第一篇：我國城市化進(jìn)程中郊區(qū)城市化問題分析

我國城市化進(jìn)程中郊區(qū)城市化問題分析

來源：資源網(wǎng)作者：李爭發(fā)布時間：2008.06.2

4郊區(qū)城市化是城市在經(jīng)歷了中心區(qū)絕對集中、相對集中和相對分散以后的一個絕對分散的階段，是由于城市中心區(qū)的土地稀缺地價昂貴、交通堵塞擁擠、居住人口密集、環(huán)境質(zhì)量惡化，致使城市中心區(qū)人口和企業(yè)、公司外遷到郊區(qū)，使城市中心區(qū)的人口增加低于郊區(qū)，形成相對中心區(qū)而言的離心化現(xiàn)象。其實(shí)質(zhì)是城市周圍的農(nóng)村地域受到城市擴(kuò)張的影響，逐步向城市性因素和農(nóng)村性因素相互混雜的過渡地域變化的過程。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市不斷的外延擴(kuò)張，位于城市邊緣的地帶在城市化進(jìn)程中不斷被發(fā)展成為新的城市，在這一背景下，我國部分學(xué)者也提出了我國的郊區(qū)城市化問題，并指出了郊區(qū)城市化的發(fā)展方向以及目標(biāo)等。我國的郊區(qū)城市化發(fā)展模式也借鑒了西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在我國的實(shí)際應(yīng)用中也出現(xiàn)了一些問題，本文將對我國在郊區(qū)城市化發(fā)展中存在的誤區(qū)和問題進(jìn)行分析。

一、郊區(qū)城市化的表現(xiàn)形式、原因以及實(shí)質(zhì)

目前部分學(xué)者和政府官員對我國的郊區(qū)城市化的理解還存在著誤區(qū)，產(chǎn)生了概念上的錯誤，造成的不利影響也是相當(dāng)大的。正確理解郊區(qū)城市化的形式和本質(zhì)有助于我們對我國的郊區(qū)城市化現(xiàn)象進(jìn)行分析。

1．郊區(qū)城市化的表現(xiàn)形式

“郊區(qū)城市化”是指人口與經(jīng)濟(jì)活動從城市中心區(qū)域向廣闊的郊區(qū)甚至小城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村遷移，引起城市郊區(qū)迅速發(fā)展成為新型城區(qū)，而老的中心城區(qū)出現(xiàn)人口減少的現(xiàn)象。郊區(qū)城市化首先出現(xiàn)在歐美等工業(yè)化、城市化程度很高的國家，以美國尤為突出。與郊區(qū)城市化現(xiàn)象相聯(lián)系的另外一個現(xiàn)象是原有的中心城市功能衰退，環(huán)境惡劣，導(dǎo)致中心城區(qū)向郊區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代以來，我國城市化水平大大提高，北京、上海等大城市相繼出現(xiàn)了郊區(qū)化現(xiàn)象，如城市中心區(qū)企業(yè)外遷，郊區(qū)大型企業(yè)設(shè)施及住宅區(qū)與別墅區(qū)的建設(shè)等。目前我國城市郊區(qū)化主要是城市人口與工業(yè)及部分商業(yè)的郊區(qū)化，服務(wù)業(yè)、金融保險等第三產(chǎn)業(yè)仍在向城市中心區(qū)集中。

2．郊區(qū)城市化產(chǎn)生的原因

郊區(qū)城市化產(chǎn)生的原因分為外部因素和內(nèi)部因素，其外部因素有：

（1）技術(shù)進(jìn)步及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)繁榮是城市郊區(qū)化必要的經(jīng)濟(jì)條件。交通網(wǎng)絡(luò)的完善、通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)以及隨著技術(shù)進(jìn)步而產(chǎn)生的對生活質(zhì)量的需求都是導(dǎo)致郊區(qū)城市化產(chǎn)生的原因。交通的進(jìn)步減少了人們從郊區(qū)到城市中心的成本，通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)可以實(shí)現(xiàn)在郊區(qū)對城市中心業(yè)務(wù)的控制，這些為人們遷往郊區(qū)提供了必要的條件。

（2）政府的政策導(dǎo)向。政府的政策為城市郊區(qū)化創(chuàng)造了良好的外部條件。政府直接向郊區(qū)投資建設(shè)工業(yè)園區(qū)，不斷改善城市郊區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，并且城市郊區(qū)的地層建筑具有較低的建設(shè)成本，吸引了眾多的建設(shè)資金，使郊區(qū)的建設(shè)日益完善，并吸引城市中心區(qū)的人口向郊區(qū)不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了郊區(qū)城市化的形成。

郊區(qū)城市化產(chǎn)生的內(nèi)部因素有：

城市發(fā)展客觀規(guī)律所導(dǎo)致的城市內(nèi)部凝聚力的逐漸喪失。城市作為一個區(qū)域的增長核心，在形成初期具有極強(qiáng)的內(nèi)部凝聚力，進(jìn)而產(chǎn)生集聚一規(guī)模效應(yīng)，但這種集聚是有限度的，當(dāng)達(dá)到某一限度時，許多城市問題相繼產(chǎn)生，如交通擁擠、地價上漲、住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施老化、教育資源短缺、犯罪率上升、環(huán)境惡化等，稱之為“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。這時，城市增長開始由原來以集聚力為主導(dǎo)的極化階段轉(zhuǎn)向以擴(kuò)散力為主導(dǎo)的擴(kuò)散階段。一戰(zhàn)后，西方國家快速的城市化導(dǎo)致社會變遷失控和城市問題層出不窮，使城市固有的向心力逐漸喪失，嚴(yán)重抑制著中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，成為促使富人階層、工廠各種機(jī)構(gòu)紛紛向郊區(qū)遷移的內(nèi)部動因。

3．郊區(qū)城市化的實(shí)質(zhì)

有學(xué)者在較早的時候指出，這種城市化由集中走向分散的現(xiàn)象，是在新的歷史條件下出現(xiàn)的一種新的城市化形式。（楊重光，劉維新。1986）根據(jù)城市倒“S”型曲線發(fā)展規(guī)律，郊區(qū)城市化是城市化歷程的一個必然階段。在城市化的第二個階段（城市化率達(dá)到70%~90%），出現(xiàn)了城市區(qū)域化的現(xiàn)象，即不是向城市的一個點(diǎn)聚集，而是向一群相互緊密聯(lián)系的城市點(diǎn)聚集，同時伴隨著老點(diǎn)向新點(diǎn)的擴(kuò)散，城市數(shù)量仍在增加，城市質(zhì)量也在提高。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市功能的不斷發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)將逐漸向城市郊區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城市中心區(qū)域原有的功能開始倒退，據(jù)研究表明，當(dāng)一個區(qū)域的人均GDP達(dá)到4000美圓時，郊區(qū)城市化速度會大大加快。城市郊區(qū)化實(shí)質(zhì)上是一種城市化發(fā)展階段的需要，是一種主動形成的過程。

