第一篇：農(nóng)村土地改革新模式

土地托管創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式

目前，全縣土地托管面積共計(jì)2135畝，收效良好

“土地托管就是好，每年除了能按時(shí)拿到租金外，還可以安心在家門口上班掙錢。”說(shuō)起土地托管的好處，賈家口鎮(zhèn)小劉村村民胡中良臉上滿是笑容。

壟上行土地托管協(xié)會(huì)成立于2012年9月，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外出務(wù)工、耕地面積多少、土壤地力以及農(nóng)業(yè)新技術(shù)利用轉(zhuǎn)化率等不同情況，篩選出5個(gè)村成立了村土地托管分會(huì)。4月22日，中國(guó)科協(xié)農(nóng)技公司副主任、中國(guó)農(nóng)技協(xié)秘書長(zhǎng)李彥捷一行５人到我縣調(diào)研，對(duì)我縣土地托管的做法給予充分肯定。

5月28日，經(jīng)河北省農(nóng)科院專家田間測(cè)產(chǎn)，壟上行土地托管協(xié)會(huì)托管的小劉村156畝耕地，小麥平均畝產(chǎn)達(dá)660公斤。7月22日，壟上行土地托管協(xié)會(huì)小劉村分會(huì)舉行會(huì)員收益金發(fā)放儀式，為首批27戶會(huì)員按年收益30%當(dāng)場(chǎng)發(fā)放收益金4.68萬(wàn)元，剩余70%將在秋收后發(fā)放。

壟上行土地托管可概括為“125”工作機(jī)制，即一站、兩種托管模式、五支服務(wù)隊(duì)伍。一站即在村分會(huì)建立服務(wù)站，為入托會(huì)員提供方便快捷的服務(wù)；兩種托管模式即全托管和半托管，全托管就是常年外出打工或無(wú)勞動(dòng)能力的會(huì)員，把土地所有農(nóng)活委托給協(xié)會(huì)管理，協(xié)會(huì)從種到收全程服務(wù)，半托管就是協(xié)會(huì)把農(nóng)活分成機(jī)耕機(jī)播機(jī)收、化肥種子、打藥澆水三部分，在外季節(jié)性打工勞動(dòng)力不足和缺少技術(shù)的會(huì)員，根據(jù)需要像點(diǎn)菜一樣自由選擇服務(wù)，組建五支專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，即農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)、農(nóng)技服務(wù)隊(duì)、農(nóng)資服務(wù)隊(duì)、農(nóng)政服務(wù)隊(duì)、植保服務(wù)隊(duì)，為會(huì)員提供全方位服務(wù)。同時(shí)，入托后沒(méi)有外出打工的會(huì)員還可以加入農(nóng)政服務(wù)隊(duì)，為會(huì)員提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入。

目前，縣科協(xié)壟上行土地托管協(xié)會(huì)擁有5個(gè)村級(jí)分會(huì)，會(huì)員98人，全托管土地550畝，半托管土地1585畝，共計(jì)2135畝。

第二篇：農(nóng)村土地改革研究

【農(nóng)村土地改革研究】

十二五開(kāi)局：農(nóng)村土地政策

與用地規(guī)劃須進(jìn)行一次改革

——特別針對(duì)黃淮海平原農(nóng)區(qū)的張相政

中央指出：“‘十二五’時(shí)期(2011年至2015年)是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期?！?/p>

中央提出，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國(guó)土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，合理確定大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)發(fā)邊界，形成基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局。大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，發(fā)揮承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化交通運(yùn)輸樞紐地位，確保國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃落到實(shí)處。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織化程度。并再次強(qiáng)調(diào)：要認(rèn)真總結(jié)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題新途徑。

中央一系列的戰(zhàn)略決策，標(biāo)志著中國(guó)的發(fā)展正由沿海地區(qū)向中西部的傳

遞；標(biāo)志著全國(guó)的中部農(nóng)業(yè)糧食主產(chǎn)區(qū)即將轉(zhuǎn)向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。而所有這些，最終都涉及到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌等一系列“三農(nóng)”的全方位問(wèn)題，根本地涉及到農(nóng)村的土地問(wèn)題。當(dāng)前，無(wú)論從農(nóng)村實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制” 30年歷史的視角，還是從農(nóng)村土地上存在大量問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)來(lái)講；無(wú)論是未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展迫切需要對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行整合，還是國(guó)家對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，保證國(guó)家糧食安全，都需要進(jìn)行農(nóng)村土地政策的改革。

一、歷史的回顧

在新中國(guó)成立以來(lái)的 60多年里，中國(guó)先后經(jīng)歷了社會(huì)主義建設(shè)的奠基

期和改革開(kāi)放的快速發(fā)展期兩個(gè)大的歷史階段。農(nóng)村的土地政策在期間也經(jīng)歷了幾次大的改革歷程：

歷程1：封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制

早在黨領(lǐng)導(dǎo)革命時(shí)建立的解放區(qū)內(nèi)，就實(shí)行了土地改革。以1947年頒布的《土地法大綱》為標(biāo)志，在全國(guó)廣大北方地區(qū)全部進(jìn)行了土地改革。建國(guó)之初，政府又頒布了《土地改革法》，進(jìn)一步鞏固土改成果。其意義是徹底廢除了封建地主剝削階級(jí)的土地所有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，滿足了自辛亥革命以來(lái)農(nóng)民對(duì)獲得土地的迫切要求，是重大的歷史性進(jìn)步。

歷程2：農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)為集體所有制

1952年-1956年，黨提出實(shí)行社會(huì)主義的“三大改造”，在農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造中，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了互助組、初級(jí)社、高級(jí)社三個(gè)過(guò)渡階段的改

造，期間實(shí)行了國(guó)家收回土地所有權(quán)，目的是確立社會(huì)主義性質(zhì)的土地制

度。農(nóng)民土地從個(gè)人所有，變?yōu)檗r(nóng)村集體所有，為建設(shè)社會(huì)主義打下基礎(chǔ)。歷程3：人民公社制度

1958年-1978年，實(shí)行了以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有制的農(nóng)村人民公社制度，使人民公社成為國(guó)家基層的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織，以容納不同生產(chǎn)力的發(fā)展水平。目的是先構(gòu)建起一個(gè)具有社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)要件的生產(chǎn)關(guān)系，再通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，逐步建立國(guó)家和集體的積累，向社會(huì)主義道路發(fā)展。

歷程4：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓土地所有權(quán)與使用權(quán)分離

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)。從1981年開(kāi)始，在全國(guó)廣大農(nóng)村全面推行了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，逐步實(shí)行了土地包干到戶。這次改革的一個(gè)重要思想突破，是將土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)二者的分離。

歷程5：“新土改”允許土地流轉(zhuǎn)

