第一篇：從一份招商引資合同看地方政府的依法行政水平

從一份招商引資合同看地方政府的依法行政水平

李昌金

一份合同引發(fā)的上訪事件

從黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”至今已10個年頭了，我們政府的依法行政水平達到了怎樣一種程度呢？筆者試圖通過對一個縣級政府在具體經(jīng)濟活動中行政行為的分析，來考察地方政府依法行政的實際水平。

近年來，招商引資成為地方政府最主要的經(jīng)濟工作，各地興起的全民招商熱潮一浪高過一浪。招商引資在成為地方經(jīng)濟快速前進的“發(fā)動機”的同時，也引發(fā)了許多經(jīng)濟社會問題，其中由征地引發(fā)的農(nóng)民維權抗爭最突出。

江西K縣和全國各地一樣，在全國招商引資大比武中不甘示弱，使出渾身解數(shù)吸引外地客商。K縣的水電資源豐富，于是搶占優(yōu)質(zhì)水電資源興建中小型水電站，便成為各路客商及本地人士投資的熱點。K縣政府為了吸引客商，采取了一系列鼓勵客商前來投資的優(yōu)惠政策，這其中提供廉價的土地無疑是最吸引投資者眼球的。但K縣在為投資者提供廉價土地的同時，并沒有維護好農(nóng)民的利益，引發(fā)了大量的土地糾紛。

在這些糾紛中，有一起長達四年之久，至今仍未解決。浙江客商朱某在K縣Y鄉(xiāng)X村興建鐵帽山電站，占用農(nóng)民土地的補償問題卻沒有解決好。從2002年該電站開工建設起，村民因為此事三番五次上縣、到省、進京上訪。其間，有村民因為多次進京告“洋狀”，分別被北京和當?shù)鼐叫淌戮辛?。長期上訪，不僅影響了村民正常的生產(chǎn)生活，也對當?shù)卣蜗笤斐韶撁嬗绊憽＿@起糾紛產(chǎn)生的主要原因，是因為一份重要的文件，這就是2002年11月18日，K縣政府與浙江客商朱某簽訂的一份合同。

合同中有哪些違反法律政策的條款

縱觀這份合同，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容與我國現(xiàn)行的法律政策有許多相抵觸之處。筆者不是專門的法律工作者，因此僅從明顯違反法律政策的條款作一簡單分析。

一、合同主體違法。合同前款中規(guī)定：“甲方同意無償提供給乙方新建中華山電站水庫水利資源95平方公里的開發(fā)經(jīng)營權”。在合同第一款中還規(guī)定占用土地的補償費標準。我國的憲法和土地管理法以及村民委員會組織法等明確規(guī)定，農(nóng)村土地為集體所有，占用集體土地尤其是占用耕地用于非農(nóng)商業(yè)用途，必

須征得作為集體土地所有者的代表人——村民委員會的同意。決定集體土地是否轉(zhuǎn)讓屬于村民自治的事項。要轉(zhuǎn)讓集體土地，首先應在被占地村民小組召開全體村民大會，并取得三分之二以上村民同意，然后召開全村村民大會或村民代表大會討論最后做出決定。而K縣政府，在沒有與土地所有者（代表）——村委會以及土地經(jīng)營者——村民進行充分協(xié)商并取得一致、更沒有召開聽證會的情況下，避開村民自治組織，直接以縣政府協(xié)調(diào)會議的形式?jīng)Q定把農(nóng)民集體所有的95平方公里水利資源的開發(fā)經(jīng)營權和164.3畝耕地的永久性使用權轉(zhuǎn)讓給客商，并以合同主體即甲方的身份與客商簽訂合同。這顯然是一種越趄代庖的行為，違反了一切行政行為必須經(jīng)過法律授權的規(guī)定，屬于干預依法屬于村民自治范圍事項的行為。

二、違法占用基本農(nóng)田。合同第一條，允許客商占用耕地興建水電站。根據(jù)此合同，客商實際占用耕地164.3畝。據(jù)調(diào)查，這些耕地均為基本農(nóng)田?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定：“征用基本農(nóng)田用于非農(nóng)建設必須經(jīng)國務院批準?！备鶕?jù)此規(guī)定，地方政府無權批準占用基本農(nóng)田。K縣政府沒有辦理任何申報手續(xù)的情況下，同意客商占用164.3畝基本農(nóng)田，顯然違反了相關法律規(guī)定，屬于有令不行、有禁不止的違法違紀行為。

三、占地補償費過低。合同第一款第二條規(guī)定：“乙方興建鐵帽山電站開發(fā)占用的土地，凡計入農(nóng)業(yè)稅的水田、旱地按每畝不超過2000元標準一次性補償，未計入農(nóng)業(yè)稅的水田、旱地和山地按每畝不超過140元標準一次性補償，所需占地補償費全部由乙方承擔，乙方對所占土地享有永久性使用權。” 《 江西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》對占用土地需要給付農(nóng)民的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等均作了詳細規(guī)定，其中關于占用耕地補償項目和標準的規(guī)定如下：土地補償費按該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍計算；安置補助費，平均每人耕地200平方米以上333平方米以下的，按該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值9至10倍計算；地上附著物和青苗補償費，青苗補償費按實際損失補償，房屋、樹木等附著物作價賠償。按照這個規(guī)定，客商在X村占用農(nóng)民土地的各項補償費每畝應在1.5萬至2萬元之間。而且，從實際執(zhí)行情況看，很多地方的農(nóng)地補償費用是按30年土地收益計算的（因為土地承包期是30年）。在K縣城郊，土地各項補償?shù)臉藴噬踔吝_到每畝5～6萬元。在沿海發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民采取以土地入股或由集體統(tǒng)一做好廠房出租給客商的方式，最大限度地保護了自身利益。由此可見，K縣政府在合同中規(guī)定的土地補償費標準，遠遠低于國家法律的規(guī)定，更低于多數(shù)地方實際執(zhí)行的標準。

四、違規(guī)免征稅金。合同第二款第三條規(guī)定：“乙方企業(yè)所得稅及個人所得稅均免5年，或采取先征后獎的辦法辦理。” 《中華人民共和國稅收征管法》

第三條規(guī)定：“任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他與稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”《國務院關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》和《國務院關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，對此作出更為明確的規(guī)定，以制止地方政府僭越法律做出減免稅的行為。合同內(nèi)容顯然與上述稅法及中央相關政策相違背。

五、違規(guī)設定收費標準。合同第二條第四款規(guī)定：“電站所建隧洞口、大壩，所需林木山地，使用轉(zhuǎn)讓費林業(yè)部門按1元/平主米標準收取，但不再收取電站過水隧洞、過水使用轉(zhuǎn)讓費，廠房用地由縣土管局報批、發(fā)證，并按25.25元/平方米收取報批有關費用。電站遂道定位測量需砍伐苗木時，按50元/畝標準進行苗木補償?！?合同第一條第五款規(guī)定：“乙方電站建成發(fā)電水資源費，按4000元/年交納，由水電局及中華鎮(zhèn)、Y鄉(xiāng)按比例收取。”我國土地管理法、森林法、水法等對于占用土地收取土地出讓金、開發(fā)水利資源收取水利資源費、砍伐林木申請設計發(fā)證等均作出了明確規(guī)定，有些補償費還要求與村民協(xié)商一致。如江西省水資源費征收管理辦法第八條規(guī)定：“水資源費按實際取水量計收，但火電廠循環(huán)冷卻取水、水電廠發(fā)電取水按發(fā)電量計收。取水戶應當在取水設施上安裝合格的量水設備。無量水設備的，按工程設計取水能力或者取水設備銘牌最大日取水量計收?！钡诰艞l規(guī)定：“ 水資源費按月征收。取水戶應當在每月10日前向指定的水行政主管部門交納上月的水資源費。”合同完全拋開這些法律規(guī)定，自行設定行政許可和收費項目、收費標準，所設定的收費標準均遠遠低于法律規(guī)定（有的還是本縣自己制定的標準），忽略了農(nóng)民的利益。

六、侵犯農(nóng)民土地承包權。根據(jù)這份合同，客商在X村占用耕地164.3畝、林地20畝、園地14畝。這些土地涉及兩個村民小組、45戶農(nóng)戶231人。這兩個村民小組以前有耕地320.5 畝，人均耕地1.39畝，近幾年退耕還林退了65畝，這次客商占用耕地后，兩組就只剩下耕地91.2畝，人均0.39畝。客商占用的這些耕地涉及21戶，其中15戶村民的承包田被占用大半，6戶村民的承包田幾乎被全部占用，成為名符其實的“三無”農(nóng)民?？蜕檀笈加酶N農(nóng)田，極大地損害承包戶的合法權益。

七、違法規(guī)定土地使用年限。合同第二條第二款規(guī)定：“乙方對所占土地享有永久性使用權?！薄吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長?！?第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！笨蜕膛d建水電站占用集體土地實際是一種

