第一篇：關(guān)于中國(guó)發(fā)行地方公債的探索

當(dāng)前我國(guó)地方政府的隱性或有債務(wù)數(shù)額龐大，引起了社會(huì)和中央的高度關(guān)注?？梢?，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前無(wú)法回避的問(wèn)題。

一、地方政府發(fā)行地方公債的可行性分析

（一）持反對(duì)的意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于政策決策者而言，地方政府舉債至少存在下列風(fēng)險(xiǎn)：

（1）地方政府債券的發(fā)行和償還風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前不少地方存在財(cái)政困難的背景下發(fā)行地方債券，可能無(wú)人購(gòu)買。而且，即使有人購(gòu)買，地方政府也面臨著還本付息的風(fēng)險(xiǎn)。人們對(duì)20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)金融部門出現(xiàn)的一系列金融風(fēng)險(xiǎn)至今還記憶猶新，中農(nóng)信的關(guān)閉，廣國(guó)投的破產(chǎn)，海南發(fā)展銀行的關(guān)閉，北海市等12家城市信用社的整頓，農(nóng)村合作基金會(huì)的清理等，都給地方財(cái)政增加不少壓力。如果發(fā)行地方債，地方政府將會(huì)同公司發(fā)行債券一樣，因無(wú)力償還而破產(chǎn)。

（2）中央承擔(dān)最后償債責(zé)任。一旦放開口子讓地方舉債，各地會(huì)一哄而上，競(jìng)相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)。由于道德風(fēng)險(xiǎn)存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央財(cái)政債務(wù)依存度很高并且其他支出壓力較大的情況下，中央政府只有進(jìn)一步增發(fā)國(guó)債或通過(guò)貨幣發(fā)行來(lái)融資，這將會(huì)威脅社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

（3）宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。地方政府舉債意味著財(cái)政分權(quán)以及投資權(quán)的下放。這對(duì)于在相當(dāng)程度上還依賴行政手段的政府調(diào)控來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種挑戰(zhàn)。①擔(dān)心由此可能會(huì)引發(fā)地方政府債務(wù)過(guò)度膨脹的觀點(diǎn)。因?yàn)樵谀壳爸醒胝胁辉试S地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔(dān)了大量債務(wù)，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會(huì)借此進(jìn)一步大量舉債，以至于造成地方公債發(fā)行的失控，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的債務(wù)失控？②

（二）持贊同的意見。認(rèn)為我國(guó)地方政府發(fā)行公債有基礎(chǔ)的觀點(diǎn)。

（1）稅制基礎(chǔ)。政府1994年實(shí)行的分稅制賦予了地方政府更多的財(cái)權(quán)，其中地方政府發(fā)行公債的權(quán)利，是財(cái)政的重要內(nèi)容之一。因此，分稅制是我國(guó)地方政府發(fā)行公債的理論基礎(chǔ)。

（2）市場(chǎng)基礎(chǔ)。據(jù)中國(guó)人民銀行最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前我國(guó)居民平均儲(chǔ)蓄率達(dá)到了35%～40%.以近幾年我國(guó)發(fā)行的國(guó)債在許多城市出現(xiàn)搶購(gòu)熱潮的現(xiàn)象來(lái)看，被譽(yù)為“金邊債券”的國(guó)債是廣大投資者首選的投資渠道。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，其信譽(yù)水平與國(guó)債相當(dāng)，只要利率水平適當(dāng)，規(guī)模結(jié)構(gòu)合理，其市場(chǎng)需求也是巨大的。

（3）經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)國(guó)債事業(yè)的進(jìn)一步壯大，新的國(guó)債管理?xiàng)l例也必將出臺(tái)，規(guī)范現(xiàn)行國(guó)債市場(chǎng)秩序，以促進(jìn)其健康穩(wěn)定的發(fā)展。依靠我國(guó)現(xiàn)階段已掌握的國(guó)債發(fā)行管理經(jīng)驗(yàn)，完全有可能建立起一個(gè)完善、有序、健康的地方公債市場(chǎng)。③認(rèn)為發(fā)行地方公債不僅是必要的，也是可行的觀點(diǎn)。地方政府發(fā)行債券的條件已基本成熟：

（1）我國(guó)已基本具備發(fā)行地方債券良好的資本市場(chǎng)基礎(chǔ)。目前我國(guó)發(fā)行的債券品種有中央政府債券、金融債券和企業(yè)債券。2002年我國(guó)發(fā)行國(guó)債總額5934.3億元，余額為19336.1億元，無(wú)論在債券種類還是發(fā)行機(jī)構(gòu)上，基本框架已形成。

（2）居民和金融機(jī)構(gòu)有充足的應(yīng)債能力。到2004年4月，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款已達(dá)到11.9萬(wàn)億元，并還在以百分之十幾的速度遞增，巨額的儲(chǔ)蓄存款說(shuō)明居民的應(yīng)債能力是充足的、有保證的。金融機(jī)構(gòu)由于找不到足夠的優(yōu)質(zhì)貸款項(xiàng)目，使得存貸差不斷增長(zhǎng)，現(xiàn)已超過(guò)5萬(wàn)億元。地方債券為金融機(jī)構(gòu)的沉淀資金創(chuàng)造很好的出路，因此它的發(fā)行有充裕的資金支撐。

（3）我國(guó)中央財(cái)政已有多年發(fā)行國(guó)債、管理債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。特別是亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)家債務(wù)管理，強(qiáng)化了財(cái)政部門統(tǒng)一管理國(guó)債的職能，為地方政府發(fā)行和管理地方公債打下了基礎(chǔ)。證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)為我國(guó)的金融監(jiān)管、監(jiān)督積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，我們同樣可以設(shè)立專門的地方債券監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)管地方債券的發(fā)行、資金運(yùn)用和債務(wù)償還，從而避免地方債券償付危機(jī)。

（4）發(fā)行地方政府債券可以活躍資本市場(chǎng)。目前我國(guó)資本市場(chǎng)不夠活躍，融資途徑單一，資本市場(chǎng)交易品種太少是一個(gè)重要原因。信譽(yù)度很高的地方政府債券的發(fā)行，無(wú)疑可以為資本市場(chǎng)提供數(shù)額巨大的新交易品種，為金融機(jī)構(gòu)間資金和證券的流動(dòng)提供新的途徑，對(duì)活躍資本市場(chǎng)起到巨大推動(dòng)作用。④認(rèn)為地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個(gè)關(guān)鍵因素的觀點(diǎn)。

這兩個(gè)關(guān)鍵因素一是社會(huì)公眾具備充分的應(yīng)債能力；二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。總體看來(lái)，這兩個(gè)條件目前在我國(guó)基本都已具備。

（1）從我國(guó)整個(gè)金融市場(chǎng)的狀況來(lái)看，社會(huì)對(duì)地方公債的認(rèn)購(gòu)能力非常充分。截至2004年底，我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額已達(dá)近12萬(wàn)億元的規(guī)模，其中定期存款7.8萬(wàn)多億元，約占全部存款的65%.這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場(chǎng)潛力。一旦地方公債開始發(fā)行，它自身的一些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)足可以將足量的儲(chǔ)蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場(chǎng)中來(lái)。城市公債具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)：①在股票市場(chǎng)屢屢受挫的投資者大有人在，盡管它有可能帶來(lái)較高的收益率，但風(fēng)險(xiǎn)太大，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)愛好者畢竟只是少數(shù)，可以說(shuō)大部分投資者還是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者。②選擇銀行儲(chǔ)蓄的投資者看好的是這種投資的收益穩(wěn)定性，而不是因?yàn)槠涫找媛?，而城市公債一般都?huì)高于銀行儲(chǔ)蓄率。③近幾年，眾多投資者都選擇了國(guó)債市場(chǎng)，但國(guó)債是我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策的一種宏觀調(diào)控工具，其發(fā)行規(guī)模完全依賴于我國(guó)宏觀調(diào)控的方向和力度。更為重要的是，我國(guó)的國(guó)債不是每年都大規(guī)模發(fā)行的，一旦我國(guó)不實(shí)行積極的財(cái)政政策，國(guó)債規(guī)模就會(huì)相應(yīng)縮小，這部分投資于國(guó)債的資金就只能另?yè)袼?。相?duì)而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了上述金融產(chǎn)品的優(yōu)點(diǎn)，而規(guī)避了它們的缺點(diǎn)。

（2）地方公債只要使用得當(dāng)，調(diào)控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說(shuō)，其償還能力是很有保障的：①我國(guó)地方公債的發(fā)行應(yīng)在中央政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行，這包括發(fā)債時(shí)間、發(fā)債規(guī)模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。②地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務(wù)顯著增加，且地方公債資金的使用會(huì)受到債券認(rèn)購(gòu)者的種種監(jiān)督，再加上待地方公債發(fā)行時(shí)的相關(guān)監(jiān)管制度的確立和完善等，這些對(duì)保證債券資金的使用效率會(huì)起到很大的促進(jìn)作用。③我國(guó)已實(shí)行多年的國(guó)債轉(zhuǎn)貸政策，使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經(jīng)驗(yàn)，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。⑤認(rèn)為目前已經(jīng)初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件的觀點(diǎn)。

（1）發(fā)行地方公債的體制基礎(chǔ)在我國(guó)已經(jīng)存在。我國(guó)1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，雖然在各級(jí)政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問(wèn)題，但是，分級(jí)財(cái)政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對(duì)明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

（2）地方政府存在對(duì)地方公債資金的需求。據(jù)建設(shè)部預(yù)測(cè)，“十五”時(shí)期我國(guó)僅是城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資就需要至少1萬(wàn)億元。由此可見，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補(bǔ)，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預(yù)算資金，特別是在目前許多地方政府極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因?yàn)槟壳爸醒胝驀?guó)債發(fā)行而帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)基礎(chǔ)設(shè)施畢竟不屬于高利潤(rùn)率的產(chǎn)業(yè)。而地方公債的發(fā)行，無(wú)疑是彌補(bǔ)當(dāng)前地方財(cái)政資金不足，減輕中央政府的債務(wù)壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供應(yīng)狀況的有效措施之一。

