第一篇：關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個突出問題思考

城市管理綜合執(zhí)法作為xx鼓勵推廣的一項試點工作，目前，正在全國范圍內(nèi)不斷普及試點。這項工作的理論、法律依據(jù)是我國《行政處罰法》確定的一項重要法律制度---相對集中行政處罰權(quán)制度。相對集中行政處罰權(quán)制度是行政執(zhí)法體制改革總的原則和方向，其實現(xiàn)有賴于不同階段、不同領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的開展。城市管理綜合執(zhí)法則是相對集中行政處罰權(quán)工作的首選突破口和關(guān)鍵切入點。實施城市管理綜合執(zhí)法，可以更好地為相對集中行政處罰權(quán)制度的全面推行探明路子，積累經(jīng)驗。為此，《xx關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號文）明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展以城市管理綜合執(zhí)法為代表的相對集中行政處罰權(quán)工作。但是，由于現(xiàn)有法律對相對集中行政處罰權(quán)制度僅有原則性規(guī)定，在具體內(nèi)涵、機構(gòu)性質(zhì)、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。相應(yīng)地，在城市管理綜合執(zhí)法工作的試點過程中不可避免的出現(xiàn)了實踐中認(rèn)識不

一、運行程式不一，“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象。如果這些問題得不到有效地規(guī)范，勢必影響該項工作的進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)然，這些問題作為試點成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點工作的目的，就是在探索中發(fā)現(xiàn)問題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點工作實踐，謹(jǐn)就上述相關(guān)問題談一點一家之見，并提出幾點建議，與業(yè)者商榷。

一、xx市城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀自1997年5月北京市宣武區(qū)首個啟動以城市管理綜合執(zhí)法為突破口的相對集中行政處罰權(quán)試點工作以來，該項工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先后有23個省、自治區(qū)的79個大中城市和3個直轄市經(jīng)xx批準(zhǔn)，開展了相對集中行政處罰權(quán)的探索性工作。就特點而言，各地的試點分為幾種代表性模式：以北京為代表的區(qū)管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現(xiàn)正實施的市區(qū)共管模式。xx于2002年經(jīng)xx法制辦批準(zhǔn)為試點城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執(zhí)法支隊”及各區(qū)“城市管理行政執(zhí)法大隊”，同時加掛“城市管理行政執(zhí)法局”牌子，作為市、區(qū)政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法機構(gòu)，綜合行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。其組織機構(gòu)和管理體制為：全市城市管理行政執(zhí)法隊伍按市、區(qū)兩級設(shè)立，市設(shè)支隊，區(qū)設(shè)大隊，街道由區(qū)大隊派駐中隊；市支隊和區(qū)大隊對外獨立行使行政處罰權(quán)，街道中隊以區(qū)大隊名義行使行政處罰權(quán)。市支隊由市城市管理行政執(zhí)法局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)大隊受市支隊和區(qū)城市管理行政執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)。

二、xx市城市管理綜合執(zhí)法實施過程中急待解決的幾個問題xx市的城市管理行政執(zhí)法試點工作，迄今已開展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執(zhí)法領(lǐng)域中長期存在的機構(gòu)膨脹、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、推諉缺位等問題。但也出現(xiàn)了值得思考的“瓶頸”問題。

（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的法律對各試點城市的成功經(jīng)驗予以肯定，并對存在問題予以規(guī)范。各試點城市為了規(guī)范本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權(quán)制度各自制定了一系列規(guī)范性文件。但由于大部分試點城市本身不具有立法權(quán)，這些文件中有很多不屬于規(guī)章以上的法律性文件；即使是規(guī)章，也由于這些規(guī)章上無法律、法規(guī)作立法依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗可借鑒，不足以規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)試點工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。就xx而言，已出臺了《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規(guī)章，就指導(dǎo)性來看，還不能全面規(guī)范城市管理職能指向的各種執(zhí)法工作。作為專門性法規(guī)，還不夠細(xì)、不夠具體。例如，針對俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫現(xiàn)象，xx等城市的城市管理行政執(zhí)法部門在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的，對其制裁也是順應(yīng)民心的，“呼死你”的做法是順應(yīng)法意和～的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進(jìn)行了“法外制裁”。實際上已有法律界人士在《揚子晚報》等媒體上對此發(fā)表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規(guī)定，或還需增加具體操作方法。對于執(zhí)法部門來說，法無明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會認(rèn)為執(zhí)法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執(zhí)法工作中還存在大量類似問題，可以說，現(xiàn)在的城市管理行政執(zhí)法在很多方面還處于“沒有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。

（二）人員、經(jīng)費不足問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業(yè)考試、面試、體檢、政審等一系列規(guī)范程序向社會招收了1000名全民事業(yè)編制的城市管理行政執(zhí)法隊員，1999年又以同樣方式增招了400名執(zhí)法隊員，今年還將招收100名。從社會反響看，廣大適考人員報名應(yīng)試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應(yīng)該說，招收人員是經(jīng)過嚴(yán)格篩選，擇優(yōu)錄取的，人員素質(zhì)也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對于500多萬人口，現(xiàn)有的1000余名執(zhí)法隊員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業(yè)編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經(jīng)費三萬五千元的政策，但市政府財政只負(fù)擔(dān)一半，另一半仍交由各區(qū)政府負(fù)責(zé)落實。一方面，作為年人頭經(jīng)費，這3萬5千元還要刨去隊伍辦公費用，基建費用，用車費用等分?jǐn)傞_支，真正下發(fā)到執(zhí)法隊員個人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區(qū)政府負(fù)擔(dān)一半年人頭經(jīng)費，也存在一個落實

問題?？梢哉f，就目前政策而言，xx的城市管理行政執(zhí)法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利于提高廣大行政執(zhí)法隊員的工作積極性；二是當(dāng)工資福利落實不到位，甚至嚴(yán)重不足的時候，難免會出現(xiàn)“靠執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法”，“執(zhí)法靠狠、經(jīng)費靠罰”的作法，形成“執(zhí)法經(jīng)濟”的不正常現(xiàn)象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執(zhí)法為民”目標(biāo)背道而馳。

