第一篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，制定深圳市土地管理制度改革方案。

一、總體目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則, 結(jié)合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，促進科學(xué)合理用地和經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、基本思路

（一）完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，健全土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護土地權(quán)利人合法權(quán)益。

（二）深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全土地收益分配調(diào)節(jié)。

（三）創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機制,完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源、資產(chǎn)、資本“三 1

位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

（四）加強土地節(jié)約集約利用, 創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制。落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地長效機制。

（五）強化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進政府職能轉(zhuǎn)變。適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)管，綜合發(fā)揮法律、經(jīng)濟、行政和科技手段的作用，完善上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的工作機制，實現(xiàn)各級政府對城市土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

（六）推進區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用。圍繞國家對深圳作為國家經(jīng)濟特區(qū)、全國性經(jīng)濟中心城市和國際化城市的發(fā)展定位要求，強化區(qū)域合作，促進區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理利用，協(xié)調(diào)區(qū)域土地利益平衡。

（七）加強土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善土地法制建設(shè)，保障土地管理制度改革，研究建立土地審裁制度，促進社會和諧與公平。

三、進度安排

按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、結(jié)果可控的要求，總體設(shè)計、全面推進、分步實施、重點突破。改革工作區(qū)分近期（2011-2014年）和中遠期（2015-2020年）兩個階段。近期重點破解城市發(fā)展用地瓶頸，對改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進行全面研究和探索，并以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點試點地區(qū)，綜合探索規(guī)劃、土地、建設(shè)管理制度。中遠期重點在深化研究的基礎(chǔ)上，深入推進試點實踐工作，認真總結(jié)實踐過程中的成功經(jīng)驗，探索完善土地管理體

制機制，推進土地政策創(chuàng)新，充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，通過立法保障改革創(chuàng)新成果，全面推進土地管理制度改革。

四、實施保障

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進。深圳市人民政府成立土地管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對改革工作的組織實施。對于土地管理制度改革的重大事項，及時報請國土資源部和廣東省。抓緊制定土地管理制度改革的具體實施方案，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進、分步實施、重點突破。

（二）加強監(jiān)管，定期評估。深圳市人民政府組織對改革方案實施成效進行定期評估，并上報國土資源部和廣東省。國土資源部和廣東省對深圳土地管理制度改革探索實踐工作給予指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

（三）依法實施，規(guī)范管理。土地管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容超出國家有關(guān)規(guī)定且不屬于經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依法定程序報請審批；超出國家有關(guān)規(guī)定且屬于經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依程序提請深圳市人民代表大會及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)；不超出國家有關(guān)規(guī)定的，由深圳市人民政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件予以規(guī)范。

第二篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

? 為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30周年慶祝大會和中國共產(chǎn)黨成立90周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和土地利用方式，提升發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性，努力當(dāng)好推進科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的排頭兵，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，特制定本方案。

一.總體目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持社會主義土地公有制，堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟的原則和要求，緊緊圍繞黨的十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，圍繞城鄉(xiāng)一體化、全面城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約(集約)，科學(xué)調(diào)控為原則，結(jié)合深圳高度城市化、土地全部(國有)、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推進土地資源配置市場化，土地利用高效化和土地管理法制化，促進科學(xué)合理用地和經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二.改革重點

(一)完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，健全國有土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護土地權(quán)力人合法權(quán)益。

(二)深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地受益分配機制。

(三)創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機制，完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源資產(chǎn)、資本“三位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

(四)加強土地節(jié)約集約利用，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制。落實節(jié)約優(yōu)先的要求，推進城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地的長效機制。

(五)嚴格耕地保護，建立補償機制。堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，逐步建立健全農(nóng)用地特別是耕地保護補償機制

(六)強化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進政府職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，綜合運用法律、經(jīng)濟。行政和科技手段，完善上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的工作機制，加強對土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

(七)推進區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用，結(jié)合國家對深圳作為經(jīng)濟特區(qū)、全國經(jīng)濟中心和國際化城市發(fā)展定位要求、深化區(qū)域合作，促進區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌配置和合理利用

(八)加強土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善土地法制建設(shè)，建立健全土地審裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革內(nèi)容及進度

按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中遠期(2016—2020年)兩個階段推進改革。

(一)近期實施內(nèi)容

?近期重點對改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進行全面研究和探索，以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點試驗區(qū)，在土地用途管制，土地有償使用，土地二次開發(fā)與節(jié)約集約利用、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面開展試點工作。

1.健全土地權(quán)利體系。完善國有土地權(quán)利體系，細化地上、地表、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三維地籍管理方法，明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則等。開展土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期相關(guān)權(quán)益研究。

2.完善土地有償使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以劃撥方式取得外，嚴格限定劃撥用地范圍，探索實行國家機關(guān)辦公、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等用地的有償使用。完善國有土地使用權(quán)出讓制度，在招標拍賣掛牌出讓的基礎(chǔ)上，按照公開、公平、公正的原則，創(chuàng)新國有土地使用權(quán)公開出讓方式及制度。

3.實行差別化土地供應(yīng)和地價管理標準。實行適應(yīng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的差別化供地政策，完善體現(xiàn)差別化供地的地價控制標準，健全國有土地使用權(quán)供應(yīng)體系，探索租賃、作價入股等土地有償使用方式。對產(chǎn)業(yè)用地的供地方式和供地年限探索實行差別化管理，并建立操作規(guī)范。

