第一篇：李鐵：城鎮(zhèn)化面臨土地管理制度改革難題

李鐵：城鎮(zhèn)化面臨土地管理制度改革難題 “財(cái)經(jīng)年會(huì)-2013：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”11月28日在北京舉行，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵主持分議題三：城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地管理制度改革。

2012年11月28日，“財(cái)經(jīng)年會(huì)-2013：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”在北京舉行。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在主持“分議題三：城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地管理制度改革”時(shí)表示，中國(guó)特殊的土地公有制度，國(guó)有土地制度和農(nóng)村集體土地所有制，是我們當(dāng)前改革面臨的一個(gè)障礙。

他說，今年是一個(gè)改革年，最重要的議題是我們國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何走。今年5月3號(hào)李克強(qiáng)副總理在中歐城鎮(zhèn)化高層論壇上，就中歐城鎮(zhèn)化合作發(fā)出明確的信號(hào)，在“十二五”期間要推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的改革。城鎮(zhèn)化改革一個(gè)問題就是戶籍管理制度改革，在中國(guó)國(guó)情條件下，我們戶籍制度管理改革還有一系列制度因素制約。我剛剛在《財(cái)經(jīng)》發(fā)表一篇文章，在中國(guó)，城鎮(zhèn)化面臨幾個(gè)問題，第一是戶籍管理制度改革，第二就是土地管理制度改革。在中國(guó)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅僅伴隨人口向城市的進(jìn)入，同時(shí)伴隨著土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程在國(guó)外不是問題，因?yàn)樗撬接?，它是政府、企業(yè)、私有產(chǎn)權(quán)所有者博弈談判的關(guān)系。在中國(guó)不是如此，中國(guó)特殊的所謂公有制度，國(guó)有土地制度和農(nóng)村集體土地所有制，是我們當(dāng)前改革面臨的一個(gè)障礙。有以下幾個(gè)方面是所有在座媒體、各個(gè)方面都比較關(guān)注的問題。

第一，就是現(xiàn)有的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何破解征地問題。征地問題涉及到原有土地交換關(guān)系，到底什么樣的方式來面對(duì)集體土地所有者，他們的利益如何保證，是通過產(chǎn)權(quán)制度保障，確定集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)進(jìn)程中的交換，還是提高現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，來逐步的緩解征地矛盾。

第二，所有權(quán)的問題。所有權(quán)的問題涉及到農(nóng)村集體土地確權(quán)，未來明晰土地的產(chǎn)權(quán)，不僅僅包括在征地過程中農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題，同時(shí)還要包括在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，特別是宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的問題。

第三，城市發(fā)展模式涉及到土地出讓金的問題，已成難題，城市發(fā)展依賴土地出讓金，確實(shí)面臨制度的約束，使我們城市財(cái)政面臨非常緊迫的局面。

第二篇：土地管理制度改革展望

土地管理制度改革展望

陳怡芳

中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng) 2013-12-24 09:06:29

今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨(dú)享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財(cái)政”問題有望終結(jié)。

黨的十八屆三中全會(huì)決定部署全面深化各領(lǐng)域改革。其中，土地管理制度的改革，必將對(duì)我國(guó)未來社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

土地管理制度改革力度前所未有

三中全會(huì)決定涉及土地管理制度改革內(nèi)容十分豐富，涉及多方利益調(diào)整，改革力度前所未有。

（一）打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元”結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能在市場(chǎng)交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)“二元”結(jié)構(gòu)。三中全會(huì)決定提出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)上，通過出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這項(xiàng)改革，建立了統(tǒng)一市場(chǎng)，打破了“二元”結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值最大化。

（二）縮小政府征地范圍，規(guī)范政府征地程序。按照三中全會(huì)決定，政府將縮小征地范圍，今后城市建設(shè)用地不必全部由政府先征為國(guó)有再向社會(huì)供地。同時(shí)，無論是政府還是其他用地單位，都要注重保障農(nóng)民利益，按照市場(chǎng)化原則補(bǔ)償被征地農(nóng)民，健全被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，多渠道安置被征地農(nóng)民，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

（三）擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，提高工業(yè)用地價(jià)格。改變現(xiàn)行劃撥用地范圍過寬造成國(guó)土資源浪費(fèi)和粗放利用現(xiàn)象，今后除公益性用地繼續(xù)采取劃撥方式供應(yīng)以外，其他用地都將采取有償方式供應(yīng)，通過市場(chǎng)配置實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源價(jià)值。同時(shí)，改變現(xiàn)行工業(yè)用地價(jià)格偏低狀況，提高工業(yè)用地價(jià)格，促使工業(yè)企業(yè)更加

