理體制運行情況匯報如下：

一、體制運行基本情況 實行分稅制度改革后，市級對區(qū)級財政制定的政策為：核定區(qū)級收支，暫借給

區(qū)級一部分稅源，在此基礎(chǔ)上確定區(qū)對市屬于定補(bǔ)區(qū)，暫借稅源在以后的里按照比例市級要逐年收回。

二、體制運行中取得的成效 市區(qū)自實行分稅制后，我區(qū)對城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年加大，僅200年，用于城區(qū)道路建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建、中小學(xué)危房改造等重點建設(shè)項目資金總額就達(dá)到3000萬元。人員支出增加，在200年調(diào)整津貼工作中，我區(qū)克服了財政供養(yǎng)人口多的實際困難，及時兌現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)規(guī)范津貼的增資部分，金額達(dá)到n萬元。

三、體制運行中存在的問題

在充分肯定分稅制改革成績的同時，也應(yīng)清醒地看到，現(xiàn)行的財政體制改革僅僅是朝著理順政府間財政體制關(guān)系的方向邁出了一大步，由于受制于上級政策的限制和自身財政困難的影響，市區(qū)分稅制財政體制還有很多不完善和不規(guī)范的地方，突出表現(xiàn)在： 事權(quán)和財權(quán)劃分不明確。

區(qū)級政府財權(quán)的確定必須以其事權(quán)為基礎(chǔ)。但是，目前我區(qū)政府的財權(quán)往往與其所承擔(dān)的事權(quán)并不完全配套，影響了區(qū)級政府積極性的充分發(fā)揮。其次是由于目前我國正處于改革時期，各項事業(yè)管理體制、勞動人事制度、社會保障制度以及政府機(jī)構(gòu)等都經(jīng)常發(fā)生調(diào)整變動，引起區(qū)級政府結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，導(dǎo)致其與財權(quán)不配套。

收入劃分不盡合理，尚不規(guī)范。

1、市區(qū)實行分稅制后，市財政雖然暫借給區(qū)級政府一部分稅源，但這些稅源自200年后，就每年都要由市財政按比例扣回，使區(qū)級財政收入每年都要短收一部分。

2、實行分稅制后，市級財政與區(qū)級財政之間的收支范圍發(fā)生了很大變化，在新的體制下，為了維持市本級財政的正常運轉(zhuǎn)，市里將轄區(qū)內(nèi)的n戶納稅大企業(yè)的稅源上劃，作為市本級的固定稅源，只留給區(qū)級政府一些納稅小企業(yè)及零星稅種，導(dǎo)致區(qū)級財政沒有足夠的稅源去

征收。

3、納稅屬地劃分不清，使區(qū)級財政收入減少一部分。我區(qū)內(nèi)的一些納稅重點企業(yè)，稅務(wù)登記在區(qū)，但由于其總公司在其他區(qū)縣，稅收征繳卻不在區(qū)，例如廠的生產(chǎn)銷售都在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，但是其總部公司設(shè)立在區(qū)，其稅收征繳由區(qū)負(fù)責(zé)征收，使我區(qū)收入減少。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。

我區(qū)財政收入和財力增長趨緩、財政困難的原因主要是我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，經(jīng)濟(jì)總量小、基礎(chǔ)薄弱，財政缺乏非煤企業(yè)支柱財源，對煤炭、焦化、電力等企業(yè)的依賴性比較強(qiáng)，我區(qū)的財政收入中有n%靠上述企業(yè)征收，而這些企業(yè)受國家宏觀政策和市場因素的影響又比較大，抵御風(fēng)險能力小，如果煤炭市場疲軟，會對我區(qū)的財政收入造成很大影響，將使我區(qū)財政收入減收一半以上。剛性支出大。

我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，人員支出大。200年在調(diào)整津貼工作中，我們克服困難，及時兌現(xiàn)了津貼的增資部分，但是市本級對我區(qū)的補(bǔ)助金額僅為n萬元，其余的要由區(qū)級承擔(dān)。七煤集團(tuán)在轄區(qū)內(nèi)下放教師的接收，200年“兩高”工作的驗收，在很大程度上使我區(qū)財政出現(xiàn)缺口，具初步測算需要n萬元。

四、解決問題的建議和方法

完善財政體制的目的就是要充分發(fā)揮財政體制杠桿作用，建立促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的激勵機(jī)制，充分調(diào)動區(qū)級政府增收節(jié)支的積極性，努力提高基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的保障水平，通過財政體制創(chuàng)新促進(jìn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。按照要求，我市分稅制要從以下幾個方面進(jìn)行不斷完善和創(chuàng)新。

財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。

區(qū)級政府承擔(dān)的事權(quán)結(jié)構(gòu)不僅決定了它所需要的財政收入的數(shù)量，而且還決定著它所需要掌握的財政收入的具體形式。其原因在于，財政不但是政府籌集資金的工具，而且是其對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行

宏觀調(diào)控的重要手段。區(qū)級政府履行自己的職能既需要相應(yīng)的資金，又需要運用稅收等財政收入形式對社會經(jīng)濟(jì)生活實施調(diào)控。所以，根據(jù)“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則，在確定區(qū)級財政和管理體制，劃分市區(qū)兩級政府的財政收支范圍時，不僅要考慮區(qū)級政府所承擔(dān)的多少，而且要考慮其事權(quán)的結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能合理調(diào)整市與區(qū)財政分配關(guān)系，在調(diào)動區(qū)級發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增收節(jié)支積極性的同時，使區(qū)級政府有權(quán)支配其自身的財權(quán)和財力，保障其職能的順利實現(xiàn)。加大轉(zhuǎn)移支付力度。

逐步建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，加大財政均等化轉(zhuǎn)移支付力度。市區(qū)實行分稅制后，區(qū)級政府的事務(wù)增多，財政支出也呈逐年上升趨勢。我區(qū)與區(qū)、區(qū)相比，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，稅源征收少，地區(qū)間財政收入不平衡，屬于“吃飯”型財政，難以開展其他工作，近年，隨著城市東延，省市對我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入增大，致使區(qū)級相應(yīng)匹配的資

金也增加，使我區(qū)財力難以應(yīng)對，需要在完善轉(zhuǎn)移支付中加以解決，要通過加大轉(zhuǎn)移支付逐級實行財政均等化分配，縮小與其他區(qū)之間的貧富差距，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付額度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。加強(qiáng)財源建設(shè)。

在市區(qū)實行分稅制財政體制框架下，區(qū)級更要注意財源建設(shè)工作。一要堅持把發(fā)展作為財政工作的第一要務(wù)，克服把公共財政建設(shè)與支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來的觀念，堅持“生財有道、聚財有度、用財有效”的方針，學(xué)會運用財稅杠桿為企業(yè)的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新創(chuàng)造更加公平、開放、寬松的環(huán)境，在促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，壯大財政實力。二是要不斷鞏固提高現(xiàn)有支柱財源，發(fā)掘和培植后續(xù)財源。要加大招商引資力度，大力發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的培植力度，充分運用財政有限的資金，積極支持個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三是要嚴(yán)格依法納稅，加強(qiáng)征管，堵塞跑、冒、滴、漏，確保財政收入的穩(wěn)定增長，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，增強(qiáng)區(qū)級財政實力，推動財源建設(shè)。四是要牢固樹立經(jīng)濟(jì)財政觀，遵循經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律，從根本上解決稅收增長的快與慢、多與少、供與求的問題，促進(jìn)財政與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、對下一個體制改革的建議