租賃關系，根據(jù)上述土地承包法的規(guī)定，租賃耕地的期限不得超過30年，租賃林地的期限不得超過70年。因此合同中規(guī)定客商對所占土地享有永久性使用權顯然沒有法律依據(jù)。

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合同公然違法挑戰(zhàn)政府行政能力

K縣政府與客商簽訂的這份合同并非個案。近年來，該縣幾乎所有的招商引資都不同程度地采取了類似的行政干預措施。推而廣之，在所有比較重要的經(jīng)濟活動領域，政府那只“看得見的腳”踩住“看不見的手”的現(xiàn)象無處不在。同時，這種現(xiàn)象也并非個別地方存在，在整個中西部地區(qū)，這種現(xiàn)象都非常普遍。從這份合同的內(nèi)容看，這不是一般意義上的經(jīng)濟合同，而是政府權力運作的一種表現(xiàn)形式，其內(nèi)容體現(xiàn)的主要是政府的意志。在這個意義上說，這份經(jīng)濟合同更像是政府下達給農(nóng)民的“調(diào)撥單”。作為合同內(nèi)容涉及的兩個利益主體之一的農(nóng)民只有接受政府規(guī)定條件的義務，而沒有表達正當利益訴求的權利，更沒有與另一個利益主體——客商進行談判的權力，一切都讓政府給作主了。

十一屆三中全會以后，黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎上，提出了加強社會主義法制建設。1996年3月4日，第八屆全國人大四次會議根據(jù)黨中央的建議，把“依法治國，建設社會主義法治國家”作為一個基本方針，明確載入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。1999年3月15日，經(jīng)九屆全國人大二次會議修改后的憲法第五條增加一款作為第一款，明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”依法治國首先是依法行政。為了規(guī)范公共權力運作，防止權力誤用和濫用，保障公民基本權益，近年來我國加強了旨在約束行政權力的立法步伐，先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等一系列法律。

應當肯定，經(jīng)過社會各方的不懈努力，我國政府的依法行政水平有了提高，執(zhí)政能力有了增強。如在農(nóng)村執(zhí)法人員和基層干部隨意牽豬扒糧、拆房子搬東西，甚至使用暴力進行人身傷害以及限制人身自由等現(xiàn)象已大為減少。但是，由于我國的政治體制改革相對滯后，國家宏觀治理結(jié)構沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，社會治理仍然是一種高度集中的、單一行政控制的模式，加之權力運行的巨大慣性等，各級政府尤其地方各種違法行政的現(xiàn)象仍然層出不窮。尤其是近年，各地在工業(yè)化和城市化過程中，因為征地引發(fā)的矛盾糾紛非常多，而且土地違法的主體往往是地方政府。如在全國有較大影響的湖南嘉禾拆遷事件、河北永年征地事件、汕尾征地事件等。今年，國土資源部門通過對2004年9月以來的用地進行檢查發(fā)現(xiàn)，一些城市的違法用地占60％左右，有的甚至達到90％以上。不久前，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶在接受記者采訪時指出，當前土地違法反彈現(xiàn)象比較嚴重，而凡是性質(zhì)嚴重的土地違法行為幾乎都涉及到政府。當然，違法行政不僅有亂作為，還有不作為。如今年5月14日，河南日報報道的事件：該省葉縣農(nóng)民孟憲潮等7位農(nóng)民工為討6000多元被拖欠工資七上縣城、九進法院，跑平頂山兩趟，在焦作待了4天，卻毫無結(jié)果，直到省委書記徐光春親自作出批示才使問題的解決出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。

由此可見，我們喊了多年依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能，但成效并不顯著。在許多干部的觀念中，權與法的關系并沒有擺正，“人大于法、官大于法、權大于法、人情大于法”和“以權代法、以言代法、以權壓法、以情損法”，甚至“最高指示”大于憲法、“言出法隨”違憲而不受法律追究的封建殘余在許多領導干部的思想中還大有市場。按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須建立法治型、服務型政府，但現(xiàn)實情況是，政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的做法不僅不見削弱反而有加強之勢。在政府規(guī)制和市場規(guī)則雙重失靈的重壓下，處于原子化狀態(tài)的弱勢農(nóng)民沒有任何與社會強勢集團博弈的能力。他們在權力與資本的合力壓迫下，只能拱手讓出本屬于自己的寶貴自然資源。這似乎印證了近兩百年來，一些學者們反復證明了的一個社會規(guī)律：小農(nóng)會成為資本主義市場的犧牲品。這是導致農(nóng)民貧窮的一個非常重要的原因。

總之，處于轉(zhuǎn)型時期的地方政府，由于受到來自政治、經(jīng)濟、文化等各方面因素的影響，在現(xiàn)階段要依法行政水平、轉(zhuǎn)變政府職能還任重道遠。

（作者系江西省宜黃縣統(tǒng)計局副局長、東華理工學院特約研究員）

第二篇：從信訪問題看依法行政

從信訪問題看依法行政

信訪問題是社會矛盾的綜合體現(xiàn)，是反映社情民意的“晴雨表”。近年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深化，大量問題和矛盾通過信訪渠道反映出來，信訪總量一直高位運行。從我區(qū)實際來看，土地征用、城市拆遷與舊城改造、勞動社保、農(nóng)村土地糾紛、城嫁女村民待遇、代課教師、參戰(zhàn)退伍軍人、區(qū)內(nèi)困難企業(yè)等老大難問題，以及部分涉法涉訴案件等諸多涉及民生的問題成為群眾信訪的主流。群體上訪、越級上訪、纏訪鬧訪、重信重訪等現(xiàn)象居高不下。僅今年上半年，區(qū)級信訪總量就達1690件次，單訪和群體訪910人次，到區(qū)集體訪72批650人次，到市集體訪22批892人次，赴省集體訪8人次，京訪12人次。信訪形勢嚴峻，信訪問題已嚴重影響了全區(qū)正常工作秩序。

信訪問題之所以如此突出，從表面上看，主要有以下幾個方面原因：

一是群眾“信權不信法”的慣性思維定式由來已久

我國現(xiàn)行信訪制度作為民情上達、申冤維權的特殊渠道，對社會起著安全閥，對群眾起著寬慰劑的作用。所具有的職能主要有兩個方面，一是政治參與，即“上達民意”；二是權利救濟，即信訪已成為司法程序之外的救濟手段，群眾通過信訪獲取權威支持來解決糾紛和實現(xiàn)權利救濟。廣大人民群眾深受幾千年“人治”社會傳統(tǒng)影響，形成的“權大于法”的思維定式根深蒂固。從形式上，人們把信訪看成了優(yōu)于其它任何救濟途徑甚至司法救濟的捷徑，舉橫幅跪地喊冤、攔領導公車告狀，赴京上訪“告御狀”等等過去只能在古代戲文里才能看到的現(xiàn)象如今也司空見慣；從內(nèi)容上，人們更是把各種訴求意愿交織在一起，無論是涉及司法案件、還是行政事務，無論是事關家庭糾紛、還是鄰里矛盾，事無巨細，只要是認為不如意、不公平、不合理的事情，全都通過信訪渠道向政府涌來，大量的社會矛盾在政府堆積，導致“信訪問題綜合癥”普遍存在。

二是信訪部門責重權輕，處理信訪問題力不從心

在現(xiàn)實社會生活中，信訪除了聽取民聲、反映民意、維護穩(wěn)定的基本功能外，還成了“優(yōu)于其他救濟甚至于司法救濟的救命稻草”，信訪機構要承擔如此之大的責任，就必須要擁有相應的職權。但我國目前的信訪機構并沒有具體的行政職權，沒有獨立處理問題的權限，它只能承擔“上傳下轉(zhuǎn)”的程序性功能，不可以也不可能去解決本應由相關國家機關處理的社會事務。沒有行政權力的依托，信訪工作也缺乏權威性和約束力，因此對群眾來信來訪所反映的問題也就自然而然的呈現(xiàn)出了“什么都管，但什么都管不了”的尷尬境地。盡管地方政府在專門信訪機構的基礎上，都相應成立了由政府主要領導和相關職能部門組成的信訪聯(lián)席會議，作為處理重大信訪案件的議事機構，但面對與日俱增的大量信訪案件，信訪聯(lián)席會議處理案件的數(shù)量也非常有限，力不從心，根本無法應對勢如潮汐的信訪問題。