4.健全土地節(jié)約集約利用機制。探索建立推進節(jié)約集約用地工作的綜合評價體系，逐步開展對各行政轄區(qū)、各類功能區(qū)、建設(shè)項目用地以及各行業(yè)、不同用地主體的多層次土地節(jié)約集約利用評價。健全各類建設(shè)用地標準體系，完善節(jié)約集約用地考核指標體系。建立晚上節(jié)約集約用地的評價考核機制、激勵約束機制、監(jiān)管機制、責(zé)任機制。

5.創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制。探索監(jiān)理規(guī)劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發(fā)利用機制。在廣東省“三舊”改造政策基礎(chǔ)上，建立符合深圳實際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計劃，統(tǒng)籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤或存量土地的思路，建立健全土地整理儲備政策體系。

探索在城市重點發(fā)展區(qū)域建立以存量土地為主，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升、利益共享為目標的整體開發(fā)模式。

6.創(chuàng)新土地利用調(diào)查和規(guī)劃體系。以國家土地分類標準為基礎(chǔ)，探索制定適應(yīng)城市發(fā)展和管理需求的高度城市化地區(qū)土地分類和調(diào)查標準。探索建立市域和功能片區(qū)雙層土地利用規(guī)劃管理體系。在各功能片區(qū)設(shè)置方案經(jīng)廣東省人民政府同意后，依據(jù)市級土地利用總體規(guī)劃，編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由深圳市人民政府審批和調(diào)整，報廣東省國土資源廳備案后組織實施。進一步探索編制功能片區(qū)土地利用空間管制規(guī)劃，明確城市用地、工業(yè)用地、農(nóng)村居民點用地和耕地等管制的具體措施，作為用地管理的依據(jù)。

7.完善土地利用計劃管理方式。探索建立建設(shè)用地新增指標與流量指標互補的土地利用計劃總量指標體系。流量指標實習(xí)城市新增用地和存量用地清退掛鉤。按照總量控制、遠近統(tǒng)籌的方式，由深圳市人民政府依據(jù)土地利用總體規(guī)劃自助安排土地利用計劃總量指標，形成年初整體報廣東省人民政府和國土資源部備案、年內(nèi)自主配置使用、年末評估考核的計劃指標體系管理模式。

8.改革建設(shè)用地審批方式。除國家和省級單獨選址建設(shè)項目按國家和省相關(guān)規(guī)定報批外，在深圳市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍內(nèi)，國務(wù)院批審農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，按照廣東省人民政府的授權(quán)，由深圳市人民政府審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實施方案；在中心城區(qū)范圍外，已由廣東省人民政府授權(quán)深圳市人民政府審批功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，由深圳市人民政府批準農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用，統(tǒng)籌安排建設(shè)項目用地。研究圍填海造地與用地管理相銜接的模式和機制，依照海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃科學(xué)開展圍填海造地，探索創(chuàng)新圍填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加強供地管理。

9.加強耕地和生態(tài)用地保護。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三方面管護的要求，加大耕地特別是基本農(nóng)田保護力度，建立耕地和基本農(nóng)田保護補償制度，確保耕地占補平衡和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，完善并創(chuàng)新農(nóng)用地生態(tài)補償機制，健全生態(tài)用地保護的經(jīng)濟鼓勵和制約機制。

(二)中遠期實施內(nèi)容

在近期工作基礎(chǔ)上，著眼于既解決自身存在的突出問題，又為全國土地管理制度改革創(chuàng)造經(jīng)驗，深化中遠期改革研究，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，積極推進改革實踐，適時通過立法鞏固改革成效，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序、符合實際的土地管理體制機制。

? 1.完善土地登記制度，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的機構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序。

2.建立和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機制。探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭議調(diào)解機構(gòu)、人員、經(jīng)費的方式，以及不同行政層級調(diào)解機構(gòu)的分工和運行機制間的銜接。

3.深化土地收購收回制度改革。引入市場機制，創(chuàng)新土地收購模式和多元化補償方式，開展換地權(quán)益書等權(quán)益證書探索。健全土地使用權(quán)收回制度，明確收回條件、收回程序等。創(chuàng)新建設(shè)用地使用主體推出機制，探索實行優(yōu)先購買權(quán)制度。

4.加強市場(實體)管理和服務(wù)體系建設(shè)。完善土地有形市場，拓寬交易平臺服務(wù)范圍和方式，創(chuàng)新交易品種，規(guī)范市場管理，形成公開、公平、有序的市場環(huán)境。加強土地市場服務(wù)體系建設(shè)，建立信息公開和公眾咨詢制度。建立土地市場信息、交易代理、土地登記信息查詢等服務(wù)系統(tǒng)及相應(yīng)的服務(wù)機構(gòu)，擴大土地交易所、經(jīng)紀人等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5.加強土地收益分配調(diào)節(jié)。探索完善土地收益分配制度，創(chuàng)新分配機制，探索改革土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益分配辦法，完善土地租(價)稅費體系，開展不動產(chǎn)稅和閑置稅研究，探索提高新增建設(shè)用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地資源占用的稅費約束機制，探索建立促進土地節(jié)約集約利用的稅費調(diào)節(jié)機制。

6.創(chuàng)新土地金融工具。開展土地金融政策研究，設(shè)計不同類型的土地金融產(chǎn)品，在條件成熟時推行土地資產(chǎn)證券化。研究制定土地資金資產(chǎn)經(jīng)營政策、收入分配調(diào)節(jié)以及投融資等政策。