無論采用什么類型的財政管理體制，在劃分收支范圍時，首先應(yīng)根據(jù)區(qū)級政權(quán)的事權(quán)結(jié)構(gòu)劃定其財政支出范圍，核定出這些支出項目所需的資金數(shù)額，然后再從財政收入中確定相應(yīng)的項目及其數(shù)額，作為區(qū)級財政的收入范圍。所以我們認(rèn)為，在下一個體制中，應(yīng)該做到以下

按屬地關(guān)系劃分稅源。

1、新的分稅制財政管理體制既要保持原有的利益分配格局，又要科學(xué)劃定稅源，在財力分配上既要保證區(qū)級自我發(fā)展的空間，又要有一定的發(fā)展緊迫感，要保證區(qū)政府具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，要將區(qū)域內(nèi)的非國有企業(yè)，作為區(qū)級財政收入的固定稅源，要在市級暫借稅源到期后，歸區(qū)級征收。

2、近年來，我區(qū)加大了招商引資的工作力度，一些重點企業(yè)相繼投產(chǎn)使用，按照市區(qū)分稅制的文件精神，新上招商引資企業(yè)的稅收全部歸區(qū)級所有。但是，市里政策調(diào)整，將稅收超過n萬元的企業(yè)，收入重新核定，市本級與區(qū)級5：5分成，使我區(qū)稅收減少很大一部分，所以我們希望，轄區(qū)內(nèi)新上的招商引資企業(yè)的稅收，無論金額多少，都要歸區(qū)級所有。

合理劃定支出。

由于我區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施差，財政供養(yǎng)人口多，區(qū)級財政收入少。所以我們希望，市財政在今后的工作中，要充分考慮到我區(qū)剛性支出不斷增加，財政面臨很大壓力的基礎(chǔ)上，給予區(qū)級政府財力方面的支持，尤其是對我區(qū)四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大轉(zhuǎn)移支付力度，以保證區(qū)

鄉(xiāng)兩級政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。保持原體制不變。

分稅制的優(yōu)點是建立了穩(wěn)定的收入增長機(jī)制，能最大限度地調(diào)動區(qū)級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置優(yōu)化，通過近幾年運行來看，不僅使市財政宏觀調(diào)控能力逐漸增強(qiáng)，而且使區(qū)級財力逐漸壯大，我們認(rèn)為，在保持原體制不變的基礎(chǔ)上，要將有利于促進(jìn)區(qū)級政府發(fā)展方面的措施進(jìn)行細(xì)化，以保證區(qū)級政府有充足的財力進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村打下堅實的基礎(chǔ)。

第三篇：關(guān)于改善財政宏觀調(diào)控深化分稅制財政體制改革的調(diào)研報告

關(guān)于改善財政宏觀調(diào)控深化分稅制財政體制改革的調(diào)研報告

廣東省人民政府參事室經(jīng)濟(jì)組

今年以來，我們經(jīng)濟(jì)組在四、五、九、十月先后前往廣東省地稅局、廣東省財政廳、江門市（包括臺山市）、汕尾市（包括陸豐市）和潮州市（包括潮安縣）政府及財稅單位，就“改善財政宏觀調(diào)控，深化分稅制財政體制改革”課題進(jìn)行調(diào)研，重點就“1994年實行分稅制財政體制以來，市、縣級地方政府的事權(quán)、財權(quán)與財力三者是否統(tǒng)一？有何矛盾？矛盾如何解決”等若干相關(guān)問題進(jìn)行座談、研討，被調(diào)研的有關(guān)部門和市、縣政府針對分稅制財政體制改革實施十多年以來我國經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實情況，在某些重大的理論問題與實踐的結(jié)合方面，取得了很多共識，提出了很多真知灼見與建議，并對分稅制財政體制的利弊關(guān)系作了比較客觀的分析?，F(xiàn)將此次調(diào)研的情況作如下匯報。

一、實行分稅制財政體制的成果

分稅制財政體制是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，1994年實行分稅制體制改革是我國改革開放以來財政體制最深刻的變革。通過這次改革基本理順了中央與省的財政分配關(guān)系，調(diào)動了中央與省的兩個理財積極性，大大提高了全國財政收入占全國GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，初步建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政體制，基本確立了我國分級財政管理體制的總體框架，逐步建立了財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制，確立了中央財政的主導(dǎo)地位，提高了中央財政收入的集中程度，有利于增強(qiáng)財政宏觀調(diào)控能力。

“十五”時期全國財政收入為11.5萬億元，比“九五”時期增加6.4萬億元，增長126.5%；全國財政支出為12.8萬億元，比“九五”時期增加了7.1萬億元，增長124%，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項事業(yè)發(fā)展都取得了新的成就。

我省從改革開放以來，特別是自1994年分稅制財政體制改革以來，全省財政收入進(jìn)入了一個健康快速發(fā)展的新時期。1994年我省地方一般預(yù)算收入為299億元，2005年達(dá)到1806.01億元；全省一般預(yù)算支出，1994年為416.8億元，2005年達(dá)到2287.54億元。全省一般預(yù)算收入自1991年以來連續(xù)15年位居全國第一。2005年來源于廣東的財政收入完成4431.91億元，剔除652.5億元的出口退稅后完成5084.47億元，比上年增長17.07%，有力地推進(jìn)了全省經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的全面發(fā)展。

二、現(xiàn)行分稅制財政體制存在的問題

分稅制財政體制改革以來，由于種種因素的制約，當(dāng)年的許多改革內(nèi)容并未能一次到位，而是采取了很多變通性、隨意性的不規(guī)范的做法，僅僅是初步搭建了中央與省之間的財政關(guān)系的初級框架，這個框架只是構(gòu)勒了大體的輪廓，其中許多涉及分稅制的關(guān)鍵之處，比如事權(quán)、財權(quán)和財力模糊不清，基本不對稱，特別是省以下的地方政府財力吃緊，財政處境艱難。為了“吃飯”和機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)，到處抓收入，引發(fā)了各種各樣的違法分配關(guān)系，留下了諸多的“先天不足”的后遺癥?？傮w而言，可以說，我國省以下財政體制并沒有真正進(jìn)入分稅制軌道，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層級政府也沒能真正實行分稅制。

現(xiàn)行分稅制財政體制存在的主要問題表現(xiàn)如下：

1.政府職能缺乏科學(xué)界定，財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，造成省以下政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重分離

主要表現(xiàn)在：

（1）“共享稅”越來越多，比重越來越大，嚴(yán)重地削弱了地方政府財力。被調(diào)研的市、縣財政稅務(wù)部門同志反映，實行分稅制后，財權(quán)與財力上收，特別是中央集中的力度過大。1994年中央與地方的共享稅只有3個，而目前則增加到12個，由1994年占稅種總數(shù)的10%，上升到31%；共享稅稅收收入占全國稅收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省與縣的分成，縣的實際所得很少。共享稅比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本來已經(jīng)脆弱的地方稅體系，再加上一些原屬于地方的稅種如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅等稅種的取消，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政就更加困難了。比如，位處珠三角腹地的江門市是一個農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)稅在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政占相當(dāng)大的比重，尤其是那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政運轉(zhuǎn)能力相當(dāng)緊張，而分稅制確立的轉(zhuǎn)移支付資金又不到位，農(nóng)村社會保障工作實施難度加大。雖然農(nóng)村合作醫(yī)療在江門市的參保率超過70%，但由于省級要求進(jìn)一步加大農(nóng)村合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)，即從原來的30元提高到50元，這將進(jìn)一步加大地方財政負(fù)擔(dān)。由于財力不足，該市至今無法啟動農(nóng)村養(yǎng)老保險工作。