高效利用土地。

（四）完善土地二級(jí)市場(chǎng)，發(fā)揮土地權(quán)能效用。農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)后，允許用于租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押；賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，放大土地權(quán)能效應(yīng)。

土地管理制度改革影響深遠(yuǎn)

土地管理制度的改革，將極大激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力和農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，改變國(guó)家、集體、農(nóng)民在土地利益方面的分配格局，其影響廣泛而深遠(yuǎn)。

（一）政府供地范圍和土地出讓收入規(guī)模都將大幅縮小。政府征地范圍的縮小，將使政府土地儲(chǔ)備和土地供應(yīng)范圍大幅縮水。今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨(dú)享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財(cái)政”問題有望終結(jié)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民來源于土地收入將大幅增加。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有望通過土地管理制度改革，從土地上獲取更多、更穩(wěn)定、更長(zhǎng)期的財(cái)產(chǎn)性收入，公平分享改革發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)居民收入差距有望逐步縮小，農(nóng)村居民消費(fèi)能力將明顯增強(qiáng)。

（三）農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者融資渠道會(huì)變得更加便利。農(nóng)村集體土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住宅可以抵押、擔(dān)保，將改變現(xiàn)行農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者融資難的狀況，有利于他們從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)獲得更加便利的融資，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動(dòng)力和活力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。

（四）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系有望得到快速培育和發(fā)展。土地管理制度改革后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等聚集，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效率，培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（五）城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾將得到有效緩解。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許入市交易，增加了城市建設(shè)用地的供應(yīng)渠道，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了更加便利條件，將有效緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的用地供需矛盾。同時(shí)，農(nóng)民住宅有序流轉(zhuǎn)，有利于增強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城市的居住能力，助推農(nóng)民工盡快轉(zhuǎn)化為市民。

（六）經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展將更加注重集約節(jié)約用地。提高被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提高工業(yè)用地價(jià)格以及非公益性用地實(shí)行有償使用，將有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，迫使今后在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展用地方面更加精打細(xì)算，不再像過去那樣粗放利用土地，而是更加注重集約節(jié)約用地。

改革落地需要相應(yīng)配套措施

三中全會(huì)決定勾勒了土地管理制度改革的基本路徑，但要真正實(shí)現(xiàn)這一路徑，確保土地管理制度改革落地，則還需要做大量深入細(xì)致的工作。

（一）做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等確權(quán)工作。必須抓緊做好農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住宅等權(quán)屬的登記和確權(quán)工作，做到相關(guān)權(quán)屬清晰，為流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件。

（二）盡快劃定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易符合規(guī)劃和用途管制范圍。在規(guī)劃方面，應(yīng)明確包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，確保用地科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。在用途管制方面，則要明確可用于哪些方面，不可用于哪些方面。只有范圍明確了，才能操作實(shí)施。

（三）進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理程序。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何進(jìn)入市場(chǎng)，需要制定具體的入市管理程序?？梢钥紤]，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出入市申請(qǐng)，經(jīng)市縣國(guó)土資源部門審查是否符合規(guī)劃和用途管制條件，并經(jīng)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)后，在市場(chǎng)上公開交易流轉(zhuǎn)。

（四）研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易稅收征管政策。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，將分別涉及耕地用占稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅等多個(gè)稅種。目前，上述稅種基本不涉及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易行為，因此，需要通過修訂相關(guān)稅收法規(guī)予以明確，制定相應(yīng)的適用范圍、稅率和稅收

政策。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配使用管理。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益依法納稅后，將分別歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民所有。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理能力較差，如果收益分配和使用管理不當(dāng)，可能直接損害農(nóng)民利益。因此，有必要考慮委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門代管收益，確保收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員之間公平合理分配。同時(shí)，建立收益分配使用管理公示制度，自覺接受農(nóng)民監(jiān)督。

（六）抓緊修訂和制定土地管理相關(guān)法規(guī)和制度。目前，需要修訂的法規(guī)制度，包括《土地管理法》及其實(shí)施條例、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《劃撥用地目錄》等；需要制定的法規(guī)制度，包括《農(nóng)村集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配使用管理辦法》等。

（作者系財(cái)政部綜合司副司長(zhǎng)）

第三篇：李鐵：借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn) 發(fā)展我國(guó)綠色城鎮(zhèn)化