7.加強區(qū)域一體化土地利用和保護。探索與周邊城市建立區(qū)域性土地利用調(diào)控機制，整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，推進區(qū)域土地資源的合理配置。構(gòu)建促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的區(qū)域土地政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補償機制，共同維護區(qū)域生態(tài)安全。協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補償機制，共同維護區(qū)域生態(tài)安全。

8.開展土地資本化理論和管理研究、探索不動產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運作與管理模式，進一步豐富和完善土地資本化的相關(guān)理論。

9.積極借鑒和創(chuàng)新土地管理經(jīng)驗。積極參與國土資源部具有先導(dǎo)性和戰(zhàn)略性的重大課題研究。借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)的土地管理經(jīng)驗，在前海等深港合作重點地區(qū)積極探索具有中國特色并與國際慣例和通行規(guī)則銜接的土地管理制度。

10.完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)優(yōu)勢，有序推進土地產(chǎn)權(quán)、市場配置、存量土地管理、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等方面的立法工作，推動土地管理制度改革步入法制化軌道。

11.探索建立土地審裁制度。借鑒香港和國外有益經(jīng)驗，會同地方司法部門研究建立土地審裁制度，豐富土地司法裁判形式，簡化司法程序，有效解決征地拆遷、規(guī)劃實施過程中的糾紛，提高裁決效率和公信力，促進社會和諧公平。

第三篇：深圳市土地管理制度改革總體方案》內(nèi)容解讀(一)

《深圳市土地管理制度改革總體方案》內(nèi)容解讀

（一）(一)加強土地產(chǎn)權(quán)制度改革，著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰的土地管理新局面

1、關(guān)于明晰土地權(quán)益

【面臨問題】

一是農(nóng)村城市化歷史遺留問題涉及土地的權(quán)屬狀況紛繁復(fù)雜。我市經(jīng)過1992年和2004年兩次城市化土地統(tǒng)征(轉(zhuǎn))，實現(xiàn)全市域土地的全部國有化，但是在土地征(轉(zhuǎn))過程中存在許多歷史遺留問題。征地歷史遺留問題主要表現(xiàn)在：部分土地已經(jīng)實施征地補償，但政府尚未全部納入儲備和管理；部分政府已征土地尙沒有完善征地補償手續(xù)；仍存在一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的土地沒有按照國有建設(shè)用地規(guī)范化管理，仍然停留在用地批文狀態(tài)。轉(zhuǎn)地歷史遺留問題比較突出的有：仍有部分土地沒有完善轉(zhuǎn)地補償手續(xù)，補償工作不徹底；規(guī)定交由城管、水務(wù)、農(nóng)業(yè)和儲備中心管理的土地，仍沒有清晰移交等。二是原農(nóng)村土地的權(quán)益內(nèi)涵不清晰。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》中“近期實施內(nèi)容”第1點“健全土地權(quán)利體系”中提出“明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則”。指出了在產(chǎn)權(quán)管理方面的核心任務(wù)就是首先要明晰權(quán)益，并結(jié)合土地二次開發(fā)模式豐富土地確權(quán)方式，探索權(quán)益實現(xiàn)的多元化路徑，最終明確土地權(quán)屬，其中改革的難點和重點就是原農(nóng)村土地權(quán)益的實現(xiàn)問題，改革的路徑為：首先，在國家、廣東省和深圳市相關(guān)政策規(guī)定基礎(chǔ)上，加快建立健全國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策體系，重點明晰原農(nóng)村土地使用權(quán)歸屬、權(quán)益內(nèi)容以及分配規(guī)則、實現(xiàn)方式等，推進并完善涉及非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還地、征(轉(zhuǎn))地歷史遺留問題以及違法建筑處理相關(guān)政策的制定，加強對各類土地政策中涉及建筑處理相關(guān)政策的規(guī)定，加強對各類土地政策中涉及土地權(quán)益認定規(guī)范的統(tǒng)籌以及確權(quán)工作程序、規(guī)則的制定，開展農(nóng)村城市化后土地權(quán)益重構(gòu)政策研究，分類研究制定國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策；其次，推進原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、以實現(xiàn)城市發(fā)展為根本目標，以土地利益合理分配為核心，以政策統(tǒng)籌、整體核算為基礎(chǔ)，創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)管理制度，豐富原農(nóng)村土地依現(xiàn)狀、依改造等不同確權(quán)路徑，探索涉及農(nóng)村城市化歷史遺留問題的各類用地不同權(quán)益市場化實現(xiàn)形式，在房地合一登記體系內(nèi)探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，并積極構(gòu)建用地、安置房、經(jīng)濟補償、土地權(quán)益書、作價入股等相結(jié)合的安置與補償模式，通過項目開發(fā)、土地儲備、城市更新和城市發(fā)展單元規(guī)劃等手段，綜合運用規(guī)劃、土地、經(jīng)濟等其他政策，統(tǒng)籌解決社區(qū)農(nóng)村城市化遺留問題和社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，破解確權(quán)難題，綜上所述，對不同權(quán)利主體的權(quán)益給予清晰界定，繼而明確權(quán)屬，實現(xiàn)規(guī)范的土地權(quán)屬管理，這是原農(nóng)村土地國有化后土地產(chǎn)權(quán)管理制度上的重大探索創(chuàng)新。、2、關(guān)于完善國有土地空間權(quán)利體系