（三）暴力抗法問題實際上暴力抗法問題也屬于法律體系不完善問題的范疇，但其作為城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個突出問題、焦點問題，有必要單列出來，重點探討。城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法相對人的素質(zhì)參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執(zhí)法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執(zhí)法受阻、執(zhí)法隊員受傷的事件時有發(fā)生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見報，造成了多名執(zhí)法隊員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二十八條規(guī)定：公安部門應(yīng)當(dāng)及時處理城市管理行政執(zhí)法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執(zhí)法的，依法追究法律責(zé)任。還有就是市城市管理行政執(zhí)法局在管理方法上提倡的“文明執(zhí)法”原則。這些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執(zhí)法當(dāng)中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。公安機關(guān)事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性已蕩然無存，行政執(zhí)法機關(guān)的威嚴(yán)更無從談起。廣大執(zhí)法隊員在遇到暴力抗法突發(fā)事件時，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執(zhí)法”的原則性規(guī)定。今年，市城市管理行政執(zhí)法局又向社會公開承諾：“年內(nèi)不發(fā)生一例粗暴執(zhí)法行為，不出一例打人事件，違者下崗” />-->

第二篇：關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個突出問題思考

城市管理綜合執(zhí)法作為國務(wù)院鼓勵推廣的一項試點工作，目前，正在全國范圍內(nèi)不斷普及試點，關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個突出問題思考。這項工作的理論、法律依據(jù)是我國《行政處罰法》確定的一項重要法律制度---相對集中行政處罰權(quán)制度。相對集中行政處罰權(quán)制度是行政執(zhí)法體制改革總的原則和方向，其實現(xiàn)有賴于不同階段、不同領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的開展。城市管理綜合執(zhí)法則是相對集中行政處罰權(quán)工作的首選突破口和關(guān)鍵切入點。實施城市管理綜合執(zhí)法，可以更好地為相對集中行政處罰權(quán)制度的全面推行探明路子，積累經(jīng)驗。為此，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)17號文）明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展以城市管理綜合執(zhí)法為代表的相對集中行政處罰權(quán)工作。但是，由于現(xiàn)有法律對相對集中行政處罰權(quán)制度僅有原則性規(guī)定，在具體內(nèi)涵、機構(gòu)性質(zhì)、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。相應(yīng)地，在城市管理綜合執(zhí)法工作的試點過程中不可避免的出現(xiàn)了實踐中認(rèn)識不

一、運行程式不一，“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象。如果這些問題得不到有效地規(guī)范，勢必影響該項工作的進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)然，這些問題作為試點成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點工作的目的，就是在探索中發(fā)現(xiàn)問題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點工作實踐，謹(jǐn)就上述相關(guān)問題談一點一家之見，并提出幾點建議，與業(yè)者商榷。

一、xx市城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀自1997年5月北京市宣武區(qū)首個啟動以城市管理綜合執(zhí)法為突破口的相對集中行政處罰權(quán)試點工作以來，該項工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先后有23個省、自治區(qū)的79個大中城市和3個直轄市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，開展了相對集中行政處罰權(quán)的探索性工作。就特點而言，各地的試點分為幾種代表性模式：以北京為代表的區(qū)管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現(xiàn)正實施的市區(qū)共管模式。xx于2002年經(jīng)國務(wù)院法制辦批準(zhǔn)為試點城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執(zhí)法支隊”及各區(qū)“城市管理行政執(zhí)法大隊”，同時加掛“城市管理行政執(zhí)法局”牌子，作為市、區(qū)政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法機構(gòu)，綜合行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。其組織機構(gòu)和管理體制為：全市城市管理行政執(zhí)法隊伍按市、區(qū)兩級設(shè)立，市設(shè)支隊，區(qū)設(shè)大隊，街道由區(qū)大隊派駐中隊；市支隊和區(qū)大隊對外獨立行使行政處罰權(quán)，街道中隊以區(qū)大隊名義行使行政處罰權(quán)。市支隊由市城市管理行政執(zhí)法局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)大隊受市支隊和區(qū)城市管理行政執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)。

二、xx市城市管理綜合執(zhí)法實施過程中急待解決的幾個問題xx市的城市管理行政執(zhí)法試點工作，迄今已開展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執(zhí)法領(lǐng)域中長期存在的機構(gòu)膨脹、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、推諉缺位等問題。但也出現(xiàn)了值得思考的“瓶頸”問題。

（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的法律對各試點城市的成功經(jīng)驗予以肯定，并對存在問題予以規(guī)范。各試點城市為了規(guī)范本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權(quán)制度各自制定了一系列規(guī)范性文件。但由于大部分試點城市本身不具有立法權(quán)，這些文件中有很多不屬于規(guī)章以上的法律性文件；即使是規(guī)章，也由于這些規(guī)章上無法律、法規(guī)作立法依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗可借鑒，不足以規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)試點工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。就xx而言，已出臺了《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規(guī)章，就指導(dǎo)性來看，還不能全面規(guī)范城市管理職能指向的各種執(zhí)法工作。作為專門性法規(guī)，還不夠細(xì)、不夠具體。例如，針對俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫現(xiàn)象，xx等城市的城市管理行政執(zhí)法部門在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的，對其制裁也是順應(yīng)民心的，“呼死你”的做法是順應(yīng)法意和民意的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進(jìn)行了“法外制裁”。實際上已有法律界人士在《揚子晚報》等媒體上對此發(fā)表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規(guī)定，或還需增加具體操作方法。對于執(zhí)法部門來說，法無明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會認(rèn)為執(zhí)法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執(zhí)法工作中還存在大量類似問題，可以說，現(xiàn)在的城市管理行政執(zhí)法在很多方面還處于“沒有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。

