第一篇：破解工程結(jié)算難的怪圈

破解工程結(jié)算難的怪圈

工程竣工后結(jié)算難，一個(gè)老掉牙的話題，一個(gè)長(zhǎng)期困擾施工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)水平的話題為什么年復(fù)一年的呈規(guī)律性出現(xiàn)？

工程承包合同條款本身存在法律欠缺

眾所周知，建筑工程承包合同，是規(guī)范投資人和承包人在項(xiàng)目施工過(guò)程中各種施工行為的重要法律文書，也是工程結(jié)算的唯一具有法律效力的規(guī)范性文件，合同對(duì)投資方和承包方具有同等的法律約束力。但是，有于受市場(chǎng)環(huán)境和施工企業(yè)本身在建筑市場(chǎng)上所處的弱勢(shì)地位的影響，導(dǎo)致一些施工企業(yè)在費(fèi)盡周折承攬到工程后，為了盡快的進(jìn)場(chǎng)施工，在前期工程項(xiàng)目合同的洽談和簽定階段，不是耐下心來(lái)完善合同內(nèi)容，而是采取“掩耳自欺”的做法，一味滿足建設(shè)單位提出的一系列不合理要求，無(wú)原則的修改標(biāo)準(zhǔn)合同文本，有的施工企業(yè)更是抱著邊干邊協(xié)商的幻想，和建設(shè)單位拉關(guān)系，套近呼，熟不知一些心懷叵測(cè)的發(fā)包方，正是利用了施工單位在心理上存在的弱勢(shì)，在這一拉一近呼的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了弱化合同對(duì)投資方約束的目的，以所謂的“工程認(rèn)定書”或減化工程承包合同對(duì)投資方約束內(nèi)容的方式，達(dá)到逃避合同對(duì)投資方的約束力的目的，從項(xiàng)目合同簽定開始，就為以后的結(jié)算，埋下了“扯皮”的影子。

如江蘇蘇中某集團(tuán)公司，在承接北方某物流中心的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，建設(shè)單位在工程發(fā)包前，先是采取“工程認(rèn)定書”的方式，誘施工企業(yè)打入甲方指定帳戶的所謂質(zhì)量保證金400萬(wàn)元，施工企業(yè)就范后，甲方先是以拖延開工時(shí)間的辦法長(zhǎng)期占用這筆保證金，而后逼迫企業(yè)修改標(biāo)準(zhǔn)合同文本，進(jìn)而在施工過(guò)程中，又惡意更換施工單位，結(jié)果施工企業(yè)在工程結(jié)算過(guò)程中屢受刁難，形成大小若干個(gè)連帶官司。為了維權(quán)，企業(yè)不得不訴諸法律，但在法院受理調(diào)查時(shí)，企業(yè)才發(fā)現(xiàn)當(dāng)初由于疏忽，合同標(biāo)準(zhǔn)文本多處被改動(dòng)，法律效力被嚴(yán)重削弱，造成巨大損失。層層轉(zhuǎn)包和肢解工程，使分包合同的法律約束力降低

層層轉(zhuǎn)包和肢解工程的問(wèn)題，一直是困繞建筑市場(chǎng)健康發(fā)展的的頑疾，轉(zhuǎn)包和肢解工程的結(jié)果，直接導(dǎo)致工程項(xiàng)目管理難度的加大，特別在層層轉(zhuǎn)包過(guò)程中，由于總承包企業(yè)的每一次向下轉(zhuǎn)包都是以提取相應(yīng)比例的“管理費(fèi)”為前題的，而下一級(jí)承包單位多數(shù)為資質(zhì)相對(duì)較低或沒有資質(zhì)的項(xiàng)目班子，因而在分包合同的洽談和簽定過(guò)程中，降低約束標(biāo)準(zhǔn)是難免的，這樣就出現(xiàn)了每轉(zhuǎn)包一次，轉(zhuǎn)包合同的法定約束力就會(huì)被人為的降低一次的怪圈，結(jié)果出現(xiàn)“承包合同”被改的面目全非的情況的出現(xiàn)，施工過(guò)程中各分包方因工期、質(zhì)量和進(jìn)度扯皮，項(xiàng)目竣工后各分包方又為結(jié)算成本扯皮。這種惡性循環(huán)的結(jié)果是工程進(jìn)度慢，質(zhì)量不高，各施工單位的效益均受影響。

作者曾調(diào)查過(guò)內(nèi)蒙古的一個(gè)熱電廠項(xiàng)目，該項(xiàng)目為投資方自籌資金上馬的熱電項(xiàng)目。為了彌補(bǔ)資金不足的矛盾，建設(shè)單位向施工單位提出了很高的墊資條件，總承包單位拿下項(xiàng)目定單后，為了轉(zhuǎn)嫁墊資風(fēng)險(xiǎn)，繼而采取了層層轉(zhuǎn)包的辦法來(lái)歸避墊資風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)項(xiàng)目先后被轉(zhuǎn)包四次，涉及施工企業(yè)十多家，且這些施工單位來(lái)自全國(guó)各地，隸屬于不同經(jīng)濟(jì)成分的公司或集團(tuán)，由于轉(zhuǎn)包過(guò)程中施工單位多是抱著“走著吃總比坐著吃好”的想法去組織施工的，因而在管理班子，技術(shù)骨干的配備上都明顯不足，施工過(guò)程中矛盾重重，協(xié)調(diào)困難，扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，各種工程量的變更報(bào)告，隱蔽工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，設(shè)備按裝等環(huán)節(jié)的管理上都存在問(wèn)題，由于各分包施工單位在項(xiàng)目施工中都投入了大量的墊資，工程竣工后結(jié)算工