2008年10月12日，十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)?！睒?biāo)志著農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)可以流轉(zhuǎn)了。

其中以改革開(kāi)放初期實(shí)行的“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的變革最為重大，延續(xù)的時(shí)間也最長(zhǎng)，至今已30多年。

二、農(nóng)村土地現(xiàn)狀及問(wèn)題

在十二五開(kāi)局、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)拉開(kāi)序幕之時(shí)，必須進(jìn)行一次農(nóng)村土地

政策的改革調(diào)整，絕不能重復(fù)南方的老路。中原是全國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)，土地

改革中要突出保護(hù)耕地、城市用地規(guī)劃。土地政策改革要針對(duì)農(nóng)村里存在的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行。現(xiàn)在農(nóng)村村莊的分布和居住格局現(xiàn)狀，是中國(guó)千百年來(lái)自然形成的，是歷史上生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)方式?jīng)Q定的。居住松散、浪費(fèi)耕地，布局不合理，呈現(xiàn)著歷史遺存的傳統(tǒng)農(nóng)村村莊面貌?，F(xiàn)在農(nóng)民土地、居住方面存在的問(wèn)題主要有：

一是當(dāng)初分地時(shí)不考慮公共用地，全部分掉了，致使現(xiàn)在沒(méi)有調(diào)劑余地，公共建設(shè)沒(méi)法進(jìn)行；有的村委會(huì)連辦公地點(diǎn)都沒(méi)有，更不用說(shuō)其他公共建設(shè)。

二是農(nóng)戶家庭的人口數(shù)量是動(dòng)態(tài)變化的，“添人不添地，去人不去地”，造成了同樣本地的農(nóng)民，有的地多，有的地少；有的有地，有的沒(méi)地，是最大的不合理。實(shí)際上，只要規(guī)定每五、六年重分一次地就解決了。

三是農(nóng)戶的地塊太分散。當(dāng)初分地時(shí)，土地的好壞不等，為了公平，就每塊地都分一份，結(jié)果造成每戶的地塊少則4、5處，多則10來(lái)處，耕種非常不便。農(nóng)民多年來(lái)都要求調(diào)整，被政府答復(fù)為：30年不變。其實(shí)，不變的是家庭承包制度，并不能說(shuō)種哪塊地都不能調(diào)整。

四是城市化、工業(yè)化和交通建設(shè)等原因，產(chǎn)生了一批失地農(nóng)民。這些人農(nóng)民的身份沒(méi)有改變，憑什么就該沒(méi)有土地啊，靠什么吃飯呢。在這一點(diǎn)上，農(nóng)村土地又被執(zhí)行成了私有制，誰(shuí)的土地被政府征用了，活該。這得分兩種情況，屬于城市周邊的應(yīng)當(dāng)給轉(zhuǎn)為市民，按市民安排就業(yè)，享受城市低保。不在城市周邊的就應(yīng)當(dāng)通過(guò)重新分地獲得土地，而不能使耕者無(wú)田。

五是農(nóng)民的收入增長(zhǎng)很快，很多農(nóng)戶要建新房，但沒(méi)有明確的規(guī)劃方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也無(wú)地可指，這些農(nóng)民就在自己耕地上建房，土地所就來(lái)人管，結(jié)果就交幾千塊錢。這樣使耕地更加減少，居住更加松散，格局更加混亂。

六是農(nóng)戶的大宅院和空心村、空心戶情況嚴(yán)重。有的經(jīng)過(guò)治理好一些。七是地塊的分散，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)法進(jìn)行，限制了現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)發(fā)展。每戶的地被分成七八塊，機(jī)械根本沒(méi)法作業(yè)，一動(dòng)就碰到鄰家的地。

八是現(xiàn)在農(nóng)民的情況又在變化，外出打工成了主要工作，顧不過(guò)來(lái)，有的把地包出去，有的就撂荒在那里。但有的愿意繼續(xù)自己耕種，情況不同了。

九是有一些行政村設(shè)置過(guò)小、過(guò)多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃不合理、需確定規(guī)劃模式等，都需要政府出面說(shuō)話，現(xiàn)在的情況是農(nóng)村的事沒(méi)人知道、沒(méi)人解決。

總之，目前情況是廣大農(nóng)民渴望推出符合農(nóng)村實(shí)際、符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、具體實(shí)際又可操作的土地新政策、規(guī)劃新方案。

三、改革的辦法

改革開(kāi)放實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制最大的認(rèn)識(shí)突破，是土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。建議在此不變的基礎(chǔ)上實(shí)行以下改革：

1.在農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不變更基礎(chǔ)上，將農(nóng)村現(xiàn)行的以村民組為土地單位，提升擴(kuò)大為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為土地單位，實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地統(tǒng)籌。

2.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“土地流轉(zhuǎn)托管中心”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行土地地塊的整合與二次轉(zhuǎn)包經(jīng)營(yíng)。把愿意流轉(zhuǎn)的土地整塊轉(zhuǎn)包給公司、專業(yè)合作社或種植大戶；把不愿流轉(zhuǎn)的土地，留在村莊周邊，繼續(xù)讓農(nóng)民耕種。

3.農(nóng)民應(yīng)占有土地畝數(shù)的計(jì)算方法，是以全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地總數(shù)除以全鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘贸?，徹底解決農(nóng)民無(wú)地、土地不均的問(wèn)題。每二、三年核算一次。

4.土地流轉(zhuǎn)要保護(hù)農(nóng)民利益。二次流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)采取兩種方式，一種是入股方式，即按二次流轉(zhuǎn)的利潤(rùn)分紅；一種是不入股，只收取承包費(fèi)，即租金。

5.新農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)模式得由政府確定?，F(xiàn)在的情況是沒(méi)人管，咋規(guī)劃的都有。有的確定為新農(nóng)村模式，即：小村合大村。有的規(guī)劃為農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)模式，實(shí)行較高度集中建設(shè)。

實(shí)際上，黃淮海平原農(nóng)區(qū)，氣候溫和，四季分明，阡陌縱橫，沃野千里，是中國(guó)耕地的黃金板塊，在全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的地位十分突出，是優(yōu)質(zhì)小麥主產(chǎn)區(qū)，全國(guó)糧食生產(chǎn)和食品供應(yīng)基地，多年來(lái)為國(guó)家糧食安全作出了很大貢獻(xiàn)。同時(shí)，由于人口高度密集，工業(yè)基礎(chǔ)較薄弱，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，中原傳統(tǒng)文化積淀深厚，至今農(nóng)區(qū)特色十分鮮明。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)、高度集中居住。但是地方政府很難作為。建議由國(guó)務(wù)院說(shuō)話，將黃淮海區(qū)域確立為：綠色生態(tài)的“農(nóng)區(qū)小城鎮(zhèn)”的規(guī)劃模式。實(shí)行政策、資金傾斜，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)。大體上按照每?jī)蓚€(gè)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃為一個(gè)小城鎮(zhèn)，人口約為5-9萬(wàn)。居住樓房為5層樓房，1層不住人，為車庫(kù)、倉(cāng)庫(kù)或商用，還可以老人居住。整個(gè)區(qū)域下來(lái)可增加耕地40%左右，近10萬(wàn)平方公里的耕地。