（2）分稅制財政體制在對收入范圍明確的同時，沒有對市、縣政府的事權(quán)和支出范圍作出相應(yīng)的界定和調(diào)整，常有交叉和錯位的現(xiàn)象。比如在潮州市，一些屬于中央財政管理的事業(yè)費——武警、邊防、消防、氣象經(jīng)費等，都要求地方財政每年安排一定的資金；市、縣政府一些執(zhí)法、執(zhí)罰部門上劃省級管理，如工商、技監(jiān)等，一方面削弱了市、縣政府職能，使市、縣政府事權(quán)責(zé)任大，另一方面帶來了財政職能弱化和財政稅收管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)分散。

（3）現(xiàn)階段我國各級政府的職能分配是，越是基層政府所承受的社會公共服務(wù)職能就越沉重。世界銀行在2002年的一份報告中指出：“中國縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)的70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55—60%的醫(yī)療支出，地級市和縣級市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險和救濟(jì)?！睋?jù)中國工程師協(xié)會會長殷大奎透露：“我國人口占世界總?cè)丝诘?2%，而衛(wèi)生總費用僅占世界衛(wèi)生總費用的2%，財政投入占醫(yī)院當(dāng)年支出的比重，省級以上醫(yī)院約占5%，市縣醫(yī)院一般約占1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在1%至5%之間?！彼峁┑臄?shù)據(jù)還顯示，2003年中國醫(yī)療總費用6600億元，政府只負(fù)擔(dān)17%，而歐共體為80—90%，美國為45.6%（老人、窮人、殘疾人全免費）、泰國為56%。衛(wèi)生部一位官員提供的數(shù)據(jù)也表明，政府預(yù)算支出在中國衛(wèi)生總費用的比例，已從1978年的1/3左右下降到2003年的17%。

（4）法律法規(guī)規(guī)定縣級財政各種法定支出比例太多，事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大，使縣級財政難以招架。如《教育法》規(guī)定教育支出增長要高于經(jīng)常性財政收入增長；“科技三項費用”支出要達(dá)到總支出的1%；《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定農(nóng)業(yè)支出要高于經(jīng)常性財政收入的增長等。

2.現(xiàn)行分稅制財政體制是一種權(quán)力主導(dǎo)型的分稅制，缺乏公共財政民主化與公共參與的機(jī)制

縣級政府財權(quán)在上級政府的財政管制下，常常處于被動的狀態(tài)，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表現(xiàn)在：

（1）省以下地方政府財權(quán)缺乏自主權(quán)。

一是目前地方稅收立法權(quán)全部集中在中央，不利于地方政府根據(jù)本地的實際開征與停征稅種。中央集中全國范圍內(nèi)普遍征收的地方稅的立法仍然必要，但一些具有典型的地方稅特點的稅種的立法權(quán)應(yīng)下放給地方。

二是地方政府缺少稅收的調(diào)整權(quán)。稅收調(diào)整權(quán)包括稅目、稅率、征稅方式方法的調(diào)整。地方稅的調(diào)整權(quán)應(yīng)由地方掌握，使地方在規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)需要與可能對地方稅的征收作因地制宜的調(diào)整，以保證稅收制度更具高效性和實用性。

三是地方政府缺乏稅收減免權(quán)。稅收減免權(quán)的運用，最能體現(xiàn)稅收政策，地方政府不具有這方面的權(quán)限，將大大限制了地方政府運用地方稅收政策的權(quán)力。

（2）上級財政對下級財政的各種專項補(bǔ)助，強(qiáng)制性地要求下級財政要按上級政府要求，進(jìn)行配套資金全額配足，作為檢查地方政府或主要領(lǐng)導(dǎo)是否執(zhí)行政策的條件和標(biāo)準(zhǔn)。例如教育、科技、農(nóng)業(yè)支出等這些實行經(jīng)常性財政支出增長比例掛鉤的做法，從實際和長遠(yuǎn)來看，將使縣級地方政府財政無力承擔(dān)。法定支出在本級財政支出中的占比隨著政府級次的下降而上升，越是到基層政府法定支出對本級財政支出的重要性越大，而地方支出自主越難以保證。因此，從現(xiàn)行的分稅制財政體制來看，作為下級地方政府很難有相應(yīng)的稅權(quán)的獨立性、完整性和主動性，在財力相應(yīng)減少，財政缺乏自主性的情況下，地方財政尤其是縣、鄉(xiāng)財政陷入困境就成為必然。

（3）權(quán)力主導(dǎo)型的分稅制無疑是造成政府行為異化的深層次原因之一。政府行為異化所造成的負(fù)面影響很大,表現(xiàn)在很多地方政府官員為了“吃飯”，到處抓錢，找錢下鍋，沒有多少時間去抓經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、解決民生問題，為此，不少地方政府為了確保機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，除了借債和巧立名目亂收費，別無它路可走。

3.分稅制改革未能從深層次上解決社會收入分配不公的差距，甚至還擴(kuò)大了社會收入分配差距

當(dāng)前，我國在分配領(lǐng)域出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的收入分配不公的問題，主要表現(xiàn)為居民之間、城鄉(xiāng)之間以及地區(qū)之間收入差距越來越大。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)字，我國的基尼系數(shù)在改革開放前為0.16，2003年達(dá)到0.458，超過了國際公認(rèn)的警戒線0.4，2005年逼近0.47。而這個“系數(shù)”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算進(jìn)去，“基尼系數(shù)”可能要更大一些?！跋禂?shù)”越大，貧富懸殊越大，社會越不穩(wěn)定。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，城市居民收入最低的1/5人口只擁有全部收入的2.75%，僅為收入最高的1/5人口擁有收入的4.6%。據(jù)國家統(tǒng)計局等單位2006年發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)緑皮書》中指出，我國城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，2005年城鄉(xiāng)人均收入比例高達(dá)3.22：1，比2002年的2.8：1擴(kuò)大了。2004年農(nóng)村居民人均生活性消費支出為2185元，而城鎮(zhèn)則為7182元。地區(qū)之間居民收入差距也呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，2003年西部地區(qū)人均GDP僅為東部地區(qū)的40%。從2000年到2003年，西部與東部地區(qū)人均GDP的差距已由7548元擴(kuò)大到9250元。2003年東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為10366元、7036元和7096元，比2002年分別增長10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的障礙。

4.現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在不少問題

主要表現(xiàn)在：

（1）一般轉(zhuǎn)移支付不能滿足地方政府最低公共服務(wù)水平的提供，一些貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“抓工資保穩(wěn)定”的反?，F(xiàn)象。在財力向中央集中的過程中，中央一般轉(zhuǎn)移支付沒有作相應(yīng)的調(diào)整，而是通過增加專項補(bǔ)助的方式來平衡地區(qū)間的財力差異。而專項補(bǔ)助在設(shè)置方面已經(jīng)出現(xiàn)項目設(shè)置過多過濫、覆蓋面過寬、重點不突出、零星分散的現(xiàn)象，在實際操作中被擠占和挪用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

（2）大多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付下達(dá)后，不僅不能增加地方政府可支配財力，地方政府還需要額外增加配套資金，加重了地方財政的困難。

（3）由于缺乏有效的約束和效益評估，轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率不高，有的地方甚至將轉(zhuǎn)移支付資金用于形象工程建設(shè)。

