第一篇：關于失地農民的社會保障

關于失地農民的社會保障

2010-12-29河南城建學院李海洋

摘要隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,越來越多的農民失去了他們賴以生存的土地,他們的生存、發(fā)展和就業(yè)的權利受到了嚴重的威脅，而目前的安置模式普遍存在補償數額低，風險不確定等因素不能很好的解決失地農民面臨的問題，只有通過“土地換保障”的思路才能妥善的安置失地農民，讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的一系列成果。

關鍵詞失地農民、土地換保障、社會保障

隨著國家加大對“三農”的支持力度，如何妥善解決失地農民的社會保障問題顯得日益緊迫。失地農民由于失去土地，在生活上如果得不到合理的保障，不僅會造成社會隱患也會阻礙城鄉(xiāng)一體化的進程。

一、失地農民的現狀

隨著我國城市化、工業(yè)化的進一步發(fā)展，城市空間迅速擴大，為保證城市經濟發(fā)展對土地的需求，大量的土地被征用。目前，我國已有被征地農民4 000多萬(章安友，2004）。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001年到2010年，全國還需要安排非農建設占用耕地1 850萬畝，其中90%以上為集體土地需要征用。按照目前全國人均耕地水平和現階段每征用1畝耕地大約造成1.4個農民失去土地進行測算，非農建設占用耕地1 850萬畝，將有近2 600多萬被征地農民需要陸續(xù)安置，年均需要安置失地農民260萬人左右。

農民失去土地后就失去他們賴以生存的基礎，隨之也流失了與土地相關聯的一系列權利。因為土地被征用之前，農民主要靠土地來養(yǎng)活自己，土地是他們的立命之本，失去土地就相當于失去了生活的基本來源；而且農民一直是以土地為勞動對象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一筆財富，如果農民利用的好是可以為他們帶來增值的，這就意味著農民失去土地后也就失去了一項經濟價值極高的財產權利；最后，農民失去土地后，就失去了參與村民自治的積極性，這會間接導致村級干部的尋租行為?？梢?，土地的喪失會對農民帶來不利的影響，如果不及時有效地安置好這些失地農民將會阻礙國家工業(yè)化的進一步發(fā)展，甚至會引起社會的動蕩不安。

二、建立失地農民保障制度的必要性;

1、保證失地農民的基本生活：

失地農民失去了土地后，就失去了可以獲得較穩(wěn)定的收入來源，未來生活存在極大的不確定性。盡管在征地過程中，政府給予農民一定的補償，但是從實際的分析來看，這種補償并沒有取得很好的保障效果。政府給予農民的補償往往不高，并且由于集體分配中的一些不合理，農民實際能夠拿到手的補償很少。另外農民缺乏一些專門的技術，很難在城鎮(zhèn)找到合適的工作，因而建立合理完善的失地農民保障制度顯得十分必要。

2、有利于推進城鄉(xiāng)一體化：

在“二元經濟”結構下，農民與城鎮(zhèn)人口的社會保障呈現出巨大的差異。農民對社會保障的需求得不到滿足，最低生活保障水平遠遠低于城鎮(zhèn)人口。而失地農民處于農民與城鎮(zhèn)人口之間的地位，恰恰可以起到一個過渡的作用。通過對失地農民建立社會保障制度可以使得農民在城鄉(xiāng)一體化的進程中享受到社會福利，有利于提高農民參與城鄉(xiāng)一體化進程的積極性，為城鄉(xiāng)統籌打下了鋪墊。

三、目前失地農民社會保障中存在的問題

盡管建立和完善失地農民社會保障制度十分的重要，但是，目前我國還沒有形成一套完備的保障制度。這樣使得這些農民的社會保障水平怎么樣很大程度上依賴于當地政府的政策。政策好，失地農民也許會得到更多的利益，反之，他們也可能基本的生活水平都達不到。

1、農民沒有爭取保障的權利：在整個征地過程中，政府往往起主導作用，而土地的另一方農民處于談判的弱勢。農民對政府給出的土地價格沒有否決的權利，自己日后的社會保障也完全由政府決定如何。而且對政府的政策和實施效果也沒有監(jiān)督的權利。農民在征地過程中和政府的交易地位不平等是當今失地農民社會保障制度中存在的突出問題。

2、目前保障水平低，且項目單一：就目前各地政府給予失地農民的社會保障水平來看，基本上屬于低水平。并且大部分只是給予基本的養(yǎng)老保險，但是對于醫(yī)療保障卻很少涉及，能夠積極解決失地農民就業(yè)問題的就更少了。因而總體水平偏低，且不能多層次給予社會保障，給失地農民日后的生活留在了很大的隱患。

3、政府的執(zhí)行力度不夠：盡管在法律上有規(guī)定，政府要給予農民一定的補貼，并且中央也強調要妥善解決失地農民的生活問題，然而，往往地方政府對農民采取“拖”的態(tài)度，沒有足額地支付補貼。另外，大部分的地方政府對失地農民的其他保障關注度也不夠，比如幫助農民解決就業(yè)問題顯得很不積極等。總體概括就是政府的執(zhí)行力度不夠，一些政策沒有很好地貫徹下去。