作困難重重，加之轉(zhuǎn)包合同一改再改，各分包和轉(zhuǎn)包單位從項(xiàng)目開工起就發(fā)生矛盾，結(jié)算難度之大是可以想象的。

超極限無(wú)節(jié)制墊資的惡果

不可否認(rèn)，盡管目前我國(guó)建筑市場(chǎng)每年的開發(fā)量都有大幅度提高，但“僧多粥少”的矛盾是一直存在的，正是看準(zhǔn)了這一點(diǎn)，許多開發(fā)資金不足的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都是采取籌一筆錢，圈一塊地，繼而通過(guò)要求施工企業(yè)半墊資或全墊資的方式來(lái)開發(fā)項(xiàng)目的。以此達(dá)到所謂的“借雞生蛋，借施工單位的資金蓋房發(fā)財(cái)”的目的。蘇北一家施工企業(yè)饑不擇食，以墊資百分之七十的不平等方式，一次承包了某市開發(fā)公司發(fā)包的商品房36棟，該項(xiàng)目建筑面積3.8萬(wàn)平方米，工程造價(jià)高達(dá)2.3億元，合同工期一年。為了保證質(zhì)量和進(jìn)度，一年來(lái)，施工單位動(dòng)用各種關(guān)系和手段，先后采取賒建筑材料，求爺爺告奶奶向銀行貸款等辦法實(shí)際墊資達(dá)百分之八十，項(xiàng)目封頂后，開發(fā)單位還是無(wú)錢付工程款，經(jīng)反復(fù)協(xié)商，施工企業(yè)只好忍氣吞聲的等開發(fā)公司通過(guò)收取賣房款的方式來(lái)歸還工程款，漫長(zhǎng)的“結(jié)算難”對(duì)這家公司來(lái)說(shuō)才剛剛開始，可是眼下這家施工單位必需面對(duì)的是每天債主圍門，職工長(zhǎng)期拖欠工資，高昂的銀行利息等十分嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。更有甚者，一家只有二級(jí)資質(zhì)的施工企業(yè)以“全墊資”方式承攬了一個(gè)無(wú)資金開發(fā)公司的“綜合超市”開發(fā)項(xiàng)目，該項(xiàng)目2003年開工后，就因缺乏資金開開停停，直到2007年還沒有竣工，一個(gè)不足3000萬(wàn)元的項(xiàng)目，先后干了四年多，施工單位為加快進(jìn)度，先后墊資達(dá)1500萬(wàn)元，結(jié)果是項(xiàng)目上不去，企業(yè)被拖垮，大量墊資資金和工程款無(wú)法回收，不理智的經(jīng)營(yíng)使一個(gè)好端端的企業(yè)一夜之間陷入面臨破產(chǎn)的困境。

甲方惡意拖欠呈愈演愈烈之勢(shì)

甲方惡意拖欠工程款也是施工單位必需面對(duì)的另一個(gè)結(jié)算難問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，目前建筑市場(chǎng)上甲方惡意拖欠工程款的方式很多，主要表現(xiàn)為，一是采取各種辦法誘惑或逼迫施工單位大量墊資，工程竣工后拒不結(jié)算；二是工程施工過(guò)程中采取變更施工方案等辦法加大工程決算難度；三是工程竣工后以種種借口，不和施工單位對(duì)決算，一拖再拖，長(zhǎng)期不和施工單位結(jié)算工程款；四是施工過(guò)程中甲方為了達(dá)到少付工程款的目的，采取中途惡意更換施工隊(duì)伍的辦法，百般刁難施工企業(yè)等，上述問(wèn)題有些是由來(lái)以久，有些是建設(shè)單位新出現(xiàn)的惡意拖欠方式，應(yīng)該引起施工單位的高度重視。如作者曾專門調(diào)查過(guò)河南省一個(gè)開發(fā)區(qū)的項(xiàng)目，這是一個(gè)21層高的綜合樓項(xiàng)目，在一年零八個(gè)月的施工周期中，不知因?yàn)楹喂剩拷ㄔO(shè)單位強(qiáng)行中途更換施工單位達(dá)3次，每更換一次施工單位，就發(fā)生一次結(jié)算扯皮問(wèn)題，新施工單位進(jìn)來(lái)一支被套一支，甲、乙、丙多方在已完工程量的確認(rèn)上矛盾重重，情緒對(duì)立，結(jié)算起來(lái)困難重重，極大傷害了各方感情。一些施工單位負(fù)責(zé)決算的人員普遍反映，隨著建筑市場(chǎng)環(huán)境的變化，近年，建設(shè)單位惡意拖欠工程款的問(wèn)題越來(lái)越突出。

