第一篇：我國城市管理綜合執(zhí)法問題探討

城市管理綜合執(zhí)法要解決的問題

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期,隨著城市化的速度日益加快,越來越多的城市問題開始凸顯出來。政府機(jī)關(guān)如何有效地進(jìn)行城市管理成為一個(gè)重要的課題。城市管理綜合執(zhí)法就是這樣一種有益的探索。弄清城市管理綜合執(zhí)法的緣起、問題及對策,對于完善行政執(zhí)法體制改革有著重大的意義。

綜合執(zhí)法是改變多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的有效途徑,也是城市管理執(zhí)法體制改革的發(fā)展趨勢。因此,建立和完善城市管理綜合執(zhí)法體系是深化城市管理執(zhí)法體制改革,妥善解決城市管理與行政執(zhí)法之間的客觀矛盾,革除行政執(zhí)法中的種種弊端,理順行政執(zhí)法關(guān)系,建設(shè)現(xiàn)代化城市的重要依托。不過,在探討城市管理綜合執(zhí)法這個(gè)問題之前,筆者要先說明一個(gè)問題。國務(wù)院在確立相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)中,采用的是綜合執(zhí)法的概念。由于城市管理是一個(gè)涉及面廣,管理相對復(fù)雜的領(lǐng)域,所以城市管理的某些方面是試點(diǎn)工作的重點(diǎn)。因此,本文所講的城市管理綜合執(zhí)法從目前的試點(diǎn)來看,主要就是城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)。

一 城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)存問題

(一)執(zhí)法依據(jù)滯后 城市管理綜合執(zhí)法改革源于城市管理相對集中處罰權(quán)改革。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的出臺,為城市管理執(zhí)法體制的改革提供了契機(jī)。但是我國目前關(guān)于城市管理相對集中行政處罰權(quán)配置的法律依據(jù)分散在各種地方性法規(guī)、規(guī)章甚至國務(wù)院的有關(guān)文件之中,缺乏具體、明確的規(guī)定,同時(shí),這些地方性法規(guī)、規(guī)章較之法律不具有穩(wěn)定性,若發(fā)生變動,執(zhí)法依據(jù)也隨之變化。一方面它們之間不具有統(tǒng)一性,各地都按照自己的試點(diǎn)情況,制定地方性法規(guī)規(guī)章,但是他們都是各自為政,在全國范圍內(nèi)對于某些重要的問題沒有進(jìn)行統(tǒng)一,導(dǎo)致了混亂的產(chǎn)生;另一方面它們與現(xiàn)行的一些單行的法律法規(guī)沖突,如《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等,它們都規(guī)定由業(yè)務(wù)主管部門實(shí)施行政處罰權(quán),從法律效力上來講,它們要高于地方性法規(guī)規(guī)章,而且也與《行政處罰法》的規(guī)定沖突。所以,如果要深化城市管理綜合執(zhí)法,首先必須要解決執(zhí)法依據(jù)上的問題。

(二)執(zhí)法機(jī)構(gòu)混亂 根據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定,意味著可由現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)綜合性的執(zhí)法職能,其他有關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移;也可以按政府組織法成立一個(gè)新的機(jī)關(guān),專門行使行政處罰的綜合執(zhí)法權(quán)。而綜合執(zhí)法權(quán)的獲得,又有兩種法定方式,即國務(wù)院依職權(quán)和省級人民政府依國務(wù)院授權(quán)。從城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看,一部分是設(shè)立城市管理綜合執(zhí)法局,設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、進(jìn)行人員編制、有專門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源,使其身份合法化。另一部分是賦予原有市容管理、監(jiān)察等機(jī)關(guān)相對集中行政處罰權(quán),然后更名為城市管理綜合執(zhí)法局或直接實(shí)行“一套班子,兩塊牌子”。這樣就使得機(jī)構(gòu)稱謂、機(jī)構(gòu)性質(zhì)等有人為復(fù)雜化之嫌,不利于城市管理綜合執(zhí)法改革的進(jìn)一步深入。

(三)執(zhí)法范圍擴(kuò)大化 國務(wù)院法制局批準(zhǔn)的執(zhí)法改革試點(diǎn),僅限于狹義的城市管理領(lǐng)域,以集中行使行政處罰權(quán)。但是從試點(diǎn)的情況看,除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性規(guī)定外,大多數(shù)都作了擴(kuò)張性規(guī)定。執(zhí)法范圍不統(tǒng)一造成的弊端非常明顯:一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政,影響了行政執(zhí)法嚴(yán)肅性;二是沒有統(tǒng)一的主管業(yè)務(wù)上級,不利于各地進(jìn)行正常業(yè)務(wù)交流,以提高業(yè)務(wù)水平;三是一些地方執(zhí)法范圍過大,增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關(guān)法律、法規(guī)的難度,增加了工作強(qiáng)度,造成了執(zhí)法不到位情況。

(四)執(zhí)法體制不順

1、從綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部體制來看,執(zhí)法體制混亂。按集中行政執(zhí)法權(quán)的要求,需要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來執(zhí)行那些權(quán)屬不明、職能交叉的執(zhí)法權(quán)。按照“屬地管理”原則和“城市管理重心下移”要求,建立“兩級政府、三級管理”的新體制。省、州一級不再設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),在市區(qū)(縣)兩級政府設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。市區(qū)兩級分別進(jìn)行綜合執(zhí)法,區(qū)對街道則進(jìn)行垂直管理,執(zhí)法隊(duì)伍派駐街道,街道以區(qū)綜合執(zhí)法部門名義執(zhí)法。但是實(shí)際存在三級不同的管理模式,具體操作更是不一而足,執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系沒有理順。