李鐵：借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn) 發(fā)展我國(guó)綠色城鎮(zhèn)化

專家表示，借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要走節(jié)約集約利用資源、保護(hù)自然生態(tài)和文化特征、大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉的可持續(xù)發(fā)展之路。此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，需要避免貧民窟和城市病問題的出現(xiàn)。

發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)” 實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化一般經(jīng)歷三個(gè)階段。第一階段主要表現(xiàn)為人口向城鎮(zhèn)集中，并因此促進(jìn)村鎮(zhèn)發(fā)展為小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)化，大中城市的規(guī)模日趨擴(kuò)大。第二階段主要表現(xiàn)為人口流向城市的速度加快，大中城市迅速發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展速度相對(duì)減慢。第三階段人口繼續(xù)向城市集中，但速度變慢，主要以流向中小城鎮(zhèn)為主。同時(shí)，大城市人口也向小城鎮(zhèn)遷移，由此推動(dòng)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展。

以歐洲為例，歐洲的城市獨(dú)具特色，注重空間合理布局，重視公共服務(wù)和人居環(huán)境，崇尚保護(hù)自然和歷史風(fēng)貌，致力于城市體系協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年來，歐洲城市更加注重智能、綠色、低碳，努力探索現(xiàn)代城市發(fā)展的新方向。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，歐洲城鎮(zhèn)在文化歷史的傳承、規(guī)劃體系的完備、管理和經(jīng)營(yíng)城市的理念等方面，有很多值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)需要告別以短期行為促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的時(shí)代，通過改革來促進(jìn)城鎮(zhèn)治理和規(guī)劃的完善，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。借鑒歐洲城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)需放棄很多傳統(tǒng)的城市管理理念，從加強(qiáng)公共服務(wù)入手，改革城市治理結(jié)構(gòu)，更多引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制來促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展。

專家認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)資源短缺比較嚴(yán)重的國(guó)家，城鎮(zhèn)化速度加快必然給耕地合理利用以及資源保障、環(huán)境保護(hù)等帶來一定挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須認(rèn)真解決資源短缺、環(huán)境脆弱與城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾，大力提倡建設(shè)低碳都市、綠色城鎮(zhèn)，走資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

對(duì)如何實(shí)現(xiàn)低碳、綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，李鐵認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的主要問題是成本太高不易推廣，并且容易被形式化，單純追求視覺的“綠色”、“低碳”效果卻不能從根本上降低能耗節(jié)約資源。要正確借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展必須把握三個(gè)因素：一是政府的引導(dǎo);二是市場(chǎng)的作用，三是正確的消費(fèi)觀念。

社科院可持續(xù)發(fā)展研究所所長(zhǎng)潘家華表示，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)可以汲取發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，避免發(fā)達(dá)國(guó)家高排放高污染的發(fā)展方式。另外，必須要有一種低碳、可持續(xù)的創(chuàng)新意識(shí)，并讓國(guó)內(nèi)消費(fèi)形成低碳、環(huán)保理念。

警惕貧民窟城市病兩大問題

專家表示，城鎮(zhèn)化涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、城鎮(zhèn)合理布局以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列重大問題。從國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，有兩大較為突出的問題值得高度關(guān)注和警惕。

“一是貧民窟現(xiàn)象，例如拉美地區(qū)，貧民窟現(xiàn)象較為嚴(yán)重，國(guó)家中等收入陷阱很大。二是城市過分集中帶來的城市病問題?！眹?guó)家行政學(xué)院決策咨詢部主任慕海平表示，城鎮(zhèn)化過程中這兩大問題需要高度關(guān)注。

慕海平認(rèn)為，貧民窟本身是可以避免的，它不是必然的。貧民窟出現(xiàn)的兩個(gè)主要條件是：農(nóng)民失地和社會(huì)政策不到位。以巴西為例，巴西的農(nóng)奴制解除之后，失地的農(nóng)奴直接進(jìn)入城市，沒有土地后，城市的社會(huì)政策跟不上，就形成了貧民窟。社會(huì)政策和土地制度緊密相關(guān)。另外，對(duì)于城鎮(zhèn)化集中所帶來的交通擁堵、人口過度集中等城市病問題，只能在某些方面能夠較好解決，很多問題難以避免，因此必須高度重視。