三是基層政府處理信訪手段消極滯后，負面膨脹效應日漸凸顯 “穩(wěn)定壓倒一切”這是長期以來中央把維護社會穩(wěn)定作為頭等大事來抓的根本體現(xiàn)。在處理信訪問題上，地方政府也秉持這一原則，通常通過建立執(zhí)行領導包案、量化考核、責任追究等系列制度的形式，處理信訪問題，以達到息訪的效果。現(xiàn)實中，面對大量的群體信訪和矛盾激化的各類信訪個體，地方政府往往處于上級政府明令限期化解和下面群眾信訪問題難以消化的雙重壓力之下，因此，往往在處理基層信訪問題中不得已采取穩(wěn)控強壓、看死盯牢、跟蹤截訪、“花錢放事買平安”等等法治以外的手段和措施，而且已逐漸將這些措施作為基層政府平息上訪的一貫做法而心照不宣，常此以往，結(jié)果一定是按下葫蘆浮起瓢，老問題尚未解決，新問題又相繼出現(xiàn)，導致信訪問題此起彼伏，愈演愈烈。

信訪問題如此突出，探究其深層次原因，基層政府及其各類行政機關未能很好的依法行政是導致大多數(shù)信訪問題產(chǎn)生的根源。在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，80%的法律，90%地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)和規(guī)章都是靠行政機關來執(zhí)行，行政機關絕大多數(shù)的行政行為直接涉及公民、法人和其他組織的權益。從目前大量的信訪問題的所反映實質(zhì)內(nèi)容來看，絕大多數(shù)屬于利益糾紛，而這些糾紛的產(chǎn)生與各級各類行政機關的不當行政行為密切相關。因此，信訪問題就像一面鏡子，它從另外一個角度，毫無保留的反映出了當前一些行政機關在實施行政管理過程中的癥結(jié)所在。

一是依法行政意識淡薄

依法行政，建設法治政府是我國實施依法治國，建設社會主義法治國家的根本途徑，是一種全新管理國家和社會事務的理念和方式。但在現(xiàn)實工作中，一些行政機關的工作人員，特別是領導干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政還存在模糊的認識和作法。主要表現(xiàn)為：一是把依法行政作為口號，喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，存在著說起來重要，做起來次要的現(xiàn)象；二是有些領導長官意志嚴重，民主科學決策意識匱乏，習慣于以傳統(tǒng)的思維方式方法處理問題，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，輕法律手段、輕管理制度，重協(xié)調(diào)解決“和稀泥”，往往導致一言堂、和事老，決策失誤；三是重權利輕責任，重利益輕服務，官本位、權本位思想嚴重，注重嚴管重罰，輕視便民服務人性化管理；四是唯上、畏上，唯權、畏權，恪守領導講話、批示精神，忽視法律規(guī)范和引導功能等等。

二是違法行政問題時有發(fā)生

行政機關最主要的職能是行政執(zhí)法，國家制定的法律、法規(guī)能否在實際生活中發(fā)揮作用，大多數(shù)要靠行政執(zhí)法去落實。行政機關的執(zhí)法活動往往直接影響著公民、法人和其他組織的權利義務。人民群眾也是通過行政執(zhí)法來認識法律，評價政府，因此，行政機關是否公正、廉潔執(zhí)法，直接關系著政府的威信和法律的權威，關系著依法行政的成敗。然而現(xiàn)實生活中，依然存在著行政機關違法行政的問題。主要表現(xiàn)為：一是行政執(zhí)法職責模糊，行政執(zhí)法權分散，部門職能重疊，多頭管理，重復執(zhí)法的現(xiàn)象仍然存在。二是行政執(zhí)法和利益掛鉤。有的執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部，將罰沒返還作為一種推動執(zhí)法工作的激勵機制，基層執(zhí)法機關罰得越多，返還的也就越多；有的執(zhí)法單位對違法行為視而不見，任其發(fā)展，秋后算總賬，事后宰肥羊；有的故意設置“局”，引誘行政執(zhí)法相對人違法，而后施以重罰，陷民于不義等等諸如此類不當行政行為，造成了執(zhí)法行為與行政管理的終極目的相背離。三是“隨意性”執(zhí)法現(xiàn)象普遍存在。一種情況是執(zhí)法程序隨意性。在實施行政處罰過程中，隨意簡化程序，不履行事先告知義務，剝奪行政相對人的申辯權；不告知行政執(zhí)法相對人獲得救濟的途徑，剝奪行政相對人的申訴權；另一種情況就是執(zhí)法內(nèi)容隨意性，濫用自由裁量權。有人情關系，輕處理、少罰款或不罰款；無人情關系，“鐵面包公”一罰到底，處罰任由執(zhí)法者心情嗜好畸輕畸重，隨意執(zhí)法，往往是處理合法但極不合理，相對人只能有看法，但是沒辦法。四是部分基層執(zhí)法人員素質(zhì)還有待提高。從法律素質(zhì)看，還有相當數(shù)量的執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)法律專業(yè)教育，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律素質(zhì)，執(zhí)法不懂法。從職業(yè)道德素質(zhì)看，部分執(zhí)法人員不注重工作方式方法，將自己凌駕于法律之上，在執(zhí)法中“霸氣”、“匪氣”十足，違法執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。

三是規(guī)范性文件制定不規(guī)范

規(guī)范性文件是指各級國家行政機關為實施法律，執(zhí)行政策，在法定權限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。通過制定規(guī)范性文件，來保證法律法規(guī)的有效執(zhí)行。但是，在實際工作中，行政機關制定規(guī)范性文件存還在一些問題：一是一些部門制定程序不規(guī)范。程序意識淡薄，不調(diào)研，不論證，不經(jīng)過政府法制機構審核，僅憑上級的文件或者是領導講話便制定規(guī)范性文件。二是內(nèi)容不規(guī)范、不合理、不合法的現(xiàn)象時有發(fā)生。內(nèi)容空洞，于法無據(jù)，缺乏可操作性問題尤為突出，文件起草者責任心不強，原封不動地照抄照搬上級文件，沒有結(jié)合具體實際，制定的規(guī)范性文件在本地難以施行；隨意增設于法無據(jù)的限制性條款，或者隨意刪減或變通法律規(guī)定的禁止性條件而制定規(guī)范性文件，致使法律法規(guī)被錯誤執(zhí)行，損害群眾利益，降低文件了權威；有些行政機關為了擴大職權，強化部門利益，對同一社會公共事務，競相出臺規(guī)范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件沖突情況屢屢發(fā)生。

四是行政執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱

行政執(zhí)法監(jiān)督是規(guī)范行政執(zhí)法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執(zhí)法監(jiān)督一般采取開展行政執(zhí)法大檢查和專項檢查，個案監(jiān)督、行政效能監(jiān)察、法制建議書，行政復議等多種方式。雖然方式方法很多，但監(jiān)督效果卻不明顯：一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量少、范圍局限，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)常化和全面化的執(zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。二是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。認為監(jiān)督就是查錯糾偏，忽視事中監(jiān)督這個重要環(huán)節(jié)，偏重于事后監(jiān)督，導致違法行為得不到有效預防和控制。三是行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏權威。由于法律法規(guī)不健全，對于市縣政府法制機構行政執(zhí)法監(jiān)督權限規(guī)定不明確，定位不高，力度不夠，沒有權威，政府法制機構在法律上，制度上根本無法對行政執(zhí)法進行有效地監(jiān)督，對于種種違法行政行為只能是看在眼里，急在心里，有看法，沒辦法。同時，政府法制機構只有“建議”權而沒有直接處理權，而且有權機關對于違法行政行為的處理，往往是就事論事，對事不對人，處理力度疲軟，不足于對違法行政行為給予警示和震懾，不能從根本上解決監(jiān)督問題。

五是普法教育不夠，群眾法律意識淡薄

當前，雖然法制宣傳工作已進行到“五五”普法階段，但是，群眾法律意識仍然比較淡薄。存在的主要問題是法制宣傳形式單一，法律普及的效果沒有保障。法制宣傳教育形式重于實效，模式陳舊，“搞活動，湊熱鬧”的思想嚴重，普法形式總停留在出板報、讀讀報紙等，強調(diào)建立了多少宣傳欄、發(fā)放了多少宣傳資料、建立了多少人的法律志愿者隊伍，忽視法制宣傳教育的實際效果。在內(nèi)容上多為法制理論知識，與實際結(jié)合不很緊密，不能與時俱進，不能適應群眾的實際需要，群眾學法積極性不高；因此普法工作天天喊，群眾素質(zhì)提高不明顯的現(xiàn)狀依然存在。

顯而易見，要減少信訪問題，通過目前政府接待信訪這種非法治化的的手段，并非從根本上理順和化解社會矛盾的萬全之策。在我國，行政機關承擔著經(jīng)濟、社會、文化等領域的各項管理職能。行政機關能否做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，直接關系到政府的主張和人民意志的實現(xiàn)，關系到社會的穩(wěn)定，經(jīng)濟的發(fā)展。如果各級政府都能夠根除弊癥，堅持依法行政、依法辦事，信訪中出現(xiàn)的各類問題大都可以迎刃而解。那么，如何才能更好的依法行政？筆者認為，關鍵有以下幾點：