二、我國郊區(qū)城市化的特征及問題

（一）我國郊區(qū)城市化的特征

中外城市郊區(qū)化都是隨著生產(chǎn)力水平的提高，人民生活逐步富裕，出現(xiàn)為改善居住條件而離心遷移的要求，而城市交通改善、政府政策導(dǎo)向又拉動了這一進(jìn)程。相對于發(fā)達(dá)國家的郊區(qū)化，中國城市郊區(qū)化具有自己的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)差、雙向性和步伐快等方面。

1．我國郊區(qū)城市化的基礎(chǔ)差

我國郊區(qū)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低基礎(chǔ)之上的郊區(qū)化。雖然郊區(qū)化的發(fā)生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，但我國郊區(qū)化的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遠(yuǎn)不及西方。西方開始郊區(qū)化的時候，城市化水平就己經(jīng)很高，經(jīng)濟(jì)己經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)高的水平，市場經(jīng)濟(jì)日臻成熟。而我國的城市底子薄、基礎(chǔ)差，市場經(jīng)濟(jì)體制不完善城市化水平低。1990年我國城市化水平為26.2%，2001年為37.7%，至2006年，東、中、西部城市化水平分別達(dá)到54.6%、40.4%和35.7%，城鎮(zhèn)化水平最高的上海才達(dá)到88%，而美國在20世紀(jì)50年代的城市化水平達(dá)70%以上，2001年達(dá)90%以上。

2．產(chǎn)業(yè)與人口發(fā)展的雙向性

從宏觀上看，我國日前大多數(shù)城市仍然處于集聚為主的城市化發(fā)展階段，但這并不排除北京、上海、廣州、天津等國內(nèi)特大城市郊區(qū)化現(xiàn)象的產(chǎn)生，只不過這些城市的郊區(qū)化與西方發(fā)達(dá)國家有所不同，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)和人口的集聚及擴(kuò)散效應(yīng)同時并存。中心區(qū)不但沒有“空心化”，反而

更加繁榮。由于我國城市發(fā)展處在集聚發(fā)展階段中心區(qū)仍保持著強(qiáng)大的吸引力，依然是城市經(jīng)濟(jì)活動的核心。經(jīng)過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市原有的中心區(qū)工業(yè)特別是勞動密集型、污染較重的工業(yè)遷至郊區(qū)，而向心性很強(qiáng)的商業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)集聚中心區(qū)，加強(qiáng)了中心區(qū)的城市現(xiàn)代化功能。同時，大量資金投入舊城改造，且推行上地有償使用制度，城區(qū)特別是市中心的各項建設(shè)獲得了生機(jī)。而由于產(chǎn)業(yè)的外遷，以及開發(fā)區(qū)等方而的建設(shè)，我國城郊地區(qū)獲得了飛快的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的產(chǎn)業(yè)帶。

隨著我國對人口遷移政策的放松，城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，富裕起來的私營企業(yè)家和個體工商從業(yè)人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村遷往大城市，在城區(qū)從事工商業(yè)活動；同時，為了方便就業(yè)和子女上學(xué)等原因，一些中產(chǎn)階級和富裕階層甚至遷往中心城區(qū)，從而形成了我國獨(dú)特的人口雙向流動現(xiàn)象。

（二）我國郊區(qū)城市化存在的問題

我國的郊區(qū)城市化有了一定的發(fā)展，特別是在北京、上海、廣州等城市化水平很高的地區(qū)。但是目前我國郊區(qū)城市化的發(fā)展面臨著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1．郊區(qū)被動的城市化

從前面郊區(qū)城市化的實(shí)質(zhì)分析中我們可以看到，正常的郊區(qū)城市化是一城市化發(fā)展的一個必然階段，是一種因?yàn)橹行某菂^(qū)和整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和技術(shù)的不斷進(jìn)步帶來的主動的發(fā)展。在我國，郊區(qū)城市化卻是一種為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的一種“圈地運(yùn)動”，給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了很多的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：

（1）城市蔓延引發(fā)城郊土地利用矛盾。城市郊區(qū)是各類用地矛盾的集中之地，因?yàn)槌鞘新硬坏加糜么罅康母?，使生產(chǎn)城市必需的原材料和農(nóng)副產(chǎn)品的空問減少，而且工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)往往在郊區(qū)建設(shè)，布局不合理，需要更多的能源消耗和建設(shè)投資。

（2）土地級差效益與盲目開發(fā)不和諧。城郊是城市到農(nóng)村的動態(tài)過渡帶，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展以及城市擴(kuò)張引起土地級差收益的變化，而此時往往由于沒有科學(xué)的土地開發(fā)利用模式和管理制度作指導(dǎo)，土地朝暫時級差收益較高的方向盲目開發(fā)利用，使得土地不能發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)效益（楊靈珍，王舟，2006）。

（3）破壞城市郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境。郊區(qū)生態(tài)是城市生態(tài)的重要組成部分，合理的郊區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局是優(yōu)化整個城市生態(tài)的重要囚素，但城市的發(fā)展和郊區(qū)工業(yè)的繁榮，往往只考慮經(jīng)濟(jì)效益而忽略了郊區(qū)土地非農(nóng)開發(fā)給郊區(qū)生態(tài)帶來的影響，肆意占用耕地和不合理的非農(nóng)用地使得城市污染蔓延，郊區(qū)污染增多，城市和郊區(qū)居民的生活環(huán)境同時惡化。

根據(jù)郊區(qū)城市化發(fā)展的實(shí)質(zhì)來看，郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境以及社會環(huán)境要優(yōu)于城市中心區(qū)域，而就上面出現(xiàn)的問題來看，我國所謂的“郊區(qū)城市化”不是一種真正的郊區(qū)城市化，而是一種變態(tài)的，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種盲目需要帶來的不良后果。

2．制度改革不能與郊區(qū)城市化的發(fā)展配套

隨著城市的不斷擴(kuò)張，原城市郊區(qū)農(nóng)村不斷發(fā)展成為城市，其途徑是對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收，轉(zhuǎn)為城市土地。在此過程中，然而，城郊農(nóng)村在土地被征用后，管理上仍然普遍保留了原村鎮(zhèn)集體管理的模式，未能納入城市一體化的管理體系。由于農(nóng)村組織自身的局限性，不僅在規(guī)