（二）人員、經(jīng)費不足問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業(yè)考試、面試、體檢、政審等一系列規(guī)范程序向社會招收了1000名全民事業(yè)編制的城市管理行政執(zhí)法隊員，1999年又以同樣方式增招了400名執(zhí)法隊員，今年還將招收100名，調(diào)查報告《關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個突出問題思考》。從社會反響看，廣大適考人員報名應(yīng)試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應(yīng)該說，招收人員是經(jīng)過嚴(yán)格篩選，擇優(yōu)錄取的，人員素質(zhì)也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對于500多萬人口，現(xiàn)有的1000余名執(zhí)法隊員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業(yè)編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經(jīng)費三萬五千元的政策，但市政府財政只負(fù)擔(dān)一半，另一半仍交由各區(qū)政府負(fù)責(zé)落實。一方面，作為年人頭經(jīng)費，這3萬5千元還要刨去隊伍辦公費用，基建費用，用車費用等分?jǐn)傞_支，真正下發(fā)到執(zhí)法隊員個人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區(qū)政府負(fù)擔(dān)一半年人頭經(jīng)費，也存在一個落實問題?？梢哉f，就目前政策而言，xx的城市管理行政執(zhí)法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利于提高廣大行政執(zhí)法隊員的工作積極性；二是當(dāng)工資福利落實不到位，甚至嚴(yán)重不足的時候，難免會出現(xiàn)“靠執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法”，“執(zhí)法靠狠、經(jīng)費靠罰”的作法，形成“執(zhí)法經(jīng)濟”的不正?，F(xiàn)象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執(zhí)法為民”目標(biāo)背道而馳。

（三）暴力抗法問題實際上暴力抗法問題也屬于法律體系不完善問題的范疇，但其作為城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個突出問題、焦點問題，有必要單列出來，重點探討。城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法相對人的素質(zhì)參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執(zhí)法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執(zhí)法受阻、執(zhí)法隊員受傷的事件時有發(fā)生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見報，造成了多名執(zhí)法隊員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二十八條規(guī)定：公安部門應(yīng)當(dāng)及時處理城市管理行政執(zhí)法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執(zhí)法的，依法追究法律責(zé)任。還有就是市城市管理行政執(zhí)法局在管理方法上提倡的“文明執(zhí)法”原則。這些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執(zhí)法當(dāng)中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。公安機關(guān)事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性已蕩然無存，行政執(zhí)法機關(guān)的威嚴(yán)更無從談起。廣大執(zhí)法隊員在遇到暴力抗法突發(fā)事件時，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執(zhí)法”的原則性規(guī)定。今年，市城市管理行政執(zhí)法局又向社會公開承諾：“年內(nèi)不發(fā)生一例粗暴執(zhí)法行為，不出一例打人事件，違者下崗”。那么遇到暴力執(zhí)法時，面對違法攤主砍來的菜刀、潑來的開水，執(zhí)法隊員當(dāng)然指望不上公安機關(guān)的“遠(yuǎn)水”，又不能冒下崗的風(fēng)險與之搏斗，除了坐以待斃和落荒而逃外別無選擇。實際上，上述現(xiàn)狀已經(jīng)造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的消極執(zhí)法現(xiàn)象，人民群眾認(rèn)為行政執(zhí)法機關(guān)“不作為”呼聲日盛。

三、對進(jìn)一步全面推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法的幾點建議按照國發(fā)17號文的精神，現(xiàn)在全國范圍的相對集中行政處罰權(quán)試點工作已實現(xiàn)了階段性目標(biāo)，接踵而至的是由點及面，全面推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)制度。為了積極、穩(wěn)妥而有效地開展這項工作，圍繞上述幾點城市管理行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為可以采取以下應(yīng)對措施。

（一）及時建立健全完備的法律體系首先需要指出的是，在基本法層次上，國務(wù)院還沒有及時制定出相應(yīng)的《相對集中行政處罰權(quán)工作條例》。在這方面，全國范圍內(nèi)還沒有關(guān)于實施相對集中行政處罰權(quán)制度的目的、原則、實施程序、備案與監(jiān)督程序的原則性規(guī)定，這給各地地方工作帶來了困難。但針對目前xx市的城市管理行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀及發(fā)現(xiàn)的問題，市政府應(yīng)該修改完善已出臺的《xx市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》，進(jìn)一步明確城市管理行政執(zhí)法工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍及報批程序，機構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)、地位、領(lǐng)導(dǎo)管理體制、運作以及與相關(guān)部門的關(guān)系，行使職能的程序等具體規(guī)范。尤其對現(xiàn)階段執(zhí)法工作中遇到的“無法可依”的新問題更要有法律明文規(guī)定，總之，要全面考慮，詳盡說明，務(wù)求各項工作有法可依，可章可循。

（二）完善人員經(jīng)費保障制度要改變“以罰代管”的“執(zhí)法經(jīng)濟”，樹立公正、廉潔的執(zhí)法形象，唯有從根本上解決人員、經(jīng)費保障問題。集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員必須是國家公務(wù)員，要杜絕將機構(gòu)改革中的分流人員安排到新成立的城市管理行政執(zhí)法隊伍的作法。行政處罰權(quán)劃出部門的執(zhí)法隊伍也不能簡單的人員合并，而應(yīng)是通過高標(biāo)準(zhǔn)的資格考試擇優(yōu)選材，優(yōu)化組合，這種篩選要參照招考國家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，要確保組成城市管理行政執(zhí)法隊伍的人員能夠勝任相對集中行政處罰權(quán)帶來的多種職能。同時，執(zhí)法機構(gòu)所需經(jīng)費必須由市政府財政予以全額保障，嚴(yán)禁以罰沒收入返還作為經(jīng)費來源或補充，真正做到權(quán)力與利益完全脫鉤。