2、從綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和各業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的關(guān)系來看,執(zhí)法體制不順。按照行政管理科學(xué)化、法制化的要求,管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)分別由不同的行政機(jī)關(guān)行使,有利于在相關(guān)的行政權(quán)之間保持一定的制約關(guān)系,防止行政權(quán)力的濫用。我國傳統(tǒng)的城市管理模式是“一條龍”管理,從決策到執(zhí)行,從審批到監(jiān)督、處罰,都由一個(gè)部門決定,缺乏有效的制約監(jiān)督機(jī)制,行政執(zhí)法中存在很大的隨意性。因此根據(jù)“兩個(gè)分開”的原則,城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),目前主要是集中行使行政檢查權(quán)和處罰權(quán)。變過去由多個(gè)部門實(shí)施“突擊式”、“運(yùn)動式”的間斷性監(jiān)督檢查,為一個(gè)執(zhí)法部門對涉及城管的事項(xiàng)實(shí)行以巡查為主的持續(xù)性檢查,實(shí)現(xiàn)城市管理的“精簡、效能、統(tǒng)一”。

城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)一經(jīng)批準(zhǔn)成立,就具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格,作為本級政府的一個(gè)行政部門,在轄區(qū)范圍內(nèi)綜合行使行政執(zhí)法權(quán)。城市管理綜合執(zhí)法意味著對行政職能的重新調(diào)整,對行政處罰權(quán)的重新配置,相關(guān)行政職能機(jī)關(guān)交出全部或一部分行政處罰權(quán)給城管執(zhí)法部門,這勢必會影響它和各業(yè)務(wù)主管部門之間的關(guān)系。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位,配套制度沒有及時(shí)跟進(jìn),在實(shí)踐中使得綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門產(chǎn)生諸多矛盾。比如:工作銜接不到

位;綜合執(zhí)法部門對一些技術(shù)性、業(yè)務(wù)性較強(qiáng)工作力不從心;綜合執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順等。

二 城市管理綜合執(zhí)法的對策探討

(一)加大立法力度,彌補(bǔ)立法滯后的不足。為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題,在暫時(shí)無法對單項(xiàng)法律、法規(guī)進(jìn)行大規(guī)模修改的情況下,《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權(quán)。

現(xiàn)在城市管理綜合執(zhí)法組織行使行政處罰權(quán)的依據(jù)主要是國務(wù)院法制辦關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函、文件及地方政府為界定綜合執(zhí)法組織的職責(zé)所發(fā)布的文件。綜合執(zhí)法是對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的改革,但改革不能超越法律的規(guī)定,也應(yīng)按照法律的程序進(jìn)行。因此,要制定規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法的法律,以統(tǒng)一全國各地現(xiàn)行的各種規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)和規(guī)章。并把綜合執(zhí)法納入各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)中,解決目前單行法律法規(guī)和行政處罰法的沖突,解決城市管理綜合執(zhí)法依據(jù)不足的問題。所以立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《城市管理法》,確立城市管理綜合執(zhí)法的體制,對綜合執(zhí)法組織的法律地位、職責(zé)、權(quán)限、人員編制、組織管理等做出法律上的規(guī)定,為綜合執(zhí)法組織的依法行政奠定基礎(chǔ)。

(二)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法化。要進(jìn)行城市管理執(zhí)法體制改革,首先要使綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有合法的身份。對于現(xiàn)有的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱各異,性質(zhì)不同要進(jìn)行改革。首先要對原有的機(jī)構(gòu)名稱和機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行清查。杜絕“兩個(gè)機(jī)構(gòu)、一塊牌子”的做法,理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和原有的市容管理、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的關(guān)系,統(tǒng)一綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為政府職能部門的名稱,使沿用歷史名稱逐步過渡為使用現(xiàn)有統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱,防止有名無實(shí)或有實(shí)無名的名實(shí)不符做法。同時(shí)要統(tǒng)一綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制性質(zhì),解決部分執(zhí)法人員為事業(yè)編制甚至是社會人員的問題,提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平和素質(zhì)。

(三)界定城市管理綜合執(zhí)法范圍。權(quán)責(zé)一致,即合理劃分政府部門與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,明確綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄范圍,是綜合執(zhí)法的原則之一。綜合執(zhí)法組織究竟應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán),綜合到什么程度,哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由專業(yè)執(zhí)法組織去處理,對這些問題目前尚缺乏明確的界定。試點(diǎn)城市的具體做法也存在著一定的差異。因此,科學(xué)合理地界定城市管理綜合執(zhí)法的范圍,防止執(zhí)法范圍的擴(kuò)大化,就必須使各地政府在實(shí)行時(shí)嚴(yán)格遵守國務(wù)院的規(guī)定。

(四)建立科學(xué)的綜合執(zhí)法體制。首先,建立科學(xué)的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部體制。國務(wù)院應(yīng)統(tǒng)一城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱,并且在此基礎(chǔ)上理清市、區(qū)、街道三者執(zhí)法隊(duì)伍之間的關(guān)系,界定好它們在組織、人員、經(jīng)費(fèi)上的領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系,做到綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)名稱法定、機(jī)關(guān)合法、權(quán)限法定。其次,建立科學(xué)的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和各業(yè)務(wù)主管單位間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。城市管理綜合執(zhí)法對處罰權(quán)的整合并不是簡單的部門合并,而是通過賦予某一功能部門的優(yōu)先權(quán)和最終行使權(quán)來達(dá)到整合的目的。由于城市管理綜合執(zhí)法牽涉到局部利益調(diào)整以及行政處罰權(quán)的調(diào)整和重新配置的問題,因此,難免產(chǎn)生綜合執(zhí)法部門與相關(guān)專業(yè)部門之間相互協(xié)調(diào)不一致的 問題,相互推諉扯皮,甚至造成行政管理的”缺位”和”越位”。因此,必須建立綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與各業(yè)務(wù)主管部門之間科學(xué)、有效的溝通運(yùn)作機(jī)制和信息共享機(jī)制,使綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和各業(yè)務(wù)主管部門各司其職,相互促進(jìn)。