劃建設(shè)、環(huán)境管理、設(shè)施配置、治安管理等方面的工作捉襟見肘，在就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)生活等其它方面的工作也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任。使這些地帶保持著村落的物質(zhì)環(huán)境、文化觀念、社會網(wǎng)絡(luò)和生活方式，居民就業(yè)困難、或靠出租房屋與集體股分紅為生，“是城而非城”，成了城市里的村莊，也就是通常所說的“空心村”。同時這些“非農(nóng)非城”的階層也帶來了一系列社會問題。這種“欠帳”式空間擴(kuò)展還扭曲了土地供應(yīng)的市場機(jī)制，一方面不利于土地資源的合理配置，導(dǎo)致政府競相壓低地價招商、開發(fā)商在郊區(qū)大量圈地、郊區(qū)土地利用效率低下等一系列問題。另一方面利益分配機(jī)制向開發(fā)商傾斜，使城市收益外流、農(nóng)民不能獲得轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某杀?，不能成為有貢獻(xiàn)的市場主體，而成為社會的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展（張穎，2003）。

產(chǎn)生以上現(xiàn)象的深層次的原因就在與我國的制度改革未能跟上城市化發(fā)展的步伐，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不合理導(dǎo)致了征地之后大量社會問題的產(chǎn)生，譬如農(nóng)民生活失去保障等。而我國政府財稅制度的不合理導(dǎo)致了地方政府盲目圈地，盲目的經(jīng)營城市，致使城市無規(guī)律的擴(kuò)張，城市郊區(qū)環(huán)境受到破壞，郊區(qū)城市化軌跡被嚴(yán)重歪曲。

三、對我國郊區(qū)城市化的討論

通過以上的分析，我國在所謂的“郊區(qū)城市化”中暴露了許多的問題，郊區(qū)并沒有變成城市，而是仍然是城市的邊緣，基礎(chǔ)設(shè)施仍然落后，生活和社會環(huán)境落后于城市中心地帶，由此我們可以看到我國的郊區(qū)城市化并不符合真正的郊區(qū)城市化的軌跡。這是因?yàn)槲覈慕?jīng)濟(jì)狀況還沒有達(dá)到發(fā)展郊區(qū)城市化的階段，我國城市化的質(zhì)量并不高，只有當(dāng)一個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展超過了城市現(xiàn)有功能承載力的時候，才會主動的向郊區(qū)城市化發(fā)展。

就我國目前的各種政策體系來看，要想實(shí)現(xiàn)真正的郊區(qū)城市化，還需要對各種制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和財稅體制。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的不確定，導(dǎo)致的在農(nóng)地非農(nóng)化過程中利益分配不均等問題將會對郊區(qū)城市化過程產(chǎn)生巨大的阻力。目前很多學(xué)者就農(nóng)地制度改革與征地制度改革做了較多的研究，也提出了很多有效的建議，《物權(quán)法》第四十二條對土地征收補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、原則、內(nèi)容及責(zé)任作了規(guī)定，體現(xiàn)了征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障的原則，為農(nóng)地非農(nóng)化收益分配提供了法律依據(jù)，有效的保證了失地農(nóng)民的利益。另外，在當(dāng)前財稅體制下，地方政府財政狀況緊張，并且對土地收益依賴過重，會造成城市郊區(qū)土地的粗放利用，形成新的“圈地運(yùn)動”，新的城區(qū)不能合理的開發(fā)，舊的城區(qū)不能被合理的利用，造成了城市結(jié)構(gòu)的失調(diào)以及城市發(fā)展路徑的變形，使我國的城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，因此有學(xué)者建議將一次性繳納土地有償使用費(fèi)制度改為年租制，保證地方政府的可持續(xù)性土地收益，以降低城市土地粗放利用的程度，提高城市用地效率，為主動的郊區(qū)城市化發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

在我國城市化發(fā)展過程中，應(yīng)該積極做好統(tǒng)籌區(qū)域土地利用，實(shí)現(xiàn)城郊共同繁榮積極調(diào)整中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)用地“退二進(jìn)三”的調(diào)整，繼續(xù)發(fā)揮中心城區(qū)在城市經(jīng)濟(jì)中的核心作用，提高其現(xiàn)代化功能。按照城市郊區(qū)化的客觀要求，推進(jìn)郊區(qū)三大產(chǎn)業(yè)之間、各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部及產(chǎn)業(yè)布局空間3個方面結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以產(chǎn)業(yè)為依托，加快人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，承接中心城區(qū)的功能轉(zhuǎn)移，在空間經(jīng)濟(jì)、人口、社會、生態(tài)等方面加速實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城區(qū)與郊區(qū)的協(xié)

調(diào)發(fā)展（盛廣耀，2006）避免走國外城市郊區(qū)化過程中中心城區(qū)“空心化”和經(jīng)濟(jì)衰退的彎路。

第二篇：淺析我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題

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淺析我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀(jì)80年代以來，伴隨著我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，產(chǎn)生了一個失去土地卻又無法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉(xiāng)村之間的新的社會困難群體——失地農(nóng)民，而當(dāng)今社會的快速發(fā)展以及對土地需求的快速增長使得失地農(nóng)民這一特殊群體越來越龐大。作為弱勢群體，失地農(nóng)民社會保障問題正逐步受到社會關(guān)注，成為我國維護(hù)社會和諧穩(wěn)定和長治久安的重要因素之一。本文通過對城市化進(jìn)程中我國失地農(nóng)民社會保存在的主要問題進(jìn)行分析，提出了健全我國失地農(nóng)民社會保障體系的具體措施，以期能為解決我國失地農(nóng)民社會保障問題提供一些切實(shí)可行的方法和對策，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會保障 問題 對策

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民。當(dāng)前中國失地農(nóng)民的總數(shù)已經(jīng)超過了4000萬人，在“十一五”期間每年新增的失地農(nóng)民約200萬，“十二五”期間失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)增加。有學(xué)者測算，預(yù)計到2020年，失地農(nóng)民將突破一億人，成為一個龐大的特殊群體。但當(dāng)前，對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農(nóng)民，他們失去了基于土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入作為生活來源，又不能享受到城鎮(zhèn)職工的社會保障體系帶來的后續(xù)保障，他們的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體，由此產(chǎn)生了諸多的社會問題，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響社會和諧。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進(jìn)來，切實(shí)使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個艱巨而任重道遠(yuǎn)的使命。