（三）建立完備的執(zhí)法安全保障制度針對城市管理行政執(zhí)法中暴力抗法現(xiàn)象的突發(fā)性特點，要解決暴力抗法問題，行之有效的方法或措施只能有兩種：一是執(zhí)法者本身就擁有限制人身自由的行政處罰權(quán)；二是執(zhí)法的過程中有擁有限制人身自由行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員在場參與執(zhí)法。前一種形式即香港的城市管理行政執(zhí)法模式---警察執(zhí)法（在警方機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置側(cè)重于城市管理職能的“小販科”），后一種要求執(zhí)法時有警力全程協(xié)助。就xx具體情況而言。筆者傾向于后一種模式，具體操作上，可以由交巡警110與城市管理行政執(zhí)法110協(xié)同巡查執(zhí)法。按照黨的十六大報告精神，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法，繼續(xù)深化行政管理體制改革是大勢所趨，人心所向。作為相對集中行政處罰權(quán)的試點突破口，城市管理綜合執(zhí)法工作正是落實十六大精神，推進(jìn)行政管理體制改革的有效途徑?，F(xiàn)在，此項工作正處于已取得階段性成果但仍有不少“瓶頸”阻礙進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵時機，鑒此，筆者謹(jǐn)撰此文，以期拋磚引玉，與廣大同行共商共勉。

第三篇：我國城市管理綜合執(zhí)法問題探討

城市管理綜合執(zhí)法要解決的問題

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期,隨著城市化的速度日益加快,越來越多的城市問題開始凸顯出來。政府機關(guān)如何有效地進(jìn)行城市管理成為一個重要的課題。城市管理綜合執(zhí)法就是這樣一種有益的探索。弄清城市管理綜合執(zhí)法的緣起、問題及對策,對于完善行政執(zhí)法體制改革有著重大的意義。

綜合執(zhí)法是改變多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的有效途徑,也是城市管理執(zhí)法體制改革的發(fā)展趨勢。因此,建立和完善城市管理綜合執(zhí)法體系是深化城市管理執(zhí)法體制改革,妥善解決城市管理與行政執(zhí)法之間的客觀矛盾,革除行政執(zhí)法中的種種弊端,理順行政執(zhí)法關(guān)系,建設(shè)現(xiàn)代化城市的重要依托。不過,在探討城市管理綜合執(zhí)法這個問題之前,筆者要先說明一個問題。國務(wù)院在確立相對集中行政處罰權(quán)試點中,采用的是綜合執(zhí)法的概念。由于城市管理是一個涉及面廣,管理相對復(fù)雜的領(lǐng)域,所以城市管理的某些方面是試點工作的重點。因此,本文所講的城市管理綜合執(zhí)法從目前的試點來看,主要就是城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)。

一 城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)存問題

(一)執(zhí)法依據(jù)滯后 城市管理綜合執(zhí)法改革源于城市管理相對集中處罰權(quán)改革。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的出臺,為城市管理執(zhí)法體制的改革提供了契機。但是我國目前關(guān)于城市管理相對集中行政處罰權(quán)配置的法律依據(jù)分散在各種地方性法規(guī)、規(guī)章甚至國務(wù)院的有關(guān)文件之中,缺乏具體、明確的規(guī)定,同時,這些地方性法規(guī)、規(guī)章較之法律不具有穩(wěn)定性,若發(fā)生變動,執(zhí)法依據(jù)也隨之變化。一方面它們之間不具有統(tǒng)一性,各地都按照自己的試點情況,制定地方性法規(guī)規(guī)章,但是他們都是各自為政,在全國范圍內(nèi)對于某些重要的問題沒有進(jìn)行統(tǒng)一,導(dǎo)致了混亂的產(chǎn)生;另一方面它們與現(xiàn)行的一些單行的法律法規(guī)沖突,如《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等,它們都規(guī)定由業(yè)務(wù)主管部門實施行政處罰權(quán),從法律效力上來講,它們要高于地方性法規(guī)規(guī)章,而且也與《行政處罰法》的規(guī)定沖突。所以,如果要深化城市管理綜合執(zhí)法,首先必須要解決執(zhí)法依據(jù)上的問題。

(二)執(zhí)法機構(gòu)混亂 根據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定,意味著可由現(xiàn)有的行政機關(guān)承擔(dān)綜合性的執(zhí)法職能,其他有關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移;也可以按政府組織法成立一個新的機關(guān),專門行使行政處罰的綜合執(zhí)法權(quán)。而綜合執(zhí)法權(quán)的獲得,又有兩種法定方式,即國務(wù)院依職權(quán)和省級人民政府依國務(wù)院授權(quán)。從城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置來看,一部分是設(shè)立城市管理綜合執(zhí)法局,設(shè)置組織機構(gòu)、進(jìn)行人員編制、有專門的財政經(jīng)費來源,使其身份合法化。另一部分是賦予原有市容管理、監(jiān)察等機關(guān)相對集中行政處罰權(quán),然后更名為城市管理綜合執(zhí)法局或直接實行“一套班子,兩塊牌子”。這樣就使得機構(gòu)稱謂、機構(gòu)性質(zhì)等有人為復(fù)雜化之嫌,不利于城市管理綜合執(zhí)法改革的進(jìn)一步深入。

(三)執(zhí)法范圍擴大化 國務(wù)院法制局批準(zhǔn)的執(zhí)法改革試點,僅限于狹義的城市管理領(lǐng)域,以集中行使行政處罰權(quán)。但是從試點的情況看,除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性規(guī)定外,大多數(shù)都作了擴張性規(guī)定。執(zhí)法范圍不統(tǒng)一造成的弊端非常明顯:一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政,影響了行政執(zhí)法嚴(yán)肅性;二是沒有統(tǒng)一的主管業(yè)務(wù)上級,不利于各地進(jìn)行正常業(yè)務(wù)交流,以提高業(yè)務(wù)水平;三是一些地方執(zhí)法范圍過大,增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關(guān)法律、法規(guī)的難度,增加了工作強度,造成了執(zhí)法不到位情況。