第二篇：關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個(gè)突出問題思考

城市管理綜合執(zhí)法作為xx鼓勵推廣的一項(xiàng)試點(diǎn)工作，目前，正在全國范圍內(nèi)不斷普及試點(diǎn)。這項(xiàng)工作的理論、法律依據(jù)是我國《行政處罰法》確定的一項(xiàng)重要法律制度---相對集中行政處罰權(quán)制度。相對集中行政處罰權(quán)制度是行政執(zhí)法體制改革總的原則和方向，其實(shí)現(xiàn)有賴于不同階段、不同領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的開展。城市管理綜合執(zhí)法則是相對集中行政處罰權(quán)工作的首選突破口和關(guān)鍵切入點(diǎn)。實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法，可以更好地為相對集中行政處罰權(quán)制度的全面推行探明路子，積累經(jīng)驗(yàn)。為此，《xx關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號文）明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展以城市管理綜合執(zhí)法為代表的相對集中行政處罰權(quán)工作。但是，由于現(xiàn)有法律對相對集中行政處罰權(quán)制度僅有原則性規(guī)定，在具體內(nèi)涵、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、地位、職能以及管理體制、運(yùn)行方式等方面均沒有法律明文界定。相應(yīng)地，在城市管理綜合執(zhí)法工作的試點(diǎn)過程中不可避免的出現(xiàn)了實(shí)踐中認(rèn)識不

一、運(yùn)行程式不一，“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象。如果這些問題得不到有效地規(guī)范，勢必影響該項(xiàng)工作的進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)然，這些問題作為試點(diǎn)成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點(diǎn)工作的目的，就是在探索中發(fā)現(xiàn)問題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點(diǎn)工作實(shí)踐，謹(jǐn)就上述相關(guān)問題談一點(diǎn)一家之見，并提出幾點(diǎn)建議，與業(yè)者商榷。

一、xx市城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀自1997年5月北京市宣武區(qū)首個(gè)啟動以城市管理綜合執(zhí)法為突破口的相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作以來，該項(xiàng)工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先后有23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)大中城市和3個(gè)直轄市經(jīng)xx批準(zhǔn)，開展了相對集中行政處罰權(quán)的探索性工作。就特點(diǎn)而言，各地的試點(diǎn)分為幾種代表性模式：以北京為代表的區(qū)管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現(xiàn)正實(shí)施的市區(qū)共管模式。xx于2002年經(jīng)xx法制辦批準(zhǔn)為試點(diǎn)城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)”及各區(qū)“城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)”，同時(shí)加掛“城市管理行政執(zhí)法局”牌子，作為市、區(qū)政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，綜合行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。其組織機(jī)構(gòu)和管理體制為：全市城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍按市、區(qū)兩級設(shè)立，市設(shè)支隊(duì)，區(qū)設(shè)大隊(duì)，街道由區(qū)大隊(duì)派駐中隊(duì)；市支隊(duì)和區(qū)大隊(duì)對外獨(dú)立行使行政處罰權(quán)，街道中隊(duì)以區(qū)大隊(duì)名義行使行政處罰權(quán)。市支隊(duì)由市城市管理行政執(zhí)法局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)大隊(duì)受市支隊(duì)和區(qū)城市管理行政執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)。

二、xx市城市管理綜合執(zhí)法實(shí)施過程中急待解決的幾個(gè)問題xx市的城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，迄今已開展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執(zhí)法領(lǐng)域中長期存在的機(jī)構(gòu)膨脹、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、推諉缺位等問題。但也出現(xiàn)了值得思考的“瓶頸”問題。

（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的法律對各試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)予以肯定，并對存在問題予以規(guī)范。各試點(diǎn)城市為了規(guī)范本地的運(yùn)作，圍繞實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度各自制定了一系列規(guī)范性文件。但由于大部分試點(diǎn)城市本身不具有立法權(quán)，這些文件中有很多不屬于規(guī)章以上的法律性文件；即使是規(guī)章，也由于這些規(guī)章上無法律、法規(guī)作立法依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗(yàn)可借鑒，不足以規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。就xx而言，已出臺了《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規(guī)章，就指導(dǎo)性來看，還不能全面規(guī)范城市管理職能指向的各種執(zhí)法工作。作為專門性法規(guī)，還不夠細(xì)、不夠具體。例如，針對俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫現(xiàn)象，xx等城市的城市管理行政執(zhí)法部門在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運(yùn)用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的，對其制裁也是順應(yīng)民心的，“呼死你”的做法是順應(yīng)法意和～的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進(jìn)行了“法外制裁”。實(shí)際上已有法律界人士在《揚(yáng)子晚報(bào)》等媒體上對此發(fā)表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規(guī)定，或還需增加具體操作方法。對于執(zhí)法部門來說，法無明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會認(rèn)為執(zhí)法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執(zhí)法工作中還存在大量類似問題，可以說，現(xiàn)在的城市管理行政執(zhí)法在很多方面還處于“沒有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。

（二）人員、經(jīng)費(fèi)不足問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業(yè)考試、面試、體檢、政審等一系列規(guī)范程序向社會招收了1000名全民事業(yè)編制的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)員，1999年又以同樣方式增招了400名執(zhí)法隊(duì)員，今年還將招收100名。從社會反響看，廣大適考人員報(bào)名應(yīng)試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應(yīng)該說，招收人員是經(jīng)過嚴(yán)格篩選，擇優(yōu)錄取的，人員素質(zhì)也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對于500多萬人口，現(xiàn)有的1000余名執(zhí)法隊(duì)員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業(yè)編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財(cái)政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經(jīng)費(fèi)三萬五千元的政策，但市政府財(cái)政只負(fù)擔(dān)一半，另一半仍交由各區(qū)政府負(fù)責(zé)落實(shí)。一方面，作為年人頭經(jīng)費(fèi)，這3萬5千元還要刨去隊(duì)伍辦公費(fèi)用，基建費(fèi)用，用車費(fèi)用等分?jǐn)傞_支，真正下發(fā)到執(zhí)法隊(duì)員個(gè)人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區(qū)政府負(fù)擔(dān)一半年人頭經(jīng)費(fèi)，也存在一個(gè)落實(shí)

問題?？梢哉f，就目前政策而言，xx的城市管理行政執(zhí)法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利于提高廣大行政執(zhí)法隊(duì)員的工作積極性；二是當(dāng)工資福利落實(shí)不到位，甚至嚴(yán)重不足的時(shí)候，難免會出現(xiàn)“靠執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法”，“執(zhí)法靠狠、經(jīng)費(fèi)靠罰”的作法，形成“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的不正?，F(xiàn)象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執(zhí)法為民”目標(biāo)背道而馳。