【面臨問題】

深圳面臨土地、空間、資源、環(huán)境等難以繼的局面，城市發(fā)展目標要求深圳必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，在空間上主要體現(xiàn)為土地利用逐步向地上、地下方向拓展。但是，從國家層面上而言，土地空間使用權(quán)盡在《物權(quán)法》中有原則性的規(guī)定，權(quán)力體系尚未細化，難以實現(xiàn)土地空間的精細化管理，近年來，我市積極開展三維地籍管理平臺建設(shè)，但是也僅完善了土地立體化空間管理。

【改革思路】

《總體方案》“近期實施內(nèi)容”中“健全土地權(quán)力體系”中提出“完善國有土地權(quán)利體系，細化地上、地標、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三位地籍管理方法”，一方面探索全面構(gòu)建土地空間使用權(quán)法律框架，結(jié)合城市規(guī)劃管理和土地管理要求，在吸收借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究細化土地使用權(quán)空間權(quán)力體系，系統(tǒng)研究土地空間使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與便捷，主體與客體及權(quán)利義務(wù)，細化空間使用權(quán)權(quán)利、豐富空間使用權(quán)各項權(quán)能，界定空間使用權(quán)權(quán)益，為開展土地空間權(quán)確權(quán)登記試點提供指導(dǎo)，推進土地空間權(quán)確權(quán)登記試點實踐，對空間使用權(quán)取得、登記、流轉(zhuǎn)、抵押等環(huán)節(jié)予以規(guī)范，制定空間使用權(quán)實體性政策和程序性政策，急救提東土地空間使用權(quán)相關(guān)立法工作，另一方面，探索研究土地空間立體化硬功技術(shù)標準。依托土地空間立體化應(yīng)用理論體系及技術(shù)方法，制定空間使用權(quán)技術(shù)規(guī)范，進一步完善土地空間使用權(quán)測繪，等級技術(shù)規(guī)范，制定三維視角下的土地空間使用規(guī)范。

3、關(guān)于完善土地登記制度

【面臨問題】

一是國有未出讓土地沒有實行同一等級管理。根據(jù)城市化轉(zhuǎn)地相關(guān)政策規(guī)定，轉(zhuǎn)地完成后農(nóng)業(yè)用地(含基本農(nóng)田)、水庫、水源保護區(qū)、河道及海堤范圍內(nèi)用地，城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地和林業(yè)用地，儲備土地分別一腳農(nóng)業(yè)、水務(wù)、城管和市土地儲備機構(gòu)等部門實施劃線移交管理，各類用地涉及多個職能部門，但各職能部門的管理范圍沒有清晰界定，存在交叉管理和職責(zé)不清現(xiàn)象，使用權(quán)、管理權(quán)等得不到有效落實，特別是國有儲備土地的資產(chǎn)資本運作需要登記發(fā)證為條件，但是當(dāng)前國有儲備土地的登記狀況不理想，直接影響了儲備土地管理。

二是部分國有合法用地尚未完全納入土地登記管理。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，部分合法用地比如市政道路、公共設(shè)施和市政設(shè)施等，急于用地類型的特殊性，未完全按照權(quán)屬管理的要求進行日常管理，均為完全納入土地登記，這不僅不利于保障權(quán)利主體的權(quán)益，也無法引入社會管理方式，無法按照市場化運作模式進行管理，土地資本化屬性未能實現(xiàn)，同時從技術(shù)上和政策管理上軍給地籍?dāng)?shù)據(jù)管理和信息化建設(shè)帶來了隱患，另外，原農(nóng)村合法用地也由于缺乏政策引導(dǎo)和政策激勵，未進行登記管理，而除合法意外的用地則大多因土地產(chǎn)權(quán)不清等問題，基本有利于產(chǎn)權(quán)登記管理之外。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中觀其實施內(nèi)容”第一點“完善土地登記制度”中提出“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的機構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序”，通過土地總登記，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，保護權(quán)益，流轉(zhuǎn)通常的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，主要做法包括：一是推進土地總登記試點實踐工作。充分學(xué)習(xí)和借鑒北京、天津等相關(guān)城市土地總登記經(jīng)驗，實踐探索登記發(fā)證，登記造冊等多層次土地登記制度，完善土地總登記的內(nèi)容規(guī)則和程序，研究制定土地總登記工作規(guī)程。二是有序推進國有為出讓土地總登記。探索土地統(tǒng)一等級制度，將農(nóng)業(yè)用地(含基本農(nóng)田)、水庫、水源保護區(qū)、河道及海堤范圍內(nèi)用地、城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地、林業(yè)用地等國有為出讓用地均登記到政府名下實行造冊備案管理，并實現(xiàn)動態(tài)更新，加快推進儲備土地總登記工作，加快將全市應(yīng)納入而未納入庫的儲備土地清理入庫，理清儲備土地上的權(quán)屬和經(jīng)濟糾紛，處理違法用地行為，實施儲備土地的全覆蓋登記。三是完善促進不動產(chǎn)統(tǒng)計登記的政策體系。完善促進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的相關(guān)激勵性和強制性政策，構(gòu)建推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度環(huán)境。

4、關(guān)于土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機制

【面臨問題】

我市全面推進土地確權(quán)登記會涉及大量土地權(quán)屬爭議調(diào)解案件的增多，土地爭議調(diào)解機制的健全和完善是土地管理日常工作的一個重要內(nèi)容，但是，目前土地權(quán)屬爭議調(diào)解工作缺乏專門機構(gòu)，人員和經(jīng)費支持，尚未形成常態(tài)化機制，沒有進行規(guī)范化管理，發(fā)揮作用有限。難以滿足需求，此外，土地權(quán)屬爭議的解決機制包括當(dāng)事人協(xié)商、調(diào)解機構(gòu)調(diào)解、象征機關(guān)裁決，人