一是要合法合理行政

合法行政是對行政機關最基本的要求，也是最重要的要求。由于行政機關在行使行政權力時，享有很大的自由裁量權，所以，僅僅要求行政活動合法是不夠的，還必須從合理性和正當性的角度提出更為具體要求。例如征地補償問題，這是近年來群眾集體信訪最為突出的問題之一，其矛盾焦點在于征地補償款的補償基數(shù)。國家在對征地補償基數(shù)的規(guī)定上有一個較大的浮動幅度，很多地方政府部門在進行征地補償時并非是按照規(guī)定范圍內(nèi)的最高標準而是按照最低或中間標準進行補償，雖然屬于合法范圍，但群眾認為不合理，從而引發(fā)上訪。由此可見，行政活動除了要以合法為原則，不損害公民合法權益，還必須以合理為條件，維護群眾根本利益。

二是要樹立司法權威

“司法是社會正義的最后一道防線”，推進依法行政，建設法治國家的核心是要樹立司法權威。當前，涉法涉訴的信訪問題成為困擾各級黨委政府的一大難題，很多案件，雖然司法機關已經(jīng)進行了調(diào)解或判決，但案結(jié)事未了，當事人仍然不斷越級上訪或纏訪鬧訪，尋求行政權威解決問題。其中有一個重要原因就是上訪人對司法機關的權威性存在質(zhì)疑。這也是現(xiàn)實很多信訪問題，原本完全可以通過司法途徑予以解決，但群眾放棄訴訟而選擇上訪的重要原因之一。因此，必須要保證司法機的獨立性和內(nèi)部的純凈性，確保司法裁判的公正、公平，真正樹立司法權威，用公正、公平、高效的司法實踐逐步扭轉(zhuǎn)百姓“信權不信法，信訪不信法”的思想觀念，依法解決紛爭，減少信訪總量。

三是要加強監(jiān)督問責

行政機關擁有強大的行政權力，如果缺乏必要的監(jiān)督，則其行政權力將很難受到限制，英國的阿克頓勛爵說過‘不受制約的權利必然產(chǎn)生腐敗’。許多在群眾信訪中反映的“權錢交易”、“權權交易”、“濫用權力”等現(xiàn)象，都是該句名言的現(xiàn)實寫照，都是因為行政權力缺乏有效的監(jiān)督造成的。因此，要進一步加強政府法制機構、紀檢監(jiān)察部門、司法部門、新聞媒體和社會民意的監(jiān)督作用，加大對違法行政行為的查處力度。同時強化辦案責任制，落實責任倒查制，加強政務公開，把行政機關行政行為置于多重監(jiān)督之下，讓依法行政得以真正實現(xiàn)。

第三篇：淺談地方政府招商引資方法

淺談地方政府招商引資

目前，地區(qū)間的競爭日趨激烈，城市與城市之間、區(qū)縣與區(qū)縣之間經(jīng)濟發(fā)展的競爭，在某種程度上表現(xiàn)為招商引資成效的比拼。事實上，哪個地區(qū)的開放度高、招商引資多，那個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展就快、競爭力就強。但是，在實際工作中，由于政府在招商引資中招商方式和行為的不同選擇，招商引資的效果會有很大差異。作為區(qū)縣政府，如何正確認識問題，處理好招商引資中的各種關系至關重要。

一、招商引資的方式

1、改善環(huán)境招商引資。近年來，有些區(qū)縣不惜花巨資組團到省外、國外去招商引資，想以此提高“效果”，殊不知，客商到一個區(qū)縣投資，并不會輕率作出決策，而要對一個地方進行綜合評估后，才會最后決定。如果環(huán)境建設好了，“筑好巢”必然能引得來“金鳳凰”，反之，即使客商引得來，實地一考察，發(fā)現(xiàn)你的區(qū)縣投資環(huán)境達不到要求，也不會真正來投資的。

2、推出優(yōu)勢項目、產(chǎn)品招商引資。很多外資、外地客商到某地投資，只會帶著資金前來找項目進行投資，找產(chǎn)品開發(fā)。因此，區(qū)縣在招商引資中，一定要將本地的優(yōu)勢項目、優(yōu)勢產(chǎn)品推介出去，供客商選擇，這樣招商引資成功的可能性才大。因為客商投資，目的是為了給自己帶來投資回報，只有市場潛力好、投資匯報率高的項目、產(chǎn)品，對他們才會有投資的吸引力。

3、積極利用網(wǎng)絡招商引資。近些年，電腦網(wǎng)絡迅猛發(fā)展，國內(nèi)外稍有一定規(guī)模的企業(yè)都有自己的網(wǎng)站。因此，充分利用現(xiàn)代化科技手段，開展網(wǎng)上招商引資，不僅有可能，而且招商

引資的成本極低，只要方法運用得當，成功的可能性也比較大。

4、發(fā)揮客商在招商引資中的作用，實現(xiàn)“以商引商”。區(qū)縣對引進的客商企業(yè)，一定要做到每引進一個就要全力服務好，使其真正感到投資環(huán)境好、各項服務好，這些客商對這里就會有一個好的影響，通過他們對其他客商現(xiàn)場說法，是招商引資中最好的活“廣告”，比別的招商方式都好。

二、招商引資中存在的問題

1、過度優(yōu)惠招商，壓低土地價格招商，造成應得利益大量流失。一些區(qū)縣為了營造氣氛，多引快引資金，展開了同周邊區(qū)縣在政策上的競相攀比，甚至不惜血本，壓低地價、讓稅讓利，承諾“只要你能來，什么都好說”。有的企業(yè)專門找“優(yōu)惠”的空子，吃完了甲地的優(yōu)惠又跑到乙地去。

2、政府包辦代替，招商引資主體錯位。招商引資中，政府任務應該是定規(guī)劃、搞協(xié)調(diào)、抓服務、管督促，形成政府搭臺，企業(yè)唱戲的良好局面。但現(xiàn)實情況是政府想方設法組織企業(yè)參加各種招商活動，往往是政府忙得不亦樂乎，效果不佳。

3、重引進輕管理，管理和引進脫節(jié)?，F(xiàn)在普遍存在的問題是引進的力度大，管理的力度弱，相互脫節(jié)。由于重引輕管，服務沒跟上，聯(lián)系不緊密，使得一些老客商、老企業(yè)產(chǎn)生了環(huán)境差的印象，有被騙上當?shù)母杏X，不愿再加大投入。

4、引進的項目不少，但質(zhì)量不高。有的地方為了用加快招商引資步伐來創(chuàng)造政績，熱衷于盲目追求招商數(shù)量和金額，對引進的資金和項目是否有利于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，是否能發(fā)揮當?shù)貎?yōu)勢，是否環(huán)保，很少考慮，結(jié)果盲目引進，引進了不少低水平的重復建設，危害不淺。

5、策劃包裝項目不詳實，好的項目拿不出來。

招商引資應該做到推出的項目要是別人所期望的項目，介紹的企業(yè)要是別人所期待的合資合作伙伴，提出的條件要有吸引力。由于項目過于概念化，讓人感到不塌實，難以確定投資，且真正讓人心動的項目

很少。一個好的企業(yè)能夠吸引外商，一個好的項目更能夠留住客商。

三、處理好招商引資中的關系

1、在政策導向上，妥善處理好名和利的關系。追求效益、謀求發(fā)展是招商引資中雙方的共同目標，尤其是投資方常常把利益作為投資取向的先決條件。在具體政策的制定過程中，要顧及國家的大政策，不能只顧名不要利。該優(yōu)惠的政策一定要到位，不該優(yōu)惠的也不能隨意放寬，對那些只重政績、不顧政府稅收、增大招商成本的做法要堅決糾正。

2、在招商主體上，要妥善處理政府與企業(yè)的關系。招商引資是一項全局性的社會工程，政府肯定要抓，并要建立目標責任制，逐個項目抓落實。但是更應該把企業(yè)的積極性調(diào)動起來，讓他們打頭陣，政府搞服務，可以提高企業(yè)與客商之間直接洽談、直接簽定項目和引進資金的成功率。政府可以騰出更多精力去研究和改善發(fā)展的軟環(huán)境，不斷增強本地區(qū)對外的吸引力。

3、在項目的選擇上，要妥善處理大與小的關系。要根據(jù)實際條件選擇項目，對硬件條件好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)，如各類園區(qū)，就要重點引進大項目、大公司甚至包括世界500強企業(yè)入駐作為重頭戲來唱。但對于相對劣勢的地區(qū)，特別是交通條件很差的地區(qū)，要因地制宜，有大引大有小引小，特別是對一些投資少、見效快、效益好的小項目，邊遠地區(qū)的成本相對較低，適應性更強，招商工作也更容易開展。