（3）社會(huì)資金中存在對(duì)地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高速增長(zhǎng)，社會(huì)閑散資金和居民所得都有很大提高。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲(chǔ)蓄存款利息，但居民儲(chǔ)蓄存款有增無(wú)減，2002年城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)到8.7萬(wàn)億元。但這些資金除了繼續(xù)存款和購(gòu)買國(guó)債以外，投資渠道十分有限。

（4）我國(guó)部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地方政府要取得社會(huì)居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。目前各級(jí)政府的可支配財(cái)力差別較大，但是，對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，其承債能力相對(duì)較高，特別是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。⑥

二、當(dāng)前我國(guó)發(fā)行地方公債存在的問(wèn)題

（一）目前制約我國(guó)地方債券發(fā)行的體制因素?，F(xiàn)行投融資體制中對(duì)政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機(jī)制不健全。在我國(guó)投融資體制改革中，對(duì)作為投資主體之一的政府缺乏必要的監(jiān)督和約束機(jī)制是制約我國(guó)地方債券發(fā)行的體制原因之一。當(dāng)前，政府投融資體制改革面臨的突出問(wèn)題是，政府投資存在著投資效益差、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、投資質(zhì)量不高等問(wèn)題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發(fā)行地方債券將會(huì)使投融資體制中的政府投資的弊端和問(wèn)題更加突出。中央和地方投資責(zé)權(quán)劃分不盡合理。地方與中央的事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等，地方?jīng)]有正常的融資渠道。相關(guān)資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財(cái)權(quán)大幅度提高，地方財(cái)權(quán)大幅度下降，但中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較?。?994～2002年期間，中央財(cái)權(quán)平均為52%，地方財(cái)權(quán)平均為48%；中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%.中央和地方財(cái)權(quán)不對(duì)等的重要表現(xiàn)之一，就是沒(méi)有建立起中央政府與地方政府對(duì)等的正規(guī)融資體系，這是作為地方政府財(cái)權(quán)重要表現(xiàn)這一發(fā)債權(quán)長(zhǎng)期得不到落實(shí)和解決的主要原因。地方政府長(zhǎng)期累積的隱性債務(wù)和顯性債務(wù)面臨著巨大的壓力。地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財(cái)政缺口。20世紀(jì)80年代以來(lái)，各級(jí)地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼全國(guó)虧損的責(zé)任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費(fèi)支出，導(dǎo)致地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重。在財(cái)政增收相對(duì)滯后的條件下，地方財(cái)政收支缺口自然較大。同時(shí)，為了加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，地方財(cái)政壓力凸顯。另外，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式也加劇了地方政府的債務(wù)壓力。如果在已有的隱性債務(wù)無(wú)法顯性化和無(wú)法消除地方政府用經(jīng)常性債務(wù)擠占建設(shè)性債務(wù)的情況下，發(fā)行地方債券必然會(huì)使地方政府債務(wù)總規(guī)模失去控制，從而加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政治體制改革滯后。目前我國(guó)各級(jí)政府官員對(duì)投資項(xiàng)目的決策機(jī)制仍然不科學(xué)，決策過(guò)程不透明，決策程序也有待改進(jìn)。政府作為國(guó)有資本所有者的職能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能沒(méi)有完全分離，政府作為公共服務(wù)提供者的角度也還沒(méi)有真正建立起來(lái)。在政府職能沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變的情況下，允許地方政府發(fā)債，可能會(huì)為地方政府提供濫用更多社會(huì)資源的機(jī)會(huì)和權(quán)利，因?yàn)?，在沒(méi)有較強(qiáng)外部社會(huì)監(jiān)督條件下的政府效用函數(shù)，是擴(kuò)張財(cái)政和追求政績(jī)，由此必然會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)資源的不當(dāng)配置，并最終影響消費(fèi)者福利。⑦

（二）我國(guó)發(fā)行地方政府債券的制度缺陷仍相當(dāng)突出。財(cái)政體制欠公開透明，財(cái)政監(jiān)督缺位。我國(guó)地方政府債務(wù)形成的過(guò)程中，地方政府財(cái)政收支失范是重要原因之一。由于財(cái)政制度供給失衡，地方政府具有惡意透支的傾向。我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算審計(jì)欠透明，地方財(cái)政廳編制財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目上并不詳盡。我國(guó)預(yù)算草案科目分為“類、款、項(xiàng)、目”四級(jí)，多數(shù)地方政府的預(yù)算科目至多到“款”，沒(méi)有具體的“項(xiàng)”和“目”，形成一筆看不清的賬。我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，實(shí)際中許多地方政府變相操作，如成立投資公司進(jìn)行融資，最后破產(chǎn)而形成地方債務(wù)。地方財(cái)政預(yù)算審計(jì)不到位，造成地方政府可以隨意增加財(cái)政支出。我國(guó)并沒(méi)有地方政府破產(chǎn)的相關(guān)法律條文，所有的地方政府債務(wù)最終由中央政府承擔(dān)，地方政府更是肆意欠債。中央政府與地方政府財(cái)政分配制度欠規(guī)范。分稅制設(shè)置中的中央政府傾斜色彩濃，地方政府財(cái)政收入空間不斷被打壓。1994年實(shí)施分稅制的主要目的在于改善中央政府的財(cái)政支配能力，地方政府的財(cái)政支配能力迅速下降。我國(guó)地方政府沒(méi)有主體稅，因此財(cái)政收入來(lái)源中中央的轉(zhuǎn)移支付顯得相當(dāng)重要。中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在財(cái)政轉(zhuǎn)移規(guī)模較小的基礎(chǔ)上，出于政治考慮和地區(qū)要價(jià)能力的差異，地方政府獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移差距較大，不足以緩解省際間的不平衡。出現(xiàn)了落后地區(qū)地方政府負(fù)債嚴(yán)重，財(cái)政赤字缺口不斷擴(kuò)大，客觀上形成了地方政府債務(wù)的惡性循環(huán)。地方政府對(duì)預(yù)算外資金的依賴一定程度上導(dǎo)致財(cái)政失控。預(yù)算外收入1953年從前蘇聯(lián)引進(jìn)，由于預(yù)算外收入無(wú)須和中央分成，地方政府有擴(kuò)大預(yù)算外收入甚至將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外的動(dòng)機(jī)。分稅制實(shí)施后，由于無(wú)法通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移獲得足夠的財(cái)政支持，地方政府開始大規(guī)模使用預(yù)算外資金。2002年地方政府預(yù)算外收入達(dá)到4039億元，占全國(guó)90.25%；地方預(yù)算外支出3572億元，占全國(guó)比重93.2%.這主要是地方政府通過(guò)各種收費(fèi)收入獲取了新的預(yù)算外資金來(lái)源?？梢哉f(shuō)，預(yù)算外資金制度為地方政府或有負(fù)債的形成創(chuàng)造了條件。政府人員編制隨意性形成地方債務(wù)壓力。地方政府人員編制經(jīng)費(fèi)受到嚴(yán)格控制，但相應(yīng)的政府職能改革不到位，地方政府承擔(dān)的事權(quán)與可支配的財(cái)權(quán)不對(duì)稱，為維持地方政府正常運(yùn)行，越是基層地方政府，編外人員比重越大。這些人員的費(fèi)用開支無(wú)法通過(guò)上級(jí)財(cái)政撥款獲取，地方政府更多以收費(fèi)形式解決。政府機(jī)構(gòu)過(guò)度膨脹使本已吃緊的地方財(cái)政承受更大的壓力，但支付工作人員工資福利是地方政府正常開展工作的需要，舉債成為最后的選擇。地方政府行為企業(yè)化是地方政府負(fù)債的隱患。大量的國(guó)有企業(yè)下放到地方政府手中，這些國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)對(duì)地方財(cái)政收入、地方就業(yè)率及地方官員政績(jī)等具有密切聯(lián)系，出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)命脈與地方政府業(yè)績(jī)捆綁的結(jié)果。地方政府承接了中央政府下放的這些責(zé)任，但地方政府并不具備解決這些問(wèn)題的財(cái)政支配能力，于是地方政府便開始利用行政資源、政府信譽(yù)、非市場(chǎng)行為等進(jìn)行操作，政府非法擔(dān)保大行其道，但國(guó)有企業(yè)機(jī)制改革的滯后使之無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府包辦角色仍在延續(xù)，這些投資項(xiàng)目的失敗就形成政府負(fù)債的隱患。⑧

三、對(duì)地方政府發(fā)行公債的政策建議

（一）發(fā)行地方公債應(yīng)建立的機(jī)制。嚴(yán)格遵循發(fā)債原則。地方政府發(fā)行債券必須遵循發(fā)債原則，使債券的發(fā)行、償還真正得到保障。不能濫發(fā)、偷發(fā)地方債券，以免造成償付危機(jī)，影響政府的債信，更應(yīng)杜絕隱性負(fù)債和公募債券并存的情況發(fā)生。地方政府在獲得發(fā)行債券的權(quán)利之前，必須清理所有的隱性債務(wù)，并不再增加新的隱性負(fù)債，從而理順地方政府負(fù)債形式和總量。建立約束監(jiān)控機(jī)制。要建立群眾、地方人大、財(cái)政部地方公債司三級(jí)監(jiān)督機(jī)制。特別要加強(qiáng)地方人大的審查、監(jiān)督作用。地方人民代表大會(huì)應(yīng)對(duì)地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債的重要保證。建立可靠的償債機(jī)制。地方財(cái)政必須建立專門的償債基金，除地方政府發(fā)債所建項(xiàng)目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金外，每年年初預(yù)算時(shí)必須按一定比例安排地方公債的還本付息支出，而且新發(fā)債務(wù)收入不能用于償還舊債。財(cái)政部地方公債司可對(duì)各地財(cái)政償債基金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為評(píng)價(jià)各地債券信譽(yù)的重要條件。⑨