4、保障資金不足：政府財政資金不足以兼顧失地農民的社會保障問題。由于歷史及現實國情等原因，我國一直都將重心放在城市的發(fā)展與穩(wěn)定上，沒有給予失地農民國民待遇，沒有籌集足夠的資金來建立一套失地農民社會保障制度。這與我國的財力有關，同時也體現出我國籌集社會保障資金的方式比較單一。

5、社會保障安置模式的覆蓋面窄，體系不完善：失地農民中有一部分已經完成了非農戶身份轉換，他們理應享受和城鎮(zhèn)居民一樣社會保障待遇，可是據統計，失地農民加入城鎮(zhèn)社會保障系統的人數只占總人數的5%左右。這部分人群主要集中在經濟發(fā)達地區(qū)，他們的社會保險費是主要從土地出讓金，土地補償費和安置補償費中籌集的，保險費直接列入勞動和社會保障部門設立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統籌費的被征地人員，為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。

四、構建失地農民社會保障制度

安置失地農民的過程實質上就是一個土地換保障的過程，因為在征地前,農民的生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會保障都是以土地為依托的。農民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進一步發(fā)展，因此隨著城市化規(guī)模的擴大，失地農民應該隨之分享城市化所帶來的一系列成果，在市場經濟下就表現為，農民可以用土地換回他們生存、就業(yè)、發(fā)展和獲得社會保障的實際社會安置成本。只有失地農民用土地換回了生存權，就業(yè)權、發(fā)展權和享受社會保障的權利，才能真正的實現城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，才能逐步實現共同富裕。

1、從短期來看—要使失地農民獲得的補償足以彌補失去土地帶來的損失在市場經濟時代，土地應該按照市場價格進行交易才能真正體現土地的價值,農民失去土地后暫時最希望得到就是與土地進行轉讓后所帶來的收益相一致，也就是失地農民要在最大程度上分享土地出讓帶來的利潤分配。因此“土地換保障”

首先應該體現在土地換取的利益補償上，而且這種補償應該根據國家征用土地后用途的不同而有所區(qū)分，因為土地價格是由土地收益直接決定的，土地收益又往往取決于土地的用途。由于工業(yè)具有相對較高的勞動生產率，工業(yè)所能創(chuàng)造的價值遠遠高于農業(yè)。因此，當土地從農業(yè)用途更改為非農業(yè)用途，從農村土地轉為城市用地時，同勞動相結合的土地所能吸收的價值帶來的利益會迅速增加,從而發(fā)生明顯的土地增值。而當土地還是用于農業(yè)發(fā)展時，土地增值相對工業(yè)就會遜色很多。目前，國家給予失地農民的補償金僅僅只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。補償標準并沒有參照土地用途進行區(qū)分，隨著農民意識的增強，這種補償標準不能合理的安置失地農民，因此制定合理的補償機制迫在眉睫。

2、從長期來看—要為失地農民構建完善的社會保障體系

農民暫時的需求是獲得合理的補償，那么從長遠來看呢？失地農民和其它的農民一樣渴望得到諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的保障。因此“土地換保障”的第二步就是要為失地農民建立完善的社會保障體系。

（1）、加快建立和完善失地農民的養(yǎng)老保障體系

隨著城市化進程的加快，失地農民中有一部分年輕的勞動力流向了城市，這就使得農村人口老齡化的速度加快。調查表明，目前被征地農民50歲以上的比例大約占30%。這部分人群的再就業(yè)能力低，如果不能很好的解決這部分人群的養(yǎng)老問題，對這部分人群家庭中的年輕成員來說也是一種很大的壓力。由此可見，建立失地農民的養(yǎng)老保障體系已成為重中之重。但由于農村和農民的現金收入水平普遍很低，尚不具備建立以個人繳費為主的社會保障體系的條件，全部費用由國家承擔也不現實，即使是部分費用，也超出了政府財政的承受能力。因此要使失地農民享有完善的養(yǎng)老保障體系，可以參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制，采取統賬結合的方法。社會統籌賬戶可以從農民的土地補償費以及土地增值受益部分劃撥，個人賬戶可由參保人自行繳納，養(yǎng)老保險費的交納標準和養(yǎng)老金的發(fā)放應隨經濟發(fā)展水平做適當的調整。由于被征地農民的年齡結構復雜，必須根據各自的特點，分門別類地將其納入養(yǎng)老保險計劃。

（2）、加快完善失地農民醫(yī)療保險體系的建立

我國農村生產力水平普遍低下，經濟水平普遍較差，失地農民更是如此，他們小病拖著，大病看不起，長此以往致使因病致貧、因病返貧現象不斷攀升，因此給予失地農民尤其是中老年人群實施醫(yī)療保險及其必要。由于失地農民大多居住在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結合部，他們的生產生活方式已經開始城鎮(zhèn)化，而且收入穩(wěn)定，這部分人群應統一納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系。其它經濟欠發(fā)達地區(qū)的失地農民，由于支付能力有限，如陜西、云南農民人均純收入不足2 000元，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系無疑是增加他們的負擔，對他們應該實施新型合作醫(yī)療體系。2003年1月國務院辦公廳轉發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農業(yè)部三部委《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見的通知》，要求從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2到3個縣(市)先行試點，取得經驗后逐步推開?？梢妵覍r村合作醫(yī)療的高度重視。由于失地農民繳納合作醫(yī)療的資金數額較少，可從土地補償費中扣除。