在現(xiàn)實實踐中，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是以1993年基數(shù)給予地方稅收返還，沒有觸及不同地區(qū)長期以來形成的財力分布不均衡的格局。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1993年確定的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等基數(shù)已發(fā)生了巨大變化，但各地所得的各項補(bǔ)助仍按當(dāng)年的基數(shù)計算，上級財政至今仍未調(diào)整稅收返還基數(shù)。如汕尾市，2005年的各項稅收返還基數(shù)為19546萬元，而各項上劃收入達(dá)51819萬元，為各項稅收返還基數(shù)的2.65倍。返還基數(shù)未隨著上劃收入的增長而提高。再如潮州市財政，1994年上劃中央“兩稅”收入26478萬元，2005年達(dá)到88586萬元，而稅收返還基數(shù)占地方財政收入的比重逐年下降，“兩稅”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上劃省“四稅”收入7025萬元，2005年上劃省“四稅”收入17526萬元，“四稅”返還基數(shù)占地方財政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。

5.市縣政府歷史債務(wù)沉重，金融風(fēng)險、企業(yè)債務(wù)風(fēng)險及社會債務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁為財政風(fēng)險

我省的陸豐縣是一個以農(nóng)為主，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱、債務(wù)包袱十分沉重的貧困縣（2005年全市GDP人均僅為4869元，而2004年廣東省人均GDP已達(dá)到2380美元，其中珠三角地區(qū)達(dá)到5206美元），其財政運行的基本經(jīng)費支出中，三分之二以上來源于稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。但2001年以來，由于歸還化解金融風(fēng)險再貸款和財政臨時借款等，該市2.6億元的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付基本用于扺償債務(wù)，財政供需矛盾十分突出，財政實際可支配能力很小。為確保工資和離退休費發(fā)放，財政不得不通過向上級借款、調(diào)劑部分專款和壓縮單位預(yù)算資金供給，這又直接影響了各單位的正常運轉(zhuǎn)，形成了現(xiàn)實的財政支付風(fēng)險。

江門市由于化解金融風(fēng)險、借款等歷史債務(wù)，欠款數(shù)額巨大，加上以前政府債務(wù)扣款未能全部消化，造成財政負(fù)擔(dān)越來越重，截至2005年底，共有政府債務(wù)141億元。其中市（區(qū)）級共有政府債務(wù)約70億元，鎮(zhèn)級政府債務(wù)約71億元。因化解債務(wù)難度加大，又受債務(wù)扣款影響，該市各級財政資金調(diào)度十分困難，嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

被調(diào)研的其它市縣級政府財政，都有不同程度的受債務(wù)負(fù)擔(dān)過重而深感支出缺口加大，地方財政面臨困境的情況。

各市、縣財稅單位的同志們一致認(rèn)為：實行分稅制，富裕地區(qū)越富，貧窮的地區(qū)就越窮，因為富的地區(qū)有較好的工業(yè)和服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)，稅基大，地方政府按“基數(shù)法”測算出來所取得的收入就越多，相反窮的地區(qū)，稅基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分稅制財政體制必須改革，才能更好地調(diào)節(jié)地區(qū)之間分配不公的差距，調(diào)動地方政府理財?shù)姆e極性。

三、改革取向與建議

1994年分稅制改革的大方向和基本制度成果，必須肯定和維護(hù)。但實際情況是，1994年以后，省以下財政體制在分稅制改革方向上卻幾乎沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展，分稅制在實施過程中的一些負(fù)面因素卻在積累和增強(qiáng)?！肮蚕矶悺痹絹碓蕉啵娇拷鶎?，越傾向于采用“討價還價”的各種包干制和分成制。

我們認(rèn)為，財政體制如要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，必然要處理好“兩個基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系”——即處理好政府與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系。除了分稅制之外，再不能走回頭路搞“分成制”或“包干制”，這是由我國的國情決定的。

如果以“跳出財政看財政”的全局思維和前瞻思維看問題，應(yīng)該看到，在我國省以下推進(jìn)分稅制財政體制的大方向是正確的，問題的關(guān)鍵和當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)努力解決分稅制如何過渡的問題，以及如何抑制其負(fù)面作用、發(fā)揮其正面作用，這才是我們的問題。為此，我們建議：

1.必須按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，加快政府職能的轉(zhuǎn)變

（1）明確政府職能范圍。

黨的十六屆三中全會對我國各級政府職能進(jìn)行了明確界定，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。隨著構(gòu)建和諧社會這一任務(wù)的確立以及經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化，政府職能應(yīng)該逐漸向支持和諧社會的構(gòu)建轉(zhuǎn)變，并據(jù)此決定財政職能的轉(zhuǎn)換。

從戰(zhàn)略目標(biāo)來看，即以2020年基本完成經(jīng)濟(jì)體制改革，建立全面小康社會與和諧社會為目標(biāo)，界定與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的政府職能，從而確定與財政職能相適應(yīng)的財政體制改革目標(biāo)。

總的說來，政府職能包括社會管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能兩個方面。隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)該有進(jìn)有退，逐漸從競爭性、盈利性的領(lǐng)域退出，避免對微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)，培養(yǎng)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和競爭能力；同時，政府應(yīng)該通過財政手段對經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)宏觀調(diào)節(jié)，改善宏觀調(diào)控，對新出現(xiàn)的問題如環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、教育與醫(yī)療、社會保障、突發(fā)性事件、國家安全等問題加強(qiáng)管理。因此，市場經(jīng)濟(jì)要求政府收縮經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化社會管理職能。有什么樣的政府職能，就有什么樣的財政職能。

按國際慣例，社會保障和救濟(jì)通常由中央政府提供，教育和醫(yī)療是中央和省級政府的責(zé)任。在公共財政制度較完善的國家，中央政府提供教育、衛(wèi)生、社會保障與福利、住房與社區(qū)環(huán)境等社會服務(wù)的支出占絶對主導(dǎo)地位，這是中央財政的主要職能。

（2）轉(zhuǎn)換政府職能重點。在構(gòu)建社會主義和諧社會中，我們應(yīng)該打破體制性障礙，在界定各級政府職能的基礎(chǔ)上，即在明確各級政府事權(quán)的條件下，正確地劃分各級政府的支出責(zé)任，并將政府職能轉(zhuǎn)換的重點放在：實現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)由單純支持經(jīng)濟(jì)增長到與社會發(fā)展保持和諧的全面轉(zhuǎn)變?？梢钥紤]將地方政府能有效提供的公共服務(wù)，作為地方政府的事權(quán)，中央只承擔(dān)地方政府難以有效行使或不宜于由地方政府行使的事權(quán)。對于涉及社會保障和公共衛(wèi)生體系建設(shè)等共同事務(wù)，應(yīng)明確規(guī)定各級政府應(yīng)承擔(dān)或分擔(dān)的比例，并使之穩(wěn)定和規(guī)范化。

各級政府財權(quán)的劃分，是以各級政府職能的劃分為基礎(chǔ)，因此，科學(xué)界定政府職能并由此確定各級政府財政收支范圍，加快財政公共化的趨勢，是長期必須解決的基礎(chǔ)性和體制性障礙，而優(yōu)化各級政府的財權(quán)與事權(quán)，是提高財政職能的體制實現(xiàn)能力的關(guān)鍵。

