第一篇：以土地制度改革推進(jìn)城鎮(zhèn)化

以土地制度改革推進(jìn)城鎮(zhèn)化

全國人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明談城鎮(zhèn)化問題。

十八大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。溫家寶在《政府工作報(bào)告》中也指出，要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。中國目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何？當(dāng)中存在哪些問題？應(yīng)走什么樣的發(fā)展路徑？就這些問題，新京報(bào)記者采訪了全國人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明。

城鎮(zhèn)化水平實(shí)際只有36%

新京報(bào)：當(dāng)前各地都在提城鎮(zhèn)化。你怎么看待我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化水平？ 蔡繼明：我國城鎮(zhèn)化的水平到底是高還是低，大家一直有不同的意見。我注意到，在英國、法國、美國，他們的城鎮(zhèn)化水平由25%提高到70%，大概花了80年、90年甚至120年的時(shí)間。而我國改革開放初期城鎮(zhèn)化率是17%，30多年后提高到了現(xiàn)在的52.6%，但這只是一個(gè)寬口徑的統(tǒng)計(jì)。我國有2.6億的農(nóng)民工，至少應(yīng)該有2億左右農(nóng)民工“偽城鎮(zhèn)化”了。事實(shí)上他們并沒有享受城市居民在醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、住房等方面的待遇，所以學(xué)術(shù)界把他們稱為“半城鎮(zhèn)化”。要是把這一部分水分?jǐn)D出去，按全戶籍人口算，我國大概只有36%左右的城鎮(zhèn)化水平，還是偏低的。

新京報(bào)：當(dāng)前城鎮(zhèn)化存在的最本質(zhì)問題是什么？

蔡繼明：很多地方政府認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)、城市發(fā)展，這是一個(gè)誤解，城鎮(zhèn)化主要還是人口的城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)村人口向城市居民的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，不能以公共利益之名低價(jià)拿走農(nóng)民土地。

比如說一些地方政府紛紛推出加快城鎮(zhèn)化的投資計(jì)劃，累計(jì)起來據(jù)說高達(dá)40萬億。有的城市千百年來的面積也就十幾平方公里，最近兩三年擴(kuò)大了幾倍，變成了30多平方公里。這種對城鎮(zhèn)化的理解是有失偏頗的。

二元土地制度需要改革

新京報(bào)：你曾經(jīng)說過我國的二元土地制度阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展，怎么理解？ 蔡繼明：我國城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，二者在很多方面都有所不同，其中一個(gè)很突出的表現(xiàn)，就是征地制度?，F(xiàn)在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把農(nóng)村集體的土地先變成城市國有土地。但是，給農(nóng)民征地的補(bǔ)償又非常低，大量的土地一轉(zhuǎn)手用于商業(yè)開發(fā)，地價(jià)要比補(bǔ)償給農(nóng)民的費(fèi)用高出10倍甚至百倍。如此一來，地方政府就熱衷于這樣做，從而獲得土地收入，以至于我們城市的空間不斷地?cái)U(kuò)展。

但是另一方面，地方政府似乎沒有積極性，對失去土地的農(nóng)民加以妥善安置，尤其是把已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民盡快轉(zhuǎn)變成城市居民。

新京報(bào)：如何改變這種現(xiàn)狀？

蔡繼明：土地制度必須相應(yīng)的改革。按照有關(guān)法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以征收農(nóng)民的土地，非公共利益就不能征收。從現(xiàn)狀看，公共利益用地大概不會(huì)超過30%，這意味著絕大部分土地是非公共利益，如果這個(gè)土地不能征收，就要允許土地進(jìn)入市場，這樣農(nóng)民就能獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收入。

新京報(bào)：那在征地過程中，對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)該如何界定？

蔡繼明：我國過去的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不超過30年農(nóng)業(yè)收入總和，這次把上限取消了。我認(rèn)為，重點(diǎn)不是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該是在征地范圍上：非公共利益不要征，然后再討論公共利益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如果不劃定這個(gè)范圍，籠統(tǒng)地說補(bǔ)償多少，是不合適的。