(四)執(zhí)法體制不順

1、從綜合執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部體制來看,執(zhí)法體制混亂。按集中行政執(zhí)法權(quán)的要求,需要設(shè)立一個獨立的執(zhí)法機構(gòu)來執(zhí)行那些權(quán)屬不明、職能交叉的執(zhí)法權(quán)。按照“屬地管理”原則和“城市管理重心下移”要求,建立“兩級政府、三級管理”的新體制。省、州一級不再設(shè)立綜合執(zhí)法機構(gòu),在市區(qū)(縣)兩級政府設(shè)立綜合執(zhí)法機構(gòu)。市區(qū)兩級分別進(jìn)行綜合執(zhí)法,區(qū)對街道則進(jìn)行垂直管理,執(zhí)法隊伍派駐街道,街道以區(qū)綜合執(zhí)法部門名義執(zhí)法。但是實際存在三級不同的管理模式,具體操作更是不一而足,執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部的關(guān)系沒有理順。

2、從綜合執(zhí)法機關(guān)和各業(yè)務(wù)主管機關(guān)的關(guān)系來看,執(zhí)法體制不順。按照行政管理科學(xué)化、法制化的要求,管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)分別由不同的行政機關(guān)行使,有利于在相關(guān)的行政權(quán)之間保持一定的制約關(guān)系,防止行政權(quán)力的濫用。我國傳統(tǒng)的城市管理模式是“一條龍”管理,從決策到執(zhí)行,從審批到監(jiān)督、處罰,都由一個部門決定,缺乏有效的制約監(jiān)督機制,行政執(zhí)法中存在很大的隨意性。因此根據(jù)“兩個分開”的原則,城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu),目前主要是集中行使行政檢查權(quán)和處罰權(quán)。變過去由多個部門實施“突擊式”、“運動式”的間斷性監(jiān)督檢查,為一個執(zhí)法部門對涉及城管的事項實行以巡查為主的持續(xù)性檢查,實現(xiàn)城市管理的“精簡、效能、統(tǒng)一”。

城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)一經(jīng)批準(zhǔn)成立,就具有獨立的行政執(zhí)法主體資格,作為本級政府的一個行政部門,在轄區(qū)范圍內(nèi)綜合行使行政執(zhí)法權(quán)。城市管理綜合執(zhí)法意味著對行政職能的重新調(diào)整,對行政處罰權(quán)的重新配置,相關(guān)行政職能機關(guān)交出全部或一部分行政處罰權(quán)給城管執(zhí)法部門,這勢必會影響它和各業(yè)務(wù)主管部門之間的關(guān)系。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位,配套制度沒有及時跟進(jìn),在實踐中使得綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門產(chǎn)生諸多矛盾。比如:工作銜接不到

位;綜合執(zhí)法部門對一些技術(shù)性、業(yè)務(wù)性較強工作力不從心;綜合執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順等。

二 城市管理綜合執(zhí)法的對策探討

(一)加大立法力度,彌補立法滯后的不足。為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題,在暫時無法對單項法律、法規(guī)進(jìn)行大規(guī)模修改的情況下,《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權(quán)。

現(xiàn)在城市管理綜合執(zhí)法組織行使行政處罰權(quán)的依據(jù)主要是國務(wù)院法制辦關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復(fù)函、文件及地方政府為界定綜合執(zhí)法組織的職責(zé)所發(fā)布的文件。綜合執(zhí)法是對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的改革,但改革不能超越法律的規(guī)定,也應(yīng)按照法律的程序進(jìn)行。因此,要制定規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法的法律,以統(tǒng)一全國各地現(xiàn)行的各種規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)和規(guī)章。并把綜合執(zhí)法納入各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)中,解決目前單行法律法規(guī)和行政處罰法的沖突,解決城市管理綜合執(zhí)法依據(jù)不足的問題。所以立法機關(guān)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《城市管理法》,確立城市管理綜合執(zhí)法的體制,對綜合執(zhí)法組織的法律地位、職責(zé)、權(quán)限、人員編制、組織管理等做出法律上的規(guī)定,為綜合執(zhí)法組織的依法行政奠定基礎(chǔ)。

(二)綜合執(zhí)法機構(gòu)的合法化。要進(jìn)行城市管理執(zhí)法體制改革,首先要使綜合執(zhí)法機構(gòu)具有合法的身份。對于現(xiàn)有的綜合執(zhí)法機構(gòu)名稱各異,性質(zhì)不同要進(jìn)行改革。首先要對原有的機構(gòu)名稱和機構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行清查。杜絕“兩個機構(gòu)、一塊牌子”的做法,理順綜合執(zhí)法機構(gòu)和原有的市容管理、監(jiān)察機構(gòu)的關(guān)系,統(tǒng)一綜合執(zhí)法機構(gòu)作為政府職能部門的名稱,使沿用歷史名稱逐步過渡為使用現(xiàn)有統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機構(gòu)名稱,防止有名無實或有實無名的名實不符做法。同時要統(tǒng)一綜合執(zhí)法機構(gòu)的編制性質(zhì),解決部分執(zhí)法人員為事業(yè)編制甚至是社會人員的問題,提高執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平和素質(zhì)。

(三)界定城市管理綜合執(zhí)法范圍。權(quán)責(zé)一致,即合理劃分政府部門與行政執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,明確綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的管轄范圍,是綜合執(zhí)法的原則之一。綜合執(zhí)法組織究竟應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán),綜合到什么程度,哪些事項應(yīng)當(dāng)由專業(yè)執(zhí)法組織去處理,對這些問題目前尚缺乏明確的界定。試點城市的具體做法也存在著一定的差異。因此,科學(xué)合理地界定城市管理綜合執(zhí)法的范圍,防止執(zhí)法范圍的擴大化,就必須使各地政府在實行時嚴(yán)格遵守國務(wù)院的規(guī)定。