（三）暴力抗法問題實(shí)際上暴力抗法問題也屬于法律體系不完善問題的范疇，但其作為城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個(gè)突出問題、焦點(diǎn)問題，有必要單列出來，重點(diǎn)探討。城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法相對人的素質(zhì)參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點(diǎn)，制止倚門開店等執(zhí)法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執(zhí)法受阻、執(zhí)法隊(duì)員受傷的事件時(shí)有發(fā)生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見報(bào)，造成了多名執(zhí)法隊(duì)員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二十八條規(guī)定：公安部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理城市管理行政執(zhí)法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執(zhí)法的，依法追究法律責(zé)任。還有就是市城市管理行政執(zhí)法局在管理方法上提倡的“文明執(zhí)法”原則。這些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執(zhí)法當(dāng)中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以報(bào)警方式，無疑是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。公安機(jī)關(guān)事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊(duì)員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性已蕩然無存，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的威嚴(yán)更無從談起。廣大執(zhí)法隊(duì)員在遇到暴力抗法突發(fā)事件時(shí)，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執(zhí)法”的原則性規(guī)定。今年，市城市管理行政執(zhí)法局又向社會公開承諾：“年內(nèi)不發(fā)生一例粗暴執(zhí)法行為，不出一例打人事件，違者下崗” />-->

第三篇：關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個(gè)突出問題思考

城市管理綜合執(zhí)法作為國務(wù)院鼓勵推廣的一項(xiàng)試點(diǎn)工作，目前，正在全國范圍內(nèi)不斷普及試點(diǎn)，關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個(gè)突出問題思考。這項(xiàng)工作的理論、法律依據(jù)是我國《行政處罰法》確定的一項(xiàng)重要法律制度---相對集中行政處罰權(quán)制度。相對集中行政處罰權(quán)制度是行政執(zhí)法體制改革總的原則和方向，其實(shí)現(xiàn)有賴于不同階段、不同領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的開展。城市管理綜合執(zhí)法則是相對集中行政處罰權(quán)工作的首選突破口和關(guān)鍵切入點(diǎn)。實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法，可以更好地為相對集中行政處罰權(quán)制度的全面推行探明路子，積累經(jīng)驗(yàn)。為此，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)17號文）明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展以城市管理綜合執(zhí)法為代表的相對集中行政處罰權(quán)工作。但是，由于現(xiàn)有法律對相對集中行政處罰權(quán)制度僅有原則性規(guī)定，在具體內(nèi)涵、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、地位、職能以及管理體制、運(yùn)行方式等方面均沒有法律明文界定。相應(yīng)地，在城市管理綜合執(zhí)法工作的試點(diǎn)過程中不可避免的出現(xiàn)了實(shí)踐中認(rèn)識不

一、運(yùn)行程式不一，“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象。如果這些問題得不到有效地規(guī)范，勢必影響該項(xiàng)工作的進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)然，這些問題作為試點(diǎn)成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點(diǎn)工作的目的，就是在探索中發(fā)現(xiàn)問題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點(diǎn)工作實(shí)踐，謹(jǐn)就上述相關(guān)問題談一點(diǎn)一家之見，并提出幾點(diǎn)建議，與業(yè)者商榷。

一、xx市城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀自1997年5月北京市宣武區(qū)首個(gè)啟動以城市管理綜合執(zhí)法為突破口的相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作以來，該項(xiàng)工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先后有23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)大中城市和3個(gè)直轄市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，開展了相對集中行政處罰權(quán)的探索性工作。就特點(diǎn)而言，各地的試點(diǎn)分為幾種代表性模式：以北京為代表的區(qū)管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現(xiàn)正實(shí)施的市區(qū)共管模式。xx于2002年經(jīng)國務(wù)院法制辦批準(zhǔn)為試點(diǎn)城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)”及各區(qū)“城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)”，同時(shí)加掛“城市管理行政執(zhí)法局”牌子，作為市、區(qū)政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，綜合行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。其組織機(jī)構(gòu)和管理體制為：全市城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍按市、區(qū)兩級設(shè)立，市設(shè)支隊(duì)，區(qū)設(shè)大隊(duì)，街道由區(qū)大隊(duì)派駐中隊(duì)；市支隊(duì)和區(qū)大隊(duì)對外獨(dú)立行使行政處罰權(quán)，街道中隊(duì)以區(qū)大隊(duì)名義行使行政處罰權(quán)。市支隊(duì)由市城市管理行政執(zhí)法局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)大隊(duì)受市支隊(duì)和區(qū)城市管理行政執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)。

二、xx市城市管理綜合執(zhí)法實(shí)施過程中急待解決的幾個(gè)問題xx市的城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，迄今已開展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執(zhí)法領(lǐng)域中長期存在的機(jī)構(gòu)膨脹、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、推諉缺位等問題。但也出現(xiàn)了值得思考的“瓶頸”問題。

（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的法律對各試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)予以肯定，并對存在問題予以規(guī)范。各試點(diǎn)城市為了規(guī)范本地的運(yùn)作，圍繞實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度各自制定了一系列規(guī)范性文件。但由于大部分試點(diǎn)城市本身不具有立法權(quán)，這些文件中有很多不屬于規(guī)章以上的法律性文件；即使是規(guī)章，也由于這些規(guī)章上無法律、法規(guī)作立法依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗(yàn)可借鑒，不足以規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。就xx而言，已出臺了《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規(guī)章，就指導(dǎo)性來看，還不能全面規(guī)范城市管理職能指向的各種執(zhí)法工作。作為專門性法規(guī)，還不夠細(xì)、不夠具體。例如，針對俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫現(xiàn)象，xx等城市的城市管理行政執(zhí)法部門在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運(yùn)用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的，對其制裁也是順應(yīng)民心的，“呼死你”的做法是順應(yīng)法意和民意的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進(jìn)行了“法外制裁”。實(shí)際上已有法律界人士在《揚(yáng)子晚報(bào)》等媒體上對此發(fā)表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規(guī)定，或還需增加具體操作方法。對于執(zhí)法部門來說，法無明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會認(rèn)為執(zhí)法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執(zhí)法工作中還存在大量類似問題，可以說，現(xiàn)在的城市管理行政執(zhí)法在很多方面還處于“沒有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。