現(xiàn)在真正深入基層、了解農(nóng)村、了解農(nóng)民、替農(nóng)民說(shuō)話的人難找了。很多文章、甚至文件都不著邊際，不符合實(shí)際情況，根本不解決問(wèn)題，農(nóng)民多受多少罪，社會(huì)增加多少不和諧。這時(shí)讓人記起了為黨的農(nóng)村工作嘔心瀝血一生的杜潤(rùn)生老人不無(wú)憂慮說(shuō)過(guò)的話：“關(guān)鍵是誰(shuí)替農(nóng)民說(shuō)話”。還記起了馬克思曾寫下的、如今最適合當(dāng)下政府官員們的一句話：“因?yàn)榫骱椭?jǐn)慎的原則而不去涉及那些不能帶來(lái)錢財(cái)?shù)膯?wèn)題?！?/p>

附言：如采用請(qǐng)通知本人，并寄幾份刊物是企。謝。

作者實(shí)名：張相政工作單位：河南省睢縣縣委郵政編碼： 476900

通訊地址：河南省睢縣解放路三街76號(hào)手機(jī)：***

第三篇：關(guān)于農(nóng)村土地改革的思考（精選）

關(guān)于農(nóng)村土地改革的思考

鐘漢麟 1212047

一、從小產(chǎn)權(quán)房說(shuō)起

2002年7月1日，一位名叫李玉蘭的畫家與農(nóng)民馬海濤簽訂了房屋買賣協(xié)議，約定購(gòu)買位于北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村房屋八間及院落，房屋價(jià)款45000元。一個(gè)看似無(wú)比正常的交易買賣，事后，馬海濤為了得到巨額拆遷補(bǔ)償，主張這個(gè)交易無(wú)效，馬海濤的主張得到了法院的支持。法院的這一決定明確地向社會(huì)發(fā)出了一個(gè)信號(hào)——小產(chǎn)權(quán)房不合法。這個(gè)信號(hào)引發(fā)了全國(guó)性的激烈討論。這就是小產(chǎn)權(quán)房的首例。李玉蘭買的這間房子，就是小產(chǎn)權(quán)房。自從那以來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房的爭(zhēng)論就一直沒(méi)有停止。

小產(chǎn)權(quán)房不是一個(gè)正式的概念，它是相對(duì)開(kāi)放商手里的大產(chǎn)權(quán)房而提出的。小產(chǎn)權(quán)房泛指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、開(kāi)發(fā)商或者農(nóng)民等聯(lián)合或單獨(dú)在農(nóng)村集體土地修建，對(duì)外出售，但不能取得合法產(chǎn)權(quán)的商品性住宅。

我們知道，對(duì)于農(nóng)村集體土地，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)，農(nóng)民能夠在集體土地上建房子給自己住。但這個(gè)使用權(quán)非常有限，僅限于在其上建造住宅及其附屬物，而且其流轉(zhuǎn)受到限制，即向城鎮(zhèn)居民售出的房子不受國(guó)家保護(hù)（即非法）。禁小產(chǎn)權(quán)房的理由有許多，如影響法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性耕地減少加劇，直接威脅國(guó)家糧食安全，土地利用規(guī)劃失控，擾亂房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，危害小產(chǎn)權(quán)房消費(fèi)者利益，損害農(nóng)民土地權(quán)益。１但反對(duì)的聲音指出這些理由都不可靠，可以推翻，真正的問(wèn)題在于利益的流向問(wèn)題，他們指出小產(chǎn)權(quán)房直接危害了開(kāi)發(fā)商的利益，進(jìn)而危害到依賴土地財(cái)政的地方政府，因此政府不愿意放開(kāi)小產(chǎn)權(quán)房。

從小產(chǎn)權(quán)房身上，折射出了更大的問(wèn)題，即中國(guó)的農(nóng)村土地改革問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房涉及的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)村土地改革的重中之重。農(nóng)村土地改革在法律層面和經(jīng)濟(jì)層面都會(huì)帶來(lái)巨大影響。而土地改革的理論探究已有十年之久，但各種爭(zhēng)論只能緩緩地推動(dòng)土地改革的實(shí)踐，其背后的利益分配問(wèn)題成了關(guān)鍵。

二、問(wèn)題的解析

（一）、法學(xué)的視角

1.不公平問(wèn)題

有學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民擁有的建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村的土地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)，這就是城鄉(xiāng)不公平的問(wèn)題。農(nóng)村集體對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)，但不能完全自主決定土地的使用以及完全不能自主處分自有土地，而要將土地 １ 丁璞,《小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題及對(duì)策研究》[D], 西南大學(xué) “轉(zhuǎn)性”，只能通過(guò)國(guó)家征收后轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的方法，這就是所有權(quán)權(quán)力范圍不公的問(wèn)題。農(nóng)村集體對(duì)土地的利用受國(guó)家的嚴(yán)厲監(jiān)管和控制２，而且農(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移只有從農(nóng)村集體所有到國(guó)有，是單向性的，而且?guī)в袕?qiáng)制性３。同時(shí)，在實(shí)際收益上，國(guó)家征收集體土地后進(jìn)行流轉(zhuǎn)的模式, 國(guó)家往往獲得的是土地增值的大

部分收益, 據(jù)有關(guān)部門調(diào)查, 一般是各級(jí)政府拿走土地征收補(bǔ)償金的50% ～60%, 村組拿走

30%～40% , 農(nóng)民只得到5%～10%。像河南省南陽(yáng)市征用農(nóng)民承包地每畝

3４５萬(wàn)元, 而農(nóng)民實(shí)得不過(guò)1萬(wàn)元, 國(guó)土局賣給房地產(chǎn)商卻是每畝10萬(wàn)到30萬(wàn)元。

2.土地所有制度形式上的缺陷

我國(guó)《憲法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于農(nóng)民集體所有。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)和管理?！边@樣的話農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否就有權(quán)決定土地的使用了呢？但土地管理法同時(shí)又規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)地建設(shè)?！敝苯臃穸宿r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主決策的權(quán)利。這是一種權(quán)能的缺失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地的所有權(quán)，但卻不是完整的所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員享有的用益物權(quán)，也不是完整的用益物權(quán)。