社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員倪鵬飛表示，城市病的出現(xiàn)主要是城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，過分重視大城市發(fā)展，導(dǎo)致大城市規(guī)模膨脹，并產(chǎn)生了資源消耗大、空間過度集中、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境嚴(yán)重污染，社會(huì)矛盾激化等一系列問題。避免這一問題的出現(xiàn)，需要空間一體，適度聚集，協(xié)調(diào)發(fā)展，以城市群來帶動(dòng)整體城鎮(zhèn)的發(fā)展

第四篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

為全面貫徹落實(shí)胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，制定深圳市土地管理制度改革方案。

一、總體目標(biāo)

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞十七屆五中全會(huì)提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則, 結(jié)合深圳高度城市化、土地全部國(guó)有、市場(chǎng)發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)等特點(diǎn)，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，促進(jìn)科學(xué)合理用地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、基本思路

（一）完善國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實(shí)土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，健全土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益。

（二）深化土地資源市場(chǎng)化配置，完善土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競(jìng)爭(zhēng)有序的統(tǒng)一土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全土地收益分配調(diào)節(jié)。

（三）創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制,完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點(diǎn)，豐富完善土地資源、資產(chǎn)、資本“三 1

位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用, 創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管，綜合發(fā)揮法律、經(jīng)濟(jì)、行政和科技手段的作用，完善上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府對(duì)城市土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

（六）推進(jìn)區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用。圍繞國(guó)家對(duì)深圳作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心城市和國(guó)際化城市的發(fā)展定位要求，強(qiáng)化區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理利用，協(xié)調(diào)區(qū)域土地利益平衡。

（七）加強(qiáng)土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，完善土地法制建設(shè)，保障土地管理制度改革，研究建立土地審裁制度，促進(jìn)社會(huì)和諧與公平。

三、進(jìn)度安排

按照嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控的要求，總體設(shè)計(jì)、全面推進(jìn)、分步實(shí)施、重點(diǎn)突破。改革工作區(qū)分近期（2011-2014年）和中遠(yuǎn)期（2015-2020年）兩個(gè)階段。近期重點(diǎn)破解城市發(fā)展用地瓶頸，對(duì)改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進(jìn)行全面研究和探索，并以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點(diǎn)試點(diǎn)地區(qū)，綜合探索規(guī)劃、土地、建設(shè)管理制度。中遠(yuǎn)期重點(diǎn)在深化研究的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)踐工作，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，探索完善土地管理體

制機(jī)制，推進(jìn)土地政策創(chuàng)新，充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，通過立法保障改革創(chuàng)新成果，全面推進(jìn)土地管理制度改革。

四、實(shí)施保障

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。深圳市人民政府成立土地管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)改革工作的組織實(shí)施。對(duì)于土地管理制度改革的重大事項(xiàng)，及時(shí)報(bào)請(qǐng)國(guó)土資源部和廣東省。抓緊制定土地管理制度改革的具體實(shí)施方案，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)、分步實(shí)施、重點(diǎn)突破。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管，定期評(píng)估。深圳市人民政府組織對(duì)改革方案實(shí)施成效進(jìn)行定期評(píng)估，并上報(bào)國(guó)土資源部和廣東省。國(guó)土資源部和廣東省對(duì)深圳土地管理制度改革探索實(shí)踐工作給予指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

（三）依法實(shí)施，規(guī)范管理。土地管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容超出國(guó)家有關(guān)規(guī)定且不屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依法定程序報(bào)請(qǐng)審批；超出國(guó)家有關(guān)規(guī)定且屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依程序提請(qǐng)深圳市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)；不超出國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，由深圳市人民政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件予以規(guī)范。

第五篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

? 為全面貫徹落實(shí)胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)和中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年慶祝大會(huì)上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地利用方式，提升發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性，努力當(dāng)好推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的排頭兵，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，特制定本方案。

一.總體目標(biāo)

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和要求，緊緊圍繞黨的十七屆五中全會(huì)提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，圍繞城鄉(xiāng)一體化、全面城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、節(jié)約(集約)，科學(xué)調(diào)控為原則，結(jié)合深圳高度城市化、土地全部(國(guó)有)、市場(chǎng)發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)等特點(diǎn)，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推進(jìn)土地資源配置市場(chǎng)化，土地利用高效化和土地管理法制化，促進(jìn)科學(xué)合理用地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二.改革重點(diǎn)

(一)完善國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實(shí)土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，健全國(guó)有土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護(hù)土地權(quán)力人合法權(quán)益。

(二)深化土地資源市場(chǎng)化配置，完善土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競(jìng)爭(zhēng)有序的統(tǒng)一土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地受益分配機(jī)制。