（3）、政府為失地農民投保

最好法律上能夠明確規(guī)定，政府征地的時候要為失地農民統一辦理各類保險，多方面保障農民日后的生活。為了解決資金問題，可以采取多渠道籌集。一部分是政府可以用轉讓土地后得到的收入為失地農民辦理保險，這樣也讓農民真正地分享了土地增值的收益。一部分可以建立專門的失地農民保險基金，從社會多方面籌集，保證了資金的充足。另外，也可以適當讓農民支付一定的保險費用，建立個人保險帳戶，從而解決資金不足的問題。

（4）、積極促進失地農民再就業(yè)

我國人口眾多，勞動力的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，始終是我國城鎮(zhèn)化進程中首要的根本問題，是關系到改革開放和現代化建設全局的重大問題。對失地農民的安置，要以提供長期可靠的基本生活保障為目的，以提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會為重點，鼓勵和支持各地積極探索適應社會主義市場經濟要求的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)途徑。政府要為農民開展就業(yè)培訓，讓農民掌握基本的技術和知識，提高在人才市場的競爭力。另外可以為失地農民多提供就業(yè)信息，讓農民能夠及時了解市場對勞動力的需求情況。最后，對有工作的農民宣傳勞動法的知識，保護農民的合法權益。

（5）、其他保障制度配套

住房安置是解決失地農民生存與發(fā)展問題的又一劑良藥。其具體的做法是：集體土地變?yōu)閲泻螅F代化的城市小區(qū)；根據每戶獲得土地補償金的比例，確定應分配房屋的套數和面積。這樣既可以解決失地農民的居住問題，又能使其依靠出租多余房屋而有相對穩(wěn)定的收入。另外，對于那些想投資或者創(chuàng)業(yè)的失地農民要給予技術和政策上的支持，同時提供一定的風險保險，從長期上保障農民的財產收益。

【參考文獻】：

[1]涂文明.城市化進程中失地農民社會保障模式的選擇和構建[J].理論導刊,2004,(12).[2]汪輝.城鄉(xiāng)結合部的土地征用:征用權與征地補償[J].中國農村經濟,2002,(2)

[3]陳磊 薛興利.城市化進程中失地農民社會保障問題研究[J].前沿,2005,(5)

[4]葛金田.我國城市化進程中的失地農民問題[J].山東社會科學,2004,(8)

第二篇：城市化 失地農民 社會保障

城市化論文：失地農民的社會保障問題研究

【中文摘要】隨著我國經濟的快速發(fā)展,工業(yè)化和城市化進程的加速推進,城市的土地不斷擴張,越來越多原本屬于農村集體的土地被國家征收,導致越來越多的農民失去了他們賴以生存的基礎。在我國,土地對農民來說不僅僅是生產資料,也是承擔農民最低生活保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障的重要載體。失去了土地的農民,也就失去了最基本的生活保障,成為游離于城市和農村的弱勢群體,嚴重阻礙了農村的經濟發(fā)展,也給整個社會的穩(wěn)定和諧增添了不安全因素。因此失地農民的社會保障問題已經成為了全社會共同關注的熱點問題。本文從失地農民的概念和產生原因入手,分析我國目前針對失地農民實施的社會保障制度存在哪些問題,著重闡述對失地農民施行社會保障的迫切性,并結合國內幾種典型的失地農民社會保障模式進行實證分析,最后得出完善我國失地農民社會保障制度的總體思路和政策建議。

【英文摘要】With the rapid development of our economy.industrialization and urbanization of the city of the land is spreading, the original manuscript belonging to the collective land was the state and lead to more and more out of the peasants that they were the foundation.in china, land to a farmer is not merely the means of production, is also responsible for the protection of minimum living and job security, retirement protection important vector.a land of the peasants, they lose

their the most basic hygienic and...【關鍵詞】城市化 失地農民 社會保障

【英文關鍵詞】banization landless peasants social security 【索購全文】聯系Q1：138113721Q2：139938848