1失地農(nóng)民概念界定

失地農(nóng)民這一詞匯是現(xiàn)階段我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的新詞匯，目前，學(xué)術(shù)界對失地農(nóng)民這一概念并沒有形成統(tǒng)一明晰的認(rèn)識。一般意義上來講，失地農(nóng)民泛指失去土地的農(nóng)民。白呈明（2003）認(rèn)為，農(nóng)民在失地過程中，不僅失去了土地、就業(yè)、生活的保障，還失去了政府對他們的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持的機(jī)會，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也會受到極大的限制。所以，從這個角度上講，失地農(nóng)民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因?yàn)槭チ送恋囟チ伺c土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)益和利益。其與土地相關(guān)的權(quán)利包括財產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機(jī)會、基本生活保障以及與土地相關(guān)的政治、文化、教育和發(fā)展的權(quán)利等。

2我國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題

現(xiàn)階段，土地的社會保障功能，這一對農(nóng)民來說最為重要的功能正在逐步消失。農(nóng)民失去了土地就意味著失去了就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)收益，同時，失去了最基本的生活保障和養(yǎng)老資源，這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業(yè)和社會保

障多方面的困境，同時也暴露出了失地農(nóng)民社會保障存在的一些問題。

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，方式單一且費(fèi)用分配不當(dāng)

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置費(fèi)為4—6倍。西部城市土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為每人18000元（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），按目前農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出計算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當(dāng)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在征地過程中，土地補(bǔ)償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補(bǔ)償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實(shí)踐中，其實(shí)有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業(yè)安置、投資入股安置、社會保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴(yán)格意義上說，目前各地的失地農(nóng)民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區(qū)實(shí)行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度，其與社會保障相去甚遠(yuǎn)，更不具備社會性、福利性、公平性和互助性這些社會保障的基本特征。而一些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會保障的制度框架，但社會保障的內(nèi)容不夠全面。從目前各地的實(shí)施情況看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，而醫(yī)療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也是在極個別地方實(shí)行。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險的防范與保障上，而醫(yī)療保險、失業(yè)保障和工傷保險等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業(yè)培訓(xùn)不到位

失地農(nóng)民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主。有的地區(qū)專門成立了第三方社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣笳鞯貑挝灰淮涡詫槭У剞r(nóng)民補(bǔ)繳的保險費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除，并直接撥付到社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；有的地區(qū)則由地方財政、村集體及失地農(nóng)民個人共同負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而失地農(nóng)民個人大部分缺乏繳費(fèi)能力，地方政府從土地收益中拿出的補(bǔ)貼也較少，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。另外，沒有穩(wěn)定的資金來源，也使得針對失地農(nóng)民所進(jìn)行的就業(yè)培訓(xùn)工作難以開展。失地農(nóng)民由于受自身知識水平和科學(xué)文化素質(zhì)的局限，缺乏主動尋找出路的意識，在當(dāng)前激烈的就業(yè)競爭中處于劣勢，因此其中的相當(dāng)一部分農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

2.4保險費(fèi)用缺乏精算且監(jiān)管缺失

在實(shí)際運(yùn)作中，社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素，缺乏對保險費(fèi)的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區(qū)的保險費(fèi)繳納直接根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)的一定比例確定，而支付水平則以城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對保險待遇的調(diào)整也存在著極大的隨意性，沒有考慮失地農(nóng)民的需求，也沒能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，對于保險資金具體的運(yùn)營、管理以及監(jiān)督，各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規(guī)定，加上監(jiān)管方面的缺失，都增加了保險資金的風(fēng)險。

3完善我國失地農(nóng)民社會保障的對策

3.1堅持分類實(shí)施，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平差異性較大，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度的過程中，要考慮各地區(qū)的具體情況，分別進(jìn)行，循序漸進(jìn)。首先可以從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)著手，建立起具有當(dāng)?shù)靥厣氖У剞r(nóng)民社會保障制度。對于經(jīng)濟(jì)相對落后和相對貧困的地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，可以逐步提高保障的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在明確并逐步提高失地農(nóng)民社會保障的水平的同時，應(yīng)該進(jìn)一步確立合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為基礎(chǔ)，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，從而真正維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2完善社會保障體系，擴(kuò)大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標(biāo)準(zhǔn)一刀切。而是應(yīng)該在考慮到地區(qū)差異的情況下，分類型分層次的擴(kuò)大對失地農(nóng)民社會保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權(quán)益保護(hù)問題。具體可以從以下幾個方面入手：第一，實(shí)行不同于農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)居民社會保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農(nóng)民失去工作退回農(nóng)村留有退路，又為其農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城鎮(zhèn)居民保障體系過度銜接。第二，分層推進(jìn)，逐步完善保障項目。首先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和再就業(yè)保障體系，因?yàn)轲B(yǎng)老保險是社會保險最重要的保障；其次是醫(yī)療保險；接著是工傷、生育、失業(yè)保險等，逐步與城鎮(zhèn)職工社會保障體系相銜接。第三，堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實(shí)行，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，從而提高保障水平，擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會保障安置運(yùn)行的基礎(chǔ)。社會保障資金的來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。在實(shí)際操作中，考慮到失地農(nóng)民承擔(dān)保障資金的不現(xiàn)實(shí)狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補(bǔ)償費(fèi)為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進(jìn)入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農(nóng)民社會問題的嚴(yán)重性，而且愈加誘發(fā)了地方政府征地的強(qiáng)烈動機(jī)。土地增值收益應(yīng)當(dāng)“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，因此，應(yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會保障安置的支出。總而言之，失地農(nóng)民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農(nóng)民社會保障資金的投入。

3.4構(gòu)建就業(yè)保障機(jī)制，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)

由于我國農(nóng)民長期缺少接受教育和培訓(xùn)的機(jī)會，文化素質(zhì)和就業(yè)技能水平低下，在當(dāng)今競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢群體。

為此，我們要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)用工信息共享；在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時，逐步建立一種勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在勞動力市場中統(tǒng)一、公平競爭的就業(yè)格局。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：一是要建立被征地農(nóng)民就業(yè)專項資金，保證失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作能順利展開和進(jìn)行。二是勞動保障部門要建立培訓(xùn)基地，充分利用各類技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的資源，幫助失地農(nóng)民再就業(yè)。三是加大對失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，通過落到實(shí)處的就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民自主擇業(yè)和勇于創(chuàng)業(yè)，使失地農(nóng)民能在激烈的就業(yè)競爭中占得一席之地。

3.5引入社會保障精算，健全監(jiān)管機(jī)制

在社會保障領(lǐng)域，精算在制度建設(shè)、政策評估、財務(wù)預(yù)算、風(fēng)險預(yù)警等方面都發(fā)揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時，通過精算，可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平，或者為了實(shí)現(xiàn)一定的社會保障水平必須具備的經(jīng)濟(jì)能力，從而為社會保障制度的建立提供依據(jù)。通過長期精算評估報告，反映制度未來的發(fā)展方向，為及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題提供依據(jù)?？梢?，引入社會保障精算對于評估失地農(nóng)民社會保障制度可持續(xù)性，評價失地農(nóng)民社會保障相關(guān)政策是否能有效提供保障發(fā)揮著重要作用。另外，在健全監(jiān)管機(jī)制方面要做到以下幾點(diǎn)：首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法規(guī)體系，確保失地農(nóng)民社會保障制度的健康運(yùn)行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強(qiáng)透明度，加大社會監(jiān)督的力度。參考文獻(xiàn)

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（7）.