民法院司法審判等多層次手段，但各機制之間相互獨立，缺乏有效的協(xié)調(diào)與銜接，程序復(fù)雜、周期過長、效率較低、裁決結(jié)果公信力有待提高。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中遠期實施內(nèi)容”第二點“建立和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機制”中提出“探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭議調(diào)解機構(gòu)、人員、經(jīng)費的方式，以及不同行政層級調(diào)解機構(gòu)的分工和運動機制，建立土地使用權(quán)爭議事項當(dāng)事人下上、調(diào)解機構(gòu)調(diào)解、人民法院司法審判等解決機制。

第四篇：中共深圳市委 深圳市人民政府關(guān)于貫徹落實《深圳市土地管理制度改革總體方案》的通知

中共深圳市委 深圳市人民政府關(guān)于貫徹落實《深圳市土地管理

制度改革總體方案》的通知

文號：深發(fā)〔2012〕3號

各區(qū)委、區(qū)政府，各新區(qū)黨工委、管委會，市委各部委辦，市直各單位，市各人民團體，中直和各?。▍^(qū)）市駐深各單位，市屬各企業(yè)：

2012年2月29日，國土資源部和廣東省人民政府共同批復(fù)了《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）?！犊傮w方案》是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、踐行節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、促進經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)的重要舉措，是新一輪土地管理制度改革的重要指導(dǎo)性文件。

深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30多年來，積極為國家土地管理制度改革探索實踐經(jīng)驗。20世紀80年代，以土地有償使用制度改革為核心的土地管理制度改革，拉開了深圳改革的序幕，創(chuàng)造了經(jīng)濟特區(qū)體制機制優(yōu)勢。作為全國唯一一個沒有農(nóng)村建制的城市，深圳也承載著先行先試、探索高度城市化城區(qū)土地管理新模式的重大歷史使命。當(dāng)前，我市土地資源極其稀缺，現(xiàn)行土地管理制度已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求。面對未來三十年城市發(fā)展的新形勢和新任務(wù)，進一步深化土地管理制度改革，是深圳努力當(dāng)好推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的排頭兵的應(yīng)有之義，是轉(zhuǎn)變土地利用方式、破解城市發(fā)展土地困局、創(chuàng)造深圳質(zhì)量的現(xiàn)實需要，是加快推進城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、提升城市發(fā)展質(zhì)量的必然選擇。

各區(qū)（新區(qū)）、各部門、各單位要高度重視《總體方案》的貫徹實施，充分認識貫徹實施《總體方案》的重大意義，把思想和行動統(tǒng)一到中央和省的部署要求上來，進一步增強使命感、責(zé)任感和緊迫感。要深刻領(lǐng)會、準確把握《總體方案》對深圳土地管理制度改革新的戰(zhàn)略定位和目標任務(wù)，全面落實《總體方案》提出的總體目標、改革重點和改革進度。要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，全面落實胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30周年慶祝大會上的重要講話精神，按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控”的總體要求，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，積極開展土地管理制度改革工作。要把土地管理制度改革工作納入重要議事日程，作為當(dāng)前的頭等大事來抓，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作格局，加強對改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)謀劃和組織實施，明確責(zé)任人員，制定具體工作計劃，分步組織實施，不斷提高土地管理工作水平。要明確工作重點，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則，重點圍繞完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度、深化土地資源市場化配置、創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機制、加強土地節(jié)約集約利用、嚴格耕地保護、強化土地調(diào)控與監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用、完善土地管理法治環(huán)境等內(nèi)容，深入改革創(chuàng)新，探索建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式。要建立《總體方案》實施成效的論證評估機制和重大事項請示、報告制度。

各區(qū)（新區(qū)）、各部門、各單位要以《總體方案》的實施為突破口，立足新起點、抓住新機遇，進一步提振信心、激發(fā)斗志，進一步解放思想、開拓創(chuàng)新，進一步弘揚特區(qū)精神和大運精神，敢闖敢試、敢為天下先，想干、敢干、快干、會干，以土地管理制度改革的突破帶動城市綜合配套改革，再創(chuàng)經(jīng)濟特區(qū)體制機制新優(yōu)勢，努力為加快建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進城市作出新的更大的貢獻！

中共深圳市委 深圳市人民政府

二〇一二年三月三十日

深圳市土地管理制度改革總體方案

為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30周年慶祝大會和中國共產(chǎn)黨成立90周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和土地利用方式，提升發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性，努力當(dāng)好推進科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的排頭兵，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，特制定本方案。

一、總體目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持社會主義土地公有制，堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟的原則和要求，緊緊圍繞黨的十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，圍繞城鄉(xiāng)一體化、全面城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則，結(jié)合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推進土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化，促進科學(xué)合理用地和經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、改革重點

（一）完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，健全國有土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護土地權(quán)利人合法權(quán)益。

（二）深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地收益分配調(diào)節(jié)機制。

（三）創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機制，完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

（四）加強土地節(jié)約集約利用，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制。落實節(jié)約優(yōu)先的要求，推進城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地的長效機制。