4、在引進的內(nèi)容上，要妥善處理好硬與軟的關系。

招商引資不外乎引進資金、設備等硬件以及人才、技術、管理經(jīng)驗等軟件。作為西部地區(qū)的廣大農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟的突出矛盾是資金緊缺、設備落后，應將資金和先進的設備的引進作為重中之重，同時也必須重視人才和管理技術的引進，才能使資金和設備發(fā)揮更大的作用。

5、在引進的速度上，要妥善處理好量與質(zhì)的關系。要把效益作為招商引資的出發(fā)點和落腳點，既講數(shù)量更重質(zhì)量。要徹底擯棄過去那種圖形式、做表面文章的現(xiàn)象，促使項目盡快產(chǎn)生效益，按預期收回投資。作為區(qū)縣一級政府而言，搞好招商引資工作，取得招商引資成效，項目和資金在本地落戶，形成固定資產(chǎn)，有利于稅收較快地增長。對于促進地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級，加快經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整；對于彌補建設資金不足，實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標；對于擴大就業(yè)，促進社會進步；特別是對于發(fā)展開放型經(jīng)濟，促進地區(qū)經(jīng)濟與世界經(jīng)濟接軌有著極其重要意義。

第四篇：淺析地方政府招商引資優(yōu)惠政策會計核算

淺析地方政府招商引資優(yōu)惠政策會計核算

《企業(yè)會計準則第16號--政府補助》將政府補助作為一項具體會計準則單獨列示，填補了政策空白。從會計主體看，僅規(guī)范了受助方會計核算，且先期僅限于上市公司和大型企業(yè)；從補助主體看，準則主要規(guī)范中央和省級政府的補助，稅務征管部門實務中也照此規(guī)范；另外，補助方（政府或政府窗口公司）會計核算缺少政策規(guī)范（政府補助國際準則中未涉及）。招商引資優(yōu)惠政策的復雜性決定了相關會計核算的復雜性。本文探討對所在開發(fā)區(qū)招商引資優(yōu)惠政策，以準則為依托，結(jié)合最新招商實例，解析受助方會計核算，并將相關準則精神引入補助方會計核算實踐，為地方政府設計規(guī)范、明晰、易于操作、具有一定前瞻性的核算方法。

一、優(yōu)惠政策會計核算依據(jù)

（一）政府補助分類

我國目前主要政府補助包括出口退稅、財政貼息、研究開發(fā)補貼、政策性補貼。政府補助分為與資產(chǎn)相關的政府補助和與收益相關的政府補助。與資產(chǎn)相關的政府補助是指企業(yè)取得的、用于購建或以其他方式形成長期資產(chǎn)的政府補助；與收益相關的政府補助是指除與資產(chǎn)相關的政府補助之外的政府補助。政府補助還可分為附條件政府補助和無條件政府補助。附條件的政府補助是指政府在特定的不確定未來事項發(fā)生或不發(fā)生時有權收回的政府補助，不能滿足條件時，政府有權收回，能否滿足條件具有不確定性；無條件的政府補助是指除附條件政府補助之外的政府補助。

（二）政府補助會計核算

政府補助有兩種會計核算方法：資本法與收益法。資本法是將政府補助計人所有者權益。收益法是將政府補助計入當期收益或遞延收益。收益法分兩種具體方法：總額法與凈額法?？傤~法是在確認政府補助時，將其全額確認為收益，而不是作為相關資產(chǎn)賬面余額或者費用的扣減；凈額法是將政府補助確認為對相關資產(chǎn)賬面金額或者所補償費用的扣減。

（三）《政府補助》準則與國際會計準則主要差異

（1）范圍不同。這是兩者最大的區(qū)別。我國政府作為企業(yè)所有者對企業(yè)的資本投入，與其他單位對企業(yè)的投資一樣，企業(yè)收到時計人實收資本或股本，不屬于政府補助。我國加入WTO后，國際社會對政府補助的界定非常敏感，所以本準則規(guī)定的范圍，比WTO以及國際準則的范圍小。（2）分類不同。我國新準則充分借鑒了國際分類，首先參照《國際會計準則第20號--政府補助的核算與政府援助的披露》，將政府補助明確分為與資產(chǎn)相關的補助和與收益相關的補助兩類；同時還借鑒《國際會計準則第41號--農(nóng)業(yè)》，在準則中體現(xiàn)了有條件補助和無條件補助分類精神。（3）會計核算方法不同。國際會計準則對政府補助采用全面收益法，規(guī)定凡是政府給的無論是現(xiàn)金補助還是非現(xiàn)金補助，都應算作損益。而我國規(guī)定，對研發(fā)撥款等文件明確會計核算方法的，應依照其規(guī)定核算（如將專項撥款視同國家投資，計人資本公積）；沒有特殊規(guī)定的計人收益。

二、WQ案例介紹

（一）項目情況/ 5

wO集團是國內(nèi)從事生物醫(yī)藥研究的龍頭企業(yè)，在生物醫(yī)藥研發(fā)領域擁有雄厚資源和領先業(yè)績。wO集團擬在引資地投資購地100畝，通過3-5年，投資10~15億元，建成集團最主要、同時也是國內(nèi)一流的生物醫(yī)藥研究中心。項目合作目標包括：（1）每年承接醫(yī)藥研發(fā)合同達到5000萬美元，完成合同研發(fā)任務達到3000萬美元（或3億元人民幣），其中出口合同任務達到2000萬美元；（2）獲得國家新藥批準證書達到15個，申報國家新藥達到30個；（3）獲得國際專利達到5個，申報國家發(fā)明10個及其它專利共同達到100項；（4）醫(yī)藥銷售額達到10~20億元人民幣；（5）從事醫(yī)藥研究的研發(fā)人員達到2000人以上；（6）建成生物醫(yī)藥研發(fā)載體面積達到10萬平方米；（7）聚集各類先進的生物醫(yī)藥公司20家。

（二）政策情況

從政府招商角度評判，wO集團在引資地的意向投資項目（以下簡稱wQ項目）：一是完全符合政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，屬“著力培育，優(yōu)先引進”產(chǎn)業(yè)；二是系先導項目，對產(chǎn)業(yè)集聚和項目引進具有示范引領作用；三是系龍頭型、旗艦型重大項目，產(chǎn)業(yè)輻射和人才集聚能力超強。

為此，經(jīng)反復測算、慎重研究和多次協(xié)商，最終政府承諾優(yōu)惠政策主要為：一是中央免費政策：協(xié)助企業(yè)爭取各級各類所得稅優(yōu)惠稅率和稅收減免、出口退稅、財政貼息、研發(fā)補貼和政策性補貼。二是地方自費政策：（1）土地差價：承諾供地價格20萬元，畝。與保護價差額部分全額返還，初步測算約1200萬元；

（2）供電貼費：承諾雙回路供電，由政府窗口公司實施達標后交付項目單位，初步測算約1000萬元；（3）代為裝修：對5000平方米臨時辦公樓按照wO要求裝修，初步測算約11300萬元；（4）租金減免：5000平方米臨時研發(fā)場所35元／月／平方米，前3年免租，第四、第五年租金減半，初步測算約800萬元；（5）代購設備：由引資地政府投資購買wO項目所需研發(fā)儀器設備，用于建設公共開放生物醫(yī)藥研發(fā)服務平臺，所有權歸屬wQ項目單位，初步測算約2000萬元；

（5）稅收返還：企業(yè)所得稅與增值稅地方留成部分，前3年每年獎勵80%，第四、第五年每年獎勵30%。（假定累計900萬元）

以上優(yōu)惠政策，可量化部分合計約6900萬元

（1200+1000+1000+800+2000+900）。

三、受助方會計核算

（一）無條件補助

中央和省層級的稅收返還、財政貼息及政策性補貼通常屬于無條件補助，應當分不同情況處理。地方自費招商政策中涉及稅收返還（如前述wQ項目），也應比照核算。

（1）稅收返還。屬于消費稅、營業(yè)稅以及所得稅的，應當在沖減當期費用后，按照凈額法進行賬務處理。會計處理為：借記“應收退稅款”（或“銀行存款”），貸記“補貼收入”。取得增值稅稅收返還或取得權利時，按照總額法進行賬務處理。其中獲得增值稅出口退稅的，如實行“免、抵、退”的辦法，應按照應收的退稅款計入應交增值稅。會計分錄：

借：應收退稅款（或銀行存款）9000000

貸：補貼收入9000000

如未實行“免、抵、退”的辦法，應按照應收的退稅款沖減當期費用。會計處理為：借記“應收退稅款”（或“銀行存款”），貸記當期費用。

（2）財政貼息。指政府為了扶持某些領域或行業(yè)的企業(yè)。當企業(yè)從銀行貸款時，政府無償給予（彌補）企業(yè)貸款利息的一部分或全部。獲得財政貼息的，應當按照應收或收取的實際金額，沖減當期財務費用或相關購建資產(chǎn)的成本。財政貼息有兩種情況，一種是政府把貼息款支付給企業(yè)，企業(yè)支付給銀行全額的利息；另一種是政府把貼息款支付給銀行，企業(yè)支付給銀行扣除貼息款后的利息。會計處理為：借記“銀行存款”（或“應收財政貼息”），貸記“財務費用”（或“資產(chǎn)成本”）。