第三篇：我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題研究

摘要：解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險 問題 事關(guān)失地農(nóng)民切身利益，是構(gòu)建 社會 主義和諧社會的題中之意，但 目前 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在著諸多問題，因此，應(yīng)該本著靈活性、可持續(xù)性等原則，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，有效解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；原則；模式

農(nóng)民年老喪失勞動能力時，傳統(tǒng)的做法是將其擁有使用權(quán)的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養(yǎng)老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。因此，探討如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，構(gòu)建 科學(xué) 合理的養(yǎng)老保險模式，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對城市化的支持，促進(jìn) 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 必不可少的條件，更是保持社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀 分析

1．養(yǎng)老保險政策設(shè)計上的缺陷是失地農(nóng)民參保率低的主要原因。一是養(yǎng)老保險政策缺乏一定的強(qiáng)制性。調(diào)查顯示，政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險的僅占8．3％。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財能力不足，養(yǎng)老觀念相對滯后，無法對自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險是很困難的，政府在制定合理的養(yǎng)老保險政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，目前的養(yǎng)老保險政策還應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂。二是個人繳費(fèi)比例過高。調(diào)查顯示，39．9％的失地農(nóng)民因?yàn)閭€人繳費(fèi)比例太高，而無法參加養(yǎng)老保險。農(nóng)民失地后，一方面由于非農(nóng)就業(yè)技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農(nóng)民的繳費(fèi)能力極為有限。不少地方在設(shè)計失地農(nóng)民繳費(fèi)比例時認(rèn)為個人負(fù)擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)支付，但現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險費(fèi)用，即使部分地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)能支付也會對失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個人繳費(fèi)比例時應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，使他們不致因負(fù)擔(dān)過高而無力投保。三是保障水平過低。調(diào)查表明，有22．1％的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤教?，政策缺乏吸引力而放棄參加養(yǎng)老保險。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在二、三百元，有的地區(qū)不到一百元，這種養(yǎng)老金水平在當(dāng)前 農(nóng)村 消費(fèi)水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農(nóng)民失地后最終將隨著城市化的推進(jìn)轉(zhuǎn)化為城市市民，城市消費(fèi)水平和物價水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想在城市實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的。當(dāng)前的保障水平過低，不能真正保障失地農(nóng)民安享晚年成為制約失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作廣泛開展的原因之一。四是保險層次單一，滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農(nóng)民希望將來的保障水平能高一些，即使個人負(fù)擔(dān)的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無憂；經(jīng)濟(jì)狀況較差的失地農(nóng)民則由于受個人繳費(fèi)能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養(yǎng)老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農(nóng)民因保險層次過低不愿投保，部分失地農(nóng)民又因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高無力投保。

2．實(shí)施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性。一是宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達(dá)43．3％的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解?？梢韵胍?，即使當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險政策確實(shí)能夠保障失地農(nóng)民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險，政策的實(shí)效性也就可想而知了。在對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養(yǎng)老金不能足額、準(zhǔn)時發(fā)放，影響失地農(nóng)民參保積極性。不可否認(rèn)，56．5％沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的人中，有一部分對此是持觀望態(tài)度的：如果這一政策實(shí)施情況良好就參加，否則繼續(xù)觀望或轉(zhuǎn)而求其他。調(diào)查表明，參加了養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民有32．7％的人不能足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，40．5％的人不能準(zhǔn)時領(lǐng)取到自己的養(yǎng)老金。這表明拖欠失地農(nóng)民養(yǎng)老金已成為比較嚴(yán)重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民的投保積極性。三是實(shí)施過程知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)缺失，使失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險缺乏信任。因?yàn)閷︷B(yǎng)老保險制度不放心而拒絕參加的占受訪人數(shù)的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導(dǎo)致失地農(nóng)民對這一制度不了解；另一方面是由于在養(yǎng)老保險基金的管理運(yùn)作中，失地農(nóng)民被剝奪了知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致失地農(nóng)民對這一制度不放心。知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的缺失使失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的“保險度”產(chǎn)生懷疑，影響?zhàn)B老保險工作的開展。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式構(gòu)想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險模式。“分年齡”就是對不同年齡段的失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對待，總的原則是“高齡優(yōu)先”，即年齡段越高的群體享受越多的養(yǎng)老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時已達(dá)退休年齡的：一般而言，達(dá)到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農(nóng)民失地后靠打工和經(jīng)營的能力更是處于劣勢，自我養(yǎng)老能力更弱。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策應(yīng)向這部分老年人傾斜，在養(yǎng)老保險費(fèi)用分擔(dān)等方面給予適當(dāng)照顧，盡可能的使他們能夠享受養(yǎng)老保險。對已達(dá)退休年齡的失地農(nóng)民由地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性交納15年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)，個人帳戶部分以不超過安置補(bǔ)助費(fèi)為限繳納，從次月起開始按月發(fā)放養(yǎng)老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農(nóng)民由于 學(xué)習(xí)新的勞動技能的能力下降，非農(nóng)就業(yè)困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)，但個人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農(nóng)民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農(nóng)民應(yīng)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加強(qiáng)勞動技能培訓(xùn)，開拓新的就業(yè)途徑，引導(dǎo)他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。四是18周歲以下的：對在征地時未滿18周歲的被征地人員或在校學(xué)生，給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，當(dāng)其進(jìn)入勞動年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，進(jìn)入勞動力市場，作為城鎮(zhèn)新生勞動力同等對待?！皬V覆蓋，低水平”就是要使失地農(nóng)民養(yǎng)老保險惠及盡可能多的失地農(nóng)民，但由于失地農(nóng)民自身的投保能力和國家財政補(bǔ)貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養(yǎng)老保障。調(diào)查顯示，大多數(shù)失地農(nóng)民對這種模式是接收的：64．5％的失地農(nóng)民愿意參加個人繳費(fèi)較低、未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金也較低(僅能維持基本生活)的養(yǎng)老保險制度。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于既考慮了當(dāng)前國家財政負(fù)擔(dān)能力，又考慮了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費(fèi)的能力，有利于使更多的失地農(nóng)民享受養(yǎng)老保險。但在實(shí)際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活?！岸鄬哟巍本褪且槍κУ剞r(nóng)民的不同情況，制定不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)。確定不同的個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，交費(fèi)越高，將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多。既使繳費(fèi)能力不高的失地農(nóng)民能夠參加養(yǎng)老保險，又使繳費(fèi)能力較高的失地農(nóng)民能夠享受較高養(yǎng)老待遇。