2.推進(jìn)依法治稅，對稅收立法權(quán)限作出統(tǒng)一規(guī)定

在這次調(diào)研中，市、縣政府財政部門普遍認(rèn)為地方稅制十分混亂，地方稅概念不明確，地方稅收法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅收權(quán)等都集中在中央，地方稅管理體制變成了一種變相的收入分成，存在稅收征管主體權(quán)限交叉和稅收執(zhí)法權(quán)保障不足。此外，地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)雜亂無序，有按稅種劃分的，有按行業(yè)劃分的，也有按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的。比如，將營業(yè)稅劃分為地方固定收入，但卻又不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅（這部分劃入中央固定收入）；將企業(yè)所得稅分為中央企業(yè)所得稅和地方所得稅，這種交叉重疊的劃分方法，違反了分稅制的規(guī)范要求。此外，地方稅制不盡合理，主要表現(xiàn)在稅種雖多，但缺乏對地方財力具有影響且長期穩(wěn)定的主體稅種。目前占地方稅收比重比較大的稅種只有營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，但營業(yè)稅和企業(yè)所得稅又都不是實際意義上的地方稅，因有中央分享的部分。而且隨著增值稅的改革，如果將建筑安裝、交通運輸企業(yè)的營業(yè)稅改為增值稅，營業(yè)稅的稅基將會隨之減少，收入占地方稅收的比重也會下降，更難成為地方主體稅種。

為此，必須推進(jìn)依法治稅，對稅收立法權(quán)限做出統(tǒng)一規(guī)定，我們建議：

（1）制定《稅收通則》（或《稅收基本法》），對稅收立法權(quán)限作出統(tǒng)一的規(guī)定。根據(jù)國際慣例，為了充分發(fā)揮稅收立法權(quán)的作用，必須由法律對稅收立法權(quán)問題做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。稅收立法權(quán)是全部稅收問題的邏輯起點和核心內(nèi)容，它明確國家對哪些行為征稅，不同層級間如何分配等基本問題。由于《憲法》是國家根本大法，指望其對全部稅收立法權(quán)都予以明確、細(xì)化是不現(xiàn)實的，在這種情況下，《稅收通則》是合理劃分稅權(quán)、健全稅法體系的必然選擇，它是規(guī)范國家稅收問題的憲法性文件。而《稅收征管法》的法律級次偏低。

（2）加強(qiáng)稅收立法，建立健全稅收法律法規(guī)體系。稅收立法應(yīng)以立法機(jī)關(guān)立法為主，提升稅收立法級次，逐步形成以稅收法律為主體，并以稅收行政法規(guī)為配合、稅收部門規(guī)章和規(guī)范性文件為補(bǔ)充的稅法梯級結(jié)構(gòu)，盡量避免稅收立法的行政化和低層次化。主要內(nèi)容及做法大致是：

①有關(guān)稅收法律的基本原則、通用條款、稅務(wù)機(jī)關(guān)及納稅人的權(quán)利、義務(wù)、稅收立法的權(quán)限、稅收管理權(quán)限等基本內(nèi)容，需要通過《稅收通則》加以規(guī)范，由全國人大立法。②凡全國性稅種的立法權(quán)，包括全部的中央稅、共享稅和部分在全國范圍內(nèi)普遍征收的地方稅，其稅法的規(guī)定、頒布、實施權(quán)和修改、補(bǔ)充、廢止權(quán)，屬于全國人大及其常委會。③某些全國性稅種經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)可以先由國務(wù)院以條例或暫行條例的形式發(fā)布，但要規(guī)定試行期限，并盡快由全國人大上升為正式法律。④國務(wù)院有制定稅法實施細(xì)則，增減個別稅目，調(diào)整個別稅率及對稅法的解釋權(quán)。⑤省級人大及其常委會，負(fù)責(zé)部分地方性稅收法規(guī)的制定、頒布、實施、解釋和調(diào)整，并可依據(jù)法律規(guī)定，由省級人民政府制定地方性稅收法規(guī)實施細(xì)則和征管辦法。⑥國務(wù)院財稅主管部門為了貫徹執(zhí)行稅法和稅收行政法規(guī)，有權(quán)制定規(guī)章并擁有一定的行政解釋權(quán)。

（3）賦予地方對某些地方稅種一定的稅收立法權(quán)。廣東省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，需要進(jìn)行適度的分權(quán)，逐步建立完善的地方稅體系。其思路是：

①對地方影響較大的稅種，如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等在不違背中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，可賦予地方在一定范圍、一定幅度內(nèi)的政策調(diào)整權(quán)。②全國統(tǒng)一開征但區(qū)域性特征比較明顯的地方稅種，如資源稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，具體的實施辦法、稅目、稅率的調(diào)整、稅收減免以及征收管理等權(quán)限，賦予地方。③征收成本較高的稅種如車船使用稅、契稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，其立法權(quán)、征稅權(quán)、管理權(quán)全部劃歸地方。④省級政府在報請中央批準(zhǔn)后，可以開征某些具有地方特色的稅種。⑤中央賦予地方稅收立法權(quán)是一個漸進(jìn)過程，在當(dāng)前只能下放到省一級地方政府。

3.配套改革：壓縮政府規(guī)模，減少政府層次，節(jié)約行政成本

（1）壓縮政府機(jī)構(gòu)，縮小政府規(guī)模和財政供養(yǎng)人員。有什么樣的政府職能，就有什么樣的政府規(guī)模，政府規(guī)模是隨著政府職能的變化而變化。

改革開放以來，市場已取代政府成為資源配置的基礎(chǔ)，但我國政府職能并沒有按照市場經(jīng)濟(jì)的要求發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，突出表現(xiàn)在從中央到地方仍然保留著龐大的行政管理費用。據(jù)統(tǒng)計，1990至2001年間，我國行政管理費用年均增速為29.2%，12年間增長了7.3倍，是各項財政支出增長中最快的一項。比如，在90年代，全國有350萬輛公務(wù)車，一年耗費3000億元，而在2001年，用于低保的費用只有100億元，失業(yè)保險額只有190億元，國家財政用于公共產(chǎn)品的民生供給嚴(yán)重不足，而用于行政開支的供給卻大大超前，這是值得令人深思??！

在我們的調(diào)研過程中，有的市（地市）財政部門反映：“由于財政供給人員過多，財政用于養(yǎng)人的支出越大，政府用于發(fā)展性的支出就小，財政支出壓力大，必然導(dǎo)致政府要抓收入。過度的抓收入必然增加企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加劇社會不安與矛盾。即使每年財政收入增加了，增加部分也被新增人員吃掉，這樣政府無法拿出更多的資金去發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)事業(yè)?！彪m然中央經(jīng)過幾次大的機(jī)構(gòu)改革，但改革的分流人員大多進(jìn)了事業(yè)單位，而事業(yè)單位改革至今尚未全面推開。

政府職能轉(zhuǎn)變滯后，形成如此龐大的政府規(guī)模和如此之多的財政供養(yǎng)人員（2004年底公務(wù)員的統(tǒng)計數(shù)字為640萬人），必然使各級政府不堪重負(fù)，特別是縣鄉(xiāng)政府尤其是貧困地區(qū)更為突出。因此，要實現(xiàn)政府事權(quán)與財權(quán)相對稱，必須大力壓縮政府機(jī)構(gòu)，縮小政府規(guī)模和財政供給人員，使其拿出更多的財力，加大對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付，為完善省以下的分稅制財政體制打下良好基礎(chǔ)。