【目錄】失地農民的社會保障問題研究6-711-1311-1212-13

ABSTRACT7

引言8-11

致謝5-61.緒論

摘要

1.1 研究背景111.3 研究的內容12

1.2 研究意義1.4 研究方法13-19

2.1 國內相關

2.國內外研究綜述及評價

文獻綜述13-1414-19

2.2 國外土地征收制度概述

2.2.2

2.2.1 英國土地征收及保障制度14-15

美國土地征收及保障制度15-16制度16-1717-19

2.2.3 日本土地征收及保障

2.2.4 國外土地征收制度對我國的借鑒意義3.我國失地農民的基本情況概述19-23

3.1 失

地農民的概念和產生原因19-2020

3.2 失地農民的基本情況

3.3.1 失去穩(wěn)定的3.3.3 再

4.3.3 失地農民的生活現狀20-23

生活來源20-21就業(yè)困難21-22

3.3.2 日常生活成本提高21

3.3.4 社會保障制度不健全22-23

失地農民社會保障的必要性23-30障存在的主要問題23-24

23-28

4.1 我國失地農民社會保

4.1.1 農村土地所有權主體虛位

4.1.3

4.1.2 農村土地征收制度存在缺陷24-25

征地補償存在問題26-27

25-264.1.4 就業(yè)保障存在不足

4.1.6 中央政府責

4.1.5 司法保護欠缺27-28

任承擔不到位2828-30

4.2 失地農民社會保障的必要性

4.2.2 有利

4.2.1 有利于維護社會公平正義28

28-29

于統籌社會保障體系29-3030-3531-3233-3535-4235-36

4.2.3 有利于構建社會和諧安定

5.國內不同失地農民保障模式的比較分析5.1 北京模式30-315.3 浙江模式32-33

5.2 重慶模式

5.4 不同模式的比較分析

6.失地農民社會保障問題解決的思路及具體辦法6.1 失地農民社會保障問題解決的總體思路6.1.1 公平優(yōu)先,兼顧效率

35-36

6.1.2 城鄉(xiāng)一

6.2 失

體,有機結合366.1.3 因地制宜,逐步發(fā)展36

36-42

地農民社會保障問題解決的政策建議范圍,完善征地程序36-37理補償機制37-38失地農民的基本生活民的競爭力40障40-42歷44-46

6.2.1 嚴格征地

6.2.2 提高征地補償標準,建立合6.2.3.建立失地農民社會保障體系,保障38-40

6.2.4 加強教育培訓,提高失地農

6.2.5 做好司法救濟,為失地農民提供法律保

參考文獻43-44

作者簡

7.結語42-43

學位論文數據集46

第三篇：我國失地農民社會保障研究

內容摘要：失地農民是一個國家在城市化的過程中必然出現的一種正常的社會現象，是在國家經濟建設和社會發(fā)展的過程中，由于城市化和工業(yè)化的用地而失去土地的農民。農民土地被征用后，如何解決失地農民的社會保障問題，成了影響農村社會繁榮與穩(wěn)定的關鍵，同時也是促進城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

關鍵詞：失地農民社會保障城市化

一、我國失地農民的現狀

上個世紀年代，為了完成工業(yè)化的原始積累，我國實行了嚴格的城鄉(xiāng)二元化政策，大量的人口滯留在生產力極低的傳統農村社區(qū)。改革開放以后，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農民獲得了土地的使用權，土地的收益成了農民最根本最直接和幾乎是唯一的收入來源。隨著我國城市化進程的加快，以征地搞開發(fā)建設為標志的城市擴展進入了高潮，大量的農民失去了他們賴以生存的土地。年以來，我國的“圈地運動”造成數千萬農民失地、失業(yè)平均每年流失的耕地數量為萬畝以上，人為征地、占地數量為萬畝，按人均畝耕地計算，從年到××年的年間失地農民的數量至少達萬人次。國務院發(fā)展研究中心課題組提供的數據表明，年到年，中國非農建設占用耕地萬畝，其中以上是征地①。這就意味著至少有萬農民因征地失去或減少了土地②。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，年到年的年間。我國占用的耕地將超過萬畝，失地或部分失地的農民將超過萬③，這就意味著我國失地農民的規(guī)模將會進一步擴大。

土地是農民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎。在沒有建立起一套完善的保障農民就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農民社會保障的載體”和農民“家庭最基本的經濟基礎”④。因此，農民失去土地就意味著失去了最基本的生活保障，進而成為嚴重的社會、經濟問題。失地農民是我國城市化和工業(yè)化過程中必然出現的，而且也是一個正常的現象，如何解決失地農民“種地無田，上班無崗，低保無份”的“三無”社會保障問題，是我國現代化過程中亟待且必須解決好的一大社會問題。

二、失地農民社會保障問題的原因分析

失地農民的產生是一個國家在現代化過程中的必然環(huán)節(jié)。在我國，由于長期的城鄉(xiāng)二元格局農民被排除在國家的一般社會保障之外，在城市實行的是“高補貼高就業(yè)”的社會保障制度，即擁有城市戶口就可以享有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和糧食等一系列的社會保險和社會補貼；而在農村實行的是“以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度”⑤。年以后，我國開始實行家庭聯產承包責任制，在土地福利均分（農村按人口均分土地）的原則下，把土地分給農民，并以此作為保障農民基本生活需要的手段，通過土地政策努力協調公平與效率的關系，土地的福利績效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經濟的發(fā)展及其保障功能的發(fā)揮奠定了基礎，為農民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。

在城市化的進程中，農村土地被大量征用，大量的農民變成失地農民。失地后的農民失去了他們賴以生存、生活、生產的土地，也喪失了他們最基本的生活保障。失地農民社會保障產生的主要原因有以下幾個方面：

⒈征地補償標準過低、補償方式單一。根據現行《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補償費用為該土地征用前三年平均年產值的到倍，如果支付土地的土地補償費和安置補助費不能使需要安置農民報紙原有生活水平的，可以增加安置補助費，但是土地補償費和安置補助費的綜合不得超過土地征用前三年平均年產值的倍。按照該標準，農民的征地補償和安置補助雖然各地區(qū)不同，一般以現金作為補償的應該都在每畝萬—萬元之間。浙江省的一項調查表明，如果征地成本價（征地價加上地方各級政府收取的各類費用）為，被征地收益的分配大致為：農民到，村級組織占到，企業(yè)占到，各級地方政府占到；而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。目前我國對失地農民的安置補償大部分以貨幣補償為主。以福州市年安置征地農民為例，貨幣安置比例高達⑥。貨幣補償只能解決失地農民的近憂，難以化解遠慮。

