第一篇：關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題

關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題解釋工作的通知

沈陽、北京、呼和、鄭州、武漢、西安、上海、南昌、南寧、成都、昆明、蘭州、烏魯木齊局，廣鐵集團、青藏、投資公司：

關(guān)于審計組關(guān)注的失地農(nóng)民社會保障費用問題，按照國家有關(guān)政策文件規(guī)定，是由地方政府統(tǒng)籌負責安排的，有關(guān)說明后附。此涉及到是否執(zhí)行國家政策問題，請相關(guān)建設(shè)單位根據(jù)被審項目實際情況認真做好解釋工作。

附：失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

一、國家的有關(guān)規(guī)定

1．國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）

根據(jù)國發(fā)?2004?28號：縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農(nóng)民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用足額列入概算。

2．國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）

根據(jù)國土資發(fā)?2004?238號文： 1．統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的制訂。省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標準可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。

2．統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征地補償安置費用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導致無地農(nóng)民社會保障費用的，經(jīng)省級人民政府批準應(yīng)當提高倍數(shù)；土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經(jīng)依法批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按當?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標準執(zhí)行。

3．征地區(qū)片綜合地價的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行，實行征地補償。制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

4．土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

3．國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號）

根據(jù)（國辦發(fā)?2006?29號：開展被征地農(nóng)民就業(yè)培訓所需資金從當?shù)刎斦兄В簧鐣Ｕ纤栀Y金從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。有條件的地區(qū)，地方財政和集體經(jīng)濟要加大扶持力度，支持和引導被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會保險。被征地農(nóng)民社會保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。

政府承擔的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障所需資金由當?shù)赜嘘P(guān)部門在征地過程中統(tǒng)一劃撥。各地政府要嚴格執(zhí)行各項財務(wù)管理規(guī)定，加強資金監(jiān)督和管理，確保資金的安全和增值，任何單位和個人不得擠占、截留或挪用。

4．國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）

根據(jù)國辦發(fā)?2006?100號：從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓收入使用范圍的第三條規(guī)定：支出范圍包括計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。

建立對被征地農(nóng)民發(fā)放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農(nóng)民征地補償費的發(fā)放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關(guān)費用中應(yīng)當支付給被征地農(nóng)民的部分，可以根據(jù)征地補償方案，由集體經(jīng)濟組織提供具體名單，通過發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接發(fā)放給被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用，切實保障被征地農(nóng)民利益。被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

5．勞動和社會保障部、國土資源部《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號）

根據(jù)勞社部發(fā)?2007?14號：各地在制訂被征地農(nóng)民社會保障實施辦法中，要明確和落實社會保障資金渠道。被征地農(nóng)民社會保障所需資金，原則上由農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、當?shù)卣餐袚唧w比例、數(shù)額結(jié)合當?shù)貙嶋H確定。根據(jù)國辦發(fā)29號文件、國辦發(fā)?2006?100號的規(guī)定，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q；地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價公布實施前，被征地農(nóng)民社會保障所需資金的個人繳費部分，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納；各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價公布實施后，要及時確定征地補償安置費用在農(nóng)民個人、農(nóng)村集體之間的分配辦法，被征地農(nóng)民社會保障個人繳費部分在農(nóng)民個人所得中直接繳納。

綜上，失地農(nóng)民社會保障費用由個人、集體和地方政府共同承擔，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。新的區(qū)片綜合地價已考慮失地農(nóng)民社會保障費用因素。

二、鐵路建設(shè)項目實施情況

鐵路建設(shè)項目征用土地執(zhí)行各省（自治區(qū)、直轄市）公布或批準的征地補償標準，地方政府在制定補償標準時已按國家有關(guān)要求考慮了失地農(nóng)民社會保障因素。鐵路工程為線性工程，所征耕地多為減少農(nóng)民的耕地數(shù)量，可進行相應(yīng)地調(diào)整，也有部分農(nóng)民達到失地標準。實際執(zhí)行中，鐵路建設(shè)項目按地方政府公布或批準的標準對土地補償后，由地方政府按照勞社部發(fā)?2007?14號的有關(guān)要求，統(tǒng)籌考慮，建立被征地農(nóng)民社會保障體系。

第二篇：我國失地農(nóng)民社會保障問題研究

我國失地農(nóng)民社會保障問題的研究

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市建設(shè)的需要，大量土地被征用，必然導致大規(guī)模失地農(nóng)民以及相應(yīng)問題的產(chǎn)生，因此針對失地農(nóng)民的社會保障制度的建立刻不容緩。本文分析了現(xiàn)階段失地農(nóng)民存在的問題，論述了建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度的重要性和必然性，并提出了解決問題的基本思路。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；社會保障；對策

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然大規(guī)模征用農(nóng)民的土地，使越來越多的農(nóng)民正在或即將失去土地。如果征用土地與農(nóng)民市民化同步發(fā)展，農(nóng)民在失去土地的同時能及時被納入城鎮(zhèn)體系，享有市民的各種權(quán)利，失地農(nóng)民就不會形成一個嚴重的社會問題。但實際情況卻不是如此，在城市化進程中農(nóng)民失去土地的同時，卻成為一個介于農(nóng)民和市民之間的特殊群體--“三無”人員（上班無崗、種田無地、低保無份）。失地農(nóng)民問題已成為我國城市進程化進程中令社會各界都十分關(guān)注的一個問題，因此研究解決失地農(nóng)民的社會保障問題成為推進城鎮(zhèn)化過程中一項緊迫任務(wù)。