（五）嚴格耕地保護，建立補償機制。堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，逐步建立健全農(nóng)用地特別是耕地保護補償機制。

（六）強化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進政府職能轉(zhuǎn)變。適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政和科技手段，完善上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的工作機制，加強對土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

（七）推進區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用。結(jié)合國家對深圳作為經(jīng)濟特區(qū)、全國經(jīng)濟中心城市和國際化城市的發(fā)展定位要求，深化區(qū)域合作，促進區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌配置和合理利用。

（八）加強土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善土地法制建設(shè)，建立健全土地審裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革內(nèi)容及進度

按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控”的要求，分近期（2011～2015年）和中遠期（2016～2020年）兩個階段推進改革。

（一）近期實施內(nèi)容。

近期重點對改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進行全面研究和探索，以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點試驗區(qū)，在土地用途管制、土地有償使用、土地二次開發(fā)與節(jié)約集約利用、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面開展試點工作。

1．健全土地權(quán)利體系。完善國有土地權(quán)利體系，細化地上、地表、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三維地籍管理方法。明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則等。開展土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期相關(guān)權(quán)益研究。

2．完善土地有償使用制度。除軍事用地、保障性住房用地和特殊用地等可以劃撥方式取得外，嚴格限定劃撥用地范圍，探索實行國家機關(guān)辦公、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等用地的有償使用。完善國有土地使用權(quán)出讓制度，在招標拍賣掛牌出讓的基礎(chǔ)上，按照公開、公平、公正的原則，創(chuàng)新國有土地使用權(quán)公開出讓方式及制度。

3．實行差別化土地供應(yīng)和地價管理標準。實行適應(yīng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的差別化供地政策，完善體現(xiàn)差別化供地的地價控制標準，健全國有土地使用權(quán)供應(yīng)體系，探索租賃、作價入股等土地有償使用方式。對產(chǎn)業(yè)用地的供地方式和供地年限探索實行差別化管理，并建立操作規(guī)范。

4．健全土地節(jié)約集約利用機制。探索建立推進節(jié)約集約用地工作的綜合評價體系，逐步開展對各行政轄區(qū)、各類功能區(qū)、建設(shè)項目用地以及各行業(yè)、不同用地主體的多層次土地節(jié)約集約利用評價。健全各類建設(shè)用地標準體系，完善節(jié)約集約用地考核指標體系。建立完善節(jié)約集約用地的評價考核機制、激勵約束機制、監(jiān)管機制、責(zé)任機制。

5．創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制。探索建立規(guī)劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發(fā)利用機制。在廣東省“三舊”改造政策基礎(chǔ)上，建立符合深圳實際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計劃，統(tǒng)籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤活存量土地的思路，建立健全土地整理儲備政策體系。探索在城市重點發(fā)展區(qū)域建立以存量土地為主，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升、利益共享為目標的整體開發(fā)模式。

6．創(chuàng)新土地利用調(diào)查和規(guī)劃體系。以國家土地分類標準為基礎(chǔ)，探索制定適應(yīng)城市發(fā)展和管理需求的高度城市化地區(qū)土地分類和調(diào)查標準。探索建立市域和功能片區(qū)雙層土地利用規(guī)劃管理體系。在各功能片區(qū)設(shè)置方案經(jīng)廣東省人民政府同意后，依據(jù)市級土地利用總體規(guī)劃，編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由深圳市人民政府審批和調(diào)整，報廣東省國土資源廳備案后組織實施。進一步探索編制功能片區(qū)土地利用空間管制規(guī)劃，明確城市用地、工業(yè)用地、農(nóng)村居民點用地和耕地等管制的具體措施，作為用地管理的依據(jù)。

7．完善土地利用計劃管理方式。探索建立建設(shè)用地新增指標與流量指標互補的土地利用計劃總量指標體系。流量指標實行城市新增用地和存量用地清退掛鉤。按照總量控制、遠近統(tǒng)籌的方式，由深圳市人民政府依據(jù)土地利用總體規(guī)劃自主安排土地利用計劃總量指標，形成年初整體報廣東省人民政府和國土資源部備案、年內(nèi)自主配置使用、年末評估考核的計劃指標體系管理模式。

8．改革建設(shè)用地審批方式。除國家和省級單獨選址建設(shè)項目按國家和省相關(guān)規(guī)定報批外，在深圳市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍內(nèi)，國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，按照廣東省人民政府的授權(quán)，由深圳市人民政府審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實施方案；在中心城區(qū)范圍外，已由廣東省人民政府授權(quán)深圳市人民政府審批功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，由深圳市人民政府批準農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用，統(tǒng)籌安排建設(shè)項目用地。研究圍填海造地與用地管理相銜接的模式和機制，依照海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃科學(xué)開展圍填海造地，探索創(chuàng)新圍填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加強供地管理。

9．加強耕地和生態(tài)用地保護。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三方面管護的要求，加大耕地特別是基本農(nóng)田保護力度，建立耕地和基本農(nóng)田保護補償制度，確保耕地占補平衡和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，完善并創(chuàng)新農(nóng)用地生態(tài)補償機制，健全生態(tài)用地保護的經(jīng)濟激勵和制約機制。

（二）中遠期實施內(nèi)容。

在近期工作基礎(chǔ)上，著眼于既解決自身存在的突出問題，又為全國土地管理制度改革創(chuàng)造經(jīng)驗，深化中遠期改革研究，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，積極推進改革實踐，適時通過立法鞏固改革成效，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序、符合實際的土地管理體制機制。