第四篇：《關(guān)于城市化以及我國城市化問題和分析》

城市化是一個地區(qū)的人口在城鎮(zhèn)和城市相對集中的過程,城市化意味著城鎮(zhèn)用地擴(kuò)展，城市文化、城市生活方式和價值觀在農(nóng)村地域的擴(kuò)散過程。城市化亦指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。有的學(xué)者也把城市化稱之為城鎮(zhèn)化、都市化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。

從社會學(xué)的角度來說，城市化就是農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)化為城市生活方式的過程。發(fā)展不是目的，只是一種手段，其根本目的還是為了提高人民的生活水平，改善人們的生活質(zhì)量，促進(jìn)人的技能和素質(zhì)的提高，提高人類社會的整體發(fā)展水平，使人與人、人與自然關(guān)系達(dá)到和諧發(fā)展。

城市化主要有三個主要標(biāo)志：1.城市人口增加；2.城市人口在總?cè)丝诘谋戎厣仙?.城市用地規(guī)模擴(kuò)大。發(fā)展中國家城市化特點(diǎn)：1.起步晚,發(fā)展快；2.城市化水平較低；3.城市發(fā)展不合理。

在城市化過程中會出現(xiàn)一系列的問題，城市規(guī)模的無限制擴(kuò)大，城市人口的迅猛增長，城市化過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。具體表現(xiàn)在六個方面：（1）環(huán)境污染嚴(yán)重，原有生態(tài)環(huán)境改變，環(huán)境質(zhì)量下降，趨于惡化；（2）中心區(qū)人口密集；

（3）交通擁擠；

4、地價房租昂貴，居住條件差；

5、失業(yè)人口增多；（6）社會秩序混亂。

我國是一個發(fā)展中國家，是一個人多件差異性極大、地區(qū)地廣、自然資源與自然條發(fā)展不平衡的國家，但其城市化問題也是世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)。我國的城市化主要開始于20世紀(jì)70年代后期，即改革開放后。

不過，目前我國在城市化進(jìn)程中有五大問題不可忽視：

首先，把城市化率簡單地當(dāng)作一個城市現(xiàn)代化的指標(biāo)來追求。為追求數(shù)字指標(biāo)，有的靠行政區(qū)劃調(diào)整以擴(kuò)大管轄面積。實(shí)際上城市化率并不能充分反映城市的現(xiàn)代化水平，如草原、沙漠地區(qū)和某些工礦區(qū)，盡管數(shù)字上反映的城市化率比較高，但并不能說明其城市現(xiàn)代化水平高。又如一個省域的城市化同一個市域的城市化，甚至一個縣所謂“城市化”，具有完全不可比性，不能湊數(shù)字、比指標(biāo)。城市化的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，非農(nóng)就業(yè)崗位增加。但目前一些地方不重實(shí)質(zhì)而重形式。

其次，在城市化問題上玩“數(shù)字游戲”導(dǎo)致了對城市、城市化基本概念的混淆與混亂。由于不少地方追求以改變行政區(qū)劃來擴(kuò)大城市轄區(qū)，把城市做大，導(dǎo)

致城市是“聚集的點(diǎn)(中心)”還是“城鄉(xiāng)不分的面(區(qū)域)”變得日益模糊。近年來不少地市合并，地級市已成為區(qū)域?qū)嶓w，整個地區(qū)成為一個城市，但真正的城市建成區(qū)還只是區(qū)域的一個點(diǎn)(中心)。譬如內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟改地設(shè)市后，很大的鄉(xiāng)村區(qū)域都變成“城市”了，這既不符合事實(shí)，還造成了統(tǒng)計上的失真。一些大城市所轄縣整縣改市也存在類似問題。

第三，城市核心競爭力定位比較混亂。有的城市為了展示其城市化水平，盲目建大廣場、大草坪、寬馬路、摩天樓等形象工程，甚至還出現(xiàn)城市之間的盲目攀比。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，缺乏區(qū)域和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，盲目雷同，不少城市都把信息產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)。在建設(shè)資金上，由于急于改變城市形象但資金不足，為了籌集資金盲目擴(kuò)大城市建設(shè)用地，寅吃卯糧，或者盲目借貸，形成很大的金融隱患。

第四，隸屬于城市政府的規(guī)劃權(quán)力缺乏制約機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。而在市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)，城市規(guī)劃的審批、監(jiān)管多是市議會。目前流行“規(guī)劃聽市長的”，而有的市長又常受開發(fā)商的影響或被開發(fā)商牽著鼻子走，造成很多短期行為和錯誤決策。

第五，一些城市決策者忽視或不懂城市發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃，忽視城市圈或城市連綿區(qū)的客觀事實(shí)，看不到在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的浪潮下，城市之間聯(lián)合協(xié)調(diào)的必然趨勢，不是主動聯(lián)合而是惡性競爭，既造成了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和城市發(fā)展布局的不合理，又削弱了我國城市總體上的實(shí)力，降低了在國際上的競爭力。

城市化要數(shù)量、質(zhì)量并重，但更要重視質(zhì)量；要速度與可持續(xù)發(fā)展并重，但更要重視可持續(xù)發(fā)展；要實(shí)體與環(huán)境并重，但更要重視環(huán)境；要硬件與軟件并重，但更要重視軟件；要個體(城市)和群體(區(qū)域)并重，但更要重視區(qū)域；要物質(zhì)文明和精神文明并重，但更要重視精神文明。

對此有五大建議可供參考：

首先是科學(xué)定位。各城市要依據(jù)自身的資源、區(qū)位、市場潛力、歷史文化條件以及總體規(guī)劃，實(shí)事求是地、科學(xué)地進(jìn)行城市定位，注重城市文明，充分體現(xiàn)特色。并且要根據(jù)城市發(fā)展過程中內(nèi)外條件的演變相應(yīng)調(diào)整其定位，從定位和優(yōu)勢出發(fā)建設(shè)特色城市。

第二，必須考慮可持續(xù)發(fā)展問題。在發(fā)展城市以滿足當(dāng)代人需求時，不能以危及后代的生存能力和發(fā)展為代價。城市的可持續(xù)發(fā)展主要包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展，這就要求正確處理好人口、資源和環(huán)境幾方面的關(guān)系?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵就在于認(rèn)清對城市發(fā)展的關(guān)鍵制約性因素，并將城市的發(fā)展限制在這些關(guān)鍵性制約因素的允許范圍內(nèi)，避免由于過度發(fā)展對環(huán)境資源造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