（二）地方政府發(fā)行市政債券的政策選擇。通過(guò)立法賦予地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利。（1）提請(qǐng)人大常委會(huì)申請(qǐng)修改我國(guó)《預(yù)算法》，賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)限。（2）制定《地方政府債券發(fā)行管理法規(guī)》，對(duì)地方政府發(fā)行債券的主體資格、資金用途、發(fā)行規(guī)模、債券期限、發(fā)行利率、發(fā)行方式、發(fā)行對(duì)象等作出詳細(xì)的法律規(guī)定，使地方政府債券在發(fā)行、流通上有法可依。（3）對(duì)地方政府市政債券的發(fā)行采取審核制，地方政府必須符合有關(guān)條件，如財(cái)政收支狀況是否平衡、資金投向是否符合產(chǎn)業(yè)政策、還貸是否有保證等，才考慮是否準(zhǔn)予發(fā)行；尤其是在發(fā)行初期，應(yīng)著重對(duì)地方發(fā)行市政債券的數(shù)量和規(guī)模加以必要的控制。市政債券制度的構(gòu)想。（1）市政債券發(fā)行的主體資格，即對(duì)申請(qǐng)發(fā)債的地方政府實(shí)行嚴(yán)格的審查制度。在實(shí)際操作過(guò)程中，可對(duì)發(fā)行主體資格年限作出一定限制，通過(guò)對(duì)市政債券的綜合信用評(píng)級(jí)來(lái)確定發(fā)行主體的發(fā)行資格。（2）市政債券發(fā)行的期限。依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是投向一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，工程期較長(zhǎng)，其效益的產(chǎn)生也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程等特點(diǎn)，市政債券發(fā)行期限的設(shè)定上應(yīng)盡可能地安排為中長(zhǎng)期。（3）市政債券的發(fā)行方式和發(fā)行對(duì)象。在市政債券發(fā)行初期，發(fā)行對(duì)象應(yīng)主要以發(fā)行地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窈徒鹑跈C(jī)構(gòu)為主。當(dāng)市政債券進(jìn)入穩(wěn)定階段后再考慮向社會(huì)公開募集的方式發(fā)行。（4）市政債券的發(fā)行利率。市政債券的風(fēng)險(xiǎn)低于一般企業(yè)債券，略高于國(guó)債，因此，市政債券的發(fā)行利率一般來(lái)說(shuō)要低于企業(yè)債券利率，高于國(guó)債利率。（5）市政債券的可流通性。市政債券原則上不實(shí)現(xiàn)上市流通，但需要積極發(fā)展其場(chǎng)外交易市場(chǎng)，以滿足投資者的流通性需求；等條件成熟以后再逐步考慮實(shí)現(xiàn)部分資信較高的市政債券在證券交易所上市。（6）市政債券發(fā)行形式應(yīng)以收入債券為主。以項(xiàng)目的收益作為償還基礎(chǔ)的收入債券明顯優(yōu)于以政府的稅收收入為基礎(chǔ)的一般責(zé)任債券。因此，在市政債券發(fā)展初期，以收入債券的發(fā)行作為切入點(diǎn)符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。（7）建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的商業(yè)資信評(píng)級(jí)制度。目前，我國(guó)大部分評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是以銀行為主體，或以銀行為依托建立起來(lái)的，這種格局容易造成資信評(píng)級(jí)的信息扭曲，也將削弱債券市場(chǎng)的有效性；影響投資者與交易者的決策行為，造成債券市場(chǎng)價(jià)值與真實(shí)價(jià)值的偏離。因此，要建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的商業(yè)資信評(píng)級(jí)制度。（8）建立完善的市政債券信用監(jiān)控體系和監(jiān)管制度。建議在現(xiàn)有證券監(jiān)管的主體。市政債券專項(xiàng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具體負(fù)責(zé)建立監(jiān)管體系，指定監(jiān)管方案，頒布監(jiān)管法規(guī)，加強(qiáng)信息披露管理等多方面的監(jiān)管工作。⑩

（三）為了適應(yīng)地方政府從生產(chǎn)建設(shè)和行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，允許地方政府發(fā)債進(jìn)行公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。規(guī)定地方政府財(cái)政不得有赤字，其大的建設(shè)項(xiàng)目，可以發(fā)行地方債進(jìn)行，在預(yù)算中列入項(xiàng)目建設(shè)舉債的還本付息科目。但是，每年借債的規(guī)模，不得超過(guò)年度本級(jí)財(cái)政收入的1/5，地方財(cái)政債務(wù)余額不得超過(guò)年度本級(jí)財(cái)政總收入（不含債務(wù)）；并且要測(cè)算未來(lái)財(cái)政增長(zhǎng)的來(lái)源和還款可能，編制詳細(xì)的還本付息的計(jì)劃，每年的還本付息額納入當(dāng)年預(yù)算。考慮到將地方發(fā)債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的方式固定化，地方財(cái)政支出項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)有一定比例的還本付息支出被固定化，并逐步增長(zhǎng)，不得挪為他用，使發(fā)債的還本付息有一個(gè)穩(wěn)定的資金來(lái)源。任何重大建設(shè)項(xiàng)目若由主要領(lǐng)導(dǎo)決定，應(yīng)當(dāng)視為違法；任何建設(shè)項(xiàng)目，其項(xiàng)目建設(shè)與否，經(jīng)費(fèi)預(yù)算多少，都要經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)。規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)和預(yù)算的立法程序，要編制建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，形成政府的項(xiàng)目建設(shè)議案，報(bào)同級(jí)人大財(cái)政預(yù)算委員會(huì)詳細(xì)審查，由人民代表大會(huì)討論通過(guò)，并由人大監(jiān)督工程款項(xiàng)的支付和工程項(xiàng)目進(jìn)度；人大財(cái)政預(yù)算委員會(huì)沒(méi)有通過(guò)的建設(shè)項(xiàng)目建議，必須修改再提議，或者予以否決。地方重大的地方建設(shè)項(xiàng)目建議，對(duì)其建設(shè)的必要性、可行性、預(yù)算等，由同級(jí)人大組織進(jìn)行聽證，參加人員為工程建設(shè)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、預(yù)算專家、會(huì)計(jì)師、普通公民、人大代表、政府官員、建筑商、審計(jì)師、工程師，等等。地方發(fā)債，應(yīng)當(dāng)由中立的政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其發(fā)債信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，公布擬發(fā)債政府的信用等級(jí)；信用等級(jí)決定債券的價(jià)格，并由債券投資者根據(jù)其信用等級(jí)決定其是否購(gòu)買、購(gòu)買多少、以什么價(jià)格購(gòu)買，等等。因而，政府的財(cái)政收支狀況要公開透明，研究機(jī)構(gòu)要預(yù)測(cè)政府未來(lái)的收益趨勢(shì)，投資者在綜合信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方政府債券的投資，而債券能不能發(fā)出去，能發(fā)出多少，其發(fā)行價(jià)格是多少，完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定。對(duì)各級(jí)地方政府的債務(wù)進(jìn)行清理，不允許地方政府變相借債，一切借債行為都公開和規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)

①劉利剛等：《地方政府舉債：利益、風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)實(shí)途徑》，載于《地方財(cái)政研究》2005年第8期。

②⑥郭琳等：《關(guān)于我國(guó)發(fā)行地方公債的若干思考》，載于《財(cái)政與稅務(wù)》2005年第5期。

③李木子：《對(duì)我國(guó)地方政府發(fā)行公債融資的思考》，載于《財(cái)政監(jiān)督》2005年第7期。

④⑨唐朱昌等：《關(guān)于中國(guó)發(fā)行地方公債的探索》，載于《世界經(jīng)濟(jì)情況》2005年第2期。

⑤王朝才等：《關(guān)于我國(guó)地方政府發(fā)行公債問(wèn)題的幾點(diǎn)思考》，載于《財(cái)政研究》2005年第7期。

⑦何德旭等：《發(fā)展地方債券市場(chǎng)促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)開發(fā)》，載于《財(cái)政研究》2005年第8期。

⑧彭春華：《我國(guó)發(fā)行地方政府責(zé)券的制度分析》，載于《地方財(cái)政研究》2005年第8期。

⑩黃衍電：《地方政府發(fā)行市政債券的政策選擇》，載于《地方財(cái)政研究》2005年第8期。

第二篇：關(guān)于我國(guó)發(fā)行地方公債的若干思考

在目前我國(guó)尚不允許地方政府發(fā)行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經(jīng)以“多 元化融資”等名義舉借了大量債務(wù)[1]，可見，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前 我們無(wú)法回避的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，要明確回答這一問(wèn)題，必須首先回答發(fā)行地方公債在 我國(guó)是否具有理論與現(xiàn)實(shí)的可行性，特別是要明確在現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會(huì)引發(fā)地 方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹等問(wèn)題。

一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)是否存在為逐步建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)政府確立了在近幾年內(nèi)初步建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相 適應(yīng)的公共財(cái)政基本框架的改革目標(biāo)。根據(jù)公共財(cái)政理論，地方政府確有發(fā)行地方公債 的理論依據(jù)：

（一）源于時(shí)期受益原則的經(jīng)濟(jì)依據(jù)

根據(jù)公共財(cái)政理論，地方政府及其財(cái)政的基本職責(zé)是有效率地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧麄兯?偏好的地方公共產(chǎn)品[2]，這種側(cè)重于資源有效配置的職責(zé)，使受益原則成為地方政府 行為必須遵循的基本準(zhǔn)則之一，因?yàn)槌杀九c受益的一致性，通常是保證產(chǎn)品有效供應(yīng)的 一種必要條件。就受益原則來(lái)看，它的中心含義是“受益者付費(fèi)”，即受益轄區(qū)內(nèi)的個(gè) 人應(yīng)當(dāng)根據(jù)受益程度的大小分擔(dān)地方公共產(chǎn)品的成本，其中，如果受益者受益的時(shí)期不 同，其受益的程度也就存在差別，其所應(yīng)承擔(dān)的成本費(fèi)用也就應(yīng)當(dāng)有所不同，這種根據(jù) 受益的不同時(shí)期分擔(dān)地方公共產(chǎn)品成本的原則就是一種“時(shí)期受益原則”。