1．完善土地登記制度。建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的機構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序。

2．建立和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機制。探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭議調(diào)解機構(gòu)、人員、經(jīng)費的方式，以及不同行政層級調(diào)解機構(gòu)的分工和運行機制，建立土地使用權(quán)爭議事項當(dāng)事人協(xié)商、調(diào)解機構(gòu)調(diào)解、人民法院司法審判等解決機制，并加強各種解決機制間銜接。

3．深化土地收購收回制度改革。引入市場機制，創(chuàng)新土地收購模式和多元化補償方式，開展換地權(quán)益書等權(quán)益證書探索。健全土地使用權(quán)收回制度，明確收回條件、收回程序、補償標準等。創(chuàng)新建設(shè)用地使用主體退出機制，探索實行優(yōu)先購買權(quán)制度。

4．加強市場（實體）管理和服務(wù)體系建設(shè)。完善土地有形市場，拓寬交易平臺服務(wù)范圍和方式，創(chuàng)新交易品種，規(guī)范市場管理，形成公開、公平、有序的市場環(huán)境。加強土地市場服務(wù)體系建設(shè)，建立信息公開和公眾咨詢制度。建立土地市場信息、交易代理、地價評估、市場咨詢、投資策劃、土地登記代理、土地登記信息查詢等服務(wù)系統(tǒng)及相應(yīng)的服務(wù)機構(gòu)，擴大土地交易所、經(jīng)濟人等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5．加強土地收益分配調(diào)節(jié)。探索完善土地收益分配制度，創(chuàng)新分配機制，探索改革土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益分配辦法。完善土地租（價）稅費體系，開展不動產(chǎn)稅和閑置稅研究，探索提高新增建設(shè)用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地資源占用的稅費約束機制，探索建立促進土地節(jié)約集約利用的稅費調(diào)節(jié)機制。

6．創(chuàng)新土地金融工具。開展土地金融政策研究，設(shè)計不同類型的土地金融產(chǎn)品，在條件成熟時推行土地資產(chǎn)證券化。研究制定土地基金資產(chǎn)經(jīng)營政策、收入分配調(diào)節(jié)以及投融資等政策。

7．加強區(qū)域一體化土地利用和保護。探索與周邊城市建立區(qū)域性土地利用調(diào)控協(xié)調(diào)機制，整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，推進區(qū)域土地資源的合理配置。構(gòu)建促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的區(qū)域土地政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補償機制，共同維護區(qū)域生態(tài)安全。

8．開展土地資本化理論和管理研究。探索不動產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運作與管理模式，進一步豐富和完善土地資本化的相關(guān)理論。

9．積極借鑒和創(chuàng)新土地管理經(jīng)驗。積極參與國土資源部具有先導(dǎo)性和戰(zhàn)略性的重大課題研究。借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)的土地管理經(jīng)驗，在前海等深港合作重點地區(qū)積極探索具有中國特色并與國際慣例和通行規(guī)則相銜接的土地管理制度。

10．完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)優(yōu)勢，有序推進土地產(chǎn)權(quán)、市場配置、存量土地管理、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等方面的立法工作，推動土地管理制度改革步入法制化軌道。

11．探索建立土地審裁制度。借鑒香港和國外有益經(jīng)驗，會同地方司法部門研究建立土地審裁制度，豐富土地司法裁判形式，簡化司法程序，有效解決征地拆遷、規(guī)劃實施過程中的糾紛，提高裁決效率和公信力，促進社會和諧公平。

四、改革保障措施

（一）加強宏觀指導(dǎo)。國土資源部、廣東省人民政府共同指導(dǎo)推進深圳市土地管理制度改革工作，采用部省合作支持指導(dǎo)深圳市開展土地管理制度改革、試驗與示范的方式進行。深圳市土地管理制度改革中遇到的重大事項，及時報告或請示國土資源部和廣東省人民政府。

（二）強化組織實施。深圳市人民政府成立土地管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對改革的統(tǒng)籌謀劃和組織實施，抓緊制定土地管理制度改革的具體實施方案，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進、分步實施、重點突破。

（三）科學(xué)論證評估。深圳市人民政府要進一步解放思想、大膽設(shè)想、科學(xué)論證、積極探索，重視重大改革措施的評估，努力減少改革風(fēng)險，確保改革有序、有效開展；要定期組織開展改革總體方案實施成效的評估，根據(jù)評估結(jié)果不斷完善改革的探索和實踐。深圳市要將改革進展情況報國土資源部和廣東省人民政府備案，國土資源部和廣東省人民政府對深圳市土地管理制度改革開展評估，對改革實施情況進行考核，對相關(guān)成果及時總結(jié)、規(guī)范和提升。

（四）加強立法保障。土地管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容超出國家法律和政策有關(guān)規(guī)定且不屬于經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依法定程序報請審批；超出國家有關(guān)規(guī)定且屬于經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依程序提請深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)；不超出國家有關(guān)規(guī)定的，由深圳市人民政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件予以規(guī)范。

第五篇：土地管理制度改革展望

土地管理制度改革展望

陳怡芳

中國財經(jīng)報網(wǎng) 2013-12-24 09:06:29

今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財政”問題有望終結(jié)。

黨的十八屆三中全會決定部署全面深化各領(lǐng)域改革。其中，土地管理制度的改革，必將對我國未來社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生深遠影響。