（二）人員、經(jīng)費(fèi)不足問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業(yè)考試、面試、體檢、政審等一系列規(guī)范程序向社會招收了1000名全民事業(yè)編制的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)員，1999年又以同樣方式增招了400名執(zhí)法隊(duì)員，今年還將招收100名，調(diào)查報(bào)告《關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個(gè)突出問題思考》。從社會反響看，廣大適考人員報(bào)名應(yīng)試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應(yīng)該說，招收人員是經(jīng)過嚴(yán)格篩選，擇優(yōu)錄取的，人員素質(zhì)也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對于500多萬人口，現(xiàn)有的1000余名執(zhí)法隊(duì)員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業(yè)編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財(cái)政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經(jīng)費(fèi)三萬五千元的政策，但市政府財(cái)政只負(fù)擔(dān)一半，另一半仍交由各區(qū)政府負(fù)責(zé)落實(shí)。一方面，作為年人頭經(jīng)費(fèi)，這3萬5千元還要刨去隊(duì)伍辦公費(fèi)用，基建費(fèi)用，用車費(fèi)用等分?jǐn)傞_支，真正下發(fā)到執(zhí)法隊(duì)員個(gè)人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區(qū)政府負(fù)擔(dān)一半年人頭經(jīng)費(fèi)，也存在一個(gè)落實(shí)問題?？梢哉f，就目前政策而言，xx的城市管理行政執(zhí)法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利于提高廣大行政執(zhí)法隊(duì)員的工作積極性；二是當(dāng)工資福利落實(shí)不到位，甚至嚴(yán)重不足的時(shí)候，難免會出現(xiàn)“靠執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法”，“執(zhí)法靠狠、經(jīng)費(fèi)靠罰”的作法，形成“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的不正常現(xiàn)象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執(zhí)法為民”目標(biāo)背道而馳。

（三）暴力抗法問題實(shí)際上暴力抗法問題也屬于法律體系不完善問題的范疇，但其作為城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個(gè)突出問題、焦點(diǎn)問題，有必要單列出來，重點(diǎn)探討。城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法相對人的素質(zhì)參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點(diǎn)，制止倚門開店等執(zhí)法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執(zhí)法受阻、執(zhí)法隊(duì)員受傷的事件時(shí)有發(fā)生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見報(bào)，造成了多名執(zhí)法隊(duì)員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二十八條規(guī)定：公安部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理城市管理行政執(zhí)法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執(zhí)法的，依法追究法律責(zé)任。還有就是市城市管理行政執(zhí)法局在管理方法上提倡的“文明執(zhí)法”原則。這些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執(zhí)法當(dāng)中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以報(bào)警方式，無疑是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。公安機(jī)關(guān)事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊(duì)員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性已蕩然無存，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的威嚴(yán)更無從談起。廣大執(zhí)法隊(duì)員在遇到暴力抗法突發(fā)事件時(shí)，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執(zhí)法”的原則性規(guī)定。今年，市城市管理行政執(zhí)法局又向社會公開承諾：“年內(nèi)不發(fā)生一例粗暴執(zhí)法行為，不出一例打人事件，違者下崗”。那么遇到暴力執(zhí)法時(shí)，面對違法攤主砍來的菜刀、潑來的開水，執(zhí)法隊(duì)員當(dāng)然指望不上公安機(jī)關(guān)的“遠(yuǎn)水”，又不能冒下崗的風(fēng)險(xiǎn)與之搏斗，除了坐以待斃和落荒而逃外別無選擇。實(shí)際上，上述現(xiàn)狀已經(jīng)造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的消極執(zhí)法現(xiàn)象，人民群眾認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“不作為”呼聲日盛。

三、對進(jìn)一步全面推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法的幾點(diǎn)建議按照國發(fā)17號文的精神，現(xiàn)在全國范圍的相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作已實(shí)現(xiàn)了階段性目標(biāo)，接踵而至的是由點(diǎn)及面，全面推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)制度。為了積極、穩(wěn)妥而有效地開展這項(xiàng)工作，圍繞上述幾點(diǎn)城市管理行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為可以采取以下應(yīng)對措施。

（一）及時(shí)建立健全完備的法律體系首先需要指出的是，在基本法層次上，國務(wù)院還沒有及時(shí)制定出相應(yīng)的《相對集中行政處罰權(quán)工作條例》。在這方面，全國范圍內(nèi)還沒有關(guān)于實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度的目的、原則、實(shí)施程序、備案與監(jiān)督程序的原則性規(guī)定，這給各地地方工作帶來了困難。但針對目前xx市的城市管理行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀及發(fā)現(xiàn)的問題，市政府應(yīng)該修改完善已出臺的《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》，進(jìn)一步明確城市管理行政執(zhí)法工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍及報(bào)批程序，機(jī)構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)、地位、領(lǐng)導(dǎo)管理體制、運(yùn)作以及與相關(guān)部門的關(guān)系，行使職能的程序等具體規(guī)范。尤其對現(xiàn)階段執(zhí)法工作中遇到的“無法可依”的新問題更要有法律明文規(guī)定，總之，要全面考慮，詳盡說明，務(wù)求各項(xiàng)工作有法可依，可章可循。

（二）完善人員經(jīng)費(fèi)保障制度要改變“以罰代管”的“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”，樹立公正、廉潔的執(zhí)法形象，唯有從根本上解決人員、經(jīng)費(fèi)保障問題。集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員必須是國家公務(wù)員，要杜絕將機(jī)構(gòu)改革中的分流人員安排到新成立的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍的作法。行政處罰權(quán)劃出部門的執(zhí)法隊(duì)伍也不能簡單的人員合并，而應(yīng)是通過高標(biāo)準(zhǔn)的資格考試擇優(yōu)選材，優(yōu)化組合，這種篩選要參照招考國家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，要確保組成城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員能夠勝任相對集中行政處罰權(quán)帶來的多種職能。同時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)必須由市政府財(cái)政予以全額保障，嚴(yán)禁以罰沒收入返還作為經(jīng)費(fèi)來源或補(bǔ)充，真正做到權(quán)力與利益完全脫鉤。