一、失地農(nóng)民社會保障中存在的問題

1.安置方式單一，征地補償偏低，政府“低征高賣”，農(nóng)民享受不到土地增值帶來的好處。土地巨額差價刺激政府官員尋租，滋生腐敗。我國實行征地補償辦法，補償費雖然在每個地區(qū)存在一些差異，但從整體看，現(xiàn)金形式的補償標準僅在每畝1.5-3萬元之間。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：征地補償由三部分組成：一是土地補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的6-10倍來計算；二是青苗及其他地上附著物補償費，按成本或市價補償；三是對勞動力安置補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的4-6倍來計算。在實踐中，按法定標準算出來的補償標準太低，不能解決失地農(nóng)民的長遠生計。一些地方政府官員在畸形政績觀驅(qū)使下，利用現(xiàn)行征地制度的不足和其掌管征地的主導權(quán)，把土地當作第二財政，以地生財，出現(xiàn)了低征高賣現(xiàn)象，而農(nóng)村的土地所有者并沒有分享到土地出讓后的增值。

2.征地補償金分配被層層截留，村級留用管理不規(guī)范。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用收益權(quán)，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配。但有些縣鄉(xiāng)政府也參與補償收益的分配，使得

農(nóng)民獲得的補償收益減少。留村的補償費用份額較大，但缺乏嚴格的監(jiān)督管理機

制，使一些村干部任意霍霍，不當?shù)氖褂煤凸芾硎沟棉r(nóng)民的所得進一步減少。據(jù)

國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。

3.失地農(nóng)民的生活保障問題比較突出。失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，就業(yè)難問題比較突出。許多農(nóng)民因征地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，只要從事一些技術(shù)要求低的體力勞動。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型逐

步轉(zhuǎn)變，低素質(zhì)的失地農(nóng)民就業(yè)難度大。同時，由于政府的社會保障制度和就業(yè)

制度的短缺，導致不少農(nóng)民失業(yè)失地。失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題得

不到妥善解決，生存風險極大。

4.部分失地農(nóng)民喪失了基本的“國民”待遇。大量農(nóng)民失地失業(yè)，使其成為

典型的弱勢群體，喪失了基本的“國民”待遇。一是他們失去了土地，不再是原

來意義上的農(nóng)民，沒了土地這個基本的生活保障；二是失地農(nóng)民并未成為真正的城鎮(zhèn)居民，因為他們失地后沒有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障范疇，尤其是我國二元體制的存在，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁。

二、構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度的必要性

1.有利于減少征地矛盾和糾紛，促進各項政策落實。近年來，由征地引發(fā)的矛盾和沖突不斷出現(xiàn)，很多失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護，進而導致失地農(nóng)民

與政府、開發(fā)商之間矛盾加深，糾紛不斷，形成社會不安定因素。因此，建立失

地農(nóng)民保險制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，在征地過程中做到公平、公正、公開，減少矛盾就封的產(chǎn)生，促進政府各項政策的落實。

2.為失地農(nóng)民建立社會保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的突破口。長期以

來，由于我國城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實狀況，農(nóng)民一直未被納入社會保險制之中，客

觀上造成城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的不均衡。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一

體化的總體要求，建立失地農(nóng)民社會保障制度，為失地農(nóng)民提供不同的制度安排，將失地農(nóng)民逐步平穩(wěn)的吸納入社會保障體系，消除城鄉(xiāng)人員兩種身份制度的差

別，使失地農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的社會保障待遇，促

進城鄉(xiāng)一體化的進程。

3.建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社

會的必然要求。在“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本問題，成為政府各項工作的重中之重，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度有助于縮小城

鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。

三、針對失地農(nóng)民社會保障制度中存在問題的解決對策

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化是必然趨勢，但在這個過程中，決不能犧

牲農(nóng)民的利益，必須給他們基本的社會保障，使其也能享受到發(fā)展帶來的成果和

利益。因此，針對失地農(nóng)民社保制度中存在的一些問題，提出以下幾個解決對策。

1.改進補償方式，加強社會保障基金管理制度。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理的補償標準，以

市場的價值為基礎(chǔ)，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行補償。社會保障基金是建立社會保障制

度的關(guān)鍵和核心，其資金主要來源于所征用土地的補償費用，可由政府、集體和

個人三番反共同出資來承擔該基金的籌集。同時，由國家勞動部門設(shè)立專門的社

會保障基金賬戶。

2.改革土地征用制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。按照現(xiàn)行的土地征用

制度，農(nóng)用土地再轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地前必須先征為國有，具有強制性和壟斷性。

政府通常以很低的土地補償費將集體土地變成國有土地，在以市場價格將土地轉(zhuǎn)

讓出去，從中獲取豐厚的經(jīng)濟利益，而失地農(nóng)民卻不能享受到利益分配，使農(nóng)民的權(quán)益受到嚴重損壞。因此，必須改革現(xiàn)行的土地征用制度，維護農(nóng)民在土地征