（3）研發(fā)補貼。通常屬于具有專門用途補貼，發(fā)放給企業(yè)彌補研發(fā)費用，以扶持高新技術發(fā)展。對研發(fā)撥款等文件明確會計核算方法的，應按其規(guī)定核算（如將專項撥款視同國家投資，計人資本公積）；沒有特殊規(guī)定的計入收益。會計處理為：借記“銀行存款”（或“應收財政貼息”），貸記“當期損益”（或“資本公積”）。

（4）政策性定額補貼。如定額價格補貼。關系到國計民生的商品，銷售價格受到政府調(diào)控，售價較低（甚至低于成本），國家按照銷售量或儲存量等給予企業(yè)定額補貼。獲得政策性補貼的，應當按照應收或收取的實際金額，計入當期損益。會計處理為：借記“銀行存款”（或“應收財政貼息”），貸記當期損益。

（5）對于無條件的非現(xiàn)金補助。根據(jù)相關規(guī)定應當在確認補助資產(chǎn)同時計人資本公積。借記相關資產(chǎn)，貸記資本公積。

（二）附條件補助

中央和省層級會有部分附條件補助，而地方自費招商政策按照契約式招商新趨勢，基本可全部界定為附條件補助。在所附條件的設定和執(zhí)行上，地區(qū)之間、項目之間都存在較大差異，后續(xù)會計核算因此也存在較大不確定性。

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（1）對于附條件的補助，以及指定專門用途的補助，應當在確認補助資產(chǎn)同時計入相應負債，待以后滿足所附條件時將相應負債轉(zhuǎn)入資本公積（形成資產(chǎn)的金額）或沖減相關資產(chǎn)項目（未形成資產(chǎn)的金額）。前述w0項目所涉土地差價返還、代購研發(fā)設備、代為裝修可歸于此類。

收到相關補助時，會計分錄為：（單位：萬元，下同）

借：相關資產(chǎn)（1200+2000+1000）4200

貨：相關負債（1200+2000+1000）4200

企業(yè)確定無法收到已確認補助，或者需要返還已收到補助的，應當在確定無法收到或?qū)嶋H返還時，沖減相關負債。會計處理為：借記相關負債，貸記相關資產(chǎn)。

待項日完成時，對于形成資產(chǎn)并留歸企業(yè)的，按實際成本將相應的負債轉(zhuǎn)為資本公積。會計處理為：借記相關負債，貸記“資本公積”，對于形成資產(chǎn)且上交補助方的，按實際成本沖減相應負債和相關資產(chǎn)項目。會計處理為：借記相關負債，貸記相關資產(chǎn)。

對丁未形成資產(chǎn)的，按應核銷的金額沖減相應的負債和相關資產(chǎn)項目。會計處理為：借記相關負債，貸記相關資產(chǎn)。

（2）對于附條件的減免式隱形補助，應當按照確認的減免額度分期計人當期損益。列于所涉金額較小的。根據(jù)重要性原則，也可不予反映。前述wQ項目所涉租金減免即可歸于此類。會計分錄為：

借：相關費用（營業(yè)費用、管理費用、制造費用等）8000000

貸：當期損益 8000000

（3）對于提升完善基礎設施配套類的補助，《企業(yè)會汁準則2006第16號--政府補助》未予明確，參照國際會汁準則精神，不屬于政府補助準則范疇，可不

予揭示。前述wQ項目所涉供電貼費即可歸于此類。

四、補助方會計核算

（一）稅收、土地差價返還、專項補助等財政承擔、支付項目

（1）基金設立。政府統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)及專項扶持政策，并結(jié)合招商引資實務設立產(chǎn)業(yè)（或）專項扶持基金，建立健全基金管理制度，按預算進度序時撥付款項。會計分錄為：

借：一般預算支出--相關二級科目（1200+900+800）2900

貸：國庫存款（1200+900+800）2900

扶持基金管理相關部門同步予以確認。會計分錄為：

借：銀行存款（1200+900+800）2900

貸：某扶持基金（1200+900+800）2900

（2）基金兌現(xiàn)?；鸸芾硐嚓P部門依據(jù)基金管理制度，對所涉項目、企業(yè)審核后兌現(xiàn)補助。會計分錄為：

借：某扶持基金（1200+900）2100

貸：銀行存款（1200+900）2100

（二）房租補貼等財政承擔、政府平臺公司代支付項目

（1）財政補貼平臺公司。基金管理相關部門依據(jù)基金管理制度，對所涉項目、企業(yè)審核后兌現(xiàn)補助。會計分錄為：

借：某扶持基金 800

貸：銀行存款 800

（2）政府平臺公司兌現(xiàn)減免租金承諾。僅需完善臺賬記錄。無需會計核算。

（3）政府平臺公司收到財政補貼，視作房租收人核算：

借：銀行存款 800

貸：主營業(yè)務收入 800

（三）代購設備等平臺公司受權支出項目政府平臺公司接受政府授權后代為支付。會計分錄為：

借：長期投資2000

貸：銀行存款2000

（四）基礎設施完善等平臺公司受權支出項目

對于提升完善基礎設施配套類的補助，《企業(yè)會計準則2006~16號--政府補助》未予明確，參照國際會計準則相關精神。不屬于政府補助準則范疇，可不予揭示。平臺公司可作為自主開發(fā)或受權開發(fā)項目核算。會計分錄為：

借：相關資產(chǎn)1000

貸：銀行存款1000

也可按照授權開發(fā)--回購模式，由財政對相關資產(chǎn)確價回購（相關會計分錄略）。

五、優(yōu)惠政策會計核算建議

（一）提高認識

完善核算是手段，規(guī)范管理才是目的。財政財務必須圍繞政府重點工作服務，不應存在消極心態(tài)，應充分認識和理解招商引資對地方經(jīng)濟的作用和意義，積極作為，主動出謀劃策。

（二）及早介入

財政財務部門要主動、及早、全過程深度介入招商引資工作，項目前期介入

目的是成本效益分析，提供合理的優(yōu)惠政策方案，掌控政策成本，同時保證未來兌現(xiàn)可行性。

（三）超前謀劃

財政財務部門深度介入招商引資最終要落實在兌現(xiàn)和核算上。相關核算工作必須超前謀劃，要求既要兼顧政策風險，合理規(guī)避未來可能面臨的各級各部門監(jiān)督檢查風險；還要求做好財政、財務銜接，落實好既定的核算模式。體現(xiàn)在核算上就是理順完善政府（財政）--園區(qū)開發(fā)公司（業(yè)主方）--入駐項目（承租方、購地方）整個業(yè)務鏈條的混合式核算模式：

（1）充分發(fā)揮公司作用。供電貼費等基礎設施提升類優(yōu)惠政策，以及房租減免等優(yōu)惠政策，能在公司列支的盡量在公司列支，體現(xiàn)在園區(qū)基礎設施開發(fā)成本中。這也符合國際準則相關精神。

（2）完整列示政策成本。房租減免等類似減免類補助還可探索暗貼變明貼，即園區(qū)開發(fā)公司（業(yè)主方）給予人駐項目的房租減免，由財政據(jù)實補助園區(qū)開發(fā)公司（業(yè)主方），既保證園區(qū)開發(fā)公司（業(yè)主方）商業(yè)模式有效運行，又完整核算招商政策成本。

（3）用足股權式補助。代購研發(fā)設備、代為裝修等代為支付類優(yōu)惠政策，盡量與受助方商談股權式補助，即將相關補助以園區(qū)開發(fā)公司（業(yè)主方）以及優(yōu)先股等方式注入（股權式補助準則不視作政府補助），受助方也需相應調(diào)整。如此可有效規(guī)避國資管理等相關政策風險以及納稅調(diào)整等涉稅事項（部分與資產(chǎn)相關的政府補助，稅務征管部門理解并執(zhí)行為與收益相關的政府補助，因此要求受助方納稅調(diào)整）。

（4）規(guī)范政府直接補助。對于必須由財政直接列支的政府補助，建議以專項扶持基金形式列支，基金的設立可以是產(chǎn)出式，即與對外出口、銷售收入等產(chǎn)出指標掛鉤，鼓勵企業(yè)做大規(guī)模上臺階；也可以是投入式，即與研發(fā)投入等費用指標掛鉤，鼓勵企業(yè)加大壓法；還可以是更加廣義的投入式，即將各項政府補貼打包后與企業(yè)總投資等產(chǎn)出指標掛鉤，既便于計量，也可促使企業(yè)加快投資進度、保證投資強度，并早日投產(chǎn)和達產(chǎn)。