（三）建立完備的執(zhí)法安全保障制度針對城市管理行政執(zhí)法中暴力抗法現(xiàn)象的突發(fā)性特點(diǎn)，要解決暴力抗法問題，行之有效的方法或措施只能有兩種：一是執(zhí)法者本身就擁有限制人身自由的行政處罰權(quán)；二是執(zhí)法的過程中有擁有限制人身自由行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員在場參與執(zhí)法。前一種形式即香港的城市管理行政執(zhí)法模式---警察執(zhí)法（在警方機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置側(cè)重于城市管理職能的“小販科”），后一種要求執(zhí)法時(shí)有警力全程協(xié)助。就xx具體情況而言。筆者傾向于后一種模式，具體操作上，可以由交巡警110與城市管理行政執(zhí)法110協(xié)同巡查執(zhí)法。按照黨的十六大報(bào)告精神，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法，繼續(xù)深化行政管理體制改革是大勢所趨，人心所向。作為相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)突破口，城市管理綜合執(zhí)法工作正是落實(shí)十六大精神，推進(jìn)行政管理體制改革的有效途徑?，F(xiàn)在，此項(xiàng)工作正處于已取得階段性成果但仍有不少“瓶頸”阻礙進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，鑒此，筆者謹(jǐn)撰此文，以期拋磚引玉，與廣大同行共商共勉。

第四篇：城市管理綜合執(zhí)法要解決的問題

城市管理綜合執(zhí)法要解決的問題

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化面臨的問題越來越復(fù)雜。面對日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，以往的各部門“分兵把守，各管一攤”的行政管理體制亦顯得力不從心，職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、效率低下和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題日益突出。城市管理綜合執(zhí)法是解決原來的多層交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民的一個(gè)主要途徑，更重要的是文明科學(xué)的城市管理綜合執(zhí)法所體現(xiàn)出來的法治理念對廣大人民影響深遠(yuǎn)，對建設(shè)法治國家意義重大。

關(guān)鍵詞：城市管理綜合執(zhí)法對策

城市管理綜合執(zhí)法引發(fā)的大量尖銳矛盾，特別是爆發(fā)的一些嚴(yán)重的群體性事件，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，對我們構(gòu)建和諧社會產(chǎn)生了極其不利的影響。因此，本文旨在從立法、執(zhí)法、守法等各方面研究分析當(dāng)前的城市管理綜合執(zhí)法存在的問題、分析其原因，并進(jìn)一步探討如何解決這些問題，最大化地發(fā)揮城市管理綜合執(zhí)法的作用，為建設(shè)文明城市、和諧社會做好強(qiáng)有力的保障工作。

1.城市管理的性質(zhì)

所謂城市管理綜合執(zhí)法，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對集中行政處罰權(quán)。其核心就是將行政處罰權(quán)從原行政管理機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力中剝離出來，由特定機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，以求在行政內(nèi)部形成行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)的分離與制衡，促進(jìn)行政效率與公平。目前城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）等。

2.城市管理中存在的問題

城市管理中矛盾最突出的就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)與“窮人”的關(guān)系，或者說是執(zhí)法機(jī)構(gòu)與弱勢群體之間的沖突。如小攤販、馬路菜場的菜農(nóng)以及小餐飲店經(jīng)營者。不能說他們的素質(zhì)差，“窮人”擺攤只是為了養(yǎng)家糊口，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)罰款、沒收商品等行為勢必會直接危及到個(gè)人及其家庭的生存權(quán)利，當(dāng)一個(gè)人的最基本的生存權(quán)受到威脅時(shí)，不管何等高素質(zhì)的人都會采取不理性的行為，這是弱勢群體的生存權(quán)與城市環(huán)境品位權(quán)之間矛盾的反映，這種矛盾沖突的產(chǎn)生勢必影響到執(zhí)法對象對執(zhí)法工作的抵制和抗拒，也勢必會導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境的惡化。另外，社會上也確

實(shí)存在一部分素質(zhì)差的執(zhí)法對象。他們往往利用公眾對弱者的同情心理，故意虛張聲勢來對抗執(zhí)法，導(dǎo)致集體暴力抗法惡劣事件的出現(xiàn)。我國雖然經(jīng)過長期的法制化教育，人民群眾的法制觀念有了較大幅度的提高，對法律的理解程度也在逐年增加。但在社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化飛速發(fā)展的背景下，人民群眾的法制觀念還是相對滯后，所以當(dāng)他們遭遇城管執(zhí)法時(shí)往往認(rèn)為是自己的個(gè)人權(quán)益受到了侵害和威脅，從不認(rèn)為自己的行為是一個(gè)違法行為，執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動被他們看作為針對他們的個(gè)體行為，繼而希望通過自己的抗法行為來進(jìn)行“私力救濟(jì)”逃避法律的制裁。而普通群眾在執(zhí)法人員正常執(zhí)法時(shí)又會對社會弱勢群體的違法當(dāng)事人產(chǎn)生同情感，盲目地幫助他們逃避法律制裁，他們很少從維護(hù)法律的實(shí)施，保護(hù)群眾的合法權(quán)益、保護(hù)執(zhí)法人員的合法權(quán)益和維護(hù)正常的社會管理秩序去考慮問題。在他們之中還存在著“法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤認(rèn)識，當(dāng)他們身處圍觀群眾之中時(shí)，就采取起哄、煽動，編造虛假事實(shí)和理由挑動不明真相的群眾一起參與抗法行為，使得他們彼此之間的一體感增加，盲從感增強(qiáng)，認(rèn)為有恃無恐、法不責(zé)眾，存在“要抓也不會抓我一個(gè)”的僥幸心理來對抗執(zhí)法。