新京報(bào)：大量勞動(dòng)力涌入城市，是否會(huì)形成農(nóng)村凋敝？

蔡繼明：我國糧食已經(jīng)實(shí)現(xiàn)9年豐收，這說明農(nóng)村的情況總的來說是好的。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，肯定要靠青壯勞動(dòng)力，這就需要發(fā)展到一定階段后，城市的資源向農(nóng)村回流，包括人才、資金等，讓城市對農(nóng)村進(jìn)行反哺。

農(nóng)民進(jìn)城應(yīng)享市民待遇

新京報(bào)：農(nóng)民城鎮(zhèn)化后，他們的就業(yè)等問題如何保證？

蔡繼明：城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，它的前提是工業(yè)化。我國不必?fù)?dān)心進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)問題，事實(shí)上我們已經(jīng)有2.6億的農(nóng)民進(jìn)了城，而且找到了工作?，F(xiàn)在的問題是，我們要把這些已經(jīng)在城市里穩(wěn)定就業(yè)的人群，盡快變成城市居民，讓他不僅進(jìn)城，而且讓他落戶。

新京報(bào)：戶籍制度帶來城鄉(xiāng)各種福利差距，你認(rèn)為農(nóng)民是否應(yīng)該在一定條件下享有市民待遇？是否應(yīng)該進(jìn)行戶籍制度改革？

蔡繼明：我認(rèn)為這是最終的結(jié)果。要根據(jù)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的時(shí)間、納稅記錄等，讓他們在保障房、子女上學(xué)、醫(yī)療保障等方面，享有市民待遇。其實(shí)戶口本身沒那么重要。只是現(xiàn)有情況下，戶籍制度捆綁著各種城市福利，如果農(nóng)民能夠享有市民待遇了，戶口就是一張紙而已。

新京報(bào)：為什么地方政府不熱衷解決農(nóng)民工的各種社會(huì)保障問題呢？ 蔡繼明：有說法稱，一個(gè)農(nóng)民的社保解決，至少需要20萬元。我不知道這是怎么算的，我反對這個(gè)算法。要深化體制改革，把那些戶籍制度、教育制度、醫(yī)療社會(huì)保障制度，那種人為造成的二元結(jié)構(gòu)，不平等的待遇逐漸消除掉。我想這個(gè)過程并不需要增加政府太多的財(cái)政負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是能不能用改革來解決這些問題。

高房價(jià)是城鎮(zhèn)化最大障礙

新京報(bào)：你認(rèn)為城鎮(zhèn)化應(yīng)該是什么樣的發(fā)展路徑？

蔡繼明：我主張中國的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該走大城市優(yōu)先發(fā)展的道路。我不贊成小城鎮(zhèn)遍地開花。我國最多的時(shí)候小城鎮(zhèn)達(dá)到6萬多個(gè)，現(xiàn)在也有1萬多個(gè)。但小城鎮(zhèn)很難有太大的發(fā)展空間，特別是工業(yè)很難發(fā)展起來。應(yīng)該在大城市發(fā)展的前提下，帶領(lǐng)周圍的中小城市、小城鎮(zhèn)一起發(fā)展，形成一些城市經(jīng)濟(jì)圈，這才是未來的方向。

新京報(bào)：當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)大城市病，如果優(yōu)先發(fā)展大城市，是否問題更嚴(yán)重？ 蔡繼明：首先，當(dāng)前出現(xiàn)的環(huán)境污染、交通堵塞等“疾病”，是由于我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式遲遲沒有得到轉(zhuǎn)變，高投入、高污染、高浪費(fèi)這種模式?jīng)]有改變所導(dǎo)致的。所謂的大城市病，并不是大城市本身不可避免的。