另外，農(nóng)村集體這個(gè)法律主體在形式上沒(méi)有問(wèn)題，但在實(shí)質(zhì)上這個(gè)主體存在著問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)主體與農(nóng)民有著不可忽視的距離。村集體在法理上意味著這個(gè)集體能代表著集體中成員的意志，但實(shí)際上村集體作出的許多重大決定并沒(méi)有通過(guò)全體村民決議?！盀蹩彩录背浞值乇┞读诉@個(gè)問(wèn)題。在利益分配上，村集體則搶了本屬于農(nóng)民的蛋糕。土地出讓金要經(jīng)過(guò)村集體再下分給農(nóng)民，但農(nóng)民真正得到的比例非常少。而且村集體也并不由村民的共同意志控制，鮮有聽(tīng)說(shuō)村民集體決議將村集體里的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)然后按份分給村民，這仍然是公有與私有不可逾越的界限。

3.實(shí)質(zhì)性正義問(wèn)題

在土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上，官方給出的解釋是為了保護(hù)農(nóng)民的利益。但在形式上和實(shí)質(zhì)上都沒(méi)有做到這點(diǎn)。形式上，上文已經(jīng)指出的不公平問(wèn)題中就說(shuō)到了，由 ２《土地管理法》第11條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地，由人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登一記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。單位法人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！蓖ǖ?3條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。３《城市房地產(chǎn)管理法》第8條、《土地管理法》第62條第3款、第11條第2款、第43條等規(guī)定充分地說(shuō)明，國(guó)家獨(dú)占土地征收權(quán)，農(nóng)村集體所有的土地可以成為國(guó)家所有的土地，反之則不被允許。４ 參見(jiàn)“小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范進(jìn)退兩難誰(shuí)來(lái)保障農(nóng)民的利益”, 載http: / /house1sohu1com /news/200927 /7022681html;楊濤、施國(guó)慶: “建設(shè)征地中相關(guān)利益主體利益關(guān)系探析”, 《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006年第2期。５ 王洪亮, 《小產(chǎn)權(quán)房與集體土地利益歸屬論》, 清華法學(xué), 2009 Vol.3 No.5 于各種限制，農(nóng)民的地位甚至是農(nóng)村集體的地位總是處于劣勢(shì)的，與國(guó)家的關(guān)系并非民法上所說(shuō)的“公平主體”。實(shí)質(zhì)上，多數(shù)的收益流向了地方政府，流向了開(kāi)發(fā)商。國(guó)家征地不按市場(chǎng)價(jià)格走，公開(kāi)拍地卻按市場(chǎng)價(jià)格走，對(duì)中間巨大的差價(jià)，農(nóng)民是沒(méi)有獲益的權(quán)力的。這在實(shí)質(zhì)上是對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益的巨大背離。這就是為什么越征地就產(chǎn)生越多社會(huì)矛盾。

（二）、經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩已是不爭(zhēng)的事實(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型里強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，要拉動(dòng)內(nèi)需。而內(nèi)需從哪來(lái)？城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是最佳的帶動(dòng)消費(fèi)的方法。而中國(guó)的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)的工業(yè)化。農(nóng)村人口不能順利地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，一個(gè)原因是由于戶籍制度他們轉(zhuǎn)不進(jìn)來(lái)，第二個(gè)原因是他們也不愿意轉(zhuǎn)——不愿意白白浪費(fèi)自己在農(nóng)村集體中免費(fèi)擁有的宅基地使用權(quán)和土地承包使用權(quán)。

因?yàn)榧w土地使用權(quán)群體相對(duì)固化，缺少完善的進(jìn)入、退出機(jī)制６，農(nóng)民當(dāng)初拿土地是白拿的，現(xiàn)在要到城里去，放棄村集體組織的成員身份，失去宅基地和承包的農(nóng)地也是白白失去的，最佳的決策當(dāng)然就是戶口留在農(nóng)村，同時(shí)到城市工作，作候鳥(niǎo)式的遷徙。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率問(wèn)題

提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的一個(gè)方法就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?。但我國(guó)人多地少，要兼顧公平性問(wèn)題，就實(shí)行了包產(chǎn)到戶，土地分散化處理。包產(chǎn)到戶在當(dāng)年的生產(chǎn)力水平之下是有效的，但在今天則需要改革了。農(nóng)民不愿將土地?zé)o償出讓，當(dāng)然選擇自己占有土地，這樣的結(jié)果就是生產(chǎn)的分散，生產(chǎn)的低效率。如果農(nóng)民能自由流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或以折股的方式出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓資源在更大的范圍內(nèi)自由流動(dòng)，生產(chǎn)效率將更高。

3.沒(méi)有充分利用市場(chǎng)和財(cái)產(chǎn)

農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)比例當(dāng)中，相當(dāng)大的一部分是耕地和自身的住宅。如果禁止了農(nóng)民用宅基地上的房屋抵押擔(dān)保的權(quán)利，禁止了農(nóng)民用承包的土地抵押擔(dān)保的權(quán)力，那農(nóng)民的抵押擔(dān)保能力就非常低了。嚴(yán)格限制農(nóng)民交易這部分資產(chǎn)，也就是把這部分資產(chǎn)的交換價(jià)值否定了，全國(guó)擁有如此多的宅基地，而由于法律法規(guī)定的限制，這些資產(chǎn)都成了價(jià)值打折扣的“死資產(chǎn)”。同時(shí)，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。７

三、農(nóng)村土地改革的一些解決思路

６７安虎森, 劉軍輝, 《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與城鎮(zhèn)化》, 南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所 高圣平, 《宅基地性質(zhì)再認(rèn)識(shí)》, 中國(guó)土地, 2010年第一期 解決農(nóng)村土地問(wèn)題的建議有很多，而且出發(fā)點(diǎn)主要是法學(xué)的公平正義和經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率這兩點(diǎn)。改革的方向，都統(tǒng)一地指向了放開(kāi)土地制度，還權(quán)于民的這個(gè)方向。

（一）、征地制度以及征地的利益分配改革

保護(hù)農(nóng)民的利益，是限制土地流轉(zhuǎn)的支持者的一個(gè)重要理由。但在農(nóng)村集體所有土地上限制農(nóng)民處分其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但另一方面，國(guó)家在不斷地征收農(nóng)村集體土地，農(nóng)民的土地在不斷地變?yōu)槌鞘杏玫?。農(nóng)民本可以更高價(jià)地出售自己的房產(chǎn)，而現(xiàn)在被非常廉價(jià)地征收，農(nóng)民的利益不見(jiàn)得受到了保障。

很明顯國(guó)家在扮演者壟斷者的角色。在城市用地緊張，用地需求大的時(shí)候，壟斷者需要排斥競(jìng)爭(zhēng)者，也就是小產(chǎn)權(quán)房。鞏固了壟斷地位后，國(guó)家和普通壟斷企業(yè)做的事情都一樣，即減少供應(yīng)量，提高價(jià)格，獲取壟斷利潤(rùn)。在這個(gè)市場(chǎng)上，福利降低的肯定是被征收人與買房人。