中央和省層級的稅收返還、財政貼息及政策性補貼，對基層政府而言，屬免費政策，基層政府需要關注的，是地方自費招商政策的核算，實踐中主要有三種模式：一是直接法，即通過財政資金直接支付；二是間接法，即通過政府平臺公司代為支付，再與財政結(jié)算（或財政先行預支）；三是混合法，即前述兩種方法的混合。從基層財政財務部門完善核算、規(guī)范管理角度出發(fā)，混合法應更加可行，但也應從多方面加以改良。

第五篇：地方政府招商引資亂象解析

地方政府招商融資亂象剖析

導讀：招商引資一直以來都是地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的一項重要工作。為了吸引更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，各地紛紛出臺優(yōu)惠政策和措施，區(qū)域間的競爭也處于激烈狀態(tài)。

招商引資一直以來都是地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的一項重要工作。為了吸引更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，各地紛紛出臺優(yōu)惠政策和措施，區(qū)域間的競爭也處于激烈狀態(tài)。筆者通過多年審計發(fā)現(xiàn)，招商引資在促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，提高財政收入的同時，也暴露出一些問題，值得重視并應在今后加以完善和改進。

以下一個省份尤為突出：四川、天津、云南、黑龍江、江西、陜西、山西和廣西等。部分國投公司城投公司老總收受回扣，好處費等方式大力聯(lián)合私募基金、私募債券、資管券商、信托資金等大量融資。地方政府招商引資的六個手段

1.各地政府以產(chǎn)業(yè)扶持或獎勵的名義從公共財政資金中安排給企業(yè)扶持資金的做法最為常見。由于國家明令禁止地方政府擅自減免企業(yè)稅收，通過財政扶持企業(yè)的方式成為各地普遍采用的做法。盡管財政扶持名義上采取產(chǎn)業(yè)扶持或獎勵的形式，但實際仍與企業(yè)稅收掛鉤，屬于變相減免企業(yè)稅收。主要形式包括：根據(jù)企業(yè)對地方財政收入的貢獻給予獎勵，各地一般均有“面上政策”和“一事一議”政策。對一般的引進企業(yè)實行面上政策，即由各招商部門在政府規(guī)定的返還比例區(qū)間內(nèi)，自行確定扶持比例。對重點項目一般由分管的政府領導或政府招商領導小組采取“一事一議”的方法確定扶持比例，對涉及特別重大的項目或扶持比例特別高的項目，往往由政府黨政一把手參與協(xié)商、談判、確定扶持政策的情況。

根據(jù)企業(yè)的產(chǎn)值、銷售收入、解決就業(yè)人數(shù)、完成節(jié)能減排目標等指標進行獎勵。如某區(qū)政府對引進的某建筑集團公司，以按其承擔的區(qū)內(nèi)建筑工程業(yè)務總量的0.5%給予獎勵。

對企業(yè)上市、發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)、獲批專利等事項實行一次性定額獎勵。

2.許多地方政府出臺了直接獎勵個人的政策措施。主要形式包括：對企業(yè)高管，根據(jù)其繳納的個人所得稅給予一定比例的返還。常見的有以下兩種形式：一種是對區(qū)域內(nèi)納稅百強企業(yè)高管實行普惠制的獎勵；另一種是針對某些高收入行業(yè)如金融行業(yè)高管進行獎勵。

通過與證券公司合作，引進限售股解禁的個人，根據(jù)其繳納的個人所得稅給予一定比例的返還。

許多地方政府往往通過招商中介牽線搭橋引進企業(yè)，并按企業(yè)投資規(guī)模、用地面積、產(chǎn)生稅收貢獻、產(chǎn)值等，按照一定比例給予獎勵。招商中介往往都是個人或個人投資的咨詢公司等。

3.地方政府采取定向優(yōu)惠出讓、與國有企業(yè)合作、變相返還土地出讓金等方式給予引進企業(yè)用地方面的優(yōu)惠。

一是定向優(yōu)惠出讓土地。盡管國家規(guī)定工業(yè)用地出讓應通過公開招拍掛形式出讓，但實際上地方政府往往“量身定做”，通過設定限制性條款，將其他企業(yè)排除在外，從而使得引進企業(yè)順利地以低價取得土地。

二是與國有企業(yè)合作，優(yōu)惠獲取土地。地方政府下屬的國有企業(yè)一般都擁有大量優(yōu)質(zhì)的存量土地。在土地出讓指標有限的情況下，地方政府往往會采取將國有企業(yè)土地低價長期出租給引進企業(yè)，或以土地低價入股的形式被引進企業(yè)無償使用等方式，幫助引進的重點企業(yè)獲得土地的實際使用權。

三是變相返還土地出讓金。在國家三令五申禁止返還用地企業(yè)土地出讓金的情況下，地方政府往往通過產(chǎn)業(yè)扶持資金、土地延期交付補償、貸款貼息、基礎設施補貼等方式，對引進企業(yè)的土地出讓金給予返還。

4.為支持企業(yè)發(fā)展，地方政府還采取為企業(yè)承擔相關費用或減免相關費用的優(yōu)惠措施。表現(xiàn)形式是政府所屬的開發(fā)區(qū)公司為園區(qū)內(nèi)引進企業(yè)承擔應由企業(yè)負擔的樁基工程、配電房等配套工程建設成本；以及政府相關部門減免企業(yè)應交的城市基礎設施配套費、民防工程建設費等。

5.為解決企業(yè)的融資需求，地方政府還通過出借資金、提供低息貸款、國有企業(yè)擔保等方式為引進企業(yè)融資提供支持。如某區(qū)政府將財政預算外資金1億元出借給引進企業(yè)，解決其支付土地出讓金的資金缺口。又如某區(qū)政府要求所屬某國有企業(yè)為引進企業(yè)貸款擔保5000萬元，再由財政安排對企業(yè)進行貼息。

6.為企業(yè)提供相關社會性服務，如引進人才獎勵、提供人才公寓、解決引進人才戶口、為企業(yè)高管子女入學就醫(yī)開辟綠色通道等。如某區(qū)縣政府下發(fā)各招商部門和下屬街道、鎮(zhèn)內(nèi)部文件，對招商項目投資額在5000萬以上、承諾地方稅收每年500萬以上的，給予企業(yè)2名高管子女在本區(qū)示范性中小學入學，高管及子女不限人次在三級甲等醫(yī)院就醫(yī)的優(yōu)惠政策。

問題出現(xiàn)在哪里

1．用財政資金補貼競爭性企業(yè)，政府職能范圍不清晰。政府的經(jīng)濟職能主要體現(xiàn)在三個方面，即宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務、市場監(jiān)管職能。對于地方政府來說，主要是后面兩種職能。用財政資金補貼競爭性企業(yè)的做法，直接或間接參與了微觀市場活動，從而影響公平競爭的市場秩序，違背了服務型政府的職能。從公共財政角度來說，用公共財政資金補貼競爭性企業(yè)，與公共財政旨在為市場提供公共產(chǎn)品和服務，滿足社會公共需要的支出理念不符。

2.各地招商引資競爭帶來企業(yè)無序流動，扭曲市場競爭環(huán)境。部分地區(qū)甚至會作出違背中央精神和國家政策的行為。如某區(qū)為引進外區(qū)的一家重點企業(yè)，承諾在外區(qū)給予該企業(yè)區(qū)的部分稅收60%返還的基礎上，再增加20%返還，達到80%。企業(yè)往往通過在不同地區(qū)的比價，不斷提高自己的談判籌碼，最終選擇條件最優(yōu)惠的地區(qū)。各地不規(guī)范的招商引資競爭導致企業(yè)的無序流動，扭曲了市場競爭環(huán)境。

3.財政扶持資金作為公共財政資金，理應按照預算管理的要求納入人大和社會的監(jiān)督，實際情況并非如此。目前各地在編報預算時并未將財政扶持資金單列，而是拆分后并入相關支出科目，如“城鄉(xiāng)社區(qū)事務”、“資源勘探電力信息等事務”、“科學技術”等。財政扶持資金的總量、對象、扶持標準等情況，目前仍局限于政府內(nèi)部掌握，未向社會公開。人大和社會也無法從已公開的政府財政信息中獲取財政扶持資金的相關信息。

4.部分“一事一議”招商政策自由裁量權過大，導致腐敗問題產(chǎn)生。各地在招商引資政策方面，一般都會出臺“面上”的產(chǎn)業(yè)扶持政策，確定對引進企業(yè)的扶持政策“底線”。如果涉及重大項目或重點企業(yè)的引進，扶持力度往往會突破上述政策底線，這時候各地往往采取“一事一議”的方式確定對該企業(yè)的優(yōu)惠政策。有由政府主要領導集體討論決定，有由政府分管領導確定，也有由專門的招商領導小組開會決定。以上種種形成，由于扶持標準的不規(guī)范和優(yōu)惠政策確定的依據(jù)不充分，往往存在尋租行為，導致腐敗問題發(fā)生。