根據(jù)時(shí)期受益原則，地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當(dāng)由受益的不同時(shí)期分別承擔(dān)，換言之，地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當(dāng)由整個(gè)受益期內(nèi)的人們加以分擔(dān)。在地方政府提供的各種公共 產(chǎn)品中，存在著受益期長(zhǎng)短不同的公共產(chǎn)品。有些公共產(chǎn)品的受益只限于一個(gè)財(cái)政，典型的如一般行政性服務(wù)等經(jīng)常性項(xiàng)目；有些公共產(chǎn)品的受益期則及于多個(gè)財(cái)政，典型的如防洪、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施等資本性項(xiàng)目。由于受益期長(zhǎng)短不同，公共產(chǎn)品 成本的分擔(dān)方式存在著極大差別。對(duì)于效益只限于某一個(gè)財(cái)政，不能遞延到以后財(cái) 政的經(jīng)常性項(xiàng)目而言，通過(guò)一般性稅收來(lái)籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇，因?yàn)槎愂帐乾F(xiàn)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)，與這類產(chǎn)品形成的現(xiàn)期受益正好在時(shí)間上和人群分布上 相對(duì)稱。而對(duì)于效益不僅體現(xiàn)在本財(cái)政，也體現(xiàn)在以后多個(gè)財(cái)政，即產(chǎn)品形成 的受益遞延到以后許多，有的可能長(zhǎng)達(dá)幾十年的資本性項(xiàng)目而言，提供這類產(chǎn)品的 成本應(yīng)當(dāng)在整個(gè)受益期內(nèi)進(jìn)行分割，由各期受益的人們分別承擔(dān)，由此，地方政府債務(wù) 融資，特別是中長(zhǎng)期債務(wù)融資正好滿足了這一要求，因?yàn)檫@類資金的償債負(fù)擔(dān)只是在未 來(lái)才得以形成，只要債務(wù)融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以 在時(shí)間和人群分布上達(dá)到近似的一致，符合廣為認(rèn)同的受益公平原則，并可能通過(guò)這一 機(jī)制將項(xiàng)目利益與成本內(nèi)部化而提高地方政府活動(dòng)的效率。

當(dāng)然，地方政府也可以通過(guò)一般性稅收為類似的資本性公共產(chǎn)品提供資金，但這意味 著成本與受益發(fā)生了時(shí)間上和人群上的分離，即成本由當(dāng)代人負(fù)擔(dān)，利益遞延于后代人，實(shí)際上是當(dāng)代人在出資供應(yīng)那些受益向后代人外溢的公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，只有在當(dāng)代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當(dāng)代人將后代人的利益看得很 重的時(shí)候，這類公共產(chǎn)品的供應(yīng)才可能完全或部分地發(fā)生。否則，正如在沒(méi)有補(bǔ)償?shù)那?況下，效益外溢的產(chǎn)品通常是供不應(yīng)求的一樣，這類地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)也將如此。同 樣道理，地方政府的債務(wù)資金也應(yīng)當(dāng)專用于資本性公共產(chǎn)品的提供，否則，如果將債務(wù) 資金用于現(xiàn)期消費(fèi)（補(bǔ)充經(jīng)常性支出的不足），也會(huì)發(fā)生成本與受益在時(shí)間上和人群上的 分離，只是這種分離意味著債務(wù)資金在為當(dāng)代人謀利的同時(shí)，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到了后代人的 身上，因?yàn)閭鶆?wù)資金的使用無(wú)法產(chǎn)生收入的增量，未來(lái)償債的資金來(lái)源只能是從未來(lái)的 稅收中支付。這種當(dāng)代人對(duì)后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則，而且極易造成現(xiàn)期公共開支的規(guī)模由于缺少成本約束而過(guò)大。

由上可見，時(shí)期受益原則還提供了合理的財(cái)政融資原則的理論基礎(chǔ)：即根據(jù)不同類型 公共產(chǎn)品在受益期上的差別，選擇不同的財(cái)政融資來(lái)源，以便將各自的成本按照受益時(shí) 期分擔(dān)在不同時(shí)期的受益者身上。顯然，正是時(shí)期受益原則的應(yīng)用為地方政府舉債提供 了基本的經(jīng)濟(jì)依據(jù)。

（二）源于分級(jí)財(cái)政的體制依據(jù)

根據(jù)公共財(cái)政理論，由于地方政府在獲取當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)本地公共產(chǎn)品的偏好信息方面具 有天然的，優(yōu)勢(shì)（更接近于當(dāng)?shù)鼐用瘢?，因此，?yīng)當(dāng)被賦予決定提供什么，如何提供和何 時(shí)提供地方公共產(chǎn)品等方面的決策職責(zé)，即地方政府及其財(cái)政的基本職責(zé)是有效率地為 當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品。但是，這一職責(zé)是否意味著應(yīng)當(dāng)把與決策責(zé) 任相聯(lián)系的籌資責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸這一級(jí)政府呢？

從理論上說(shuō)，公共產(chǎn)品的決策制定、資金安排、日常管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督等職責(zé)是 可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒(méi)有必要把產(chǎn)品供應(yīng)的決策責(zé)任、籌資責(zé)任、管 理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸某一級(jí)政府，而且常常需要將上述職責(zé)在不同級(jí)次的政府之 間進(jìn)行合理的分工。例如，就管理職責(zé)來(lái)看，管理職責(zé)分工的目標(biāo)在于節(jié)省管理費(fèi)用、提高管理的經(jīng)濟(jì)效率，如果某些管理性事務(wù)不存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益（統(tǒng)一管理帶來(lái)的單位 管理費(fèi)用的節(jié)約），那么將這類管理職責(zé)劃歸最接近項(xiàng)目所在地的政府層級(jí)來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)更 為合理和有效，因?yàn)榈蛯蛹?jí)的政府是最具備條件獲取當(dāng)?shù)匦畔⒌?，而?shí)現(xiàn)高效管理的一 個(gè)必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監(jiān)督職責(zé)來(lái)看，為了確保 各級(jí)政府管理職責(zé)的正常、合理、有效地實(shí)施，監(jiān)督這些政府的執(zhí)行情況肯定是必不可 少的。從政府的角度看，這一職責(zé)集中于上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)更為有效，因?yàn)樯霞?jí)政府的特有 權(quán)威和超然獨(dú)立的地位更適合于擔(dān)負(fù)監(jiān)督下級(jí)政府執(zhí)行的責(zé)任。

但是，就籌資責(zé)任而言，將它與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮可能更為合理和有效。其理 由在于，要進(jìn)行有效率的決策，公共產(chǎn)品供應(yīng)的決策者應(yīng)該為其決策的后果承擔(dān)責(zé)任，即決策由誰(shuí)做出，就必須承擔(dān)（至少是部分承擔(dān)）此項(xiàng)決策所產(chǎn)生的后果。否則，如果決 策責(zé)任與后果承擔(dān)不一致，就會(huì)極易造成決策者的決策偏離合理的目標(biāo)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源 配置的最優(yōu)化。籌資責(zé)任與決策責(zé)任的結(jié)合，實(shí)際上就是提供了一種將決策責(zé)任與后果 承擔(dān)一致起來(lái)的一種機(jī)制。因?yàn)閷?duì)于決策者而言，由其承擔(dān)籌資責(zé)任意味著它的決策要 受到一種硬預(yù)算的約束，這種約束機(jī)制必然會(huì)促使決策者在決策時(shí)，盡可能地將提供公 共產(chǎn)品的成本與利益聯(lián)結(jié)起來(lái)，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策 者以決策責(zé)任的同時(shí)，不賦予與履行該職責(zé)相稱的籌資責(zé)任，那么就會(huì)形成決策在預(yù)算 上的軟約束，導(dǎo)致決策者在決策時(shí)，難以控制擴(kuò)張的沖動(dòng)，形成支出決策乃至規(guī)模的過(guò) 度膨脹，進(jìn)而可能迫使決策者從非正規(guī)的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其 解脫困境之上。

將籌資責(zé)任與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮的一個(gè)重要結(jié)論就是：如果一種公共產(chǎn)品由某 一層級(jí)地方政府負(fù)責(zé)供應(yīng)，那么，為了增強(qiáng)該級(jí)地方政府的責(zé)任心，保證地方公共產(chǎn)品 得以合理、有效的提供，最好同時(shí)將決策責(zé)任和籌資責(zé)任也歸為該層級(jí)政府。這意味著 地方政府在擁有可以決定地方公共產(chǎn)品供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)擁 有執(zhí)行和實(shí)施這些決策所需要的財(cái)政資源，即地方政府應(yīng)當(dāng)具有足夠的、由地方控制的、用于提供地方公共產(chǎn)品的財(cái)政收入，而且應(yīng)當(dāng)在籌資的方式、來(lái)源、規(guī)模和某些稅基、稅率的決定上，具有相當(dāng)?shù)撵`活性。可以說(shuō)，獨(dú)立的收入基礎(chǔ)是地方政府有效率地提 供地方公共產(chǎn)品的重要制度保證。當(dāng)然，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，還意味著如果 地方政府的供應(yīng)決策受到了中央政府的干預(yù)（典型的是制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)），并因此而增加了 供應(yīng)產(chǎn)品的成本時(shí)，中央政府就不得不承擔(dān)與此相應(yīng)的一份籌資責(zé)任，即對(duì)增加的產(chǎn)品 成本提供一定的補(bǔ)貼。

由上可見，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，實(shí)際上與我們通常所說(shuō)的“事權(quán)與財(cái)權(quán)相 統(tǒng)一”的財(cái)政分權(quán)原則是一致的。因此，若僅從債務(wù)融資上看，如果由地方政府所決策 提供的公共產(chǎn)品中，具有應(yīng)該并可以通過(guò)舉債以籌集資金的項(xiàng)目。那么，與此相應(yīng)的債 務(wù)籌資責(zé)任就應(yīng)當(dāng)同時(shí)由地方政府來(lái)承擔(dān)，即舉債權(quán)也是規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制下各級(jí)政 府應(yīng)有的財(cái)權(quán)。