征地制度方面，要解決濫征地問(wèn)題?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，這個(gè)公共利益是個(gè)模糊的概念?，F(xiàn)在的征地的決策權(quán)掌握在政府的手里，而不是公眾手里，政府是征地的最大受益者，那么，這個(gè)“公共利益的需要”就變成了一個(gè)濫征地的理由。不管小產(chǎn)權(quán)是否合法，征地問(wèn)題涉及到公眾安全預(yù)期的事，需要通過(guò)法規(guī)的更改進(jìn)行限制。

征地補(bǔ)償費(fèi)用要符合市價(jià)。為什么小產(chǎn)權(quán)房不合法但農(nóng)民冒著風(fēng)險(xiǎn)也去建？就是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的期望收入比征地補(bǔ)償金要高。國(guó)家賠償金額要提高，這已經(jīng)是迫在眉睫的事情了。

征地補(bǔ)償金的分配流向不合理?，F(xiàn)實(shí)中的補(bǔ)償金，由國(guó)家支付，到達(dá)地方政府，再轉(zhuǎn)至村經(jīng)濟(jì)組織，再到農(nóng)民手中。這樣一來(lái)，補(bǔ)償金經(jīng)過(guò)層層扣留，最后到農(nóng)民手里的不過(guò)只是很少的一部分。從債權(quán)關(guān)系角度來(lái)看，國(guó)家征地，其侵害的是村集體的土地所有權(quán)，以及農(nóng)民的用益物權(quán)，那么國(guó)家對(duì)這兩個(gè)權(quán)利應(yīng)當(dāng)是分別補(bǔ)償，而且是直接由國(guó)家支付給受償方。

（二）、放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

允許農(nóng)村集體組織成員向集體外成員出售宅基地上的房屋，也就是小產(chǎn)權(quán)房合法化。這種方法應(yīng)該說(shuō)是最受廣大農(nóng)民歡迎的做法，這樣就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地使用權(quán)的全能完整性。同時(shí)這種變革給農(nóng)民帶來(lái)的巨大收益，也可以看作是對(duì)農(nóng)民建國(guó)以來(lái)一直作出犧牲的補(bǔ)償。

學(xué)者們也有一些初步的對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)。如人民大學(xué)的高圣平（2010）指出，“宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍受到一些限制，如在現(xiàn)階段，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)連同其上的房屋一同流轉(zhuǎn)，禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，僅限于居住使用，否則受相應(yīng)用途管制措施的約束；宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不改變宅基地所有權(quán)的主體和性質(zhì)?，F(xiàn)階段宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)宜先由當(dāng)事人簽訂協(xié)議，再由所有權(quán)人“農(nóng)民集體”同意，同時(shí)，流轉(zhuǎn)應(yīng)有一定的期間限制，不宜定為長(zhǎng)期和永久不變?！?/p>

當(dāng)然，這個(gè)方法雖然有極其重大的變革意義，但其本身具有激進(jìn)的性質(zhì)，這種一夜之間的改革，也可能招致其它的許多問(wèn)題。

（三）、農(nóng)村土地集體所有制新的實(shí)現(xiàn)形式

中國(guó)人民大學(xué)的王睿（2013）認(rèn)為，農(nóng)村土地可以通過(guò)股權(quán)形式實(shí)現(xiàn)集體共有。８其思路是，在不改變農(nóng)村土地的所有制性質(zhì)，農(nóng)民個(gè)人作為集體的一分子成為土地的現(xiàn)實(shí)的所有者，共同擁有集體土地。然后，在共有的基礎(chǔ)上，將土地折股量化到農(nóng)民個(gè)人頭上，讓農(nóng)民切身感受到自己從土地中的收益。這樣一來(lái)，“農(nóng)民集體是土地股份制的董事會(huì)，它由股東構(gòu)

成同時(shí)又可以決定每個(gè)單個(gè)股東對(duì)土地所擁有的產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和最終處置權(quán)”?！霸谶@里，農(nóng)民對(duì)自己擁有的土地享有包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)在內(nèi)的一組權(quán)利，我們把它叫做土地準(zhǔn)物權(quán)，與集體所擁有的土地最終所有權(quán)同樣，作為一種不可侵犯的權(quán)利，予以法律保護(hù)。”９

類似的改革也有實(shí)踐案例，如成都的土改。這種制度迅速讓農(nóng)民嘗到了甜頭，地票價(jià)格瘋漲，農(nóng)民的收入暴增。但我們也看到了問(wèn)題，在當(dāng)前的高房?jī)r(jià)壓力下，投資的沖擊力非常大，非常就有可能因此造成農(nóng)民土地的大量流失，農(nóng)民居無(wú)定所的問(wèn)題。因此這樣的方法也需要作出一些限制改進(jìn)。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地問(wèn)題，關(guān)系著公平與正義，關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)效率，關(guān)系著幾乎每一個(gè)人的利益。改革十分艱難，既要突破既得利益者的阻撓，又要防止走錯(cuò)路線。但我們應(yīng)持有希望，改革的試點(diǎn)工作在展開(kāi)，社會(huì)在不斷地探究農(nóng)村土地的出路。

在尋找出路的過(guò)程中，筆者認(rèn)為不適宜采取激進(jìn)的方式，即休克療法。印度實(shí)行的迅速土地私有化，帶來(lái)的則是大量農(nóng)民在眼前利益的誘導(dǎo)下出賣土地，到城市中，卻得不到足夠的保障，還沒(méi)有工作，滋生了大量的平民窟，這種環(huán)境至今仍深深地阻礙著印度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)也面臨著與當(dāng)初印度同樣的問(wèn)題，農(nóng)村土地怎么辦。而且中國(guó)與印度有著相似的農(nóng)業(yè)人口基礎(chǔ)，可以猜想，如果中國(guó)采取激進(jìn)的改革方式，很可能成為下一個(gè)印度。

但改革的困難不應(yīng)該成為改革停滯的借口。改革的好處非常多，但要改就要有犧牲。而筆者所希望看到的，是能通過(guò)民主來(lái)吸收這些犧牲造成的社會(huì)糾紛，利益的雙方能夠達(dá)成穩(wěn)定的協(xié)議，最公正地維持各方的利益分配，提高經(jīng)濟(jì)效益。

８９王睿, 《城鎮(zhèn)化與中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革》, 中共中央黨校學(xué)報(bào), 第17 卷第1 期, 2013 年2 月 王睿, 《城鎮(zhèn)化與中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革》, 中共中央黨校學(xué)報(bào), 第17 卷第1 期, 2013 年2 月