5.對企業(yè)高管獎勵，帶來職務犯罪和收入差距反向調(diào)節(jié)。各地紛紛采取對企業(yè)高層管理人員按照個人所得稅貢獻進行獎勵，本質(zhì)上違背了公共財政的理念，也抵消了個人所得稅在調(diào)節(jié)社會收入差距中發(fā)揮的作用。各地獎勵的標準和依據(jù)往往不統(tǒng)一、不透明，個別企業(yè)高管為了獲取更大比例的獎勵，甚至不惜以企業(yè)戶管搬遷進行要挾。這種利用企業(yè)資源為個人謀取利益的行為，嚴格來說是一種職務犯罪。特別是外資企業(yè)和國有企業(yè)高管，往往在上級總部不知情的情況，利用企業(yè)資源獲得個人利益。

6.招商“黃?！辈保`法財經(jīng)紀律問題時有發(fā)生。社會中介組織在政府引進企業(yè)、服務企業(yè)的過程中發(fā)揮重要作用，但前提是合法經(jīng)營、規(guī)范運作。目前，一些打著“咨詢公司”、“投資公司”名義的民營招商中介以政府名義從事招商引資工作。這些招商中介往往事先與政府招商部門簽訂內(nèi)部協(xié)議，按照引進企業(yè)稅收的一定比例進行分成，再由該中介扣除支付給企業(yè)的扶持金額后，賺取差額部分，甚至出現(xiàn)政府工作人員兼職招商“黃牛”的現(xiàn)象。

7.規(guī)劃用地手續(xù)不規(guī)范，容易引發(fā)社會矛盾。各地在招商引資過程中，對招商引進的企業(yè)在規(guī)劃和用地方面往往一路“開綠燈”，甚至不惜違反相關法律法規(guī)。一些地方政府在未獲得用地批文情況下，擅自將土地“出讓”給引進企業(yè)；一些地方政府為了引進企業(yè)，擅自調(diào)整規(guī)劃，擴大用地面積或提高容積率；更有一些地方政府擅自圈占農(nóng)業(yè)用地成立工業(yè)園區(qū)，在征地、拆遷等方面引發(fā)一系列社會矛盾。

亂象背后的體制機制因素

1．目前，地方政府領導干部的考核體系中，經(jīng)濟指標往往占有很大的比重，如國內(nèi)生產(chǎn)總值、地方財政收入、新增固定資產(chǎn)投資、合同利用外資額等經(jīng)濟指標都列入了地方政府領導干部的考核指標。而招商引資是快速拉升經(jīng)濟指標的捷徑。有些地方政府為了完成經(jīng)濟指標，不惜大比例返還企業(yè)稅收，盡管名義上財政收入增長很快，但實際可用財力卻沒有增長。有些地方政府為了引進稅收大戶，不惜以犧牲環(huán)境為代價。

2.財政預算制度不完善，導致對招商引資扶持力度缺乏約束。自國務院下發(fā)《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕2號）后，地方政府基本上停止了直接減免稅收或先征后返的做法。但由于預算法對財政預算支出沒有明確的限制，地方政府改而采取財政列支的方式對企業(yè)進行稅收返還，加上目前財政預算還不夠細化，人大在審議預算安排草案時也無法獲悉政府給企業(yè)的財政扶持情況，預算缺乏約束和監(jiān)督。

3.部分地方政府利用國家財稅政策修訂的滯后性，通過出臺獎勵政策將其他地方的稅源引進本地區(qū)。各地爭強總部稅源和個人所得稅源就是其中突出的現(xiàn)象。

按照現(xiàn)行的國家稅收政策，對跨地區(qū)匯總納稅企業(yè)按照匯總計算的企業(yè)所得稅，25%在總機構所在地入庫，50%在各分支機構所在地入庫，其余25%先繳入總機構所在地中央國庫，再按一定的比例在各地間進行分配。這就意味著總部機構所在地可以分享更多的稅收利益，再加上企業(yè)研發(fā)總部、銷售總部可以通過稅收籌劃將集團內(nèi)大部分稅收留在總部所在地繳納，驅(qū)使地方政府不惜一切手段引進企業(yè)總部，并許以更加優(yōu)惠的扶持政策。

另外，限售股解禁產(chǎn)生的個人所得稅成為許多地方政府眼中的香餑餑?，F(xiàn)行的稅收政策，限售股轉(zhuǎn)讓所得個人所得稅，以限售股持有者為納稅義務人，以個人股東開戶的證券機構為扣繳義務人。限售股個人所得稅由證券機構所在地主管稅務機關負責征收管理。因此，許多地方政府通過對證券公司進行公關，并對限售股持有人許諾高比例返還個人所得稅的方式，將開戶賬戶遷移至本地的證券營業(yè)部，引進稅源。

4.對招商引資管理監(jiān)督不到位，導致違規(guī)問題難以消除。由于財政預算安排不夠細化，人大對預算的監(jiān)督機制尚不能完全發(fā)揮效用。地方政府也為了完成經(jīng)濟指標，對各部門招商引資中出現(xiàn)的墊付驗資款、通過民營中介招商、返還個人所得稅款等違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼，結(jié)果助長了惡性招商的不斷擴散，很多地方政府領導甚至還鼓勵上述做法。

規(guī)范地方政府招商引資行為的對策建議

1.嚴格法規(guī)政策，加大監(jiān)管力度。我國自改革開放特別是1994年實施分稅制改革以來，地方政府間爭奪優(yōu)質(zhì)企業(yè)的競爭一直存在。各地區(qū)為完成相關經(jīng)濟指標，在招商引資過程中自行出臺了與國家政策相違背的優(yōu)惠政策，在很大程度上是和國家的法律法規(guī)執(zhí)行不夠嚴格，違規(guī)行為沒有得到及時制止和懲戒有關。規(guī)范地方政府招商引資必須嚴格法規(guī)政策，同時加大監(jiān)管力度。一是國家有關部門清理規(guī)范財稅優(yōu)惠政策，確保各地享受同樣的財稅政策，并完善相關稅收政策，規(guī)范企業(yè)的無序流動；二是國家層面對地方政府自行制定的招商引資財政扶持政策進行清理，杜絕地方政府制定新的違背國家法規(guī)的優(yōu)惠政策；三是加大人大、紀檢、審計等部門的監(jiān)管力度，對發(fā)現(xiàn)的違法行為予以嚴肅處理，增加威懾力。

2.完善領導干部考核體系。必須完善現(xiàn)行偏重GDP、稅收收入等經(jīng)濟指標的領導干部政績考核機制。淡化對地方政府GDP、稅收收入的考核，強化對綜合經(jīng)濟實力增強、群眾生活水平提高、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的考核。2013年底，中組部下發(fā)了《關于改進地方領導干部政績考核的通知》，提出不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，政績考核要突出科學發(fā)展導向，并完善考核指標。隨著各級政府對干部政績考核機制的不斷完善，各地違規(guī)進行招商引資的動力將逐步減弱，直至消除。

3.深化預算管理改革，確保財政支出的方向。建議要按功能分類科目和按經(jīng)濟分類科目分別列示財政扶持支出，對不符合公共財政使用方向的財政扶持資金人大審議時不予通過；進一步細化支出科目到“項”級，最終落實到具體項目，并制定績效目標，便于考核；進一步深化國庫集中支付改革，對扶持企業(yè)的財政資金必須全部納入國庫集中支付，杜絕通過中介轉(zhuǎn)撥的行為。

4.轉(zhuǎn)變招商思路，堅持服務至上原則。地方政府在招商引資中要轉(zhuǎn)變理念,更好地為招商引資提供優(yōu)質(zhì)高效的服務環(huán)境,進一步提高公共管理水平,提高工作效率,提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務,推進法制建設,從而吸引資金和人才的到來。特別是目前經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，地方政府應當從關注短期的政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)變到關注企業(yè)長期的發(fā)展，以及對區(qū)域經(jīng)濟社會作出的貢獻上來。

5.深化區(qū)域合作，建立共贏機制。在招商引資初期，一定程度的優(yōu)惠政策是不可或缺的。但隨著國家區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的確立，以及區(qū)域一體化的推進，各地應深化區(qū)域合作，建立招商引資合作平臺。一般而言，可以采取稅收分成、土地異地置換等方式開展區(qū)域間多種形式的合作，從而降低招商引資的交易成本和競爭成本，把招商引資導致的惡性競爭轉(zhuǎn)變成良性互動，實現(xiàn)區(qū)域間的共贏。