（2）減少政府層次，使五級政府變?yōu)槿壵?/p>

在現(xiàn)行的省以下的各級政府分稅中，省、地（市）拿去中央與地方共享稅地方分成的絶大部分和地方大稅種，到縣鄉(xiāng)基本無稅可分。這種局面形成與我國實行中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府有很大的關(guān)系。在取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，即將啟動的新一輪稅制改革將要統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，合并房產(chǎn)稅、土地稅、車船使用稅、車輛購置稅等稅種；取消屠宰稅、筵席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等稅種，這將使我國稅種進(jìn)一步減少，使五級政府之間的稅種劃分更為困難，縣、鄉(xiāng)政府基本無稅可分。因此，要完善省以下分稅制財政體制，確保各級政府都有自己的穩(wěn)定的主體稅種，必須對現(xiàn)行的政府體制從縱向上進(jìn)行改革。為此，建議取消地（市）級政府，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府變成縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，實行中央、省、縣三級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）派出機(jī)構(gòu)的政府體制，這是符合中央十六屆五中全會“減少行政層次”的要求的，可以使省以下的分稅制，由原來五級架構(gòu)下的“無稅收政策”變?yōu)槿壖軜?gòu)下的柳暗花明。

我們對政府體制提出這樣的改革建議，除了確保各級政府能夠確立與自己事權(quán)相對應(yīng)的主體稅種外，主要還有以下兩方面的原因：①在稅務(wù)、工商、公安、司法實行條條垂直管理和教師工資上劃縣級管理后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府已不是一級完整的政府，但完全取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府由于縣轄區(qū)域大，縣級政府難以直接管理農(nóng)村事務(wù)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可作為縣級政府派出機(jī)構(gòu)。②地（市）級政府本來就是省級政府派出機(jī)構(gòu)演化而來，至今也尚未有《憲法》地位，幷且地（市）級政府為了本級利益往往上收縣級財力，截留中央和省級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付，而且由于省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地（市）級政府對縣級財力的調(diào)控能力十分有限。在這種情況下，取消地（市）級政府，有利于省級政府對縣級財力進(jìn)行直接調(diào)控，可以最大限度地實現(xiàn)全省范圍內(nèi)公共產(chǎn)品供給的均等化。這種改革有力地促使事權(quán)的劃分更加清晰化、合理化和構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分稅制財政體制，降低行政體系的運行成本，縣級財政財力更大，更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再配之以中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強(qiáng)與完善，必將會從根本上緩解基層財政困難，從而形成有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入“長治久安”的機(jī)制。

如果從我國的歷史和發(fā)達(dá)國家的情況來看，也大多是實行三級政府。我國自秦朝到民國2100多年中，除了疆域橫跨歐亞的元朝實行五級政府體制外，其它各朝基本上都實行三級和四級政府體制。在國外發(fā)達(dá)國家大多實行三級到四級政府體制，美國實行聯(lián)邦、州、市三級體制；英國實行中央、郡、區(qū)三級體制；日本實行中央、都道府縣、市町村三級體制；德國實行聯(lián)邦、州、區(qū)三級體制；法國實行中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)四級體制。

4.完善政府轉(zhuǎn)移支付制度

針對我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，我們建議：中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的改革應(yīng)突出公平，加大對省以下地方政府財政之間財力差距的調(diào)節(jié)，使省以下各級地方政府享有其與事權(quán)相對應(yīng)的財力支持。

改革的思路是：

（1）科學(xué)界定轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)是為實現(xiàn)社會分配公平目標(biāo)而為各地提供相對均等化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，必須將轉(zhuǎn)移支付的資金用于最需要，而不是用于獲得最大經(jīng)濟(jì)回報的地方。

（2）合理確定轉(zhuǎn)移支付計算依據(jù)。在這次調(diào)研過程中，陸豐市財政局提出“一般性轉(zhuǎn)移支付的計算應(yīng)以地方總?cè)丝凇⒇斦B(yǎng)人口、地方一般預(yù)算收入、稅收收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、全年平均支出及每年增支因素等設(shè)定，充分體現(xiàn)公平和均等化原則、分析制定統(tǒng)一的計算公式。我們認(rèn)為，一級政府正常運轉(zhuǎn)基本支出應(yīng)以全省平均工資為基數(shù)，結(jié)合人口及各地國內(nèi)生產(chǎn)總值，分不同地區(qū)設(shè)置不同系數(shù)，但差別不應(yīng)該過大，總體保證正常運轉(zhuǎn)基本需要和保障水平應(yīng)一致?！标懾S市財政局提出的轉(zhuǎn)移支付這一計算依據(jù)是從實踐中總結(jié)出來的，比較實事求是地反映客觀要求，可以作為參考。

（3）應(yīng)簡化轉(zhuǎn)移支付方式。將現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付方式統(tǒng)一為均等化轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，不要搞其他花樣很多、又不現(xiàn)實的不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付方式。

（4）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。重點是嚴(yán)把專項撥款立項關(guān)，取消配套的專項資金補(bǔ)助，防止因地方政府缺乏專項補(bǔ)助配套資金不到位而出現(xiàn)的“半截子工程”。為此，必須建立嚴(yán)格的專項撥款項目準(zhǔn)入機(jī)制和審批制度，減少立項的隨意性和盲目性，防止資金的浪費。

（5）清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目。根據(jù)政府支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)取消現(xiàn)有專款中名不符實和過時的項目，歸并重復(fù)交叉的項目，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；對之間變化不大，且將永久存在的項目列入體制補(bǔ)助，沖減地方上解。

5.盡快地解決地方政府歷史債務(wù)，特別對貧困縣地區(qū)的歷史債務(wù)應(yīng)根據(jù)有關(guān)政策，重新進(jìn)行一次徹底地清理

對地方政府的歷史債務(wù)應(yīng)根據(jù)區(qū)別對待，認(rèn)真扶貧的原則，區(qū)別幾種不同情況，采取不同做法。（1）對償還能力較強(qiáng)的地區(qū)，爭取在三年內(nèi)還清，每年按一定比例還債；（2）對償還能力不強(qiáng)，又需要利用債務(wù)支付最需要的經(jīng)常性預(yù)算支出，如工資、離退休費、義務(wù)教育等，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)臏p債（如臺山市）；（3）對暫時無力還債，又急需用債務(wù)支付經(jīng)常性預(yù)算支出的，在今后三、五年內(nèi)有能力支付債務(wù)的地區(qū)，可以考慮給予延期三、五年才還（如陸豐市），以便讓地方政府財政渡過這個償債難關(guān)，保證社會穩(wěn)定；（4）對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分脆弱、又無別門路“找米下鍋”的貧困地區(qū)，應(yīng)給予全免一切債務(wù)的優(yōu)惠政策，并在免除一切債務(wù)的基礎(chǔ)上，上級政府還應(yīng)給予更加優(yōu)惠的稅收政策和專項補(bǔ)助資金，發(fā)展以“造血功能”為主的工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以帶動該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛和發(fā)展。

6.國、地稅機(jī)構(gòu)合并的可行性分析與建議

從1994年分稅制改革開始，我國設(shè)立了國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別履行對中央收入與地方收入的征管職能。10多年來，國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)對于組織稅收收入，進(jìn)行宏觀調(diào)控，提高中央稅收收入比重，增強(qiáng)中央財政宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體系培育和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，發(fā)揮了重要的作用。但是國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)出現(xiàn)的各種弊端也暴露無遺，難以適應(yīng)新的形勢要求。

（1）國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的弊端

①征管效率低。主要體現(xiàn)在對改制、合并、改組企業(yè)的企業(yè)所得稅管理上，雙方互不相讓，爭搶稅源現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生；在對違法案件的查處上，相互扯皮推諉，誰都不愿意行使管轄權(quán)，致使案件久拖不決，客觀上放縱了違法行為，造成了很壞的影響；存在大量的重復(fù)勞動，如稅務(wù)登記、征管資料、信息處理、稅收票證、稅收宣傳、政策諮詢、稅收科研等事項性質(zhì)相同，但國、地稅兩機(jī)構(gòu)各行其是，互不通氣，造成大量的資源浪費。