⒉現有土地制度的缺陷和土地征用程序的不規(guī)范。我國現有法律規(guī)定了我國農村的土地所有權是屬于農村集體，而“農村集體所有”的涵義包括個方面：①村農民集體所有（年《民法通則》，第條）；②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有（年《民法通則》，第條）；③村內兩個以上農村集體經濟組織的農民所有（年《土地管理法》，第條）。在實踐中，“農村集體”或“農民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”⑦，是一個虛置的權利主體。因此，在實踐中政府擁有分配土地的絕對權利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經營者、管理者。正因為現行土地制度的缺陷，農村集體土地所有權虛置的特點及征地程序的不規(guī)范，為失地農民問題的產生埋下了伏筆。

三、解決失地農民問題的路徑分析

失地農民在失去土地以后，已經不是純粹意義上的農民了，只是由于戶籍和身份的原因才仍被當作“農民”。當他們完全失去土地時，就已經和城市居民沒有本質的區(qū)別了，他們一樣得承受市場經濟下存在的巨大風險。因此，必須為失地農民建立相應的社會保障，失地農民的社會保障應該包括失

地農民的最低生活保障、失地農民的養(yǎng)老保障、失地農民的醫(yī)療保障、為失地農民提供再教育培訓和再就業(yè)的機會、為失地農民提供法律援助。按理說，失地農民應享受和城市居民一樣的社會保障待遇，但是要建立一個與城市居民相似的失地農民社會保障制度，還受到許多客觀因素的制約。因此，目前只要設計一個與城市居民相對較近，便于今后與城鎮(zhèn)社會保障相銜接的可操作的方案。

⒈建立失地農民的最低生活保障。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，因此必須重視失地農民最低生活保障的建立。農民作為一個弱勢群體，其最低生活保障的權利往往被國家以各種名義剝奪，如年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農民排除在最低生活保障范圍之外。失地農民是不同于“農民”（純粹意義上的農民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。因此，在農民失去其最基本的生活保障─土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。

⒉建立失地農民失地養(yǎng)老保障制度。建立失地養(yǎng)老保障制度，從根本上解決了農民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔憂，同時可以減少因養(yǎng)老問題而產生的城市化阻力。老年人由于勞動能力下降或機會喪失，不再具有穩(wěn)定的收入來源或者收入明顯減少，而表現為支出大于收入。我國廣大農村地區(qū)目前實際的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統的家庭養(yǎng)老模式，這是一種以約定俗成的規(guī)則，依賴子女供給的養(yǎng)老模式，具有一定的社會風險。失地農民由于文化素質較低，面臨著失業(yè)，這又沖擊著傳統的家庭養(yǎng)老模式。因此，失地農民養(yǎng)老制度的建立，將對社會穩(wěn)定和促進失地農民自身的“可持續(xù)生計（）”起到積極的作用。

⒊建立失地農民醫(yī)療保障制度。在我國農村，生產力普遍較低，經濟水平整體上較差。農民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風險。醫(yī)學科技的進步，在提高醫(yī)療服務水平，保障居民健康的同時，醫(yī)療費用也大幅度攀升，致使農村醫(yī)療風險凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。醫(yī)療風險還對生活質量造成沖擊。因此，醫(yī)療保障也應該成為失地農民社會保障的一個基本面。失地農民醫(yī)療保障基金的來源應以失地農民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者也應該出一部分。

⒋為失地農民提供法律援助。失地農民與進城農民工、城鎮(zhèn)下崗工人、城鎮(zhèn)貧民一樣同屬于社會弱勢群體，他們地位低下，經濟能力有限，在征地過程和其他社會活動中，當他們的合法權益受到侵犯時，由于缺乏相應的法律知識和沒有足夠了能力支付因尋求行政救濟所需要的成本（包括時間、金錢、精力等），憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上也無法體現，同時也給社會穩(wěn)定帶來了一定的隱患。因此，要為失地農民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟的權利建立通暢的渠道。使農民對土地權利的行使切實得到法律的保護。

四、結束語

建立失地農民社會保障體系，是農村城市化過程中一項重要的社會保障制度，對建立和諧社會，緩解征地矛盾，長遠地解決失地農民的生活，保障失地農民利益等問題，發(fā)揮著積極重要的作用。建立失地農民社會保障體系，即可以使他們獲得基本的生存權與發(fā)展權，又可以促進我國城市化和工業(yè)化的順利進行。

第四篇：失地農民的就業(yè)和社會保障

失地農民的就業(yè)和社會保障

我國目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，伴隨這一進程，城市住房和非農業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農業(yè)土地轉化為城市用地。據估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達４０００－５０００萬人。國家強制性大量征地造成的農民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。本報告主要利用一些個案調查材料分析了失地農民的就業(yè)和社會保障狀況，提出了解決失地農民問題的政策建議。