現(xiàn)在北京、上海、廣州等是不是就沒有發(fā)展空間了呢？事實(shí)上，上海的人口密度只相當(dāng)于日本同樣面積的土地人口密度的一半。我國東部一些發(fā)達(dá)的城市，加在一起占全國GDP33.64%，但是擁有多少人口呢？只擁有了13%。為此，大城市還是有發(fā)展前景的。

新京報(bào)：城鎮(zhèn)化是否會(huì)引發(fā)新一輪的房地產(chǎn)熱？

蔡繼明：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵曾說過：“如今的城鎮(zhèn)化是熱門話題，地產(chǎn)商琢磨怎么拿地，券商想著哪是投資熱點(diǎn)，地方政府盼望著房地產(chǎn)調(diào)控趕緊放松?！?/p>

要想健康地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，高房價(jià)是行不通的?，F(xiàn)在我國阻礙城鎮(zhèn)化的最大障礙，就是高房價(jià)。在這種高房價(jià)下農(nóng)民工怎么買房？不解決高房價(jià)的問題，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略就難以落實(shí)。而要解決高房價(jià)，不是單純地限制投資、投機(jī)需求，更重要的是加大住房的有效供給。

第二篇：加快土地制度改革以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

加快土地制度改革以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

發(fā)布時(shí)間：2014-4-4信息來源：鳳凰財(cái)經(jīng)

中國金融四十人論壇課題組

2012年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，同時(shí)明確城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)重要問題是高房價(jià)，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價(jià)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。

現(xiàn)有土地制度方面的掣肘，導(dǎo)致土地使用效率低下，農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴(yán)重，農(nóng)地質(zhì)量下降，建設(shè)用地供應(yīng)不足，土地財(cái)政問題突出，大量征地與被征地主體之間的利益平衡越來越困難。新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標(biāo)是提高土地利用效率，促進(jìn)房價(jià)合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題。

對此，我們提出以下建議：

大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實(shí)物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的土地占補(bǔ)平衡。建立土地“當(dāng)量”制度，包括土地“當(dāng)量”評估、交易和投融資體系是一種具體的實(shí)現(xiàn)方式。

改革建設(shè)用地供地方式。在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導(dǎo)致土地價(jià)格高企，房地產(chǎn)價(jià)格上漲;另一方面政府財(cái)政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。本報(bào)告提出三個(gè)改變供地方式的方案，一是改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地;二是地方政府的賣地收入歸中央;三是政府退出征地過程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步優(yōu)化趨同。

允許地方政府發(fā)行市政債。在城市政府財(cái)政能力有限的情況下，政府購置和開發(fā)土地的支出可以通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開發(fā)項(xiàng)目未來所帶來的現(xiàn)金流。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債。

征收房地產(chǎn)稅。從國際經(jīng)驗(yàn)看，市政債的還款來源是使用者付費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅等專項(xiàng)稅收，以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅是相對適宜的地方主體稅種。在房地產(chǎn)稅具體設(shè)計(jì)上，可采取新老劃斷方式，也可對存量、增量房產(chǎn)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，可以允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)。從更深層次考慮，我國應(yīng)盡快研究建立與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的地方稅收制度體系，啟動(dòng)新一輪分稅制改革。

提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率。鼓勵(lì)耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品，加大水利工程等農(nóng)田整治力度，更加集約利用農(nóng)業(yè)土地，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)地產(chǎn)出。通過轉(zhuǎn)變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)技術(shù)水平等提高建設(shè)用地容積率。同時(shí)，推動(dòng)盤活城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村閑置建設(shè)用地。

轉(zhuǎn)變糧食自給觀。當(dāng)前我國糧食安全是有保障的，從國際經(jīng)驗(yàn)看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資。

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)?？煽紤]拿出城鎮(zhèn)化收益的一部分用于環(huán)境保護(hù)。一是加快排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易市場建設(shè)。二是積極發(fā)展綠色資本市場，建立改善環(huán)境的投融資體系。三是逐步開征環(huán)境保護(hù)稅。