第四篇：農(nóng)村財(cái)務(wù)管理新模式

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體制新模式

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái) 務(wù)代管中心

膠南市共有24處鎮(zhèn)、街道辦事處、區(qū)、園，1018個(gè)村（居），總?cè)丝?3 萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口72萬(wàn)，耕地面積94.3萬(wàn)畝，2001年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入178.5億元，農(nóng)民人均純收入3853元。近幾年，我市不斷探索農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體制的新模式，作了許多有意的嘗試，2001年下半年，從廣大農(nóng)民群眾的意愿入手，在總結(jié)前幾年農(nóng)村會(huì)計(jì)異村任職和農(nóng)村財(cái)務(wù)“雙代管”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全市22處鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、區(qū)、園普遍成立了“農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心”，全面推行農(nóng)村財(cái)務(wù)“審接制”，將行政管理與民主管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與群眾參與有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而提高了農(nóng)村財(cái)務(wù)的透明度，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)全過(guò)程的民主監(jiān)督。

一、起因

農(nóng)村財(cái)務(wù)歷來(lái)是農(nóng)村和農(nóng)民關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)此，我市一直十分重視。多年來(lái)，先后采取了一系列行之有效的措施，1992年全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站為依托，成立了“農(nóng)村財(cái)務(wù)辦公室”，統(tǒng)一管理各村的賬簿和貨幣資金，實(shí)行了農(nóng)村財(cái)務(wù)“雙代管”；1998年全市普遍推行了農(nóng)村會(huì)計(jì)異村任職，同時(shí)，實(shí)行了民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)化了農(nóng)村財(cái)務(wù)內(nèi)部審計(jì)。通過(guò)采取上述一系列措施，全市農(nóng)村財(cái)務(wù)管理水平有了明顯提高，但從最終效果看，仍未達(dá)到理想目標(biāo)。鑒于此，我市在總結(jié)大珠山鎮(zhèn)實(shí)施“農(nóng)村會(huì)計(jì)代理中心”的經(jīng)驗(yàn)，借鑒外地成功做法的基礎(chǔ)上，于去年年底，在全市普遍成立了“農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心”，全面實(shí)施農(nóng)村財(cái)務(wù)“審接制”。

二、主要做法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心實(shí)行“審接制”是指在農(nóng)村財(cái)務(wù)“雙代管”的基礎(chǔ)上，將原來(lái)各村每月定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“農(nóng)村財(cái)務(wù)辦公室”報(bào)賬，改為“農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心”每月定期進(jìn)村現(xiàn)場(chǎng)審查接賬。

（一）確定實(shí)施意見(jiàn)

由中共膠南市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、膠南市農(nóng)業(yè)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心的實(shí)施意見(jiàn)》、《膠南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心實(shí)施細(xì)則》。

1、主要職能。一是為各村管理賬簿和憑證；二是代管各村現(xiàn)金和存款；三是編報(bào)各村財(cái)務(wù)收支預(yù)決算；四是對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)的收支情況定期進(jìn)行審查和接收，并張榜公布。

2、人員配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心財(cái)務(wù)人員按每6-10村一名配備，各村不再單設(shè)會(huì)計(jì)，只配備一名 記賬員。

3、人員公開(kāi)招聘。農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心工作人員，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在遵循公開(kāi)、公正、平等、競(jìng)爭(zhēng)原則的基礎(chǔ)上，面向社會(huì)公開(kāi)招聘，應(yīng)聘人員經(jīng)資格審查后，在全市實(shí)行統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一試卷、統(tǒng)一閱卷，組織考察，擇優(yōu)錄取。錄用人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)《聘任證書》，聘期三年。

4、審計(jì)與移交。農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心人員上崗前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管統(tǒng)計(jì)中心組織人員對(duì)各村財(cái)務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)后，由農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心全面接管各村財(cái)務(wù)。

5、制定管理制度。為實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心的規(guī)范化、制度化管理，全市統(tǒng)一制定了“預(yù)決算審批、會(huì)簽制度”、“民主理財(cái)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度”、“審計(jì)制度”、“現(xiàn)金管理制度”、“會(huì)計(jì)檔案管理制度”、“工作人員崗位目標(biāo)責(zé)任制”、“會(huì)計(jì)人員守則”等各項(xiàng)管理制度。

6、設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村會(huì)計(jì)賬簿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心統(tǒng)一為各村設(shè)置“七賬一簿”，即：現(xiàn)金（存款）日記賬、總賬、固定資產(chǎn)明細(xì)賬、產(chǎn)品物資明細(xì)賬、經(jīng)營(yíng)收支明細(xì)賬、經(jīng)濟(jì)往來(lái)賬、投資收益明細(xì)賬和資金撥款登記簿。各村設(shè)“一賬五簿”。即：現(xiàn)金（存款）日記賬、固定資產(chǎn)登記簿、產(chǎn)品物資登記簿、經(jīng)濟(jì)往來(lái)登記簿、低值易耗品登記簿和“兩工”登記簿。

（二）確定審接日期、人員

確定每月的1-9日為各村的固定審接日；審接的人員由各村“兩委”有關(guān)成員，民主理財(cái)小組成員，部分黨員、村民代表及包村會(huì)計(jì)等組成，每村一般10-20人。

（三）嚴(yán)格審接程序

1、整理審接資料。村記賬員在審接日以前要將財(cái)務(wù)收支單據(jù)及有關(guān)資料整理完備。

2、召集審接人員。在固定的審接日，由支部書記或村主任負(fù)責(zé)召集參加審接的人員，其人數(shù)須達(dá)到應(yīng)參加人員的三分之二以上，否則不予審接。民主理財(cái)小組組長(zhǎng)必須參加審接。

3、審查收支單據(jù)。對(duì)當(dāng)月發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，村記賬員和民主理財(cái)小組組長(zhǎng)按先后順序逐一提交財(cái)務(wù)收支憑證，先由農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心會(huì)計(jì)進(jìn)行審查，再由參審人員現(xiàn)場(chǎng)逐一審議，加蓋“民主理財(cái)章”后由包村會(huì)計(jì)現(xiàn)場(chǎng)接收。經(jīng)審議認(rèn)為不合理的收支款項(xiàng)，應(yīng)在十日內(nèi)由負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人退還，并承擔(dān)一切責(zé)任。

4、盤點(diǎn)現(xiàn)金和存款。審接人員現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)村記賬員的庫(kù)存現(xiàn)金和存款，超出備用金限額部分由包村會(huì)計(jì)收回。

5、填制審接表。對(duì)財(cái)務(wù)收支單據(jù)的審議和現(xiàn)金、銀行存款的盤點(diǎn)情況，要填制一式三份的“村級(jí)財(cái)務(wù)審接表”，一份由村存檔，一份由代管中心入賬，一份據(jù)以登記現(xiàn)金（存款）日記賬。