用過程中的合法權(quán)益，應(yīng)該堅持征地收益分配向農(nóng)民傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿

大頭，政府的中頭，集體拿小頭，這樣不僅可以有效的解決征地產(chǎn)生的矛盾，保

護農(nóng)民的利益，而且可以和諧干群關(guān)系，為建立失地農(nóng)民社會保障制度奠定良好的基礎(chǔ)。

3.促進失地農(nóng)民再就業(yè)，增強其養(yǎng)老保障能力。重新就業(yè)是改善失地農(nóng)民家

庭經(jīng)濟狀況的根本途徑。然而，在以技術(shù)知識為重的今天，失地農(nóng)民由于文化水

平低，缺乏在城市謀生的技能，且他們市場意識淺薄，缺乏資金積累。在促進失

地農(nóng)民在就業(yè)的過程中，當?shù)卣畱?yīng)為失地農(nóng)民提供受教育和培訓機會，一個有

效的措施就是建立再就業(yè)培訓基金。

4.分層次、分重點建立失地農(nóng)民社會保障制度。現(xiàn)階段，失地農(nóng)民的社會保

障制度建設(shè)可以先從失地農(nóng)民最低生活保障制度、基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會保險

制度建設(shè)入手，待經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后再發(fā)展完善社會保障體系中社會救濟、社會保險和社會福利等其他內(nèi)容，為失地農(nóng)民提供適度的社會保障替代模式，充

分發(fā)揮社會保障在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面的“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用，對解

決失地農(nóng)民問題具有重要現(xiàn)實意義。

參考文獻：

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[3]鮑海君，吳次方.論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)[J].管理世界，2002.[4]蔣和勝，涂文明.解決城市進程化進程中失地農(nóng)民問題需要新思路[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2005，（02）.[5]鄭功成.中國社會保障改革與制度建設(shè)[J].中國人民大學學報，2003，（1）.

第三篇：失地農(nóng)民的社會保障問題的探討

失地農(nóng)民的社會保障問題的探討

摘要:工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，促使許多農(nóng)民成為失地農(nóng)民，使得他們成為一個邊緣體，由于法律上的一些欠缺：公共利益界定不明，土地征收法律規(guī)范的滯后、程序不完善、補償標準較低。使得失地農(nóng)民的未來生活保障問題日益嚴峻。因此，我們不但要試圖解決以上問題還要建立與之相適應(yīng)的配套措施：風險預(yù)警措施與爭端解決機制。

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民社會保障補償救濟

一、失地農(nóng)民的概念

失地農(nóng)民是指在工業(yè)化過程中，尤其是在工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化成非農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，因此我們給其一個特殊的稱謂—失地農(nóng)民。

失地農(nóng)民是指農(nóng)民的土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進程中的正?，F(xiàn)象，是一個國家或地區(qū)在城市化進程中必然出現(xiàn)的一部分群體

二、建立失地農(nóng)民社會保障問題的重要性

據(jù)統(tǒng)計，每征1畝地，造成1.4個失地農(nóng)民。根據(jù)這個比例，全國失地農(nóng)民達4000萬人左右。隨著今后城鎮(zhèn)化進程的推進，失地農(nóng)民的數(shù)量將會不斷增多。目前中國非農(nóng)建設(shè)占耕地每年約為250-300萬畝。按一人一畝，每年大約產(chǎn)生250-300萬的失地農(nóng)民。據(jù)專家估計，2000-2030年，國家計劃占耕地將超過5450畝，這還不包括非法占用的土地，雖然中央政府實行嚴格的土地保護政策，但違法占用土地的行為仍屢禁不止。失地農(nóng)民不斷增加，建立失地農(nóng)民社會保障制度是維持失地農(nóng)民長期基本生活的需要。在沒有失去上地以前，大部分失地農(nóng)民主要靠承包集體土地獲得一定的生活保障，但

是當失去土地時，他們也就失去了基本的生活保障。雖然失地農(nóng)民因失去土地而獲得了相應(yīng)的補償，但是現(xiàn)行的補償很難解決他們長期的基本生活問題。因此，我們現(xiàn)在必須試圖建立和完善失地農(nóng)民的社會保障，減緩失地農(nóng)民與社會之間的矛盾，減輕他們的心理壓力。

三、失地農(nóng)民社會保障中存在的問題及分析

（一）土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導致在實際中，國家機關(guān)以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由，把公共利益擴大到所有的經(jīng)濟建設(shè)中，所有市場主體的商業(yè)投資也看作是公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。但是，土地被征收后，具體怎樣使用，具有很大的隨意性。正是由于農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，導致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地；也導致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）土地征收的法律規(guī)范滯后，損害農(nóng)民的權(quán)益

1、土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睂φ账袡?quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時受到嚴格約束和限制，使得財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。

2、土地補償標準極不合理，補償費過低且欠缺一定的理論基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水

平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序的不完善

1、缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。

2、土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，司法部門對理論界的這種征收批準不具有可訴性的認識表示認同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的起訴拒之門外。