3．解決問題的對策

政府應(yīng)該盡快制定有關(guān)法律、法規(guī)，進(jìn)一步明確城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責(zé)任，重點(diǎn)要界定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各行政主管部門職權(quán)劃分，從根本上理順關(guān)系，清理修訂現(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突及矛盾，建立健全城市管理法律、法規(guī)體系。加強(qiáng)立法解釋工作，解決有法難依問題。

政府還應(yīng)該完善社會法制、體制建設(shè)，加強(qiáng)對相對人的教育。一是加強(qiáng)宣傳教育。作為宣傳載體的新聞媒體要堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，從有利于構(gòu)建和諧社會，有利于城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有利于城管執(zhí)法有效開展出發(fā)，把城管執(zhí)法的重點(diǎn)難點(diǎn)轉(zhuǎn)化為百姓關(guān)注的熱點(diǎn)和新聞媒體的焦點(diǎn)，增強(qiáng)城管執(zhí)法的影響力和公信力。城管執(zhí)法部門要大力開展城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)活動，深入宣傳城市管理法律法規(guī)，讓亂擺亂賣、亂停亂放、亂傾亂倒、亂搭亂建、亂張亂貼等行為是違法行為的基本概念深入人心，營造良好城管法治環(huán)境和輿論環(huán)境，有效提升市民城管法制意識。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照城市管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要加大環(huán)衛(wèi)設(shè)施、農(nóng)貿(mào)市場、停車

場等與市民生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，不斷完善城市功能，為城市規(guī)范管理提供硬件保障。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)注意的問題

城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)注意的問題

吳子俊

根據(jù)我市實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的需要，市城管辦近期組團(tuán)對國內(nèi)上述城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)的城市進(jìn)行了考察。從各地綜合執(zhí)法實(shí)踐情況來看，值得借鑒和注意的經(jīng)驗(yàn)和問題集中表現(xiàn)在綜合執(zhí)法范圍、管理體制、保障機(jī)制以及與相關(guān)部門的關(guān)系等方面。通過對這些城市的考察、分析，從認(rèn)真貫徹“三個(gè)代表”的重要思想出發(fā)，本文對我市實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作提出4個(gè)應(yīng)該注意的問題，以求高效能管理城市，進(jìn)一步完善現(xiàn)代化城市管理體制，探討深圳依法治市建設(shè)新思路。

一、城管綜合執(zhí)法范圍應(yīng)有“度”

城市管理目的在于創(chuàng)造良好的環(huán)境，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量，推動城市發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會主義民主與法制。作為現(xiàn)代行政管理新的執(zhí)法模式，城市管理綜合執(zhí)法必須遵循、體現(xiàn)精簡高效這一原則。其主要內(nèi)涵包括兩個(gè)層面：一是執(zhí)法范圍不能過寬，否則就不能及時(shí)對城市管理中各類違法行為依“一事不再罰”進(jìn)行一次性處理。二是執(zhí)法范圍不能過窄，否則“一隊(duì)多能”的優(yōu)勢難以發(fā)揮，高效、合理、動態(tài)發(fā)展的超越行業(yè)利益的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制無法建立，“綜合”只能是一句空話。

根據(jù)國務(wù)院有關(guān)要求和各地試點(diǎn)實(shí)際來看，城市管理綜合執(zhí)法范圍共有內(nèi)容包括市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、市政設(shè)施管理和園林綠化管理、部分工商行政管理（主要指無照經(jīng)營和違法設(shè)置戶外廣告）等方面，差異表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生管理、交通、房屋租賃、規(guī)劃、計(jì)生、文化、旅游等方面。從各城市試點(diǎn)效果來看，城市管理綜合執(zhí)法范圍應(yīng)著眼于與市容環(huán)境有關(guān)、存在多頭執(zhí)法和職責(zé)交叉、執(zhí)法擾民問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域。特別需要指出的是，個(gè)別城市因執(zhí)法范圍過寬，有限的執(zhí)法隊(duì)伍資源無法面面俱到，往往是容易執(zhí)法、好管的管住了，而城市亂擺賣、亂張貼、亂停放、亂搭建等反復(fù)性較強(qiáng)、最影響城市直觀形象的沒有管住，形成城市管理中的“空白點(diǎn)”。

從深圳實(shí)際來看，城市管理應(yīng)以以民為本，為百姓營造安居樂業(yè)的城市環(huán)境為宗旨，城管綜合執(zhí)法范圍也應(yīng)圍繞這一宗旨，按照以路面為主，先易后難，逐步擴(kuò)大的原則，解決難點(diǎn)、突出重點(diǎn)、瞄準(zhǔn)焦點(diǎn)、服務(wù)熱點(diǎn)。具體來講，就是要堅(jiān)決整治亂擺賣、亂張貼、亂停放等城市頑癥，嚴(yán)格查處違法建筑，依法保護(hù)水資源，遏制噪聲污染等。

二、綜合執(zhí)法管理體制要科學(xué)合理

實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)，如果綜合執(zhí)法管理體制不科學(xué)、不合理，可能產(chǎn)生市、區(qū)、街三級之間責(zé)任不清、職責(zé)不明等新問題，甚至影響執(zhí)法的效率和公正。各試點(diǎn)城管綜合執(zhí)法管理體制大致為三種模式：一是長沙、大連等城市實(shí)行的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，即全市只設(shè)一支城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍，派若干大隊(duì)駐各區(qū)分片執(zhí)法，綜合執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法業(yè)務(wù)、人事等由市里管理、指揮、調(diào)度。此種模式有利于綜合執(zhí)法

隊(duì)伍的統(tǒng)一管理、調(diào)度，但削弱了基層（區(qū)和街）的管理職能，基層積極性不易調(diào)動，不利于城市管理的社會參與。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)模式，即市級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不設(shè)立隊(duì)伍，只進(jìn)行宏觀管理，各區(qū)設(shè)立相對獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，業(yè)務(wù)和人事由區(qū)政府直接管理，此種模式能充分調(diào)動基層的積極性和參與性，但難以做到全市步調(diào)一致，政令暢通，不利于上級對下級執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)施有效監(jiān)督管理，易產(chǎn)生轄區(qū)內(nèi)的地方保護(hù)主義。三是廣州、青島、上海等城市的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，即市里留少量隊(duì)伍，負(fù)責(zé)中心區(qū)域、重點(diǎn)部位的執(zhí)法工作，大部分執(zhí)法權(quán)下放到各區(qū)，區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍同時(shí)接受市級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，派駐街鎮(zhèn)的執(zhí)法隊(duì)伍受區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和街鎮(zhèn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。此種管理體制強(qiáng)化了上級對下級部門的監(jiān)督管理，調(diào)動各綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的積極性，效果很好。