6、現(xiàn)場(chǎng)抄寫公布榜。經(jīng)審議、接收程序后，現(xiàn)場(chǎng)抄寫財(cái)務(wù)收支公布榜。

7、審接回訪。村設(shè)財(cái)務(wù)意見(jiàn)箱，由包村會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)搜集村民對(duì)財(cái)務(wù)公開(kāi)提出的意見(jiàn)和建議。

三、作用和效果

我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心從去年12月份成立以來(lái)，雖時(shí)間很短，但取得了較為明顯的效果，發(fā)揮了較好的作用，廣大農(nóng)民群眾比較滿意。

（一）促進(jìn)了基層民主法制建設(shè)。以往的民主理財(cái)，許多村流于形式，村民主理財(cái)小組并未真正發(fā)揮其職能，形同虛設(shè)，村民意見(jiàn)較大。實(shí)行“審接制”后，將民主理財(cái)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心和黨員、村民代表的監(jiān)督之下，現(xiàn)場(chǎng)理財(cái)，使外部審計(jì)監(jiān)督與內(nèi)部民主管理有機(jī)結(jié)合，從而保證了民主理財(cái)?shù)募皶r(shí)、到位，真正做到了給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。

（二）進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)村財(cái)務(wù)公開(kāi)的透明度。過(guò)去財(cái)務(wù)公開(kāi)，多數(shù)村是按會(huì)計(jì)科目張榜公布，內(nèi)容和數(shù)額較為籠統(tǒng)，群眾無(wú)法弄清資金來(lái)源和開(kāi)支去向，部分村民甚至看不明白，容易造成村民的疑慮和誤解，公開(kāi)的效果不夠理想。實(shí)行“審接制”后，不但逐張單據(jù)公開(kāi)，逐筆收支列清，而且在審接現(xiàn)場(chǎng)，由當(dāng)事人直接向參加審接人員對(duì)收支事項(xiàng)進(jìn)行解釋，使問(wèn)題及早得到發(fā)現(xiàn)與處理，真正從制度上遏制了部分財(cái)務(wù)“假公開(kāi)”和“半公開(kāi)”現(xiàn)象，增強(qiáng)了公開(kāi)的透明度。

（三）穩(wěn)定了農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍，提高了人員素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心后，會(huì)計(jì)人員的組織、人事關(guān)系，工資福利，考核等均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管統(tǒng)計(jì)中心負(fù)責(zé)，與所代管的村脫鉤，改變了以往會(huì)計(jì)的任免由村負(fù)責(zé)人決定的局面，增強(qiáng)了會(huì)計(jì)工作的獨(dú)立性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心會(huì)計(jì)，是通過(guò)筆試、面試，組織考察等程序選拔產(chǎn)生的，把原會(huì)計(jì)隊(duì)伍中素質(zhì)高的選進(jìn)了農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心，為農(nóng)村財(cái)務(wù)的制度化、規(guī)范化管理奠定了良好的基礎(chǔ)。

（四）降低村級(jí)管理費(fèi)用，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。成立農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心后，會(huì)計(jì)人員職數(shù)由原來(lái)896人壓縮到156人。

（五）增強(qiáng)了農(nóng)村干部的廉潔自律意識(shí)。建立農(nóng)村財(cái)務(wù)代管中心后，村級(jí)干部、財(cái)務(wù)人員和農(nóng)民群眾多方面多層次地相互監(jiān)督，增強(qiáng)了村干部的廉潔自律意識(shí)。

二○○二年四月三日

第五篇：改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地改革研究

改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地改革研究

摘要:農(nóng)業(yè)是我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)中的關(guān)鍵因素之一是土地問(wèn)題，如何解決我國(guó)農(nóng)業(yè)中的土地問(wèn)題是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。文章從我國(guó)農(nóng)村土地制度出現(xiàn)的問(wèn)題入手，針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，提出了一些解決措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；問(wèn)題；對(duì)策

一、改革開(kāi)放以來(lái)的土地改革歷程和成效 1.1改革開(kāi)放以來(lái)的土地改革歷程

1978 年十一屆三中全會(huì)的成功召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，特別是對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行的變革。安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的18位農(nóng)民，在違返當(dāng)時(shí)的國(guó)家政策，冒著做監(jiān)獄的危險(xiǎn)，提出了“包產(chǎn)到戶”的承包制度，正式拉開(kāi)了農(nóng)村土地政策變革的序幕。1979 年 9 月 28 日的十一屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，1980 年 9 月 27 日,中共中央通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》這兩文件從不同的角度充分肯定了專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制的優(yōu)點(diǎn)，之后全國(guó)各地迅速出現(xiàn)了各種形式的家庭生產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年，下發(fā)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》“1 號(hào)文件”，1983 年 1 月 2 日下發(fā)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》“1 號(hào)文件”明確肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，且長(zhǎng)期不變，并于1984 年 1 月 1 日下發(fā)的《關(guān)于 1984 年農(nóng)村工作的通知》“1 號(hào)文件”，延長(zhǎng)土地承包期15年不變，和對(duì)于在荒山、荒沙、荒灘種草種樹(shù)，執(zhí)行誰(shuí)種誰(shuí)有，長(zhǎng)期不變，可以繼承，可以折價(jià)轉(zhuǎn)讓的等各項(xiàng)政策。1985 年 1月 1 日，出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》“1 號(hào)文件”和1986 年 1 月 1 日，中共中央出臺(tái)了“1 號(hào)文件”《關(guān)于 1986 年農(nóng)村工作的部署》，文件的核心內(nèi)容是充分肯定農(nóng)村改革的方針政策，對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的進(jìn)行了必要補(bǔ)充。1986 年 6 月 25 日，第六屆全國(guó)人大第十六次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，其中第十四條和十五條對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)進(jìn)行明確的規(guī)定，這也是家庭承包責(zé)任制第一次獲得法律上的肯定。1993 年 3 月的《憲法》修正案,將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”列入《憲法》的范疇,從此家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一項(xiàng)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度而固定下來(lái)。1998 年 8 月 29 日，通過(guò)修訂的《土地管理法》第一次將“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”將黨的土地政策上升為法律，進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，特別是從2004 年至2010年的中共中央的一號(hào)文件中分別從完善農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)制度、健全農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)等制度的不同角度和方面，抓住了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的緊迫問(wèn)題，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建努力開(kāi)創(chuàng)具有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面，努力在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)人民生活奔小康。