②征稅成本高。兩套機(jī)構(gòu)的分設(shè)無疑是造成稅收成本過高的主要原因。1995年我國僅預(yù)算內(nèi)支出的征稅成本就在5%以上，而同期美國為0.6%，日本0.8%，法國1.9%，加拿大1.6%。我國征稅成本高的主要原因有：人員費用增長過快，1995年的60萬財稅人員增至1998年的100萬人（不包括臨時工），以年人均4萬元估算，就需要400億元經(jīng)費；基建投入大，兩套機(jī)構(gòu)，兩套辦公地方，國、地稅的各種征、管、查機(jī)構(gòu)和辦稅服務(wù)廳設(shè)置雷同。此外，國、地稅各干各的，分別開發(fā)兩套網(wǎng)絡(luò)，各自為政，互不兼容，不能對接共享，造成人、財、物的巨大浪費。

③分頭管理、分庭抗衡現(xiàn)象突出。將稅收分為國家稅收和地方稅收，極易引起地方政府重視地稅，而不重視國稅，造成很多矛盾與沖突，甚至嚴(yán)重地擠國稅。

④隸屬關(guān)系不同，利益分配不同。國稅屬中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，從業(yè)人員具有很強(qiáng)的優(yōu)越感，待遇也比地稅好，造成利益分配不公，地稅人員反感情緒大，不利國、地稅團(tuán)結(jié)協(xié)作，影響稅收征納。

（2）兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并的有利條件

①我國已實行分稅制10多年了，中央財政收入得到了切實的保證，打下了比較堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前中央稅收收入占稅收總收入的比重達(dá)到68%左右，中央本級財政收入約占全國財政總收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，從而確立了中央財政在分配格局中的主導(dǎo)地位，有利于中央宏觀調(diào)控的加強(qiáng)。

②我國實行分稅制是一項正確的決策。實行分稅制是世界各國的通行財政體制，但分稅制絶不是分機(jī)構(gòu)，即使在實行分稅制的西方國家中，也不是一定要分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。如法國，地方政府不單設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，而由國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)代為征收。其實，分稅制的歸宿集中反映在稅金在不同政府級次間的分配，國、地稅兩套機(jī)構(gòu)都共同地承擔(dān)著這一國民收入分配和再分配的任務(wù)，這為國、地兩稅機(jī)構(gòu)合并提供了理論支持與基礎(chǔ)。

③信息化建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，充分發(fā)揮稅收監(jiān)控功能，監(jiān)管方式實現(xiàn)了根本性變革。上級政府和稅務(wù)部門可以通過信息網(wǎng)絡(luò)即時監(jiān)督下級政府和稅務(wù)部門的執(zhí)法情況，對出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象及時通報和糾正，消除了傳統(tǒng)層層上報和下達(dá)導(dǎo)致信息容易失真和整改滯后的弊端，大大提高了工作效率，降低稅務(wù)成本。

（3）國、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并的建議

①要建設(shè)廉價高效的稅務(wù)機(jī)構(gòu)?！岸愂帐钦哪棠铩?，一個真正的民主社會是無法容忍昂貴低效的政府的。一個政府機(jī)構(gòu)的設(shè)、存、廢必須考慮其運行成本。我國稅收成本居高不下是勿庸辯駁的事實，國、地稅機(jī)構(gòu)的合并本身是“稅收成本是最低化”的必然要求，應(yīng)在全國組建新的、單一的國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實行從中央到地方的垂直管理體制。在機(jī)構(gòu)合并之后，更要樹立稅收成本理念，加強(qiáng)成本控制，轉(zhuǎn)變稅收管理上粗放型管理觀念，加大稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革和從中央到地方的精簡力度，消除富余人員，精簡機(jī)關(guān)，充實征管向基層傾斜的政策；大力減少各種會議、文件報表等，簡化辦事程序，提高辦事效率。

②構(gòu)建稅收監(jiān)督制約機(jī)制。機(jī)構(gòu)合并以后，各級政府的利益傾向不會自然消失，各種違規(guī)操作問題仍可能存在。約束乏力，是導(dǎo)致權(quán)力濫用的重要原因，因此，構(gòu)建稅收監(jiān)督制約機(jī)制至關(guān)重要，應(yīng)做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離又協(xié)調(diào)的要求，在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)征收權(quán)、管理權(quán)、稽查權(quán)的相互制約和彼此協(xié)調(diào)與平衡。在這基礎(chǔ)上，逐步做到財政、國庫、銀行、稅務(wù)部門之間實現(xiàn)微機(jī)一體化聯(lián)網(wǎng)，做好信息聯(lián)通共享，互相監(jiān)督制約。此外，還要從納稅人監(jiān)督、社會新聞輿論監(jiān)督共同建立起獨立的稅務(wù)監(jiān)察審計機(jī)構(gòu)，從而形成全社會監(jiān)督制約機(jī)制。

③稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置要打破行政區(qū)劃的限制，其密度和人員應(yīng)視稅源狀況而定。

④整合信息化資源，全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)開發(fā)，降低運行維護(hù)費用，提高行政管理效率。

⑤加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)，提高稅務(wù)人員素質(zhì)?，F(xiàn)代管理理論突出體現(xiàn)了以人為本、以人為中心的理念，機(jī)構(gòu)合并以后稅務(wù)人員更要努力加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)與修養(yǎng)，增強(qiáng)依法行政的業(yè)務(wù)素質(zhì)；要分期分批、定期和不定期地進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并把它作為考核干部業(yè)績的要求，所有這些都要從制度上規(guī)定下來。

第四篇：加快財稅體制改革 改變分稅制

加快財稅體制改革 改變分稅制

來源： 東方早報作者： 喬新生發(fā)文日期： 2007-10-24

中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會，將科學(xué)發(fā)展觀作為未來執(zhí)政的綱領(lǐng)，在以人為本的原則指導(dǎo)下，更加重視民生問題。然而，要想真正貫徹落實十七大精神，必須加快財稅體制改革，改變我國多年來形成的不合理的分稅制。

1994年的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進(jìn)行了事權(quán)與財權(quán)的重新劃分。按照分稅制改革方案，中央將稅收體制變?yōu)樯a(chǎn)性的稅收體制，通過征收增值稅，將75%的增值稅收歸中央，而地方只能獲得25%的收益。中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。

經(jīng)過10多年的磨合之后，重新審視我國的分稅制改革，我們認(rèn)為應(yīng)該盡快制定稅收法典，改變這種臨時性的、不正常的稅收體制。當(dāng)前我國分稅制存在下列弊端：首先，分稅制改革沒有做到事權(quán)與財權(quán)的科學(xué)統(tǒng)一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財政汲取能力。絕大多數(shù)地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發(fā)方面，導(dǎo)致土地價格不斷上漲。其次，分稅制改革增加了增值稅，并且從生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)計增值稅具體規(guī)則，出現(xiàn)了大量的稅收征管漏洞。第三，分稅制改革重點在征稅比例劃分，而沒有考慮到公共產(chǎn)品投入的需要，這就導(dǎo)致我國在公共產(chǎn)品配置方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的權(quán)利義務(wù)不對稱現(xiàn)象。由于事權(quán)與財權(quán)劃分不科學(xué)，導(dǎo)致中央政府在教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的宏觀調(diào)控始終難以發(fā)揮作用。第四，分稅制改革是以1993年各地經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)確定分稅比例的，沒有充分征求各地意見，更沒有在全國人大常委會廣泛討論，在程序上存在問題。