二、發(fā)行地方公債的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是否已經(jīng)具備

如前所述，在公共財(cái)政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據(jù)，而且從國(guó) 際范圍看，盡管各個(gè)國(guó)家的政府構(gòu)成、地方政府的具體職責(zé)、地方轄區(qū)的人口規(guī)模以及 在財(cái)政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來(lái)看，舉債不僅是美。國(guó)、日本等 發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來(lái)越受到發(fā)展中國(guó)家的青睞。然而，理論必須與實(shí)際相結(jié)合，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，就我國(guó)而言，在現(xiàn)階段是否 具備了發(fā)行地方公債所需的各種現(xiàn)實(shí)條件呢？筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，目前已經(jīng)初 步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。

第一，發(fā)行地方公債的體制基礎(chǔ)在我國(guó)已經(jīng)存在。我國(guó)1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制 改革，雖然在各級(jí)政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問(wèn)題，但是，分級(jí)財(cái)政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對(duì)明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，這就意味著地 方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

第二，地方政府存在對(duì)地方公債資金的需求。由于我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，出于盡快建 立起工業(yè)化體系的初衷，幾乎將所有有限的資金都用到建設(shè)生產(chǎn)企業(yè)上去了，造成道路 交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、住宅等建設(shè)周期長(zhǎng)、見效慢且微利的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供應(yīng)長(zhǎng)期 滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。盡管近年來(lái)實(shí)施積極財(cái)政政策，各級(jí)政府加大了對(duì)于 這類公共產(chǎn)品的投入，但仍未擺脫它的瓶頸制約。據(jù)建設(shè)部預(yù)測(cè)，“十五”時(shí)期我國(guó)僅 是城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資就需至少1000億元。由此可見，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而 這一資金缺口的彌補(bǔ)，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預(yù)算資金，特別是在目前 許多地方政府財(cái)政極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因?yàn)槟?前中央政府因國(guó)債發(fā)行而帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不 現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)基礎(chǔ)設(shè)施畢竟不屬于高利潤(rùn)率的產(chǎn)業(yè)。因此，多元化融資無(wú)疑是目 前增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，擺脫其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約的最佳選擇。而地方公債的發(fā)行，又無(wú)疑 是彌補(bǔ)當(dāng)前地方財(cái)政資金不足，減輕中央政府的債務(wù)壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供 應(yīng)狀況的有效措施之一。

第三，社會(huì)資金中存在對(duì)地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的，持 續(xù)高速增長(zhǎng)，社會(huì)閑散資金和居民所得都有了很大提高，2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收 入為7500元，雖然幾次降低銀行儲(chǔ)蓄存款利息，但居民儲(chǔ)蓄存款有增無(wú)減，2002年城鄉(xiāng) 居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)到8.7萬(wàn)億元。然而，這些資金除了繼續(xù)存款和購(gòu)買國(guó)債以外，投資渠道十分有限。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府債券，特別是投向明確，收益相對(duì)穩(wěn)定 的市政債券是居民儲(chǔ)蓄資金的一種較好的投資選擇。

第四，我國(guó)部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地 方政府要取得社會(huì)居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。目前各級(jí)政府的可支配財(cái)力差別較大，但是，對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，其承債能力相對(duì)較高，特別是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。

第五，國(guó)債管理水平的提高以及國(guó)外地方公債管理的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)地方公債的規(guī)范管理 提供了條件。我國(guó)中央政府近20年的國(guó)債發(fā)行實(shí)踐，尤其是1994年以來(lái)在國(guó)債發(fā)行、流 通市場(chǎng)等方面所進(jìn)行的市場(chǎng)化改革以及東南亞金融危機(jī)以來(lái)我國(guó)對(duì)于債務(wù)管理制度的強(qiáng) 化和提高，使我國(guó)在公債發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督管理等方 面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為發(fā)行和管理地方公債打下了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，國(guó)外地方政府 在長(zhǎng)期發(fā)行公債的實(shí)踐中所總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)，如地方公債的適度規(guī)模與投向、地方公債的 風(fēng)險(xiǎn)控制方法等也都將有助于提高我國(guó)地方公債管理的起點(diǎn)水平，促進(jìn)地方公債制度的 不斷完善。

三、現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會(huì)引發(fā)地方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹

目前之所以在是否允許地方政府發(fā)行公債這一問(wèn)題上令學(xué)術(shù)界和決策者猶疑不決的一 個(gè)重要原因，是擔(dān)心由此可能會(huì)引發(fā)地方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹。因?yàn)樵谀壳爸醒胝?且不允許地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔(dān)了大 量債務(wù)，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會(huì)借此進(jìn)一步大量舉債，以致 造成地方公債發(fā)行的失控，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的債務(wù)失控？

筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心是可以理解的，但問(wèn)題在于是否不允許地方政府發(fā)行公債，地方 政府的債務(wù)規(guī)模就不會(huì)失控，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就不存在或者會(huì)更小呢？答案是否定的。因?yàn)?，其一，地方公債的非合法化，只能造成地方政府的舉債行為由“顯性化”變?yōu)椤半[性化 ”，現(xiàn)階段地方政府存在的大量或有債務(wù)既是明證。其二，由于在現(xiàn)有法律框架下，即 使合理的地方政府債務(wù)融資也需“猶抱琵琶半遮面”，因此許多不應(yīng)通過(guò)地方政府進(jìn)行 債務(wù)融資的項(xiàng)目，也趁機(jī)“渾水摸魚”，進(jìn)而加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。其三，由于 地方政府債務(wù)融資的非顯性化，直接造成地方政府的債務(wù)融資無(wú)法采取規(guī)范化的債務(wù)融 資管理制度，既無(wú)法保證債務(wù)融資程序的規(guī)范化，也不能保證債務(wù)資金的高效使用，而 債務(wù)資金是需要到期償還本息的，因而極可能成為誘發(fā)地方政府財(cái)政危機(jī)的“定時(shí)炸彈 ”。其四，地方政府債務(wù)融資的非規(guī)范化，還造成地方政府融資主體的多元化，即誘發(fā) 幾乎所有地方政府部門乃至政府所屬事業(yè)單位，都在以政府名義籌集資金，最終導(dǎo)致連 地方政府本身也難以說(shuō)清該級(jí)政府到底有多少債務(wù)。

由上可見，隱性化的債務(wù)比顯性化的債務(wù)更容易失控，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也更大。當(dāng)客觀上存 在可以通過(guò)債務(wù)融資以滿足地方資本性公共品資金需求的情況下，一味地禁止地方政府 以籌資成本相對(duì)較低的地方公債形式合法籌資，只能導(dǎo)致地方政府從其他更糟糕的渠道 來(lái)獲取所需資金，包括可能引發(fā)官民矛盾的強(qiáng)制性稅費(fèi)。因此，從法律上明確我國(guó)地方 政府的舉債權(quán)，創(chuàng)立地方公債制度，不僅是完善我國(guó)財(cái)政管理體制的重要舉措，而且是 通過(guò)地方公債這一制度創(chuàng)新，變“堵”為“疏”，把隱性化的債務(wù)還原為顯性化的債務(wù)，使之處于有效的監(jiān)控制度之下，從而達(dá)到規(guī)范現(xiàn)有地方政府融資行為，治理“三亂”，并進(jìn)而增強(qiáng)中央政府調(diào)控能力的重要舉措。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)社會(huì)上存在制度創(chuàng)新條件時(shí)，人為地阻止這種制度創(chuàng)新，其結(jié)果很可能 是適得其反。然而，任何一種制度的創(chuàng)新又都是風(fēng)險(xiǎn)與受益的并存，即便從國(guó)際上看，地方公債制度雖然在許多國(guó)家的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都發(fā)揮了積極的作用，但因地方公債 過(guò)濫發(fā)行而導(dǎo)致的地方政府乃至中央政府的債務(wù)危機(jī)也是存在的。不過(guò)，既然我們不可 能“因噎廢食”，那么，只要能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)控制在制度體系所能夠接受的水平上，由制度 創(chuàng)新所帶來(lái)的好處就可以被我們所充分享受。因此，我們認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行公債，不僅不必然引發(fā)地方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹，而且是避免其債務(wù)膨脹的有效控制手段之 一，適時(shí)地賦予地方政府合法的舉債權(quán)，應(yīng)是建立和完善我國(guó)公共財(cái)政框架的必然選擇。

第三篇：地方公債問(wèn)題

一、地方政府公債的含義

1、地方公債的含義：

公債即為公共債務(wù)，是一國(guó)的政府舉借的債務(wù)，是政府取得財(cái)政收入的一種有償形式。它是債券體系的一個(gè)重要的組成部分。其中，按照發(fā)行主體分類，可將公債分為國(guó)家公債和地方公債。國(guó)家公債亦稱國(guó)債，是由一國(guó)中央政府發(fā)行的國(guó)債。地方公債即地方政府公債，是一國(guó)地方政府發(fā)行的公共債務(wù)。

2、地方公債具體定義為：是地方政府在經(jīng)常性財(cái)政資金不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展需要，按照有關(guān)法律規(guī)定，利用信用原則，由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，從社會(huì)上吸取資金，用于當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性項(xiàng)目建設(shè)的一種有價(jià)證券。它是從社會(huì)上吸收資金來(lái)滿足地方公共支出需要的一種形式。