(四)建立科學(xué)的綜合執(zhí)法體制。首先,建立科學(xué)的綜合執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部體制。國務(wù)院應(yīng)統(tǒng)一城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)名稱,并且在此基礎(chǔ)上理清市、區(qū)、街道三者執(zhí)法隊伍之間的關(guān)系,界定好它們在組織、人員、經(jīng)費上的領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系,做到綜合執(zhí)法機關(guān)名稱法定、機關(guān)合法、權(quán)限法定。其次,建立科學(xué)的綜合執(zhí)法機關(guān)和各業(yè)務(wù)主管單位間的協(xié)調(diào)配合機制。城市管理綜合執(zhí)法對處罰權(quán)的整合并不是簡單的部門合并,而是通過賦予某一功能部門的優(yōu)先權(quán)和最終行使權(quán)來達(dá)到整合的目的。由于城市管理綜合執(zhí)法牽涉到局部利益調(diào)整以及行政處罰權(quán)的調(diào)整和重新配置的問題,因此,難免產(chǎn)生綜合執(zhí)法部門與相關(guān)專業(yè)部門之間相互協(xié)調(diào)不一致的 問題,相互推諉扯皮,甚至造成行政管理的”缺位”和”越位”。因此,必須建立綜合執(zhí)法機關(guān)與各業(yè)務(wù)主管部門之間科學(xué)、有效的溝通運作機制和信息共享機制,使綜合執(zhí)法機關(guān)和各業(yè)務(wù)主管部門各司其職,相互促進(jìn)。

第四篇：城市管理綜合執(zhí)法要解決的問題

城市管理綜合執(zhí)法要解決的問題

摘要：隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市化面臨的問題越來越復(fù)雜。面對日益復(fù)雜的現(xiàn)實情況，以往的各部門“分兵把守，各管一攤”的行政管理體制亦顯得力不從心，職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、效率低下和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題日益突出。城市管理綜合執(zhí)法是解決原來的多層交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民的一個主要途徑，更重要的是文明科學(xué)的城市管理綜合執(zhí)法所體現(xiàn)出來的法治理念對廣大人民影響深遠(yuǎn)，對建設(shè)法治國家意義重大。

關(guān)鍵詞：城市管理綜合執(zhí)法對策

城市管理綜合執(zhí)法引發(fā)的大量尖銳矛盾，特別是爆發(fā)的一些嚴(yán)重的群體性事件，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，對我們構(gòu)建和諧社會產(chǎn)生了極其不利的影響。因此，本文旨在從立法、執(zhí)法、守法等各方面研究分析當(dāng)前的城市管理綜合執(zhí)法存在的問題、分析其原因，并進(jìn)一步探討如何解決這些問題，最大化地發(fā)揮城市管理綜合執(zhí)法的作用，為建設(shè)文明城市、和諧社會做好強有力的保障工作。

1.城市管理的性質(zhì)

所謂城市管理綜合執(zhí)法，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對集中行政處罰權(quán)。其核心就是將行政處罰權(quán)從原行政管理機關(guān)所擁有的權(quán)力中剝離出來，由特定機關(guān)統(tǒng)一行使，以求在行政內(nèi)部形成行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)的分離與制衡，促進(jìn)行政效率與公平。目前城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）等。

2.城市管理中存在的問題

城市管理中矛盾最突出的就是執(zhí)法機構(gòu)與“窮人”的關(guān)系，或者說是執(zhí)法機構(gòu)與弱勢群體之間的沖突。如小攤販、馬路菜場的菜農(nóng)以及小餐飲店經(jīng)營者。不能說他們的素質(zhì)差，“窮人”擺攤只是為了養(yǎng)家糊口，而執(zhí)法機構(gòu)罰款、沒收商品等行為勢必會直接危及到個人及其家庭的生存權(quán)利，當(dāng)一個人的最基本的生存權(quán)受到威脅時，不管何等高素質(zhì)的人都會采取不理性的行為，這是弱勢群體的生存權(quán)與城市環(huán)境品位權(quán)之間矛盾的反映，這種矛盾沖突的產(chǎn)生勢必影響到執(zhí)法對象對執(zhí)法工作的抵制和抗拒，也勢必會導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境的惡化。另外，社會上也確

實存在一部分素質(zhì)差的執(zhí)法對象。他們往往利用公眾對弱者的同情心理，故意虛張聲勢來對抗執(zhí)法，導(dǎo)致集體暴力抗法惡劣事件的出現(xiàn)。我國雖然經(jīng)過長期的法制化教育，人民群眾的法制觀念有了較大幅度的提高，對法律的理解程度也在逐年增加。但在社會經(jīng)濟、政治、文化飛速發(fā)展的背景下，人民群眾的法制觀念還是相對滯后，所以當(dāng)他們遭遇城管執(zhí)法時往往認(rèn)為是自己的個人權(quán)益受到了侵害和威脅，從不認(rèn)為自己的行為是一個違法行為，執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動被他們看作為針對他們的個體行為，繼而希望通過自己的抗法行為來進(jìn)行“私力救濟”逃避法律的制裁。而普通群眾在執(zhí)法人員正常執(zhí)法時又會對社會弱勢群體的違法當(dāng)事人產(chǎn)生同情感，盲目地幫助他們逃避法律制裁，他們很少從維護(hù)法律的實施，保護(hù)群眾的合法權(quán)益、保護(hù)執(zhí)法人員的合法權(quán)益和維護(hù)正常的社會管理秩序去考慮問題。在他們之中還存在著“法不責(zé)眾”的錯誤認(rèn)識，當(dāng)他們身處圍觀群眾之中時，就采取起哄、煽動，編造虛假事實和理由挑動不明真相的群眾一起參與抗法行為，使得他們彼此之間的一體感增加，盲從感增強，認(rèn)為有恃無恐、法不責(zé)眾，存在“要抓也不會抓我一個”的僥幸心理來對抗執(zhí)法。

3．解決問題的對策

政府應(yīng)該盡快制定有關(guān)法律、法規(guī)，進(jìn)一步明確城市綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責(zé)任，重點要界定綜合執(zhí)法機構(gòu)與各行政主管部門職權(quán)劃分，從根本上理順關(guān)系，清理修訂現(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突及矛盾，建立健全城市管理法律、法規(guī)體系。加強立法解釋工作，解決有法難依問題。