從世界各國稅收制度的發(fā)展進(jìn)程來看，中央政府與地方政府的稅收分配應(yīng)屬于憲法解決的問題。在特定的歷史階段，中央政府為了增加財政收入，調(diào)整中央政府與地方政府的征稅比例，情有可原，但是如果長期堅持這樣的稅收制度，那么就會帶來諸多弊端。因此，調(diào)整我國的分稅制，既是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，同時也是改善民生的具體行動。建議全國人大常委會盡快將分稅制改革提上議事日程，通過制定稅收法典，改變目前這種不均衡的稅收分配體制。

第五篇：縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的思考

縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的思考

發(fā)布時間:2006-07-10 08:45:10 來源：

●石杰琳

縣鄉(xiāng)財政管理體制是縣鄉(xiāng)政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責(zé)與權(quán)限的原則和方式。自１９９４年實行分稅制財政管理體制以來，縣鄉(xiāng)財政管理體制沒有再作新的規(guī)定。實際工作中，各地根據(jù)自身工作需要大體形成三種類型：一是財政財力較好的縣（市、區(qū)），實行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理辦法，收與支全部由縣財政負(fù)責(zé)；二是縣級財力基本可以收支平衡的，實行的是“分灶吃飯”的管理辦法；三是把分稅制的體制完全延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，“劃分收支范圍，確定收支基數(shù)，實行定額繳補(bǔ)，超收留用”的管理辦法。以上這三種財政管理類型，其存在都有其合理性和實效性，但在取消農(nóng)業(yè)稅之后，縣鄉(xiāng)財政管理都發(fā)生新的變化。為此，縣鄉(xiāng)政府都應(yīng)制定新的工作策略，采取有效措施，積極應(yīng)對新形勢、新變化。

明確新階段縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的目標(biāo)

從調(diào)查情況看，免征農(nóng)業(yè)稅后，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的財源不穩(wěn)定基本上是入不敷出。

為此，縣鄉(xiāng)財政體制改革的目標(biāo)應(yīng)是：在明確劃分縣鄉(xiāng)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的執(zhí)政能力?？h級政府要統(tǒng)籌兼顧，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，逐步解決各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間因財力差距而影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在矛盾和問題，推進(jìn)基本公共財政服務(wù)均等化，促進(jìn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展?？h級政府可以采取以下三種措施：一是實行鼓勵型財政體制。為鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源、組織收入的積極性，政策設(shè)計和體制制定要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。二是按公共財政要求，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自我保障能力。在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛性支出的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)移支付解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足的問題。對農(nóng)村的社會救助對象，要逐步完善救助體系。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會事務(wù)，該納入公共財政承擔(dān)范圍的，統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，盡力給予承擔(dān)。對必須支付的社會公益事業(yè)長期性項目支出，要分清類別，制定標(biāo)準(zhǔn)，盡力給予支持。三是實施休養(yǎng)生息政策。不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施壓，不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搞項目資金配套，不安排不必要的檢查評比和“創(chuàng)建達(dá)標(biāo)”活動，從而建立一個既簡單明了易于操作、又相對穩(wěn)定的縣鄉(xiāng)財政管理體制。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”

現(xiàn)在各地普遍實行了“鄉(xiāng)財縣管”體制，在具體實施過程中要堅持“四權(quán)不變”原則：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算權(quán)、資金所有權(quán)、使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變。在此前提下，可采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的報賬管理方式。調(diào)研中，基層財政工作者建議，在具體運作上可采取以下兩種方式：一是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所預(yù)算會計崗位，在縣財政局設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中心，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所抽調(diào)人員到該中心工作，成立相應(yīng)的幾個柜組，分別負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算編制和財務(wù)報賬工作。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算會計人員收歸縣財政局，然后由縣財政局向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接委派會計，實行支出監(jiān)督前移，通過網(wǎng)上審核方可支出。這樣有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入管理，提高財政資金使用效率，規(guī)范財經(jīng)行為，從源頭上防止違紀(jì)、違規(guī)行為發(fā)生。完善縣鄉(xiāng)財政體制

縣鄉(xiāng)財政體制的核心是收支基數(shù)的核定和結(jié)算辦法的確定。確定這兩項數(shù)字要充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅基窄和稅源不穩(wěn)定因素，還要考慮到，近年國家對五項重大稅收體制進(jìn)行調(diào)整，基本上屬共享稅的體制因素，同時還應(yīng)考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有征稅機(jī)構(gòu)、征稅人員和征稅手段的工作現(xiàn)實情況。為此，縣鄉(xiāng)財政管理體制可采取以下兩種方式：其一，國稅、地稅任務(wù)不下解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)適當(dāng)?shù)呢斦杖肴蝿?wù)；其二，國稅上收縣里，地稅和財政收入任務(wù)繼續(xù)下解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。不管采取哪種體制形式，都必須處理好以下這幾種關(guān)系：一是收入和支出的關(guān)系；二是剛性支出和其他支出的關(guān)系；三是抓財源建設(shè)的縣鄉(xiāng)分配關(guān)系；四是支出標(biāo)準(zhǔn)與實際工作需求的核定關(guān)系；五是重點項目支出與一般預(yù)算支出的關(guān)系?？傊?，要在保證縣級財政收支平衡的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定收入基數(shù)和公共支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，量入為出、量體裁衣，視財力狀況，區(qū)分輕重緩急確定支出標(biāo)準(zhǔn)。

各項政策措施必須配套

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的關(guān)鍵是健全和完善各項政策措施及配套改革。主要有：一是要建立科學(xué)的激勵機(jī)制，促進(jìn)縣鄉(xiāng)財源建設(shè)。對新增稅源，可按實得稅收的１０％進(jìn)行獎勵，對當(dāng)年完成財政收入和稅收任務(wù)的可按５％給予獎勵，對完不成任務(wù)的則要按同比例扣減補(bǔ)助。二是規(guī)范支出行為，統(tǒng)一制定支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，實行審核報賬制，最后由財政集中支出。涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路養(yǎng)護(hù)費和人均計劃生育經(jīng)費必須全部下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)，并投入實際運用（這兩項資金多年來很少落到實處，鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)因無經(jīng)費落實成為空設(shè)機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦招募的大量臨時工全靠收取罰款和超生費來支付工資）。三是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快且財力有盈余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要限制其對財政資金的自由裁量權(quán)和財政支出方向，使其為群眾興辦更多的公益事業(yè)。四是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、有債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除加大轉(zhuǎn)移支付力度外，還要幫助其招商引資，努力增加地方稅務(wù)和財政收入，積極化解原有債務(wù)。五是實行事業(yè)單位經(jīng)費改革，取消職稱工資，只發(fā)基礎(chǔ)工資，將職稱工資變?yōu)槭聵I(yè)經(jīng)費，將工作目標(biāo)定性、定量，然后核定經(jīng)費并實行掛牌競爭承包，從而激活事業(yè)單位這潭死水，提高工作效率。六是對工作運轉(zhuǎn)經(jīng)費、專門的項目經(jīng)費、轉(zhuǎn)移補(bǔ)助經(jīng)費等，要制定科學(xué)、合理、穩(wěn)定的支出規(guī)范，加大監(jiān)督和核查力度，實行真正的財務(wù)公開，確保財政收入取之于民、用之于民。