第三，要以城市為中心發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化。城市化本身就是從區(qū)域著眼觀察城市現(xiàn)象的，而且任何城市都離不開區(qū)域的支撐，因而要處理好城市建設(shè)和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。城市是區(qū)域的中心，區(qū)域是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。城市工作必須正確處理城市與區(qū)域的關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市發(fā)展要依據(jù)區(qū)域規(guī)劃，從整體考慮，發(fā)揮各大城市的優(yōu)勢，挖掘潛能，打破行政束縛，放眼于大市場，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)?；⒓瘓F(tuán)化、建立區(qū)域共同市場。要使城市發(fā)展與區(qū)域總體發(fā)展相適應(yīng)，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

第四，以提高城市領(lǐng)導(dǎo)管理水平為核心，培養(yǎng)城市領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力，不斷改善城市管理，建立完善城市管理的新機(jī)制。城市規(guī)劃、建設(shè)、管理是復(fù)雜的系統(tǒng)科學(xué)，應(yīng)建立一整套科學(xué)決策制度體系，提高城市規(guī)劃、建設(shè)管理決策的科技含量，避免城市規(guī)劃、建設(shè)、管理決策中不科學(xué)的長官意志。建議較大城市應(yīng)建立總規(guī)劃師、總建筑師、總工程師、總經(jīng)濟(jì)師制度。

第五，建議有關(guān)部門，特別是行政、統(tǒng)計、城市規(guī)劃等主管部門，應(yīng)組織依靠專家研究中國城市行政區(qū)劃和中國城市統(tǒng)計區(qū)劃問題。建立科學(xué)的符合我國實(shí)際的城鎮(zhèn)化統(tǒng)計區(qū)，并穩(wěn)定城鎮(zhèn)化統(tǒng)計指標(biāo)，建立可對比的城市統(tǒng)計資料庫。

從我國城市化發(fā)展和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我國在推進(jìn)城市化進(jìn)程中必須采取兩手策略，一是抓好農(nóng)業(yè)的發(fā)展，二是抓好城市的發(fā)展。

如此，才能更好的解決我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，拉動我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好的促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的騰飛及人民生活水平的提高。

第五篇：我國城市化進(jìn)程中政府角色定位

我國城市化進(jìn)程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解決的問題很多，其中，對政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧退幍牡匚粦?yīng)該如何界定，是首先需要研究和解決的問題。

一、中國城市化進(jìn)程中政府角色定位的兩種主張及其評判

1、兩種主張。第一種主張，認(rèn)為中國城市化應(yīng)完全放棄政府干預(yù)，讓城市經(jīng)濟(jì)隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自由成長。其主要理由是：城市化從本質(zhì)上看，是生產(chǎn)要素所有者為追求更高收益（經(jīng)濟(jì)收益和社會受益）而在城鄉(xiāng)間重新配置要素的過程，只要要素的自由流動沒有人為障礙，城市化就能和工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。他們根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，即高度城市化水平就是靠市場機(jī)制直接推動的，并聯(lián)系我國過去在推進(jìn)城市化過程中的教訓(xùn)，即政府的干預(yù)導(dǎo)致城市化滯后，得出結(jié)論：在當(dāng)前加快城市化進(jìn)程中，政府不適當(dāng)?shù)闹苯咏槿?，不但不能解決城市化滯后問題，反而會導(dǎo)致“虛城市化”。第二種主張，認(rèn)為中國的城市化進(jìn)程必須加強(qiáng)政府干預(yù)，其理由是：在很多領(lǐng)域，中國經(jīng)濟(jì)的市場化程度還不高，市場機(jī)制還不夠健全，信息流通渠道不暢通，此時若單純依賴市場力量將難以實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，從而不能起到加快城市化發(fā)展的作用。特別是目前我國的城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)勢差還較大的情況下，若政府不加管制地簡單打開城門，人口的自然流動會使城市發(fā)展的環(huán)境進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致原本不夠合理的城市結(jié)構(gòu)體系更加“雪上加霜”。

2、評論。以上兩種主張各有其合理的成分，但略加分析就會發(fā)現(xiàn)都有失偏頗：第一，我國城市化不能走完全市場化的道路。因?yàn)槟壳拔覈娜丝诰蜆I(yè)壓力大、工業(yè)化積累基礎(chǔ)不夠強(qiáng)大且第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸納能力不充分，加上城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)勢差的客觀存在，若政府對城市化進(jìn)程放任自流，不僅會加劇城市的現(xiàn)存問題，而且會引發(fā)新的農(nóng)村問題。所以城市化進(jìn)程不可脫離政府的宏觀調(diào)控。第二，我國的城市化也不能走政府主導(dǎo)的道路。隨著市場化取向改革的推進(jìn)，市場在我國經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮越來越大的作用，目前我國城市化的加速若脫離市場的力量將一籌莫展。因?yàn)槟壳拔覈霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)已具備了支持城市化進(jìn)程的能力，且農(nóng)民進(jìn)城已不再是“盲流”而是他們的理性選擇，少數(shù)條件較好的小城鎮(zhèn)正在迅速城市化，且城市工業(yè)也具備相當(dāng)?shù)馁Y本積累和自我發(fā)展能力。若政府不注意通過市場調(diào)動民間的力量，城市化的加速將是一句空話。

二、城市化進(jìn)程中政府的角色定位、總體構(gòu)思

在城市中，政府只能作為市場的補(bǔ)充手段，并與市場形成合理的“分工協(xié)作”關(guān)系，其職能應(yīng)是催化與提升市場力量，并努力消除“市場失靈”，扮演維持市場秩序，保證社會公平的角色。為此，政府應(yīng)從城市資源的市場經(jīng)營領(lǐng)域退出，成為服務(wù)性政府。政府不能影響市場在城市化過程中的主導(dǎo)作用，因?yàn)槭袌瞿軐?shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成和城市空間區(qū)位的優(yōu)化。政府的職能主要是為進(jìn)入城市的各類投資者和消費(fèi)者提供有效率的市場制度，并提供和經(jīng)營市場無法供給的公共產(chǎn)品。政府對城市發(fā)展的作用應(yīng)該是市場機(jī)制下的“制導(dǎo)”作用，即引導(dǎo)企業(yè)、居民的行為按照符合客觀規(guī)律的方向發(fā)展，糾正和控制不符合客觀規(guī)律的行為。