二、地方政府發(fā)行公債存在的問(wèn)題

從制度層面看，地方公債發(fā)行缺少法規(guī)基礎(chǔ)。

1．地方政府發(fā)行公債相關(guān)的法規(guī)邏輯存在矛盾。迄今，中國(guó)仍未制定有關(guān)地方政府發(fā)行公債的相關(guān)法律，相反，1994年頒布的《預(yù)算法》第28條中明確規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，由此可見，如允許地方發(fā)行公債就須更改現(xiàn)行法律，否則就會(huì)造成法律沖突。今年，財(cái)政部擬代地方政府發(fā)行2000億債券，為此財(cái)政部頒布了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。《辦法》中規(guī)定，如果屆時(shí)地方政府還本確實(shí)存在困難，經(jīng)批準(zhǔn)，到期后可按一定比例發(fā)行1—5年期新債券，分年全部歸還。對(duì)于未按時(shí)上繳的，中央財(cái)政根據(jù)逾期情況計(jì)算罰息，并在辦理中央與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳[2]。如果一次發(fā)行還本存在困難，可繼續(xù)發(fā)行新債券，那二次發(fā)行到期仍然還不了呢？是繼續(xù)發(fā)行還是由中央財(cái)政兜底？抑或是地方政府信用破產(chǎn)？相信這都不是萬(wàn)全之策。如繼續(xù)發(fā)行可能導(dǎo)致原本就存在債務(wù)危機(jī)的地方政府每況日下，美國(guó)當(dāng)前的次貸危機(jī)正是成因于此；如由中央財(cái)政兜底，會(huì)使越來(lái)越多的地方政府缺乏還款動(dòng)機(jī)，既然最終還是由中央“買單”，何不直接由中央撥款，還談什么地方政府發(fā)債？而在當(dāng)前中國(guó)特殊國(guó)情下，如果允許地方政府破產(chǎn)，那造成的負(fù)面影響可能是無(wú)法估量的，況且中國(guó)現(xiàn)今關(guān)于政府破產(chǎn)的法律制度尚屬空白。因此，在沒(méi)有建立明確嚴(yán)格的相關(guān)法律前，應(yīng)慎言地方政府發(fā)行債券的問(wèn)題。

2.地方政府發(fā)行公債相關(guān)的信用制度不健全。構(gòu)建和諧社會(huì)是我們推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，而和諧社會(huì)當(dāng)然是高信用社會(huì)，高信用社會(huì)跟政府的信用息息相關(guān)，而當(dāng)今中國(guó)地方政府卻普遍沒(méi)有建立起完善的信用制度。從地方政府轉(zhuǎn)貸國(guó)債資金的償還情況來(lái)看，一些地方政府頻頻出現(xiàn)“借錢容易還錢難”的現(xiàn)象，只管從中央財(cái)政借錢，卻往往不能按期歸還。地方政府對(duì)中央尚且如此，對(duì)普通公民則更令人擔(dān)憂。近年來(lái)，地方政府信用問(wèn)題的事件頻頻在新聞媒體上披露，如：2007年，在全國(guó)范圍鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的華南虎照片案、股票交易印花稅率上調(diào)案；2008年，席卷全國(guó)的毒奶粉案等等，直接導(dǎo)致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官員知法犯法、帶頭違法；各種腐敗以及公務(wù)員權(quán)力尋租等現(xiàn)象從根本上沖擊著社會(huì)信用和社會(huì)公正的底線。

3.地方政府發(fā)行公債相關(guān)信息公開制度不透明。政府信息公開，打造“陽(yáng)光”政府是中國(guó)社會(huì)文化建設(shè)的一個(gè)重要方面，直接關(guān)系到公眾對(duì)政府的信任以及公眾的知情權(quán)，而財(cái)政透明度更是一級(jí)政府信息公開度的集中體現(xiàn)。雖然自2008年5月1日起，中國(guó)首部信息公開法規(guī)———《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已正式施行，但由于原有制度的慣性及多方面原因，該《條例》的實(shí)際實(shí)施情況卻不容樂(lè)觀。一份關(guān)于中國(guó)各省財(cái)政透明度報(bào)告中指出，中國(guó)省級(jí)政府在信息公開方面平均得分比重只有22%，處于第一的福建省為63%，而最低的省份則只有15%，甚至五個(gè)省份對(duì)項(xiàng)目組發(fā)出的三次信函從頭到尾均置之不理。調(diào)查搜尋的113項(xiàng)財(cái)政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有 40項(xiàng)信息無(wú)法獲得。

從地方政府投入層面看，地方公債存在投資風(fēng)險(xiǎn)。

1.地方政府存在巨額的“隱形債務(wù)”。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，2004年，中國(guó)地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債高達(dá)400萬(wàn)元！國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位專家在“地方債問(wèn)題國(guó)際研討會(huì)”上表示“：目前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)殺手。”此外，一些市縣雖賬面無(wú)赤字，卻普遍存在著規(guī)模巨大的隱性赤字。

2.新債還舊債。一些地區(qū)的公債投資項(xiàng)目效益低下，靠投資的收益難以償還債務(wù)本息，形成借新債還舊債的局面。國(guó)家審計(jì)署在《關(guān)于2003中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出，一些國(guó)債投資項(xiàng)目未按期建成投產(chǎn)。抽查的28個(gè)?。▍^(qū)、市）利用國(guó)債建設(shè)的526個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有136個(gè)未按期建成，占25%。工期延誤的主要原因是，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，地方配套資金不落實(shí)以及項(xiàng)目建設(shè)管理不善等。所以說(shuō)，我國(guó)地方公債整體投資收益水平不理想的局面是有可能出現(xiàn)的，很難依靠投資效益償還國(guó)債。

3.片面追求“政績(jī)”。個(gè)別地方官員片面追求“政績(jī)”，盲目的上項(xiàng)目，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的形象工程和低水平重復(fù)建設(shè)。這些工程普遍存在質(zhì)量差、效益低、能耗大、污染嚴(yán)重、暗箱操作等問(wèn)題。對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了極大的副作用，其中最為突出的表現(xiàn)就是高資源消耗。以2007年為例，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高達(dá)到11.4％，GDP總量達(dá)到32.5億美元，僅次于美國(guó)、日本、德國(guó)，但在這個(gè)增長(zhǎng)過(guò)程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭總消耗量41％，水電量消耗為世界總消耗量的15％，基礎(chǔ)能源消費(fèi)量呈連年增長(zhǎng)趨勢(shì)，2002—2007年五年間中國(guó)基礎(chǔ)能源消費(fèi)量占世界消費(fèi)量的比例已上升至16.8%。這種高資源消耗，不僅是居民當(dāng)前福利的損失，更是未來(lái)福利的損失。

4.違規(guī)挪用公債資金的隱患。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的地方政府承擔(dān)了很多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，舉辦了大量的地方國(guó)營(yíng)企業(yè)，隨著改革開放的深入，地方政府招商引資的責(zé)任也在不斷增強(qiáng)。除了經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能外，地方政府還要承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、計(jì)劃生育、地方教育、社會(huì)保障、社會(huì)福利、下崗職工再就業(yè)等工作。而西方國(guó)家地方政府則沒(méi)有如此多的職能，尤其是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，也基本上不開辦、管理、經(jīng)營(yíng)企業(yè)。而從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際效果看，地方政府投資辦企業(yè)確是效益不好，近幾年地方國(guó)企紛紛陷入困境，給地方財(cái)政造成很大壓力，也給地方安定造成很大壓力。在這種背景下，我國(guó)地方政府對(duì)資金的需求要遠(yuǎn)大于西方國(guó)家。按我國(guó)政府職能看，地方政府仍會(huì)將大量的資金投到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是企業(yè)建設(shè)、項(xiàng)目投資中去，發(fā)行地方公債，如果監(jiān)管不力，就有可能出現(xiàn)挪用其他款項(xiàng)進(jìn)行項(xiàng)目投資。

三、完善地方政府發(fā)行公債的思路

1.加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。應(yīng)盡快制定《地方政府債券法》，修改《預(yù)算法》第28條禁止地方舉債的條款和《擔(dān)保法》等其他法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，在以國(guó)家法律形式確定地方政府舉債權(quán)的同時(shí)，對(duì)地方政府債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債申

請(qǐng)、審查和批準(zhǔn)、發(fā)債方式、適用范圍、舉債規(guī)模、償債機(jī)制及責(zé)任追究等做出嚴(yán)格規(guī)定,從而強(qiáng)化對(duì)地方政府發(fā)債的法律約束。同時(shí)，出臺(tái)《公共工程法》、《地方政府投融資法》、《地方公債監(jiān)管法》等法律，落實(shí)債務(wù)投資決策責(zé)任制，對(duì)不盡職盡責(zé)、疏于管理及造成重大損失浪費(fèi)、利用主管項(xiàng)目謀取私利的行為作出明確的懲處規(guī)定。

2.健全地方政府債券信用評(píng)級(jí)機(jī)制。按照國(guó)外規(guī)范化的證券市場(chǎng)運(yùn)作方式,地方政府債券應(yīng)由獨(dú)立的資信評(píng)估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí),并將發(fā)債主體的信譽(yù)和債務(wù)償還能力對(duì)外公開,供投資者決策時(shí)參考。應(yīng)組織創(chuàng)建我國(guó)權(quán)威性信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),增強(qiáng)評(píng)級(jí)的科學(xué)性、獨(dú)立性和公正性,保護(hù)投資者的權(quán)益,推動(dòng)地方政府債券市場(chǎng)化的進(jìn)程。地方公債作為一種債券產(chǎn)品,其利率水平和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,應(yīng)交由市場(chǎng)來(lái)確定,而不應(yīng)由政府制定和評(píng)價(jià)。政府的大包大攬,會(huì)制約市場(chǎng)機(jī)制在化解風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。因此,對(duì)發(fā)行地方公債的地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)并及時(shí)、準(zhǔn)確的公布,由投資者自主選擇購(gòu)買或不購(gòu)買,當(dāng)然投資者的風(fēng)險(xiǎn)要自負(fù),地方政府也要承當(dāng)發(fā)行失敗的風(fēng)險(xiǎn)。居民可以“用腳投票”的方式向地方政府施壓,促使地方政府科學(xué)決策,誠(chéng)實(shí)守信。

3.建立健全地方公債的信息公開制度,將地方公債的發(fā)行、使用、償還、地方政府的財(cái)政收支等信息公開化,防止政府行為的任意性,同時(shí)也是有效地與社會(huì)公眾溝通的方式。