政府還應(yīng)該完善社會法制、體制建設(shè)，加強對相對人的教育。一是加強宣傳教育。作為宣傳載體的新聞媒體要堅持正確輿論導(dǎo)向，從有利于構(gòu)建和諧社會，有利于城市經(jīng)濟社會發(fā)展，有利于城管執(zhí)法有效開展出發(fā)，把城管執(zhí)法的重點難點轉(zhuǎn)化為百姓關(guān)注的熱點和新聞媒體的焦點，增強城管執(zhí)法的影響力和公信力。城管執(zhí)法部門要大力開展城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機關(guān)活動，深入宣傳城市管理法律法規(guī)，讓亂擺亂賣、亂停亂放、亂傾亂倒、亂搭亂建、亂張亂貼等行為是違法行為的基本概念深入人心，營造良好城管法治環(huán)境和輿論環(huán)境，有效提升市民城管法制意識。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照城市管理與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要加大環(huán)衛(wèi)設(shè)施、農(nóng)貿(mào)市場、停車

場等與市民生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，不斷完善城市功能，為城市規(guī)范管理提供硬件保障。

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第五篇：城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)注意的問題

城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)注意的問題

吳子俊

根據(jù)我市實施城市管理綜合執(zhí)法試點工作的需要，市城管辦近期組團對國內(nèi)上述城市管理綜合執(zhí)法試點的城市進(jìn)行了考察。從各地綜合執(zhí)法實踐情況來看，值得借鑒和注意的經(jīng)驗和問題集中表現(xiàn)在綜合執(zhí)法范圍、管理體制、保障機制以及與相關(guān)部門的關(guān)系等方面。通過對這些城市的考察、分析，從認(rèn)真貫徹“三個代表”的重要思想出發(fā)，本文對我市實施城市管理綜合執(zhí)法試點工作提出4個應(yīng)該注意的問題，以求高效能管理城市，進(jìn)一步完善現(xiàn)代化城市管理體制，探討深圳依法治市建設(shè)新思路。

一、城管綜合執(zhí)法范圍應(yīng)有“度”

城市管理目的在于創(chuàng)造良好的環(huán)境，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量，推動城市發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)，促進(jìn)社會主義民主與法制。作為現(xiàn)代行政管理新的執(zhí)法模式，城市管理綜合執(zhí)法必須遵循、體現(xiàn)精簡高效這一原則。其主要內(nèi)涵包括兩個層面：一是執(zhí)法范圍不能過寬，否則就不能及時對城市管理中各類違法行為依“一事不再罰”進(jìn)行一次性處理。二是執(zhí)法范圍不能過窄，否則“一隊多能”的優(yōu)勢難以發(fā)揮，高效、合理、動態(tài)發(fā)展的超越行業(yè)利益的執(zhí)法運行機制無法建立，“綜合”只能是一句空話。

根據(jù)國務(wù)院有關(guān)要求和各地試點實際來看，城市管理綜合執(zhí)法范圍共有內(nèi)容包括市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、市政設(shè)施管理和園林綠化管理、部分工商行政管理（主要指無照經(jīng)營和違法設(shè)置戶外廣告）等方面，差異表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生管理、交通、房屋租賃、規(guī)劃、計生、文化、旅游等方面。從各城市試點效果來看，城市管理綜合執(zhí)法范圍應(yīng)著眼于與市容環(huán)境有關(guān)、存在多頭執(zhí)法和職責(zé)交叉、執(zhí)法擾民問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域。特別需要指出的是，個別城市因執(zhí)法范圍過寬，有限的執(zhí)法隊伍資源無法面面俱到，往往是容易執(zhí)法、好管的管住了，而城市亂擺賣、亂張貼、亂停放、亂搭建等反復(fù)性較強、最影響城市直觀形象的沒有管住，形成城市管理中的“空白點”。

從深圳實際來看，城市管理應(yīng)以以民為本，為百姓營造安居樂業(yè)的城市環(huán)境為宗旨，城管綜合執(zhí)法范圍也應(yīng)圍繞這一宗旨，按照以路面為主，先易后難，逐步擴大的原則，解決難點、突出重點、瞄準(zhǔn)焦點、服務(wù)熱點。具體來講，就是要堅決整治亂擺賣、亂張貼、亂停放等城市頑癥，嚴(yán)格查處違法建筑，依法保護(hù)水資源，遏制噪聲污染等。

二、綜合執(zhí)法管理體制要科學(xué)合理

實施城市管理綜合執(zhí)法試點，如果綜合執(zhí)法管理體制不科學(xué)、不合理，可能產(chǎn)生市、區(qū)、街三級之間責(zé)任不清、職責(zé)不明等新問題，甚至影響執(zhí)法的效率和公正。各試點城管綜合執(zhí)法管理體制大致為三種模式：一是長沙、大連等城市實行的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，即全市只設(shè)一支城管綜合執(zhí)法隊伍，派若干大隊駐各區(qū)分片執(zhí)法，綜合執(zhí)法隊伍執(zhí)法業(yè)務(wù)、人事等由市里管理、指揮、調(diào)度。此種模式有利于綜合執(zhí)法

隊伍的統(tǒng)一管理、調(diào)度，但削弱了基層（區(qū)和街）的管理職能，基層積極性不易調(diào)動，不利于城市管理的社會參與。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)模式，即市級綜合執(zhí)法機構(gòu)不設(shè)立隊伍，只進(jìn)行宏觀管理，各區(qū)設(shè)立相對獨立的執(zhí)法隊伍，業(yè)務(wù)和人事由區(qū)政府直接管理，此種模式能充分調(diào)動基層的積極性和參與性，但難以做到全市步調(diào)一致，政令暢通，不利于上級對下級執(zhí)法隊伍實施有效監(jiān)督管理，易產(chǎn)生轄區(qū)內(nèi)的地方保護(hù)主義。三是廣州、青島、上海等城市的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，即市里留少量隊伍，負(fù)責(zé)中心區(qū)域、重點部位的執(zhí)法工作，大部分執(zhí)法權(quán)下放到各區(qū)，區(qū)執(zhí)法隊伍同時接受市級綜合執(zhí)法機構(gòu)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，派駐街鎮(zhèn)的執(zhí)法隊伍受區(qū)執(zhí)法機構(gòu)和街鎮(zhèn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。此種管理體制強化了上級對下級部門的監(jiān)督管理，調(diào)動各綜合執(zhí)法機構(gòu)的積極性，效果很好。