目前，我市城市管理體制已初步形成“兩級政府，三級管理”的格局：市級為領(lǐng)導(dǎo)層，負(fù)責(zé)規(guī)劃、決策、監(jiān)督調(diào)控；區(qū)級為組織層，負(fù)責(zé)組織、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督；街道為實(shí)施層，負(fù)責(zé)執(zhí)行、實(shí)施、落實(shí)。結(jié)合這一體制及兄弟城市經(jīng)驗(yàn)，我市城市管理綜合執(zhí)法管理體制采取雙重領(lǐng)導(dǎo)模式較適宜。具體來講，市級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)宏觀管理，進(jìn)行檢查、監(jiān)督、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核等；區(qū)級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)受市相應(yīng)機(jī)構(gòu)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，組織實(shí)施具體綜合執(zhí)法任務(wù)；派駐街鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍受區(qū)相應(yīng)機(jī)構(gòu)和街鎮(zhèn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，街鎮(zhèn)指揮隊(duì)伍進(jìn)行日常執(zhí)法，實(shí)施轄區(qū)覆蓋管理并有考核建議權(quán)。這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級管理、條塊結(jié)合的體制，有利于提高綜合執(zhí)法效率和公正。

三、綜合執(zhí)法不能替代相關(guān)部門的管理職能

目前，各試點(diǎn)城市中，對城管綜合執(zhí)法認(rèn)識存在這樣的誤區(qū)：一是認(rèn)為只要實(shí)行綜合執(zhí)法，就可以“包醫(yī)百病”，解決所有城管“老大難”，二是擔(dān)心實(shí)行綜合執(zhí)法后，會給相關(guān)行政主管部門日常管理造成難度。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的有關(guān)規(guī)定，綜合執(zhí)法只是將相關(guān)部門行使的、容易產(chǎn)生交叉執(zhí)法和重復(fù)處罰的處罰權(quán)相對集中，由一個(gè)行政部門來統(tǒng)一行使，并不是將相關(guān)部門所有權(quán)限集中，其管理公共事物的職能仍然存在。

從各城市城管綜合執(zhí)法范圍看，大多是與城市管理職能交叉部分的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)，具體說是指公安、工商、城建、衛(wèi)生等各相關(guān)職能部門執(zhí)法范圍內(nèi)與城市管理有關(guān)部分的執(zhí)法權(quán)，這種綜合執(zhí)法既不可能替代也不會削弱相關(guān)部門的管理職能。

深圳實(shí)行城管綜合執(zhí)法后，各相關(guān)職能部門仍將依法行使管理公共事務(wù)的審批、公共設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、公共秩序的維護(hù)等權(quán)利，并依法對綜合執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)督。這種綜合執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法相輔相成、互為補(bǔ)充的格局，有利于建立協(xié)調(diào)有序、反應(yīng)快捷的城管機(jī)制和業(yè)務(wù)聯(lián)系渠道，提高各相關(guān)職能部門的管理質(zhì)量和工作效率，城市管理可望實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)上有人抓，面上有人管，點(diǎn)面相結(jié)合，全市一盤棋”的目標(biāo)。

四、執(zhí)法保障體制應(yīng)完善

實(shí)行城管綜合執(zhí)法，由于執(zhí)法范圍、執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法對象較為復(fù)雜，拒不接受管理和處罰、阻撓圍攻執(zhí)法、暴力抗法的事件時(shí)有發(fā)生。

從考察情況來看，各城市對這類現(xiàn)象的防范和處理方法不同，效果也就各有差異。

上海等城市采用重大執(zhí)法與公安聯(lián)合行動，這種做法雖然能夠?qū)χ卮髨?zhí)法活動起到保障作用，但屬于應(yīng)急性和階段性，不能對所有執(zhí)法行動有效保障，具有很大局限性。北京等城市由公安部門向每個(gè)區(qū)配備兩名巡警，與城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍共同執(zhí)法。這種做法只解決執(zhí)法中的突出事件，但不利于城管部門實(shí)施日常的長效管理。長沙、張家港等城市則采取“公安＋城管”形式，城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍或由公安巡警大隊(duì)擔(dān)任，或?qū)ｉT成立公安城管支隊(duì)，與城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍合署辦公。這種做法因有公安隊(duì)伍支撐，能夠及時(shí)把各種抗拒執(zhí)法惡性隱患消除在萌芽狀態(tài)，同時(shí)對違法抗拒者具有較強(qiáng)的震懾作用，效果非常顯著。

深圳因流動人口多，市民素質(zhì)良莠不齊，拒不接受管理和處罰的人員也較多，阻撓、抗拒城管執(zhí)法事件經(jīng)常發(fā)生。不僅如此，這些抗法者常常以同幫、同類、同鄉(xiāng)、同族形式出現(xiàn)，呈現(xiàn)由個(gè)體向有組織、有規(guī)模方向發(fā)展趨勢，深圳因而很有必要借鑒張家港、長沙等城市做法，探討建立城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍與公安隊(duì)伍相結(jié)合的機(jī)制。

同時(shí)，鑒于城管違法和處罰的經(jīng)常性，與正在實(shí)施的城管綜合執(zhí)法相配套，深圳可嘗試在人民法院中成立專門的城管法庭，履行城管行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，受理因城管而引起的行政訴訟案件。

深圳建立、完善這種執(zhí)法保障體制后，將有利于把城管工作落到實(shí)處，有利于保護(hù)城管綜合執(zhí)法者的人身安全，有利于深圳建設(shè)社會主義法治城市示范市。

（作者系深圳市城市管理辦公室主任）