保障失地農(nóng)民利益。改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補(bǔ)平衡。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)充分考慮社會(huì)保障制度配套安排的重要性，把促進(jìn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的社會(huì)保障、就業(yè)和公共服務(wù)均等化等問題納入社會(huì)保障制度改革中予以整體考慮。

上述措施要相互配套，允許和鼓勵(lì)地方選擇配套改革，而不能只選其中一項(xiàng)或兩項(xiàng)，把地方政府有積極性的改革與地方政府沒有積極性的改革結(jié)合起來，配套推進(jìn)。例如，如果地方政府想嘗試市政債，就可要求其同時(shí)推動(dòng)房地產(chǎn)稅、供地方式改革、土地當(dāng)量、失地農(nóng)民社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的改革，整體推進(jìn)，形成合力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地制度改革的目標(biāo)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

我們應(yīng)充分吸取國際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)有動(dòng)能、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，尊重特大型城市和功能性城市的自身發(fā)展規(guī)律，對城鎮(zhèn)化不搞一刀切。城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)資源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。

(課題組成員包括：白重恩、蔡洪濱、黃海洲、李波、馬駿、魏加寧、徐林、袁力、周誠君、周漢華等<按姓氏音序排列>。本文為中國金融四十人論壇2013年內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的報(bào)告摘要)

第三篇：土地制度改革如何順利推進(jìn)

土地制度改革如何順利推進(jìn)

土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，建議先選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，再予以總結(jié)，上升到國家政策。與此同時(shí)，就改革進(jìn)程和優(yōu)先順序進(jìn)行全面部署。我的看法是，第一階段，在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地制度綜合改革試點(diǎn)范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場改革；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺、擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍。第二階段，重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；探索國有土地資本化經(jīng)營模式；建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制；形成多渠道的地方政府融資體系。第三階段，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和已規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

第四篇：新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

發(fā)布時(shí)間：2014-3-25信息來源：中國經(jīng)濟(jì)周刊

土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。

鄭振源

城鎮(zhèn)化是三大生產(chǎn)要素(資本、土地、勞動(dòng)力)在一定制度下不斷流動(dòng)、重組的結(jié)果。我們要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就需要研究支配這些生產(chǎn)要素運(yùn)動(dòng)的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運(yùn)作的，所造成的利益結(jié)構(gòu)、利益鏈?zhǔn)窃鯓拥?，矛盾在什么地方，造成矛盾的體制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點(diǎn)和改革的內(nèi)容。

現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)

支配城鎮(zhèn)化要素流動(dòng)的制度有三個(gè)：一個(gè)是財(cái)稅制度，一個(gè)是戶籍制度，一個(gè)是土地制度。

規(guī)定現(xiàn)行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。《土地管理法》是在什么情況下形成的呢?

1985年和1992至1993年我國曾兩度出現(xiàn)耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的矛盾。

于是中央下了一個(gè)文件：要用世界上最嚴(yán)格的土地管理制度保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。怎樣保護(hù)、怎樣控制?結(jié)果就采用計(jì)劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

這部法律的內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：

一是禁止農(nóng)村宅基地流動(dòng)，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，擴(kuò)大征地范圍，以國家征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，由政府壟斷整個(gè)建設(shè)用地的供給。

二是由中央決定耕地和建設(shè)用地配置的指令性控制指標(biāo)。通過總體規(guī)劃和計(jì)劃，把這些指標(biāo)層層分解下達(dá)到基層，根據(jù)這些指標(biāo)劃定土地利用區(qū)和確定每塊土地的用途、單位和個(gè)人必須按規(guī)劃確定的用途使用土地。

三是為保證規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又規(guī)定了一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)用、權(quán)屬轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過上級主管部門審批。

現(xiàn)在我們這個(gè)世界上最嚴(yán)格的計(jì)劃配置的土地制度對城鎮(zhèn)化有什么貢獻(xiàn)?