1.2改革開(kāi)放以來(lái)的土地改革的成效

改革開(kāi)放30年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著成效，從集體經(jīng)濟(jì)中的吃“大鍋飯”到“包產(chǎn)到戶、包干到戶、大包干”的“社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制” 解決了億萬(wàn)農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，人民生活水平得到顯著的提高，還有農(nóng)民主體地位得到承認(rèn)、積極性得到調(diào)動(dòng)，也提高了農(nóng)民的文化水平，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮，也加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨的執(zhí)政建設(shè)，共同促進(jìn)人類文明繁榮進(jìn)步。

二、當(dāng)前土地制度存在的問(wèn)題 2.1土地產(chǎn)權(quán)不明確

在我國(guó)在國(guó)家政策上，雖然在土地承包經(jīng)營(yíng)使用農(nóng)村土地方面上，實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，也明確規(guī)定農(nóng)村的耕地歸“集體所有”，但是對(duì)“集體”的概念卻界定不清楚。我國(guó)立法角度上對(duì)“集體”的概念也不統(tǒng)一，比如在《民法通則》和新修訂的《土地管理法》上，兩者對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬均有不同的規(guī)定，前者規(guī)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸村行政組織所有，后者則規(guī)定歸社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織所有，在我國(guó)立法和法律規(guī)定上依然存在土地產(chǎn)權(quán)主體不明確的問(wèn)題, 從而最終造成對(duì)土地管理的權(quán)責(zé)不清、管理混亂等現(xiàn)象，近而影響了我國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)和投入的積極性。在社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中，在集體土地產(chǎn)權(quán)上解釋沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在很大的隨意性，最終導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益的事情，充分表現(xiàn)了以前的土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在客觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和要求。

2.2土地流轉(zhuǎn)制度不建全

在社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確，社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部等都有可能成為土地的所有權(quán)主體，最終會(huì)因?yàn)檎l(shuí)是權(quán)力主體而產(chǎn)生紛爭(zhēng)，最終導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)了很大阻礙和很大的負(fù)面影響。比如最近幾年經(jīng)常出現(xiàn)一些因企業(yè)要流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行投資形成規(guī)?；l(fā)展，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)里，就出現(xiàn)了村民個(gè)人和社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部在土地產(chǎn)權(quán)上及土地收益上出了紛爭(zhēng)，同時(shí)也造成了誰(shuí)多基層干部，鉆了法律和土地產(chǎn)權(quán)不明晰的空間，進(jìn)行貪污受賄，損害了農(nóng)民的利益。另外一個(gè)方面是，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了“包產(chǎn)到戶、包干到戶、大包干”的“社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”，出現(xiàn)了土地被分散到每家每戶，一直是分散經(jīng)營(yíng)。同時(shí)隨著改革開(kāi)放，農(nóng)村的一些青年壯勞力進(jìn)城務(wù)工，不愿意在回農(nóng)村，務(wù)農(nóng)種地，在農(nóng)村務(wù)農(nóng)方面出現(xiàn)了勞動(dòng)力不足，同時(shí)出了一些小的流轉(zhuǎn)，比如讓親戚朋友種，收到取一些合理的費(fèi)用，只是在形式出流轉(zhuǎn)，但是在面積上沒(méi)有形成規(guī)?；l(fā)展，換、轉(zhuǎn)、包等形式的流轉(zhuǎn)多為農(nóng)戶私下進(jìn)行，沒(méi)有規(guī)范的手續(xù)，最終也是限制了流程的發(fā)展。從國(guó)家政策方面，根據(jù)我國(guó)的社保體系不完善，不能全面的覆蓋的實(shí)際情況，在一些地區(qū)出現(xiàn)了一部分農(nóng)民，不愿意把自己的小部分土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因?yàn)樵谒麄兊乃枷胍庾R(shí)里認(rèn)為土地是獲得最好的生活物質(zhì)保障，近而限制了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?。還有在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，肯定會(huì)出很多需要解決的問(wèn)題，而社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部基層組，就充當(dāng)中介的組織，但是我國(guó)現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)上面沒(méi)有規(guī)范化和法律依據(jù)，就出現(xiàn)了在在利益的驅(qū)使下操縱土地流轉(zhuǎn)，強(qiáng)行、強(qiáng)迫租用農(nóng)戶的土地，與農(nóng)民爭(zhēng)奪利益，也充分的體現(xiàn)了我國(guó)的在土地流轉(zhuǎn)的方面中介組織發(fā)展緩慢，沒(méi)有形成規(guī)范化。

三、完善農(nóng)村土地制度的基本途徑 3.1完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度 根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革非常不利。所以在我國(guó)立法上和法律規(guī)定上給農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)要有一個(gè)規(guī)范化的定義，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)的完整性可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性以形成動(dòng)力的機(jī)制和作用，具有激勵(lì)動(dòng)機(jī)、鼓勵(lì)行為，在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和土地可持續(xù)利用的保障。從大量的社會(huì)實(shí)踐證明，國(guó)家在土地宏觀調(diào)控方面，只有把產(chǎn)權(quán)主體明確，才能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化的配置，才能提高我國(guó)農(nóng)村土地的高效率的利用，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)也能有效的防止因土地產(chǎn)權(quán)不明確，造成的基層干部的不法操作，進(jìn)行貪污受賄，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到不必要的損害，所以在完善現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，必需要明確土地產(chǎn)權(quán)主體，從根本上解決因土地產(chǎn)權(quán)主體不明確等因素而引起的土地權(quán)屬爭(zhēng)議等問(wèn)題，減少不必要的紛爭(zhēng)。

3.2，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

我國(guó)要加強(qiáng)社保體系的全部覆蓋，讓一些農(nóng)民改變土地是唯一的生活保障的想法，讓他們積極的響應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的制度，讓他們生活有更好的保障，同時(shí)要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)，從機(jī)構(gòu)組織上、運(yùn)行機(jī)制上都要有一個(gè)良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，還有國(guó)家加快建立有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的建設(shè)進(jìn)程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的操作程序，要出臺(tái)一些關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律和規(guī)章制度，以便于更的保障和監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)，讓基層干部必須堅(jiān)持依法流轉(zhuǎn)，做到有法可依；強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)民的法律意識(shí)，讓社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部等基層工作人員做到按照國(guó)家法律規(guī)章制度行事。根據(jù)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀，建立合理更加有效的土地流轉(zhuǎn)制度，合理配置土地資源，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的切身利益。還有每個(gè)地區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)的不同地理壞境和人文環(huán)境，要根據(jù)自身地區(qū)的實(shí)際情況，以宏觀調(diào)控為原則，以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)為導(dǎo)向，農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，綜合本地區(qū)的各方面因素，處理和協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，更好處理土地承包和土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。

四、小結(jié)

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，農(nóng)民問(wèn)題是我國(guó)最大的問(wèn)題之一，如果想解決農(nóng)民問(wèn)題，就要解決農(nóng)村土地問(wèn)題，只有解決好我國(guó)的農(nóng)村土地問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速和可持續(xù)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。

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