土地管理制度改革力度前所未有

三中全會決定涉及土地管理制度改革內(nèi)容十分豐富，涉及多方利益調(diào)整，改革力度前所未有。

（一）打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元”結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。長期以來，我國政府壟斷建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能在市場交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)“二元”結(jié)構(gòu)。三中全會決定提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場上，通過出讓、租賃、入股，實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這項改革，建立了統(tǒng)一市場，打破了“二元”結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地價值最大化。

（二）縮小政府征地范圍，規(guī)范政府征地程序。按照三中全會決定，政府將縮小征地范圍，今后城市建設(shè)用地不必全部由政府先征為國有再向社會供地。同時，無論是政府還是其他用地單位，都要注重保障農(nóng)民利益，按照市場化原則補償被征地農(nóng)民，健全被征地農(nóng)民社會保障制度，多渠道安置被征地農(nóng)民，確保被征地農(nóng)民長遠生計。

（三）擴大國有土地有償使用范圍，提高工業(yè)用地價格。改變現(xiàn)行劃撥用地范圍過寬造成國土資源浪費和粗放利用現(xiàn)象，今后除公益性用地繼續(xù)采取劃撥方式供應(yīng)以外，其他用地都將采取有償方式供應(yīng)，通過市場配置實現(xiàn)國土資源價值。同時，改變現(xiàn)行工業(yè)用地價格偏低狀況，提高工業(yè)用地價格，促使工業(yè)企業(yè)更加

高效利用土地。

（四）完善土地二級市場，發(fā)揮土地權(quán)能效用。農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)后，允許用于租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押；賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，促進農(nóng)村集體土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，放大土地權(quán)能效應(yīng)。

土地管理制度改革影響深遠

土地管理制度的改革，將極大激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力和農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，改變國家、集體、農(nóng)民在土地利益方面的分配格局，其影響廣泛而深遠。

（一）政府供地范圍和土地出讓收入規(guī)模都將大幅縮小。政府征地范圍的縮小，將使政府土地儲備和土地供應(yīng)范圍大幅縮水。今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財政”問題有望終結(jié)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民來源于土地收入將大幅增加。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民有望通過土地管理制度改革，從土地上獲取更多、更穩(wěn)定、更長期的財產(chǎn)性收入，公平分享改革發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)居民收入差距有望逐步縮小，農(nóng)村居民消費能力將明顯增強。

（三）農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者融資渠道會變得更加便利。農(nóng)村集體土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住宅可以抵押、擔(dān)保，將改變現(xiàn)行農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者融資難的狀況，有利于他們從銀行業(yè)金融機構(gòu)和資本市場獲得更加便利的融資，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動力和活力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件。

（四）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系有望得到快速培育和發(fā)展。土地管理制度改革后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)將向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等聚集，有利于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效率，培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（五）城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾將得到有效緩解。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許入市交易，增加了城市建設(shè)用地的供應(yīng)渠道，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了更加便利條件，將有效緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的用地供需矛盾。同時，農(nóng)民住宅有序流轉(zhuǎn)，有利于增強進城務(wù)工農(nóng)民在城市的居住能力，助推農(nóng)民工盡快轉(zhuǎn)化為市民。

（六）經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展將更加注重集約節(jié)約用地。提高被征地農(nóng)民補償標準、提高工業(yè)用地價格以及非公益性用地實行有償使用，將有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，迫使今后在經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展用地方面更加精打細算，不再像過去那樣粗放利用土地，而是更加注重集約節(jié)約用地。

改革落地需要相應(yīng)配套措施

三中全會決定勾勒了土地管理制度改革的基本路徑，但要真正實現(xiàn)這一路徑，確保土地管理制度改革落地，則還需要做大量深入細致的工作。

（一）做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等確權(quán)工作。必須抓緊做好農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住宅等權(quán)屬的登記和確權(quán)工作，做到相關(guān)權(quán)屬清晰，為流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件。

（二）盡快劃定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易符合規(guī)劃和用途管制范圍。在規(guī)劃方面，應(yīng)明確包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，確保用地科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。在用途管制方面，則要明確可用于哪些方面，不可用于哪些方面。只有范圍明確了，才能操作實施。

（三）進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理程序。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何進入市場，需要制定具體的入市管理程序。可以考慮，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出入市申請，經(jīng)市縣國土資源部門審查是否符合規(guī)劃和用途管制條件，并經(jīng)土地評估機構(gòu)估價后，在市場上公開交易流轉(zhuǎn)。

（四）研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易稅收征管政策。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，將分別涉及耕地用占稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅、所得稅等多個稅種。目前，上述稅種基本不涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易行為，因此，需要通過修訂相關(guān)稅收法規(guī)予以明確，制定相應(yīng)的適用范圍、稅率和稅收

政策。

（五）加強農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配使用管理。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益依法納稅后，將分別歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民所有。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理能力較差，如果收益分配和使用管理不當(dāng)，可能直接損害農(nóng)民利益。因此，有必要考慮委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門代管收益，確保收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟成員之間公平合理分配。同時，建立收益分配使用管理公示制度，自覺接受農(nóng)民監(jiān)督。

（六）抓緊修訂和制定土地管理相關(guān)法規(guī)和制度。目前，需要修訂的法規(guī)制度，包括《土地管理法》及其實施條例、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《劃撥用地目錄》等；需要制定的法規(guī)制度，包括《農(nóng)村集體土地上房屋征收與補償條例》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配使用管理辦法》等。

（作者系財政部綜合司副司長）