（四）失地農(nóng)民獲得的補償標準較低

依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費主要包括：土地補償費，安置補助費，地上附著物和青苗的補償費。其補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。而在在實踐中，這個標準是偏低的。再加之土地征用和補償程序冗長，關(guān)聯(lián)部門多、涉及的金額大、存在管理混亂、效率不高等問題，個別基層單位也沒有及時將補償款發(fā)放到失地農(nóng)民手中等等。

(五)失地農(nóng)民未來生活保障問題日益嚴峻

失地農(nóng)民保障問題日益突出。首先，農(nóng)民失去土地意味著“權(quán)利”受到極大影響。一是生存權(quán)，農(nóng)民失去土地等于失去了收入和生活來源，目前明顯偏低的土地補償標準嚴重影響農(nóng)民的基本生活。二是維系權(quán)，農(nóng)民由于知識結(jié)構(gòu)單

一、綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對市場競爭的能力，失地往往意味著失業(yè)，更無法奢談維系未來的生活。三是發(fā)展權(quán)，在基本生存和維系生活都無法保障的情況下，就更沒有發(fā)展可言。其次，農(nóng)民失地后他們的生活方式發(fā)生根本變化，貨幣大幅增加，生活成本上升造成他們的壓力很大，保障問題十分突出。

三、失地農(nóng)民社會保障的政策措施 社會保障是指國家和社會在通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度。社會保障的本質(zhì)是維護社會公平進而促進社會穩(wěn)定發(fā)展?！吨腥A人民共和

國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！币话銇碚f，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。其中，社會保險是社會保障的核心內(nèi)容。社會保障是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物，是經(jīng)濟發(fā)展的“推進器”，是維護百姓切身利益的“托底機制”，是維護社會安全的“穩(wěn)定器”。

（一）嚴格政府責任，明確“公共利益需要”的范圍，建立行政監(jiān)督 具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設(shè)項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。國家進行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完的，這就導致很難避免形式上打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的的征地?；蛘?，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機制來配套。

（二）規(guī)范征地程序 提高補償標準

1、征地要有嚴格限制。要最大限度地維護農(nóng)民的利益和保護可耕地資源。首先國家應(yīng)完善法律制度。明確公有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該有平等地位；保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)，并且應(yīng)對公共利益有明確的解釋和嚴格的界限，政府不能運用征地權(quán)為一般營利企業(yè)去取得土地。

2、規(guī)范征地程序，履行征地告知、確認和聽證程序；提高征地補償標準，從目前的不足%10到不低于%30。

3、提高征地補償標準，建立合理補償機制

為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理科學的補償標準，以土地的市場價值為依據(jù)，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行補償。要充分考慮到失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、住房和社會保障等問題，從制度上做長遠安排。除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應(yīng)考慮土地的區(qū)位、市場供求、經(jīng)濟發(fā)展及政府宏觀政策等因素，體現(xiàn)被征土地的生產(chǎn)資料功能和社會保障功能；不僅補償被征土地現(xiàn)有價值和損失，而且還考慮農(nóng)民再就業(yè)成本、物價上漲引起的風險成本以及土地可預(yù)見的未來價值和潛在收益。

應(yīng)當進一步加快落實國土資源部《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》以期解決當前征地過程中補償標準偏低，同地不同價隨意性較大等問題，維護被征地農(nóng)民的切身利益。

（三）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位

土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民真正成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負擔、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。

權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。

（四）由政府引導失地農(nóng)民參加各種保險建立失地農(nóng)民社會保障體系

1、建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，失地農(nóng)民及既不享有農(nóng)民的土地保障，也不享有城市居民享有的社會保障，但最低生活保障是全體國民享有的基本權(quán)利。

2、建立基本養(yǎng)老保險制度。是我國社會社會保障中最重要、最基本的部分，養(yǎng)老保險對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險進行有益探索，制定完善《農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行管理辦法》，保險資金采取村集體統(tǒng)一支付或者是由村集體和個人按比例繳納的方式，合理負擔，將失地農(nóng)民逐步納入社會養(yǎng)老保險體系。

3、推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為切實防止農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民因病致貧、因病返貧，從根本上解決農(nóng)民就醫(yī)問題，大力推行農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作。按照“農(nóng)民自愿參加、多方籌資、以收定支、保障適度、農(nóng)民得實惠”的原則，采取“利益吸引、連鎖牽引、政策導引、管理指引”的方法，積極組織引導失地農(nóng)民自愿參保，有效解決廣大農(nóng)民“看病難、就醫(yī)難”的問題。

（五）進一步完善失地農(nóng)民社會保障法律體系

有無完備的法律規(guī)范，是一個國家社會保障制度成熟與否的基本標志。盡管改革開放以來，一系列關(guān)于社會保障的法律制度應(yīng)運而生，《憲法修正案》規(guī)定了“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”的根本原則，《勞動法》專章對社會保險和福利作了原則性和綱領(lǐng)性的規(guī)定，涉及養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等領(lǐng)域的法律制度也日漸豐富。勞動和社會保障部2006年也出臺了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》，但迄今為止也沒有關(guān)于失地農(nóng)民社會保障的法律專門予以明確，只有在與其相關(guān)的社會保障立法中零星地有所體現(xiàn)，失地農(nóng)民社會保障還是主要依靠地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，立法層次較低，適用范圍有限，缺乏較強的約束力，這種法律體系設(shè)置是不健全的。