3.需要增加地方政府債務(wù)信息的透明度。只有地方債務(wù)信息透明，市場(chǎng)才有可能對(duì)地方政府的信用狀況作出判斷。這需要相應(yīng)的制度安排，增強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的動(dòng)力，引導(dǎo)各種政府性債務(wù)的“顯性化”。因?yàn)榕c其讓地方政府將各種各樣的債務(wù)以不同形式分散在不同部門、不同機(jī)構(gòu)、不同項(xiàng)目中，不如讓地方政府債務(wù)公開集中，以利于對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的有效控制。

4．建立地方財(cái)政償債機(jī)制。地方財(cái)政部門必須建立專門的償債基金，將債務(wù)投資項(xiàng)目收益和財(cái)政結(jié)余直接撥入該基金，專項(xiàng)用于各種地方政府債務(wù)的償還，不得挪為他用。每年年初編制預(yù)算時(shí)必須按一定比例安排還本付息支出。有關(guān)管理部門須對(duì)各地財(cái)政償債資金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查。將償債資金納入財(cái)政預(yù)算，有利于保證財(cái)政償債有穩(wěn)定的資金來(lái)源，降低地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。

5.加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督與管理管理。中央應(yīng)嚴(yán)格控制地方所申請(qǐng)的發(fā)債額度；對(duì)其使用方向進(jìn)行監(jiān)管，地方公債籌集的資金應(yīng)投向中央審定的項(xiàng)目，而不能挪為他用，不能用于經(jīng)常性開支。對(duì)所投項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效益進(jìn)行監(jiān)管，不能只重視總需求效應(yīng)而忽視生產(chǎn)力效應(yīng)，實(shí)行嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制，打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”。建立政府評(píng)價(jià)機(jī)制,明確各屆政府間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，抑制道德風(fēng)險(xiǎn)；建立地方債務(wù)預(yù)警機(jī)制，防止債務(wù)過(guò)度膨脹；建立健全地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度，允許地方政府發(fā)行公債必須硬化預(yù)算約束機(jī)制,建立專門的債務(wù)收支預(yù)算，保證債務(wù)收支的集中和透明管理，并要定期進(jìn)行審計(jì)并將審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公開；建立健全地方公債的信息公開制度，將地方公債的發(fā)行、使用、償還、地方政府的財(cái)政收支等信息公開化，以發(fā)揮社會(huì)各界的監(jiān)督作用

綜上所述，我國(guó)地方公債的發(fā)行還處在初級(jí)階段，仍然存在許多問(wèn)題，我們必須加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)管。在目前我國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不很成熟的情況下，應(yīng)加強(qiáng)各級(jí)人大、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)(如財(cái)政部、審計(jì)機(jī)關(guān))、社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高透明度。同時(shí)還要制定《地方公債法》,完善相關(guān)法規(guī)，為地方公債市場(chǎng)的健康發(fā)展提供法制保障。

第四篇：日本地方公債制度對(duì)我國(guó)的啟示

日本地方公債市場(chǎng)化改革及對(duì)我國(guó)的啟示

摘要：公債作為籌集國(guó)家財(cái)政收入的重要手段之一，在彌補(bǔ)財(cái)政赤字，籌集建設(shè)資金方面無(wú)疑發(fā)揮了積極作用，2014年8月新預(yù)算法頒布，明確規(guī)定我國(guó)地方政府在一定條件下也可以發(fā)行地方公債，結(jié)束了分稅制以來(lái)我國(guó)地方政府禁止發(fā)債的歷史，但我國(guó)地方公債制度還不夠完善，而日本地方債制度作為最具代表性的中央集權(quán)國(guó)家的地方債券制度，其市場(chǎng)化改革以來(lái)逐漸完備化，為我國(guó)地方債制度改革與發(fā)展提供了借鑒。

關(guān)鍵字：地方債 市場(chǎng)化改革 改革方向

一．日本的地方債制度市場(chǎng)化改革

（一）.日本地方債市場(chǎng)化改革的背景

日本地方債制度自實(shí)施以來(lái)，對(duì)推進(jìn)日本地方公共事業(yè)的發(fā)展、改善民生起到了重要作用。但由于債務(wù)償還財(cái)源主要由政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)，近年來(lái)隨著地方債的迅速擴(kuò)張，問(wèn)題不斷凸顯。首先，地方債占GDP比重已高達(dá)40%，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際上這一比例最大的兩個(gè)國(guó)家（瑞典和美國(guó)，二者均為11.3%)。其次，地方債負(fù)擔(dān)率高，已接近國(guó)際危險(xiǎn)線。2006年，日本北海道夕張市宣布財(cái)政破產(chǎn)，引發(fā)了對(duì)政府財(cái)政破產(chǎn)的隱憂。此外，中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算約束軟化、市場(chǎng)規(guī)律和納稅人的監(jiān)督職能弱化以及地方政府隱性債務(wù)等問(wèn)題使得本已惡化的財(cái)政雪上加霜，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。為改變這種現(xiàn)狀，20世紀(jì)末開始，日本地方債制度走向了市場(chǎng)化變革。

（二）.日本地方債市場(chǎng)化改革內(nèi)容

1.推行“三位一體”財(cái)政制度改革

二十一世紀(jì)以來(lái)，為解決地方財(cái)政赤字問(wèn)題，日本中央政府推行了地方分權(quán)化改革。2002－2006年，以“財(cái)源再分配”為著力點(diǎn)，推行了包括“中央向地方的稅源轉(zhuǎn)讓”、“國(guó)庫(kù)支出金的廢止和消減”、“地方交付稅的改革”在內(nèi)的“三位一體”的財(cái)政制度改革。在進(jìn)一步明確中央政府和地方政府之間職能范圍的同時(shí)，將部分稅收權(quán)限下放給了地方政府。2.地方債券發(fā)行制度變革

2006年，日本地方債發(fā)行由之前中央政府主導(dǎo)的“起債許可制度”轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝c地方自治體政府共同管理的“起債協(xié)議制度”，改變了長(zhǎng)期以來(lái)地方發(fā)債必須獲得總務(wù)省大臣或都道府批準(zhǔn)的規(guī)定，增加了地方自治體議會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)限。這一轉(zhuǎn)換，一定程度上減輕了中央財(cái)政的壓力，也增強(qiáng)了地方自治體債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，具有積極意義。3.地方債的融資結(jié)構(gòu)變革

長(zhǎng)期以來(lái)，日本地方債的資金來(lái)源以政府資金為主。2001 年，《資金運(yùn)用部資金法》的頒布和2006年之后的郵政民營(yíng)化的一系列改革，顯著降低了地方債資金來(lái)源中的政府資金比重，逐步轉(zhuǎn)向以民間資金為主。數(shù)據(jù)顯示，地方債資金來(lái)源構(gòu)成中，2002 年，政府資金的比重（45.7%），遠(yuǎn)超過(guò)市場(chǎng)公募債的比重（11.5%）；2009年，這一局面被扭轉(zhuǎn)，后者（26.5%）反超前者（25.2%）；之后，這一趨勢(shì)繼續(xù)延續(xù)，2012年，后者（29.9%）與前者（24.4%）差距進(jìn)一步拉大。4.地方債發(fā)行方式變革

2002年，東京都政府率先進(jìn)行改革，突破了總務(wù)省統(tǒng)一規(guī)定的制約，采取了獨(dú)自決定其債券發(fā)行條件的“個(gè)別條件交涉方式”，并成為主流發(fā)行方式。2007年9月以來(lái)，所有自治體的公募債發(fā)行都由“統(tǒng)一條件的交涉方式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€(gè)別條件的交涉方式”，日本地方債發(fā)行方式完成了市場(chǎng)化的根本性變革。5.推行市町村合并，提高公共設(shè)施與服務(wù)的利用效率

二十一世紀(jì)以來(lái)，為保證“地域內(nèi)自我解決”的地方財(cái)政重建、再生計(jì)劃的實(shí)施，日本推進(jìn)了市町村合并的行政區(qū)劃改革，不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，而且活躍了地方經(jīng)濟(jì)，增加了政府稅收。

二．我國(guó)地方債制度現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代末至90年代初，我國(guó)地方政府債券一度風(fēng)行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過(guò)度舉債，1994年制定預(yù)算法時(shí)明確規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，堵上了地方政府發(fā)債的道路。

綜合考慮地方發(fā)展需要、化解地方政府債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防范化解等多方面因素，2004年8月新預(yù)算法確立了堵疏結(jié)合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時(shí)，也設(shè)置了若干安全閥來(lái)“堵偏門”，從六個(gè)方面確立了地方政府舉債的基本規(guī)則。

一是舉債主體，規(guī)定只能是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是債務(wù)規(guī)模，實(shí)行債券發(fā)行限額管理，不能超額發(fā)行。四是還債能力，應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的資金來(lái)源。五是管理機(jī)制，規(guī)定了有關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制等。六是法律責(zé)任，明確規(guī)定了違規(guī)舉借債務(wù)或?yàn)樗藗鶆?wù)提供擔(dān)保的法律責(zé)任。這些規(guī)定把地方政府在舉借債務(wù)開閘的同時(shí)，為政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)能夠控制在合理區(qū)間套上了法律的“緊箍咒”。

三．日本地方債市場(chǎng)化改革對(duì)深化我國(guó)地方債管理改革的借鑒與啟示

（一）做好新預(yù)算法實(shí)施的立法配套工作，為深化我國(guó)地方債管理改革提供法治保障

2014 年8月，實(shí)施近20年的預(yù)算法完成首次大修，新預(yù)算法將自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險(xiǎn)等五個(gè)方面做出限制性規(guī)定。這從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問(wèn)題，對(duì)防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。但是，新預(yù)算法對(duì)一些一時(shí)還難以具體規(guī)定的問(wèn)題僅做了一些原則性規(guī)定，同時(shí)我國(guó)各地預(yù)算管理的水平差別也較大。因此，要切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的能力和水平，做好新預(yù)算法實(shí)施的立法配套工作，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為地方政府債務(wù)管理改革提供法治保障。