一、失地農民的總體狀況

失地農民的數量。除了大中型基礎設施建設，中國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經濟發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足０．７畝。國家統計局２００３年在全國開展了失地農民的調查。調查以人均耕地面積０．３畝以下的農戶為主要對象，共調查了２９４２戶。從調查的情況看，４３％的調查戶完全喪失了耕地。在這２９４２戶中，共有家庭人口１２１７０人，其中勞動力７１８７人，平均每戶４．１４人，勞動力２．４４人；原有耕地１３７４０．１５畝，平均每戶４．６７畝，平均每人１．１３畝。從２０００年至今，這些農戶的耕地共被占用９４００．１５畝，平均每戶被占用３．２畝?，F在尚余耕地４３４０畝，平均每戶１．４８畝，平均每人０．３６畝。其中，人均耕地在０．３畝以上的有４４２戶，約占調查總戶數的１５％；人均耕地不足０．３畝的有１２３７戶，約占４２％，完全喪失耕地的有１２６３戶，約占４３％。目前，中國非農建設占用耕地每年約２５０萬－３００萬畝，如果按人均１畝地推算，那就意味著每年大約有２５０萬到３００萬農民失去土地，變成失地農民。１９８７年至２００１年，全國非農建設占用耕地共３３９５萬畝，多數研究者估計，至少３４００萬農民因此完全失去土地或部分失去土地。這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，為了保障這一戰(zhàn)略的實施，中國對農地轉非農使用實行嚴格的審批，地方政府為了經濟發(fā)展用地，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地數量一般占用地總量的２０－３０％以上。許多專家估計，如果考慮違規(guī)占用耕地，目前失地或部分失地農民的數量可能高達４０００－５０００萬人。２０００年至２０１０年的非農建設占用耕地計劃指標是１８５０萬畝，２０００年至２０３０年計劃占用耕地將超過５４５０萬畝。

失地農民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經濟發(fā)達地區(qū)失地農民人數較多。近２０年以來，上海市共征用、使用土地約１４４萬畝，其中以征用土地為主，征地、租地之比大約為７：３。目前上海市失地農民的總數已超過百萬。自１９９３年以來，北京市失地農民累計達３３萬。江蘇無錫市在２０００年至２

００２年的三年中共有２０．８３萬畝農田被征用使用，造成１１．３９萬農戶的３６．７６萬農民失地，其中完全失去土地的有８．９９萬戶，人均土地不足０．２畝的２．３７萬戶。浙江省紹興縣被征地農民累計達１７．２萬人，占農村人口的２８．２％。

二、失地農民的就業(yè)和生活狀況

1、在計劃經濟時期，對失地農民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農業(yè)人員，但已安置的征地勞動力相當一部分實際處于失業(yè)狀態(tài)。上海市對年齡在４５周歲以下的征地勞動力負責就業(yè)安置。截止到２００２年第一季度，全市累計安置征地勞動力４５萬余人。截止到２００１年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農轉非”人員共計２０．５萬人，其中勞動年齡人口１１．４萬人，獲得就業(yè)安置的為５．３萬人，占４６．４９％。上個世紀９０年代中期以來，企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農民文化素質和勞動技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農民首先受到沖擊。目前，在上海全市已安置進各單位的征地勞動力中，有近３０％的人實際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，１９９３年土地被征用時，實行招工安置的有３個隊，１１００余人。從目前情況看，除少數安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員９０％以上都已下崗、失業(yè)。

２、９０年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業(yè)，自謀出路的失地農民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。隨著城市建設和經濟建設速度的加快，征地數量增加，征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產、土地開發(fā)和公共設施建設等非生產性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農民，因而沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實上已經難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領取１．５萬－－３萬元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的普遍歡迎。上海市先后共有８．３２萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近１／４。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占９０％以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農民自謀職業(yè)困難，目前相當一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍。土地是農民的基本生產資料，征用土地必然影響農民的生計。在土地被征用后，多數離城鎮(zhèn)較近的農戶，他們的收入程度不同地有所增長，主要得益于有較多外出務工機會。耕地被占用后，多數農戶生活穩(wěn)定并有所提高。有些農戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)。土地被征用后，因失去土地或土地減少而導致農民生活水平下降的現象相當

普遍。例如，根據國家統計局對２９４２戶的調查，耕地被占用前年人均純收入平均為２７６５元，耕地被占用后年人均純收入平均為２７３９元，約下降了１％。其中，年人均純收入增加的有１２６５戶，約占調查總戶數的４３％；持平的有３２４戶，約占１１％；下降的有１３５３戶，約占４６％。土地被征用后收入減少的農戶，大多是傳統農業(yè)地區(qū)的純農業(yè)戶。他們除了農業(yè)生產活動外，基本沒有其它的生產經營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調查戶中，約有５６％的農戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調查的農戶中有８３％的收入比征地前下降。福建調查戶的生活消費支出水平，耕地被征用前為２７１１元，被占用后下降為２２３２元，下降幅度約為１７％。陜西調查戶生活消費支出水平大約下降了１６％。廣西下降了５％。江蘇調查了３２０戶，下降的有１０６戶，約占３３％。