（六）建立失地農(nóng)民社會保障法律制度的配套政策

1、建立一套合理有效的風險預(yù)警機制，用以識別失地農(nóng)民社會保障基金的風險以及檢測、控制因失地農(nóng)民社會保障問題處理不當而可能導致的社會問題的基本要素，機制中關(guān)于要素標準的分析判斷可以是顯性，也可以是隱性，但都可能誘發(fā)一些不利的偶發(fā)事件甚至導致群體性的、突發(fā)性的、暴力性的動蕩。

2、要建立失地農(nóng)民社會保障的爭端解決機制，失地農(nóng)民社會保障從一開始就具備了權(quán)利救濟的角色，面對不好的權(quán)利救濟結(jié)果，失地農(nóng)民還需要進行二次救濟，二次救濟的過程其實就是運用爭端解決機制的過程，一般而言，主要包括司法控訴權(quán)和行政申訴權(quán)的行使，這也是對他們獲得社會保障權(quán)利所采取的最后保護。以彌合失地農(nóng)民社會保障法律制度不完整為目標，將配套政策與法律制度共同作為一項系統(tǒng)工程來實施，強化相互之間的關(guān)聯(lián)性，這必定能夠?qū)崿F(xiàn)“大多數(shù)人的最大幸?！薄?/p>

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第四篇：關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障工作的建議

關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障工作的建議

近年來，我市掀起新一輪開發(fā)熱，征地拆遷項目增多，規(guī)模擴大、范圍拓寬，失地農(nóng)民越來越多，已形成一個社會群體，他們的生存保障問題解決不了，就進入不了“全面建設(shè)小康社會”。

隨著城市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展進程的加快，我市廣大農(nóng)民失去了賴以生存的土地。如何解決好失地農(nóng)民的生存、養(yǎng)老問題，保管好他們的“養(yǎng)命錢”，創(chuàng)造一個穩(wěn)定的、安全的失地農(nóng)民的養(yǎng)老制度平臺，為政府分憂解難？最關(guān)鍵的問題是：思想認識不到位；社會保險覆蓋面窄；就業(yè)形勢依然嚴峻；崗前培訓存在缺陷。

根據(jù)衡陽市失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，現(xiàn)提出以下建議：

一、失地農(nóng)民的基本情況

參照雁峰區(qū)情況，目前共有被征地農(nóng)民9980人，截止2010年12月底，共有參保人數(shù)1600人（基本養(yǎng)老保險972人，養(yǎng)老生活保障628人），按2009年繳費標準（實繳41904元），達到退休年齡的失地農(nóng)民一次性繳28495元，享受政府8年補貼13409元，退休待遇為418.7元/月；按2010年繳費標準（實繳49032元），達到退休年齡的失地農(nóng)民一次性繳納33342元，享受政府補貼15690元，退休待遇為447.04元/月。

二、增強失地農(nóng)民的參保意識

被征地農(nóng)民在不斷增多，但參保比例卻非常小，必須不斷增加被征地農(nóng)民參保人數(shù)。一是加強宣傳和引導，讓失地農(nóng)民從依賴土地生存、依賴政府救濟的慣性思維轉(zhuǎn)變到自主就業(yè)、自找出路的積極意識，使其適應(yīng)由“純農(nóng)民”向城鎮(zhèn)居民的角色轉(zhuǎn)換。二是社保機構(gòu)和基層政府，要利用各種有效方式向失地農(nóng)民宣傳參加社會保險的意義、作用及重要性，提高農(nóng)民自我保障的認知度；加大對失地農(nóng)民社會保障相關(guān)政策、法規(guī)的宣傳，增強透明度。

三、提高失地農(nóng)民的退休待遇

根據(jù)衡政發(fā)[2008]28號文件規(guī)定，參加被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險可享受政府8年補貼，退休待遇與城鎮(zhèn)居民相同。而有些村組征地所得的錢只夠繳納養(yǎng)老保險費，若參保，家里就沒有多余的資金用來開資，只能靠每月的退休工資來維持生計。按2010年的繳費標準，退休費只有447元每月，實在難以維持一家人的生活。建議是否可以增加補貼年限或者提高失地農(nóng)民退休待遇。

四、明確失地農(nóng)民土地補償費的征收標準

按文件規(guī)定，參加被征地農(nóng)民社保必須做到凡征必繳，即有征地就必須繳納土地補償費，由于各個村組征地時間和征地面積不同，所繳納的土地補償費也不一致，導致土地補償費較高的村組不理解，認為同樣是一個地區(qū)，為何土地補

償費收取不一樣，建議統(tǒng)一規(guī)范土地補償費的征收標準，甚至可以取消土地補償費的征收，給失地農(nóng)民以真正的實惠。

五、加大失地農(nóng)民的就業(yè)扶持力度

一是安臵就業(yè)。對失地農(nóng)民實行“開發(fā)性安臵”，即以土地換就業(yè)。推薦失地農(nóng)民到用地企業(yè)就業(yè)，鼓勵用地企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民。對多招收失地農(nóng)民的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠或補貼。二是自謀職業(yè)。免費為全征地戶辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，建立全征地戶的勞動力檔案，統(tǒng)一進入城鎮(zhèn)勞動力市場。加大失地農(nóng)民的就業(yè)指導服務(wù)和就業(yè)培訓力度，廣泛與省內(nèi)外用人單位的聯(lián)系，積極引導失地農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商。三是自主創(chuàng)業(yè)。應(yīng)該鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，支持他們發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，繼續(xù)從事種養(yǎng)業(yè)，承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，解決生活出路。建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)援助制度，在政策和資金方面給予扶持和傾斜，讓他們享受下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策。