第一，政府通過低價(jià)征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

第二，農(nóng)民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價(jià)勞動(dòng)力。

第三，通過低價(jià)征收、高價(jià)出讓，10年內(nèi)政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發(fā)成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設(shè)。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

依靠這樣廉價(jià)的三大生產(chǎn)要素，中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)展非常迅速。1981—2010年城鎮(zhèn)化率從20%一下提高到50%，花30年時(shí)間走了國外50年、100年要走的道路。

現(xiàn)行土地制度的弊端

但這個(gè)土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地不能賣、不能轉(zhuǎn)讓，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)市場，特別是進(jìn)入房地產(chǎn)市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產(chǎn)權(quán)的不平等。

第二，擴(kuò)大征地范圍，把征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，并且低價(jià)征地，造成失地農(nóng)民貧困化。2007年以來強(qiáng)制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價(jià)格太低，剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

第三，通過低價(jià)征地、高價(jià)出讓，構(gòu)建了5萬多億元的“賣地財(cái)政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地?，F(xiàn)在各地都在大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。開發(fā)區(qū)多了，地方政府的錢也就多了，結(jié)果是富了開發(fā)商，肥了貪官污吏，擴(kuò)大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設(shè)用地供給，通過指令性規(guī)劃計(jì)劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項(xiàng)目卻很少，造成土地資源浪費(fèi);有的地方土地指標(biāo)不夠，又申請不到指標(biāo)，于是造成大量違法用地。

第五，建設(shè)用地指標(biāo)下去后，1/3的指標(biāo)無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學(xué)城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結(jié)果每個(gè)城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，盡管2/3的建設(shè)用地指標(biāo)通過市場出讓給開發(fā)商，但現(xiàn)在的土地市場是一個(gè)行政控制的偽市場。下達(dá)的指標(biāo)，地方政府首先給開發(fā)區(qū)用，給市政府拉來的項(xiàng)目用。為了爭奪投資項(xiàng)目，政府又用行政手段把地價(jià)壓得很低。因土地便宜，開發(fā)商和企業(yè)拿到地以后就粗放利用。

結(jié)論是：現(xiàn)行計(jì)劃配置式的土地制度雖然促進(jìn)了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，但是土地配置的效率很低，而且擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會(huì)矛盾。這樣大規(guī)模的低價(jià)征地模式、粗放型的建設(shè)用地模式不可持續(xù)，以“賣地財(cái)政”為支撐的城鎮(zhèn)化也不可持續(xù)，所以要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。

必須由市場來配置土地

土地制度怎么改?我認(rèn)為現(xiàn)行計(jì)劃配置式的土地管理制度不可持續(xù)，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。所以我認(rèn)為土地制度改革的核心就是改計(jì)劃配置為市場配置。

我認(rèn)為要搞市場配置第一件工作是要建立一個(gè)開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。第二則是建立適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系。

如何建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場，我認(rèn)為要做四項(xiàng)工作：

首先要轉(zhuǎn)變政府職能，要?jiǎng)澢逭c市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化為市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。

第二項(xiàng)工作是要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，平等保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)。

第三項(xiàng)工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

第四項(xiàng)工作是改革征地制度。這又包括三個(gè)方面的工作：

一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地;

二、要給被征地人公平的補(bǔ)償，土地、房子值多少錢就補(bǔ)償多少錢，使被征地人的利益不受損害。

三、要規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三個(gè)階段：政府征這塊地先發(fā)公告，開聽證會(huì)，讓被征的人發(fā)表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

下一步就進(jìn)入調(diào)查、制定征地補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案不是政府來定，要和被征地人平等協(xié)商定下補(bǔ)償價(jià)格和補(bǔ)償方式。達(dá)不成協(xié)議，交法院仲裁、判決。

達(dá)成協(xié)議，定下雙方合意的補(bǔ)償方案后，進(jìn)入下一道程序，先補(bǔ)償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