三、失地農民的社會保障

在普遍實行貨幣補償后，失地農民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。在北京市自謀職業(yè)的失地農民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險的尚不到三分之一，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無錫市失地農民參加各種養(yǎng)老保險的僅５．５３萬人，占失地農民總數的１５％；失地農民中已領取各種養(yǎng)老金為４．３１萬人，占已達到領取養(yǎng)老金年齡標準失地農民總數的４７％。

近年來，為失地農民建立社會保障受到重視，一些經濟發(fā)達地區(qū)和大中城市為解決失地農民的生活保障問題進行了探索。浙江省是在全國率先建立失地農民社會保障的地區(qū)。自１９９９年新土地管理辦法頒布實施以來，到２００３年底，浙江省非農建設征用耕地達１５９．８８萬畝，被征地農民達２００萬人，全省各級政府籌集保障資金３７億元。浙江省被征地農民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險等方式，目前全省已有５２萬被征地農民納入社會保障范圍，其中符合條件的１５萬被征地農民已在按月領取。浙江省失地農民社會保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為３．６萬元、３．３萬元、３萬元、１．６萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為２２０元、１８０元、１４０元、１０５元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此種方法嘉興市市區(qū)已實行９年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動社保部門，統一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是社會保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。

失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。從各地情況看，失地農民

中只有極少數能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障。這部分人處于社會保障的真空地帶。失地農民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。同時，自２０世紀８０年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學家預測，到２０２０年我國農村６５歲以上老人的比例是１４．０％—１７．７％。中國農村正在進入一個老齡化的社會。據江西的調查，每１００個失地農戶中有７個６０歲以上的老人，老齡化的趨勢十分明顯。土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。

四、解決失地農民問題的政策建議

在城市化過程中，大量農業(yè)土地轉為城市用地具有一定的必然性。失地農民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。中國現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農民，而是造成了大批農民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業(yè)用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

首先，以保障農民權益為核心，改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。

三是對農民給予公平的補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為

代價降低建設成本。

四是完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。其次，允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉

根據現行法規(guī)，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經濟發(fā)展的現實。要修改相應的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判。讓土地所有者——農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。

第三，廣開渠道促進失地農民就業(yè)

一是建立健全失地農民再就業(yè)培訓機制。失地農民普遍認為失業(yè)是他們面臨的最大問題。農民失去土地后，客觀上需要從農業(yè)轉向其他行業(yè)。除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農民的長遠利益。在勞動就業(yè)方面給予就業(yè)指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業(yè)培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農民應提供優(yōu)惠政策。

二是建立留地安置制度，由村民組織自主開發(fā)和經營。對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規(guī)劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發(fā)其他經營項目，使農民有長期穩(wěn)定的收入。除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題?！俺反褰ň印钡?，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產權證，允許進入市場交易。第四，建立失地農民社會安全網

從長遠、規(guī)范的方向看，為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、村集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發(fā)放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。

建立失地農民社會安全網，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業(yè)保險

藝術設計1082班

萬林

2010***2.03.08

第五篇：失地農民的就業(yè)和社會保障（精選）

失地農民的就業(yè)和社會保障

失地農民正被社保邊緣化

據估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達4000萬至5000萬人。國家強制性大量征地造成的農民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。

失地農民的就業(yè)和生活狀況

（一）失地農民的總量和分布

除了大中型基礎設施建設，中國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經濟發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝。目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬至300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地，變成失地農民。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，多數研究者估計，至少3400萬農民因此完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。許多專家估計，如果考慮違法占用耕地，目前失地或部分失地農民的數量可能高達4000萬~5000萬人。2000年至2010年的非農建設占用耕地計劃指標是1850萬畝，2000年至2030年計劃占用耕地將超過5450萬畝。如果計劃用地指標突破，違規(guī)用地得不到控制，失地農民還要大大增加。

失地農民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經濟發(fā)達地區(qū)失地農民人數較多。目前上海市失地農民的總數已超過百萬。1993年以來北京市失地農民累計達33萬。江蘇無錫市在2000年至2002年的3年中共有20.83萬畝農田被征用，造成11.39萬農戶的36.76萬農民失地。浙江省紹興縣被征地農民累計達17.2萬人，占農村人口的28.2％。

（二）已安置征地勞動力相當一部分實際處于失業(yè)狀態(tài)

20世紀90年代中期以來，企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農民文化素質和勞動技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農民首先受到沖擊。目前，上海市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30的人實際處于離崗狀態(tài)。截至2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農轉非”人員共計20.5萬人，其中勞動年齡人口11.4萬人，獲得就業(yè)安置的為5.3萬人，占46.49。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有1100余人，目前除少數安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90以上都已下崗、失業(yè)。

（三）一次性獲取支付補償金自謀出路的失地農民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

因沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實上已經難以執(zhí)行，各地開始普遍采用貨幣補償的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業(yè)。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領取1.5萬至3萬元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的普遍歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量的近1/4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農民自謀職業(yè)困難，目前相當一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

（四）征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍

根據國家統計局對2942戶的調查，耕地被占用前年人均純收入平均為2765元，耕地被占用后年人均純收入平均為2739元，約下降了1。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調查總戶數的43；持平的有324戶，約占11；下降的有1353戶，約占46。