六、推廣失地農(nóng)民醫(yī)療保障體系

一是推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度。按照“農(nóng)民自愿參加、多方籌資、以收定支、保障適度、農(nóng)民得實惠”的原則，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作，有效解決廣大農(nóng)民“看病難”的問題。二是對失地農(nóng)民試行城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度，由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，引導農(nóng)民在征地補償中拿出部分資金購買醫(yī)療保險，實行被征地農(nóng)民個人繳費、村集

體扶持、政府支持和社會各方籌資相結(jié)合的辦法，建立以住院大病統(tǒng)籌為主的失地農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，對農(nóng)民的大額醫(yī)療費用或住院費用進行補助。

七、拓寬失地農(nóng)民養(yǎng)老保障范圍

2007年7月24日以前征地的失地農(nóng)民不能享受到現(xiàn)行的養(yǎng)老保障政策，他們本來征地的補償標準較低，又不能按現(xiàn)行的政策參加養(yǎng)老保障，這對他們極不公平。建議不分時間限制，只要符合參保條件，都可參保。

八、完善失地農(nóng)民8年補貼操作辦法

失地農(nóng)民社保工作剛啟動時是讓符合條件的失地農(nóng)民先享受8年補貼參保，年底由各縣市區(qū)社保局與市勞動局結(jié)算，現(xiàn)市勞動局規(guī)定必須先補貼到位才能參保，建議參照以前辦法，讓有意愿參保的失地農(nóng)民先享受8年補貼參保，之后再由縣市區(qū)社保局與市勞動局進行結(jié)算。

第五篇：關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障

關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障

2010-12-29河南城建學院李海洋

摘要隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,越來越多的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地,他們的生存、發(fā)展和就業(yè)的權(quán)利受到了嚴重的威脅，而目前的安置模式普遍存在補償數(shù)額低，風險不確定等因素不能很好的解決失地農(nóng)民面臨的問題，只有通過“土地換保障”的思路才能妥善的安置失地農(nóng)民，讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的一系列成果。

關(guān)鍵詞失地農(nóng)民、土地換保障、社會保障

隨著國家加大對“三農(nóng)”的支持力度，如何妥善解決失地農(nóng)民的社會保障問題顯得日益緊迫。失地農(nóng)民由于失去土地，在生活上如果得不到合理的保障，不僅會造成社會隱患也會阻礙城鄉(xiāng)一體化的進程。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

隨著我國城市化、工業(yè)化的進一步發(fā)展，城市空間迅速擴大，為保證城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，大量的土地被征用。目前，我國已有被征地農(nóng)民4 000多萬(章安友，2004）。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001年到2010年，全國還需要安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1 850萬畝，其中90%以上為集體土地需要征用。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征用1畝耕地大約造成1.4個農(nóng)民失去土地進行測算，非農(nóng)建設(shè)占用耕地1 850萬畝，將有近2 600多萬被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置，年均需要安置失地農(nóng)民260萬人左右。

農(nóng)民失去土地后就失去他們賴以生存的基礎(chǔ)，隨之也流失了與土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)利。因為土地被征用之前，農(nóng)民主要靠土地來養(yǎng)活自己，土地是他們的立命之本，失去土地就相當于失去了生活的基本來源；而且農(nóng)民一直是以土地為勞動對象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一筆財富，如果農(nóng)民利用的好是可以為他們帶來增值的，這就意味著農(nóng)民失去土地后也就失去了一項經(jīng)濟價值極高的財產(chǎn)權(quán)利；最后，農(nóng)民失去土地后，就失去了參與村民自治的積極性，這會間接導致村級干部的尋租行為?？梢姡恋氐膯适r(nóng)民帶來不利的影響，如果不及時有效地安置好這些失地農(nóng)民將會阻礙國家工業(yè)化的進一步發(fā)展，甚至會引起社會的動蕩不安。

二、建立失地農(nóng)民保障制度的必要性;

1、保證失地農(nóng)民的基本生活：

失地農(nóng)民失去了土地后，就失去了可以獲得較穩(wěn)定的收入來源，未來生活存在極大的不確定性。盡管在征地過程中，政府給予農(nóng)民一定的補償，但是從實際的分析來看，這種補償并沒有取得很好的保障效果。政府給予農(nóng)民的補償往往不高，并且由于集體分配中的一些不合理，農(nóng)民實際能夠拿到手的補償很少。另外農(nóng)民缺乏一些專門的技術(shù)，很難在城鎮(zhèn)找到合適的工作，因而建立合理完善的失地農(nóng)民保障制度顯得十分必要。