(三)創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制，完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點(diǎn)，豐富完善土地資源資產(chǎn)、資本“三位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。落實(shí)節(jié)約優(yōu)先的要求，推進(jìn)城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地的長(zhǎng)效機(jī)制。

(五)嚴(yán)格耕地保護(hù)，建立補(bǔ)償機(jī)制。堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，逐步建立健全農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

(六)強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)。行政和科技手段，完善上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

(七)推進(jìn)區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用，結(jié)合國(guó)家對(duì)深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心和國(guó)際化城市發(fā)展定位要求、深化區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌配置和合理利用

(八)加強(qiáng)土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，完善土地法制建設(shè)，建立健全土地審裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革內(nèi)容及進(jìn)度

按照“嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中遠(yuǎn)期(2016—2020年)兩個(gè)階段推進(jìn)改革。

(一)近期實(shí)施內(nèi)容

?近期重點(diǎn)對(duì)改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進(jìn)行全面研究和探索，以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)，在土地用途管制，土地有償使用，土地二次開發(fā)與節(jié)約集約利用、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面開展試點(diǎn)工作。

1.健全土地權(quán)利體系。完善國(guó)有土地權(quán)利體系，細(xì)化地上、地表、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三維地籍管理方法，明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則等。開展土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期相關(guān)權(quán)益研究。

2.完善土地有償使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以劃撥方式取得外，嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，探索實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)辦公、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等用地的有償使用。完善國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓的基礎(chǔ)上，按照公開、公平、公正的原則，創(chuàng)新國(guó)有土地使用權(quán)公開出讓方式及制度。

3.實(shí)行差別化土地供應(yīng)和地價(jià)管理標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行適應(yīng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的差別化供地政策，完善體現(xiàn)差別化供地的地價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn)，健全國(guó)有土地使用權(quán)供應(yīng)體系，探索租賃、作價(jià)入股等土地有償使用方式。對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的供地方式和供地年限探索實(shí)行差別化管理，并建立操作規(guī)范。

4.健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制。探索建立推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的綜合評(píng)價(jià)體系，逐步開展對(duì)各行政轄區(qū)、各類功能區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目用地以及各行業(yè)、不同用地主體的多層次土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)。健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，完善節(jié)約集約用地考核指標(biāo)體系。建立晚上節(jié)約集約用地的評(píng)價(jià)考核機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制。

5.創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。探索監(jiān)理規(guī)劃控制、收益共享、運(yùn)作高效的土地二次開發(fā)利用機(jī)制。在廣東省“三舊”改造政策基礎(chǔ)上，建立符合深圳實(shí)際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計(jì)劃，統(tǒng)籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤或存量土地的思路，建立健全土地整理儲(chǔ)備政策體系。

探索在城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域建立以存量土地為主，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升、利益共享為目標(biāo)的整體開發(fā)模式。

6.創(chuàng)新土地利用調(diào)查和規(guī)劃體系。以國(guó)家土地分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，探索制定適應(yīng)城市發(fā)展和管理需求的高度城市化地區(qū)土地分類和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。探索建立市域和功能片區(qū)雙層土地利用規(guī)劃管理體系。在各功能片區(qū)設(shè)置方案經(jīng)廣東省人民政府同意后，依據(jù)市級(jí)土地利用總體規(guī)劃，編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由深圳市人民政府審批和調(diào)整，報(bào)廣東省國(guó)土資源廳備案后組織實(shí)施。進(jìn)一步探索編制功能片區(qū)土地利用空間管制規(guī)劃，明確城市用地、工業(yè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和耕地等管制的具體措施，作為用地管理的依據(jù)。

7.完善土地利用計(jì)劃管理方式。探索建立建設(shè)用地新增指標(biāo)與流量指標(biāo)互補(bǔ)的土地利用計(jì)劃總量指標(biāo)體系。流量指標(biāo)實(shí)習(xí)城市新增用地和存量用地清退掛鉤。按照總量控制、遠(yuǎn)近統(tǒng)籌的方式，由深圳市人民政府依據(jù)土地利用總體規(guī)劃自助安排土地利用計(jì)劃總量指標(biāo)，形成年初整體報(bào)廣東省人民政府和國(guó)土資源部備案、年內(nèi)自主配置使用、年末評(píng)估考核的計(jì)劃指標(biāo)體系管理模式。