土地被征用后收入減少的農戶，大多是傳統農業(yè)地區(qū)的純農業(yè)戶。他們除了農業(yè)生產活動外，基本沒有其它的生產經營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調查戶中，約有56的農戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調查的農戶中有83的收入比征地前下降。福建調查戶的生活消費支出水平，耕地被征用前為2711元，被占用后下降為2232元，下降幅度約為17。陜西調查戶生活消費支出水平大約下降了16。廣西下降了5。江蘇調查了320戶，下降的有106戶，約占33。

失地農民的社會保障狀況

（一）失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險的尚不到1/3，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無錫市失地農民參加各種養(yǎng)老保險的僅5.53萬人，占失地農民總數的15；失地農民中已領取各種養(yǎng)老金為4.31萬人，占已達到領取養(yǎng)老金年齡標準失地農民總數的47。

（二）建立失地農民社會保障的探索

浙江省是在全國率先建立失地農民社會保障的地區(qū)。自1999年新土地管理辦法頒布實施以來，到2003年

底，浙江省非農建設征用耕地達159.88萬畝，被征地農民達200萬人，全省各級政府籌集保障資金37億元。浙江省被征地農民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險等方式，目前全省已有52萬被征地農民納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬被征地農民已在按月領取。

浙江省失地農民社會保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決

失地農民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此種方法嘉興市市區(qū)已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動社保部門，統一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是社會保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。

以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結合型優(yōu)點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實現基金收支平衡。

（三）失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障

從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶，成為一個邊緣群體。

失地農民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。

同時，自20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學家預測，到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0％至17.7％。中國農村正在進入一個老齡化的社會。據江西的調查，每100個失地農戶中有7個60歲以上的老人，老齡化的趨勢十分明顯。

土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

解決失地農民問題要用新制度

失地農民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。

中國現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農民，而是造成了大批農民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業(yè)用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

（一）嚴格控制農業(yè)用地轉為非農業(yè)用途

中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農田”?！盎巨r田”是指國家按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需要，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農田未經國務院批準，禁止轉為他用。其它可耕土地可以轉為它用，但是為了保護農田，土地的使用規(guī)劃有一個總量限額，需要在此基礎上進行嚴格控制。另外，目前所采取的“占一補一”的政策，也要求那些將耕地轉為它用的項目在其他地方開墾新的農田進行彌補。這些措施對于保障耕地的總量起到了一定作用。但是，地方政府為了經濟發(fā)展用地，采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批；耕地異地平衡；買賣非農用地指標等等，致使中央政府提出的最嚴格的耕地保護制度的政策難以落到實處。

中國到底如何實行最嚴格的耕地保護制度，是土地政策中要解決的一個基本問題。目前的這種耕地保護的辦法沒有考慮地區(qū)差異性，尤其是在經濟高速發(fā)展地區(qū)帶來供地緊張。因此，今后政策調整的方向是：將城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃統一起來，從而將農田保護與大范圍的地域和經濟規(guī)劃格局結合起來，這樣有助于在空間上更有效地保護農田，并且更合理地使用城市土地。目前，農田保護限額已經在省內縣級之間進行交易，但這種經驗沒有得到充分評價。可以嘗試對農田保護限額跨省進行交易。

（二）以保障農民權益為核心，改革征地制度

第一，使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。現有的土地產權劃分為城市土地（國有、不同租期的長期租用）和農村土地（集體所有、通常為30年的承包合同）。集體的土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業(yè)用途。因此，集體所有和國有土地的法律權利不同。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。

中國現行法律中所指出的“集體所有”，就是以村為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但并不能按份分割農地的所有權。“集體產權”的這一特征，使集體與農民的權益關系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農民完全不知情時被村干部出賣。要推進農村集體經濟股份合作制改革，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應的股權。

第二，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。在多數國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。

第三，對農民給予公平的補償。國外土地征用補償的內容，包括地價補償、地上物（土地改良物）補償及其他補償。各國土地征用補償的標準并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規(guī)定的基準地價或法律條文直接規(guī)定的標準補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。

第四，完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。

（三）允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉

根據現行法規(guī)，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經濟發(fā)展的現實。要修改相應的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判，讓土地所有者——農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。

（四）廣開渠道促進失地農民就業(yè)

第一，建立健全失地農民再就業(yè)培訓機制。失地農民普遍認為失業(yè)是他們面臨的最大問題。農民失去土地后，客觀上需要從農業(yè)轉向其他行業(yè)。除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農民的長遠利益。在勞動就業(yè)方面給予就業(yè)指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業(yè)培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農民應提供優(yōu)惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發(fā)展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續(xù)，并在一定年限內享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費待遇等。

第二，建立留地安置制度，由村民組織自主開發(fā)和經營。對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規(guī)劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發(fā)其他經營項目，使農民有長期穩(wěn)定的收入。對于城郊的農民而言，出租房屋已經成為他們一個穩(wěn)定的收入來源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內，也有這一類的政策。南京、成都的標準是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。有條件的可建設一戶兩套(人均40～50平方米建筑面積)的新農村公寓，既解決農民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源?！俺反褰ň印钡?，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產權證，允許進入市場交易。

（五）建立失地農民社會安全網

從長遠、規(guī)范的方向看，為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發(fā)放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。

建立失地農民社會安全網，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業(yè)保險。

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