2、有利于推進城鄉(xiāng)一體化：

在“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與城鎮(zhèn)人口的社會保障呈現(xiàn)出巨大的差異。農(nóng)民對社會保障的需求得不到滿足，最低生活保障水平遠遠低于城鎮(zhèn)人口。而失地農(nóng)民處于農(nóng)民與城鎮(zhèn)人口之間的地位，恰恰可以起到一個過渡的作用。通過對失地農(nóng)民建立社會保障制度可以使得農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化的進程中享受到社會福利，有利于提高農(nóng)民參與城鄉(xiāng)一體化進程的積極性，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打下了鋪墊。

三、目前失地農(nóng)民社會保障中存在的問題

盡管建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度十分的重要，但是，目前我國還沒有形成一套完備的保障制度。這樣使得這些農(nóng)民的社會保障水平怎么樣很大程度上依賴于當?shù)卣恼?。政策好，失地農(nóng)民也許會得到更多的利益，反之，他們也可能基本的生活水平都達不到。

1、農(nóng)民沒有爭取保障的權(quán)利：在整個征地過程中，政府往往起主導作用，而土地的另一方農(nóng)民處于談判的弱勢。農(nóng)民對政府給出的土地價格沒有否決的權(quán)利，自己日后的社會保障也完全由政府決定如何。而且對政府的政策和實施效果也沒有監(jiān)督的權(quán)利。農(nóng)民在征地過程中和政府的交易地位不平等是當今失地農(nóng)民社會保障制度中存在的突出問題。

2、目前保障水平低，且項目單一：就目前各地政府給予失地農(nóng)民的社會保障水平來看，基本上屬于低水平。并且大部分只是給予基本的養(yǎng)老保險，但是對于醫(yī)療保障卻很少涉及，能夠積極解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的就更少了。因而總體水平偏低，且不能多層次給予社會保障，給失地農(nóng)民日后的生活留在了很大的隱患。

3、政府的執(zhí)行力度不夠：盡管在法律上有規(guī)定，政府要給予農(nóng)民一定的補貼，并且中央也強調(diào)要妥善解決失地農(nóng)民的生活問題，然而，往往地方政府對農(nóng)民采取“拖”的態(tài)度，沒有足額地支付補貼。另外，大部分的地方政府對失地農(nóng)民的其他保障關(guān)注度也不夠，比如幫助農(nóng)民解決就業(yè)問題顯得很不積極等?？傮w概括就是政府的執(zhí)行力度不夠，一些政策沒有很好地貫徹下去。

4、保障資金不足：政府財政資金不足以兼顧失地農(nóng)民的社會保障問題。由于歷史及現(xiàn)實國情等原因，我國一直都將重心放在城市的發(fā)展與穩(wěn)定上，沒有給予失地農(nóng)民國民待遇，沒有籌集足夠的資金來建立一套失地農(nóng)民社會保障制度。這與我國的財力有關(guān)，同時也體現(xiàn)出我國籌集社會保障資金的方式比較單一。

5、社會保障安置模式的覆蓋面窄，體系不完善：失地農(nóng)民中有一部分已經(jīng)完成了非農(nóng)戶身份轉(zhuǎn)換，他們理應(yīng)享受和城鎮(zhèn)居民一樣社會保障待遇，可是據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)的人數(shù)只占總?cè)藬?shù)的5%左右。這部分人群主要集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，他們的社會保險費是主要從土地出讓金，土地補償費和安置補償費中籌集的，保險費直接列入勞動和社會保障部門設(shè)立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費的被征地人員，為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。

四、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度

安置失地農(nóng)民的過程實質(zhì)上就是一個土地換保障的過程，因為在征地前,農(nóng)民的生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會保障都是以土地為依托的。農(nóng)民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進一步發(fā)展，因此隨著城市化規(guī)模的擴大，失地農(nóng)民應(yīng)該隨之分享城市化所帶來的一系列成果，在市場經(jīng)濟下就表現(xiàn)為，農(nóng)民可以用土地換回他們生存、就業(yè)、發(fā)展和獲得社會保障的實際社會安置成本。只有失地農(nóng)民用土地換回了生存權(quán)，就業(yè)權(quán)、發(fā)展權(quán)和享受社會保障的權(quán)利，才能真正的實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，才能逐步實現(xiàn)共同富裕。

1、從短期來看—要使失地農(nóng)民獲得的補償足以彌補失去土地帶來的損失在市場經(jīng)濟時代，土地應(yīng)該按照市場價格進行交易才能真正體現(xiàn)土地的價值,農(nóng)民失去土地后暫時最希望得到就是與土地進行轉(zhuǎn)讓后所帶來的收益相一致，也就是失地農(nóng)民要在最大程度上分享土地出讓帶來的利潤分配。因此“土地換保障”

首先應(yīng)該體現(xiàn)在土地換取的利益補償上，而且這種補償應(yīng)該根據(jù)國家征用土地后用途的不同而有所區(qū)分，因為土地價格是由土地收益直接決定的，土地收益又往往取決于土地的用途。由于工業(yè)具有相對較高的勞動生產(chǎn)率，工業(yè)所能創(chuàng)造的價值遠遠高于農(nóng)業(yè)。因此，當土地從農(nóng)業(yè)用途更改為非農(nóng)業(yè)用途，從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地時，同勞動相結(jié)合的土地所能吸收的價值帶來的利益會迅速增加,從而發(fā)生明顯的土地增值。而當土地還是用于農(nóng)業(yè)發(fā)展時，土地增值相對工業(yè)就會遜色很多。目前，國家給予失地農(nóng)民的補償金僅僅只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。補償標準并沒有參照土地用途進行區(qū)分，隨著農(nóng)民意識的增強，這種補償標準不能合理的安置失地農(nóng)民，因此制定合理的補償機制迫在眉睫。