目前，我市城市管理體制已初步形成“兩級政府，三級管理”的格局：市級為領(lǐng)導(dǎo)層，負(fù)責(zé)規(guī)劃、決策、監(jiān)督調(diào)控；區(qū)級為組織層，負(fù)責(zé)組織、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督；街道為實施層，負(fù)責(zé)執(zhí)行、實施、落實。結(jié)合這一體制及兄弟城市經(jīng)驗，我市城市管理綜合執(zhí)法管理體制采取雙重領(lǐng)導(dǎo)模式較適宜。具體來講，市級綜合執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)宏觀管理，進(jìn)行檢查、監(jiān)督、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核等；區(qū)級綜合執(zhí)法機構(gòu)受市相應(yīng)機構(gòu)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，組織實施具體綜合執(zhí)法任務(wù)；派駐街鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍受區(qū)相應(yīng)機構(gòu)和街鎮(zhèn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，街鎮(zhèn)指揮隊伍進(jìn)行日常執(zhí)法，實施轄區(qū)覆蓋管理并有考核建議權(quán)。這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級管理、條塊結(jié)合的體制，有利于提高綜合執(zhí)法效率和公正。

三、綜合執(zhí)法不能替代相關(guān)部門的管理職能

目前，各試點城市中，對城管綜合執(zhí)法認(rèn)識存在這樣的誤區(qū)：一是認(rèn)為只要實行綜合執(zhí)法，就可以“包醫(yī)百病”，解決所有城管“老大難”，二是擔(dān)心實行綜合執(zhí)法后，會給相關(guān)行政主管部門日常管理造成難度。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的有關(guān)規(guī)定，綜合執(zhí)法只是將相關(guān)部門行使的、容易產(chǎn)生交叉執(zhí)法和重復(fù)處罰的處罰權(quán)相對集中，由一個行政部門來統(tǒng)一行使，并不是將相關(guān)部門所有權(quán)限集中，其管理公共事物的職能仍然存在。

從各城市城管綜合執(zhí)法范圍看，大多是與城市管理職能交叉部分的行政處罰權(quán)和行政強制措施權(quán)，具體說是指公安、工商、城建、衛(wèi)生等各相關(guān)職能部門執(zhí)法范圍內(nèi)與城市管理有關(guān)部分的執(zhí)法權(quán)，這種綜合執(zhí)法既不可能替代也不會削弱相關(guān)部門的管理職能。

深圳實行城管綜合執(zhí)法后，各相關(guān)職能部門仍將依法行使管理公共事務(wù)的審批、公共設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、公共秩序的維護(hù)等權(quán)利，并依法對綜合執(zhí)法隊伍進(jìn)行監(jiān)督。這種綜合執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法相輔相成、互為補充的格局，有利于建立協(xié)調(diào)有序、反應(yīng)快捷的城管機制和業(yè)務(wù)聯(lián)系渠道，提高各相關(guān)職能部門的管理質(zhì)量和工作效率，城市管理可望實現(xiàn)“點上有人抓，面上有人管，點面相結(jié)合，全市一盤棋”的目標(biāo)。

四、執(zhí)法保障體制應(yīng)完善

實行城管綜合執(zhí)法，由于執(zhí)法范圍、執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法對象較為復(fù)雜，拒不接受管理和處罰、阻撓圍攻執(zhí)法、暴力抗法的事件時有發(fā)生。

從考察情況來看，各城市對這類現(xiàn)象的防范和處理方法不同，效果也就各有差異。

上海等城市采用重大執(zhí)法與公安聯(lián)合行動，這種做法雖然能夠?qū)χ卮髨?zhí)法活動起到保障作用，但屬于應(yīng)急性和階段性，不能對所有執(zhí)法行動有效保障，具有很大局限性。北京等城市由公安部門向每個區(qū)配備兩名巡警，與城市管理綜合執(zhí)法隊伍共同執(zhí)法。這種做法只解決執(zhí)法中的突出事件，但不利于城管部門實施日常的長效管理。長沙、張家港等城市則采取“公安＋城管”形式，城管綜合執(zhí)法隊伍或由公安巡警大隊擔(dān)任，或?qū)ｉT成立公安城管支隊，與城管綜合執(zhí)法隊伍合署辦公。這種做法因有公安隊伍支撐，能夠及時把各種抗拒執(zhí)法惡性隱患消除在萌芽狀態(tài)，同時對違法抗拒者具有較強的震懾作用，效果非常顯著。

深圳因流動人口多，市民素質(zhì)良莠不齊，拒不接受管理和處罰的人員也較多，阻撓、抗拒城管執(zhí)法事件經(jīng)常發(fā)生。不僅如此，這些抗法者常常以同幫、同類、同鄉(xiāng)、同族形式出現(xiàn)，呈現(xiàn)由個體向有組織、有規(guī)模方向發(fā)展趨勢，深圳因而很有必要借鑒張家港、長沙等城市做法，探討建立城管綜合執(zhí)法隊伍與公安隊伍相結(jié)合的機制。

同時，鑒于城管違法和處罰的經(jīng)常性，與正在實施的城管綜合執(zhí)法相配套，深圳可嘗試在人民法院中成立專門的城管法庭，履行城管行政處罰的強制執(zhí)行權(quán)，受理因城管而引起的行政訴訟案件。

深圳建立、完善這種執(zhí)法保障體制后，將有利于把城管工作落到實處，有利于保護(hù)城管綜合執(zhí)法者的人身安全，有利于深圳建設(shè)社會主義法治城市示范市。

（作者系深圳市城市管理辦公室主任）