第二件工作是要建立適應(yīng)市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。

政府有四種調(diào)控手段：第一，要有公眾參與式的規(guī)劃和計(jì)劃。第二，正確實(shí)施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進(jìn)節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財(cái)稅制度;要使稅收、投資、補(bǔ)貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權(quán)。

最后，土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項(xiàng)一項(xiàng)地推動(dòng)。所以，我說土地制度改革要以財(cái)稅制度改革為突破口，隨著財(cái)稅制度改革的進(jìn)度，漸進(jìn)地、協(xié)調(diào)地推進(jìn)各項(xiàng)土地制度改革。

(作者系原國家土地管理局規(guī)劃司副司長、中國老年科技工作者協(xié)會(huì)國土資源分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員分會(huì)主任)

第五篇：新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

發(fā)布時(shí)間：2014-4-4信息來源：中國青年報(bào)

當(dāng)前持續(xù)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化被視為我國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2001-2011年的10年間，城鎮(zhèn)化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)投資增長3.7個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)消費(fèi)增長1.8個(gè)百分點(diǎn)。未來10年，據(jù)專家測算，中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。中國已經(jīng)步入了城鎮(zhèn)化的加速階段，但是由于土地制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，一定程度影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地制度改革成了當(dāng)前亟須解決的問題之一。

現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的加快，一些處于城鄉(xiāng)接合部的村莊，融入城區(qū)，但由于歷史原因，現(xiàn)在的“城中村”和城郊村規(guī)劃管理無序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、治安計(jì)生等問題突出，出現(xiàn)“村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”現(xiàn)象。

同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地效率較低。一方面由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點(diǎn)以分散式或獨(dú)立式為主，舊宅基地占地多，一戶多宅、空心村現(xiàn)象普遍存在。另一方面大量青壯勞力進(jìn)城打工，只有老年人在家種田，因此有些地方出現(xiàn)了農(nóng)村空心化和土地粗放撂荒的現(xiàn)象。而同時(shí)由于城市房價(jià)較高，農(nóng)民工在城市享受不到廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等優(yōu)惠政策，在城市定居難，造成“被兩棲”的生活方式。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，擁有農(nóng)村戶口即可獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。這使得很多農(nóng)民即便身在城市務(wù)工，也不愿意放棄農(nóng)村戶口，甚至還出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)戶籍人口千方百計(jì)想變?yōu)檗r(nóng)村戶口的現(xiàn)象。為了在城市擴(kuò)展建設(shè)中爭得更大的利益，出現(xiàn)了部分村民在一些集體建設(shè)用地甚至是耕地上自發(fā)、無序地占地建房的不正常現(xiàn)象，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，影響了城市形象，而且造成了許多不穩(wěn)定因素。

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。因當(dāng)前的農(nóng)業(yè)多是粗放式經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用偏低，這樣農(nóng)民承包使用的土地被征收后得到的補(bǔ)償很少，無法滿足農(nóng)民被征地后的生活所需。

根源

根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，土地的所有權(quán)分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。其中農(nóng)村集體所有的土地，依其使用權(quán)用途的不同，又可分為：農(nóng)用地、農(nóng)建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農(nóng)村納入了城市規(guī)劃的范圍，按照法律的規(guī)定，這些農(nóng)村所擁有的土地就應(yīng)轉(zhuǎn)化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，土地依舊是農(nóng)民所有，農(nóng)民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農(nóng)民。

和土地所有權(quán)狀態(tài)相對應(yīng)，城中村土地使用權(quán)也分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，但集體土地使用權(quán)比國有土地使用權(quán)具有更多的限制：一是宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押;二是只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押，其他集體土地使用權(quán)則不得抵押;三是集體土地使用權(quán)不能用于租賃;四是一般情況下，集體土地使用權(quán)不能作價(jià)出資或入股。

這些限制使得集體土地使用權(quán)在實(shí)質(zhì)上與國有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在城中村區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠(yuǎn)大于集體土地使用權(quán)人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國有土地使用權(quán)對等的利益。這就必然出現(xiàn)大量的違章違規(guī)建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)等非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。