2、從長期來看—要為失地農(nóng)民構(gòu)建完善的社會保障體系

農(nóng)民暫時的需求是獲得合理的補償，那么從長遠來看呢？失地農(nóng)民和其它的農(nóng)民一樣渴望得到諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的保障。因此“土地換保障”的第二步就是要為失地農(nóng)民建立完善的社會保障體系。

（1）、加快建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系

隨著城市化進程的加快，失地農(nóng)民中有一部分年輕的勞動力流向了城市，這就使得農(nóng)村人口老齡化的速度加快。調(diào)查表明，目前被征地農(nóng)民50歲以上的比例大約占30%。這部分人群的再就業(yè)能力低，如果不能很好的解決這部分人群的養(yǎng)老問題，對這部分人群家庭中的年輕成員來說也是一種很大的壓力。由此可見，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系已成為重中之重。但由于農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)金收入水平普遍很低，尚不具備建立以個人繳費為主的社會保障體系的條件，全部費用由國家承擔也不現(xiàn)實，即使是部分費用，也超出了政府財政的承受能力。因此要使失地農(nóng)民享有完善的養(yǎng)老保障體系，可以參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制，采取統(tǒng)賬結(jié)合的方法。社會統(tǒng)籌賬戶可以從農(nóng)民的土地補償費以及土地增值受益部分劃撥，個人賬戶可由參保人自行繳納，養(yǎng)老保險費的交納標準和養(yǎng)老金的發(fā)放應(yīng)隨經(jīng)濟發(fā)展水平做適當?shù)恼{(diào)整。由于被征地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)復雜，必須根據(jù)各自的特點，分門別類地將其納入養(yǎng)老保險計劃。

（2）、加快完善失地農(nóng)民醫(yī)療保險體系的建立

我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平普遍低下，經(jīng)濟水平普遍較差，失地農(nóng)民更是如此，他們小病拖著，大病看不起，長此以往致使因病致貧、因病返貧現(xiàn)象不斷攀升，因此給予失地農(nóng)民尤其是中老年人群實施醫(yī)療保險及其必要。由于失地農(nóng)民大多居住在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們的生產(chǎn)生活方式已經(jīng)開始城鎮(zhèn)化，而且收入穩(wěn)定，這部分人群應(yīng)統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系。其它經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民，由于支付能力有限，如陜西、云南農(nóng)民人均純收入不足2 000元，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系無疑是增加他們的負擔，對他們應(yīng)該實施新型合作醫(yī)療體系。2003年1月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部三部委《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》，要求從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2到3個縣(市)先行試點，取得經(jīng)驗后逐步推開?？梢妵覍r(nóng)村合作醫(yī)療的高度重視。由于失地農(nóng)民繳納合作醫(yī)療的資金數(shù)額較少，可從土地補償費中扣除。

（3）、政府為失地農(nóng)民投保

最好法律上能夠明確規(guī)定，政府征地的時候要為失地農(nóng)民統(tǒng)一辦理各類保險，多方面保障農(nóng)民日后的生活。為了解決資金問題，可以采取多渠道籌集。一部分是政府可以用轉(zhuǎn)讓土地后得到的收入為失地農(nóng)民辦理保險，這樣也讓農(nóng)民真正地分享了土地增值的收益。一部分可以建立專門的失地農(nóng)民保險基金，從社會多方面籌集，保證了資金的充足。另外，也可以適當讓農(nóng)民支付一定的保險費用，建立個人保險帳戶，從而解決資金不足的問題。

（4）、積極促進失地農(nóng)民再就業(yè)

我國人口眾多，勞動力的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，始終是我國城鎮(zhèn)化進程中首要的根本問題，是關(guān)系到改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。對失地農(nóng)民的安置，要以提供長期可靠的基本生活保障為目的，以提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會為重點，鼓勵和支持各地積極探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)途徑。政府要為農(nóng)民開展就業(yè)培訓，讓農(nóng)民掌握基本的技術(shù)和知識，提高在人才市場的競爭力。另外可以為失地農(nóng)民多提供就業(yè)信息，讓農(nóng)民能夠及時了解市場對勞動力的需求情況。最后，對有工作的農(nóng)民宣傳勞動法的知識，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（5）、其他保障制度配套

住房安置是解決失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題的又一劑良藥。其具體的做法是：集體土地變?yōu)閲泻?，建立現(xiàn)代化的城市小區(qū)；根據(jù)每戶獲得土地補償金的比例，確定應(yīng)分配房屋的套數(shù)和面積。這樣既可以解決失地農(nóng)民的居住問題，又能使其依靠出租多余房屋而有相對穩(wěn)定的收入。另外，對于那些想投資或者創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民要給予技術(shù)和政策上的支持，同時提供一定的風險保險，從長期上保障農(nóng)民的財產(chǎn)收益。

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