（二）深化財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步提高地方財(cái)政收入比重

就中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系而言，與日本相類似，我國(guó)也是中央政府占主導(dǎo)地位，事權(quán)配置重心偏低，地方政府尤其是基層地方政府承擔(dān)過(guò)多的實(shí)際支出責(zé)任，是近年來(lái)地方政府財(cái)政赤字和舉債規(guī)模擴(kuò)大的重要原因之一。因此，需要深化財(cái)稅體制改革，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，進(jìn)一步提高地方財(cái)政收入的比重，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，從源頭上控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）適當(dāng)合并部分地方行政區(qū)劃，提高公共財(cái)政效率

目前，我國(guó)行政規(guī)模龐大，這不僅體現(xiàn)在財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量上，也表現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置乃至行政區(qū)劃單位設(shè)置上。近年來(lái)，我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化了中小城市格局，解決了地方行政區(qū)劃格局的部分突出問(wèn)題。然而，我國(guó)行政區(qū)劃規(guī)模龐大問(wèn)題仍然比較突出。民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國(guó)地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位分別為333個(gè)、2853個(gè)、40497個(gè)，其中，地級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位分別比2011年多1個(gè)和31個(gè)。如此龐大的行政區(qū)劃單位設(shè)置，勢(shì)必增加日常行政開支，從而“擠占”公共設(shè)施建設(shè)資金。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施和公共服務(wù)利用效率降低。合并部分行政區(qū)劃有利于優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施及資源配置，提高資源利用效率，活躍地方經(jīng)濟(jì)。

參考文獻(xiàn)：《日本地方債研究與啟示》 劉曉麗 2010年財(cái)稅改革 《日本地方債的市場(chǎng)化變革》 徐田華 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)

《日本地方債制度及變革分析》 龐德亮 現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì) 2011年第5期 《日本地方債制度考察》 魏嘉寧 王彤

第五篇：中國(guó)最美地方（定稿）

中國(guó)最美地方排行榜及游覽最佳時(shí)間 中國(guó)最美地方排行榜及游覽最佳時(shí)間

一．中國(guó)最美的十大名山 1.南迦巴瓦：云中的天堂（西藏）（每年的 2-4 月和 10-11 月，選擇登山的最好時(shí)機(jī))2.貢嘎：風(fēng)停止了腳步（四川）（10 月下旬后下雪，可觀看雪景 3 月解凍）3.珠穆朗瑪：心靈的守望（西藏）（登山季節(jié) 4 月下旬—6 月上旬，9 月中旬-10 上旬）4.梅里：雪神的儀仗隊(duì)（云南）（觀賞雪山季節(jié) 1-5 月）5.黃山：上帝的盆景（安徽）（3.16---11.16 旺季，11.16—3.15 淡季）6.稻城三神山： 香格里拉的地標(biāo)（四川）（最佳季節(jié):4-—6 月、9—11 月、7-8 月為雨季）7.喬戈里：遙遠(yuǎn)的秘境（新疆）（登山季節(jié)：7-9 月）8.岡仁波齊：眾神的居所（西藏）（最佳季節(jié) 5 月—7 月上旬，8 月中旬到 10 月）9.泰山：華夏的圖騰（山東）（最佳季節(jié)：四季皆宜）10.娥眉山：從盆地升向天庭（四川）（春秋兩季為峨眉山最佳旅游季節(jié)）

二．中國(guó)最美的五大湖 1.青海湖：陸心之海（青海）（最佳季節(jié)：四季皆宜）2.喀納斯湖：上帝的調(diào)色板（新疆）（最佳季節(jié)：7—9 月中旬）3.納木錯(cuò)湖：與神耳語(yǔ)的地方（西藏）（最佳季節(jié)：7—9 月）4.天池：盛怒之后的平靜（吉林）（最佳季節(jié)：7-9 月，其他季節(jié)極有可能處于茫茫白雪中）5.西湖（杭州）（最佳季節(jié)：西湖一年四季風(fēng)景各異，魅力獨(dú)具）

三．中國(guó)最美的七大丹霞 1.丹霞山：中國(guó)的紅石公園（廣東）（最佳季節(jié)：四季皆宜）2.武夷山：碧水丹山甲東南（福建）（最佳季節(jié)：夏季雖然氣溫偏高，卻是萬(wàn)物生長(zhǎng)最為茂盛）3.大金湖：水上丹霞奇觀（福建）（最佳季節(jié)：氣溫適中，四季皆可旅游）4.鷹潭龍虎山：煉丹之處紅崖顯（江西）（最佳季節(jié)：四季都適合旅游)5.資江-八角寨—良山丹霞地貌：青峰赤壁丹霞魂（廣西 湖南）6.張掖丹霞地貌：宮殿式丹霞天地造（甘肅）（最佳季節(jié)：每年 6—9 月，是全年最佳旅游季節(jié)）7.赤水丹霞地貌：銀瀑飛瀉映丹崖（貴州）（最佳季節(jié)：四季皆宜）

四．中國(guó)最美的五大峰林 1.桂林陽(yáng)朔：山水相依的畫廊（廣西）（最佳季節(jié)：4 月份和 10 月份八月桂花開放前后）2.武陵源：失落深山的丹青（湖南）（最佳季節(jié)：春秋兩季，這是天氣涼爽，很適合旅游）3.萬(wàn)峰林：高原上的心跳（貴州）（最佳季節(jié)：

七、八月去興義游玩，大大小小瀑布因?yàn)橛兴?顯得有氣勢(shì)，夏日漂流也比較愜意）4.三清山：西太平洋邊緣最美麗的花崗巖（江西）（最佳季節(jié)：秋季，這時(shí)候天氣干爽）5.羅平峰林：金色的花園（云南）（最佳季節(jié)：每年 2 月下旬—3 月上旬
，油菜花開的很旺季）

五．中國(guó)最美的十大峽谷 1.雅魯藏布大峽谷（西藏）（最佳季節(jié)：每年 8—10 月才是進(jìn)山黃金季節(jié)）2.金沙江虎跳峽（云南）（最佳季節(jié)：春夏兩季）3.長(zhǎng)江三峽（重慶 湖北）（最佳季節(jié)：三峽常年風(fēng)景隨四季變換而不同。四季都可旅游）4.怒江大峽谷（西藏）（云南）（最佳季節(jié)：10 月份到第二年四月份是旅游最好季節(jié)）5.瀾滄江梅里大峽谷（云南）（最佳季節(jié)：1—5 月）6.太魯閣大峽谷（臺(tái)灣）（最佳季節(jié)：四季皆宜）7.黃河晉陜大峽谷（內(nèi)蒙古 山西 陜西）（最佳季節(jié)：1—4 月份，秋季 9—11 月份）8.大渡河金口大峽谷（四川）（最佳季節(jié)：秋季秋高氣爽是游覽金口大峽谷的最佳季節(jié)）9.太行山大峽谷（北京 河北 河南 山西）（最佳季節(jié)：春秋兩季天高氣爽，百花齊放，為旅游 最佳季節(jié)）10.天山庫(kù)車大峽谷（新疆）（最佳季節(jié)：四季皆宜）

六．中國(guó)最美的三大雅丹 1.烏爾禾：風(fēng)愛坎坷不喜平（新疆）（最佳季節(jié)：每年有 4—8 月）2.白龍堆：群龍聚首天涯（新疆）（最佳季節(jié)：秋季）3.三垅沙：開進(jìn)戈壁的艦隊(duì)（新疆）（最佳季節(jié)： 春秋兩季）

七．中國(guó)最美的五大沙漠 1.巴丹吉林沙漠腹地：上帝畫下的曲線（內(nèi)蒙古）（最佳季節(jié)：每年 9 月下旬—10 月下旬）2.塔克拉瑪干沙漠腹地：大地的天體營(yíng)（新疆）（最佳季節(jié)：每月 10 月下旬—到 11 月中旬）3.古爾班通古特沙漠腹地：大漠的血脈（新疆）（最佳季節(jié)：每年 9—12 月）4.鳴沙山.月牙泉：千年的守望（甘肅）（最佳季節(jié)：每年 5—9 月）5.沙坡頭：曳住流沙的腳步（寧夏）（最佳季節(jié)：春秋兩季）

八．中國(guó)最美的八大海岸 1.亞龍灣：跌落在地上的天空（海南三亞）（最佳季節(jié)：四季適合旅游）2.野柳：海浪留在大地上的作品（臺(tái)灣基隆）（最佳季節(jié)：

10、11 月）3.成山頭：腹地對(duì)大海的渴望（山東榮成）（最佳季節(jié)：每年 4—10 月）4.東寨港紅樹林：留在陸地上的碧浪（海南瓊山）（最佳季節(jié)：每年 11 月到第二年 4 月）5.昌黎黃金海岸：沙漠與大海的吻痕（河北）（最佳季節(jié)：春秋兩季）6.維多利亞海岸：萬(wàn)丈紅塵映碧海（香港）（最佳季節(jié)：每年的 11、12 月）7.崇武海岸：惠安女眺望大海的地方（福建惠安）（最佳季節(jié)：四季皆宜）8.大鵬半島：臨近鬧市的一塊荒野（廣東深圳）（最佳季節(jié)：四季皆宜）

九．中國(guó)最美的六大瀑布 1.藏布巴東瀑布群：大峽谷中的隱士（西藏）（最佳季節(jié)：最好季節(jié)秋季）2.德天瀑布：跨國(guó)的風(fēng)情（廣西）（最佳季節(jié)：每年 6、7 月）3.黃河壺口瀑布：萬(wàn)千氣象一壺收

（晉陜交界）（最佳季節(jié)：每年的 5 月、9 月）4.羅平九龍瀑布：紅土地上的飄帶（云南）（最佳季節(jié)：每年的二月上旬到三月上旬）5.諾日朗瀑布：樹叢中的織錦（四川）（最佳季節(jié)：每年 7、8 月）6.貴州黃果樹瀑布：不能復(fù)制的雄渾（貴州）（最佳季節(jié)：每年 7,8 月)