8.改革建設(shè)用地審批方式。除國(guó)家和省級(jí)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目按國(guó)家和省相關(guān)規(guī)定報(bào)批外，在深圳市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院批審農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，按照廣東省人民政府的授權(quán)，由深圳市人民政府審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)施方案；在中心城區(qū)范圍外，已由廣東省人民政府授權(quán)深圳市人民政府審批功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，由深圳市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用，統(tǒng)籌安排建設(shè)項(xiàng)目用地。研究圍填海造地與用地管理相銜接的模式和機(jī)制，依照海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃科學(xué)開展圍填海造地，探索創(chuàng)新圍填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加強(qiáng)供地管理。

9.加強(qiáng)耕地和生態(tài)用地保護(hù)。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三方面管護(hù)的要求，加大耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)力度，建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，確保耕地占補(bǔ)平衡和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，完善并創(chuàng)新農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全生態(tài)用地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和制約機(jī)制。

(二)中遠(yuǎn)期實(shí)施內(nèi)容

在近期工作基礎(chǔ)上，著眼于既解決自身存在的突出問題，又為全國(guó)土地管理制度改革創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，深化中遠(yuǎn)期改革研究，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)改革實(shí)踐，適時(shí)通過立法鞏固改革成效，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序、符合實(shí)際的土地管理體制機(jī)制。

? 1.完善土地登記制度，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序。

2.建立和完善土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解和司法處理機(jī)制。探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)的方式，以及不同行政層級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)的分工和運(yùn)行機(jī)制間的銜接。

3.深化土地收購(gòu)收回制度改革。引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新土地收購(gòu)模式和多元化補(bǔ)償方式，開展換地權(quán)益書等權(quán)益證書探索。健全土地使用權(quán)收回制度，明確收回條件、收回程序等。創(chuàng)新建設(shè)用地使用主體推出機(jī)制，探索實(shí)行優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度。

4.加強(qiáng)市場(chǎng)(實(shí)體)管理和服務(wù)體系建設(shè)。完善土地有形市場(chǎng)，拓寬交易平臺(tái)服務(wù)范圍和方式，創(chuàng)新交易品種，規(guī)范市場(chǎng)管理，形成公開、公平、有序的市場(chǎng)環(huán)境。加強(qiáng)土地市場(chǎng)服務(wù)體系建設(shè)，建立信息公開和公眾咨詢制度。建立土地市場(chǎng)信息、交易代理、土地登記信息查詢等服務(wù)系統(tǒng)及相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大土地交易所、經(jīng)紀(jì)人等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5.加強(qiáng)土地收益分配調(diào)節(jié)。探索完善土地收益分配制度，創(chuàng)新分配機(jī)制，探索改革土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益分配辦法，完善土地租(價(jià))稅費(fèi)體系，開展不動(dòng)產(chǎn)稅和閑置稅研究，探索提高新增建設(shè)用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地資源占用的稅費(fèi)約束機(jī)制，探索建立促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。

6.創(chuàng)新土地金融工具。開展土地金融政策研究，設(shè)計(jì)不同類型的土地金融產(chǎn)品，在條件成熟時(shí)推行土地資產(chǎn)證券化。研究制定土地資金資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)政策、收入分配調(diào)節(jié)以及投融資等政策。

7.加強(qiáng)區(qū)域一體化土地利用和保護(hù)。探索與周邊城市建立區(qū)域性土地利用調(diào)控機(jī)制，整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，推進(jìn)區(qū)域土地資源的合理配置。構(gòu)建促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的區(qū)域土地政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。

8.開展土地資本化理論和管理研究、探索不動(dòng)產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運(yùn)作與管理模式，進(jìn)一步豐富和完善土地資本化的相關(guān)理論。

9.積極借鑒和創(chuàng)新土地管理經(jīng)驗(yàn)。積極參與國(guó)土資源部具有先導(dǎo)性和戰(zhàn)略性的重大課題研究。借鑒新加坡、香港等國(guó)家和地區(qū)的土地管理經(jīng)驗(yàn)，在前海等深港合作重點(diǎn)地區(qū)積極探索具有中國(guó)特色并與國(guó)際慣例和通行規(guī)則銜接的土地管理制度。

10.完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，有序推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)配置、存量土地管理、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等方面的立法工作，推動(dòng)土地管理制度改革步入法制化軌道。

11.探索建立土地審裁制度。借鑒香港和國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，會(huì)同地方司法部門研究建立土地審裁制度，豐富土地司法裁判形式，簡(jiǎn)化司法程序，有效解決征地拆遷、規(guī)劃實(shí)施過程中的糾紛，提高裁決效率和公信力，促進(jìn)社會(huì)和諧公平。