1、加快城市化的制度創(chuàng)新。我國城市化滯后的主要原因在于傳統(tǒng)體制和政策造成的制度束縛，因此，加快城市化的進(jìn)程，首先就應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，改變不合理的政策，突出改革創(chuàng)新和政策調(diào)整，推動人口和要素集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和結(jié)構(gòu)升級，從而啟動城市化能隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相應(yīng)推動的動力機(jī)制。因?yàn)槌鞘谢膭右騺碜砸厮姓邔Ω呤找娴淖非?，若生產(chǎn)要素的正常流動受到市場外力量（主要是制度和體制）的障礙，經(jīng)濟(jì)主體城市化的內(nèi)在動力就會受到抑制，這樣，城市化就難以和工業(yè)化相適應(yīng)，必然導(dǎo)致城市化滯后。同樣，若要素流動不是經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)在要求的產(chǎn)物，而是外力推動的結(jié)果，那將很容易導(dǎo)致“虛城市化”。因此，政府只能通過制度創(chuàng)新為城市化創(chuàng)造積極有利的條件，建立要素在區(qū)域內(nèi)正常流動的制度，使要素在城鄉(xiāng)間能合理流動并有效配置，從而使經(jīng)濟(jì)主體追求城市化的內(nèi)在要求得到合理的實(shí)現(xiàn)。為此，政府還應(yīng)積極的引導(dǎo)和培育市場，以便市場的作用能得到更加充分的發(fā)揮，還要努力調(diào)動各方面的積極性，以形成強(qiáng)勁持久的城市化動力。要通過改革逐步消除歷史形成的城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展。同時，加快城鎮(zhèn)城市化，并使經(jīng)濟(jì)和城市協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，政府應(yīng)做好三個方面的工作：第一，戶籍和就業(yè)制度改革。因?yàn)檫@一制度是城市化能隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而正常推進(jìn)的基本前提。要建立以居住地劃分人口，以職業(yè)確定身份的戶籍制度，并建立以常住人口、暫住人口、寄住人口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度和城鄉(xiāng)人口正常合理有序流動機(jī)制。要注意保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會秩序，各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市容量的可能，逐步解決進(jìn)城農(nóng)民的戶口問題，以有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。第二，農(nóng)村土地制度改革。建立農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)制度，從而為非農(nóng)勞動力割裂他們與土地的聯(lián)系并成為真正的城市市民消除障礙。第三，加快社會保障體系的建設(shè)。各級政府要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐步建立起保障資金來源多渠道、保障方式多層次、保障對象全覆蓋、保障水準(zhǔn)有差別、保障管理專業(yè)化現(xiàn)代化、并以個人賬戶為主的權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障體制。

2、搞好城市化發(fā)展規(guī)劃。政府的城市化發(fā)展規(guī)劃不能簡單的理解為城市規(guī)劃，它應(yīng)是一個廣義的寬泛的概念，既包括城市化過程中不同領(lǐng)域的規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展、人口增長、土地利用等方面的規(guī)劃，也包括城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃、城市規(guī)劃。城市政府的規(guī)劃可以決定各種城市資源未來的使用、運(yùn)作和發(fā)展?fàn)顩r，這也是經(jīng)營城市的首要內(nèi)容。它能保證城市化的航向正確，避免或少走彎路。通過政府的規(guī)劃和規(guī)劃的實(shí)施，把來自民間的各種城市化的動力整合成城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合力，從而加快城市化發(fā)展步伐。其中應(yīng)該注意的問題是，城市規(guī)劃中不僅要考慮現(xiàn)行體制下人口資源狀況，還要考慮體制改革對人口資源流動的影響；既要考慮城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還要注意城市生態(tài)、環(huán)境的改善。總之，城市規(guī)劃要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，并貫徹可持續(xù)發(fā)展的原則，同時政府應(yīng)具有開放式眼光，兼顧城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益，引導(dǎo)城市有序發(fā)展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共產(chǎn)品供給機(jī)制。宏觀管理上要逐步完善城市管理體制，加強(qiáng)依法治市力度，嚴(yán)格執(zhí)法，以提高城市運(yùn)行的整體宏觀效率；微觀管理上堅持以人為本，推動以人為中心的管理，不斷提高城市居民的生活質(zhì)量，同時，通過引進(jìn)市場機(jī)制，調(diào)動各方面積極性，來解決城市管理中的新問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施的外部性和基礎(chǔ)性決定其主要由城市政府來供給，但由于政府財力的有限性限制了其供給能力，而且政府的直接投資和管理將缺乏提高效率和降低成本的動力，因此，政府應(yīng)將其作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換為競爭性產(chǎn)業(yè)，使城市政府由直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織其建設(shè)。所以，對基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給，也應(yīng)引入市場機(jī)制，政府在參與其投資的同時，還應(yīng)制定相應(yīng)的政策法規(guī)來引導(dǎo)和鼓勵其建設(shè)的社會化和市場化。另外，政府要努力提升城市形象，不斷提高城市的知

名度和美譽(yù)度，以此來吸引投資者和其他人員前來投資和居住，以加速城市化步伐。同時，政府也不能片面熱衷于城市表面形象的塑造，不能只注重視覺上的景觀效應(yīng)，不要把城市建設(shè)看做是“美容”，人居環(huán)境要考慮經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)之間的平衡，關(guān)鍵是要“居安思危”，增強(qiáng)城市的“體質(zhì)”。

總之，在推進(jìn)城市化發(fā)展的進(jìn)程中，政府不能去搶奪市場機(jī)制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而且政府應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)手段而不是行政手段為市場機(jī)制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，即政府主要起引導(dǎo)、促進(jìn)的導(dǎo)向作用，而市場是基礎(chǔ)和主導(dǎo)。政府要通過自上而下的導(dǎo)向并引導(dǎo)民間力量通過市場自下而上的推動這兩個輪子的有機(jī)結(jié)合來加速城市化步伐，制定并有效實(shí)施一系列政策、法律、制度來為城市化的發(fā)展造就良好的政策和法律環(huán)境，對那些約束個體、企業(yè)和社會組織參與城市化進(jìn)程的障礙性體制進(jìn)行改革，使他們能根據(jù)自身的利益需求和活動能力在市場原則的激勵和約束下，自主決定參與城市化的方式。只有這樣，才能既克服政府原先在城市化進(jìn)程中由于不適當(dāng)?shù)慕巧ㄎ凰斐傻淖璧K城市化發(fā)展的體制和制度障礙，而且通過其角色的重新定位，不僅能更充分的發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，更能以其新的制度保障和政府對城市發(fā)展的合理規(guī)劃貫徹城市的可持續(xù)發(fā)展原則，并不斷地提高政府的城市管理水平從而推動我國的城市化進(jìn)程快速健康的發(fā)展?！?/p>