項(xiàng)目前期報(bào)批手續(xù)不完備，導(dǎo)致項(xiàng)目停工或夭折

項(xiàng)目前期報(bào)批手續(xù)不完備，導(dǎo)致項(xiàng)目停工或夭折的問(wèn)題近年有上升之勢(shì)。近年來(lái)，由于全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期，基本建設(shè)速度也在加快，一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從招商引資的角度出發(fā)體現(xiàn)政績(jī)，造聲勢(shì)，擴(kuò)影響，在各種土地批報(bào)，前期準(zhǔn)備工作不完備的情況下，盲目鋪攤子，上項(xiàng)目，使承建這些項(xiàng)目的施工單位因工程下馬或夭折而承受著巨大的施工風(fēng)險(xiǎn)。如北京某物流中心項(xiàng)目，2007年3月就舉行了隆重的開工典禮，當(dāng)時(shí)各大媒體都做了跟蹤報(bào)道，為此多家施工單位和建設(shè)單位簽定了造價(jià)3億元到2.4億元不同標(biāo)段的“工程認(rèn)定書”，并交

付了200萬(wàn)元到600萬(wàn)元不等的巨額工程保證金，但實(shí)際情況是，該項(xiàng)目除了一個(gè)規(guī)格很高的開工典禮外，到2007年底連征地的手續(xù)都沒有完成，更不要說(shuō)開工建設(shè)了，更為奇怪的是，經(jīng)施工單位事后調(diào)查，就連這個(gè)開工典禮的埋樁地段當(dāng)時(shí)都沒有征地手續(xù)，這種忽悠社會(huì)和施工企業(yè)的做法確實(shí)讓當(dāng)事人哭笑不得，眼下浙江和江蘇及北京當(dāng)?shù)氐膸准医ㄖ髽I(yè)天天提心吊膽的向建設(shè)單位追要工程保證金，同時(shí)又對(duì)項(xiàng)目能否真正開工存在幻想，其矛盾心理是顯而易見的。甲方善意拖欠的情況也不可忽視建設(shè)單位善意拖欠施工單位的工程款，是工程結(jié)算過(guò)程中的常見問(wèn)題。所謂“善意拖欠”，是指項(xiàng)目竣工后，由于建設(shè)單位資金不足或因其它不可抗拒因素，無(wú)法按期償付施工單位的工程款。這種善意是指建設(shè)單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)和施工單位辦理完了各種結(jié)算手續(xù)，因?yàn)橐粫r(shí)困難確實(shí)無(wú)法付出相應(yīng)的工程款項(xiàng)。出現(xiàn)這種情況多為偶發(fā)因素造成的，建設(shè)單位本身不存在有意拖欠的企圖。如河南某市的一個(gè)開發(fā)項(xiàng)目，本來(lái)建設(shè)資金是充足的，因?yàn)檎{(diào)整投資方向，借給新合作伙伴的資金一時(shí)收不回來(lái)，導(dǎo)致無(wú)法按時(shí)償付施工單位的工程款，而且這筆款子一拖就是兩年，搞的施工單位既不好和建設(shè)單位鬧翻，更不好通過(guò)法律手段來(lái)解決，經(jīng)濟(jì)上受到很大拖累。

建設(shè)單位善意拖欠工程款問(wèn)題雖然甲方?jīng)]有主觀故意，但給施工單位造成的經(jīng)濟(jì)損失同樣是不可低估的。

陰陽(yáng)合同本身存在的法律障礙

為了達(dá)到各自目的，建設(shè)單位和施工單位串通一氣，采取簽定“陰陽(yáng)合同”的方式獲取工程的問(wèn)題一直是建筑市場(chǎng)上屢禁不止的頑癥之一。說(shuō)穿了，所謂陰陽(yáng)合同，就是建設(shè)單位為了繞過(guò)《建筑法》或《招標(biāo)投標(biāo)法》等國(guó)家法令，將一些不合理甚至是非法要求通過(guò)另一種見不得陽(yáng)光的契約形式強(qiáng)加給施工企業(yè)的一種違法行為，也是一些施工單位在明知自己的法定利益被侵害的背景下，出于某種目的或動(dòng)機(jī)和建設(shè)單位私下達(dá)成的一種妥協(xié)行為，熟不知這種合同從一簽定開始，就把企業(yè)的既得利益置于法律的保護(hù)之外，使施工單位和建設(shè)單位之間形成了更加弱勢(shì)的不對(duì)等關(guān)系。由于所謂的“陰”合同是不受法律保護(hù)的，一旦建設(shè)單位和施工單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生糾紛，吃虧的肯定是施工單位。2007年9月，上海某開發(fā)商和施工單位簽定了一份合同額高達(dá)1.3億元的商品房開發(fā)合同，其中，陽(yáng)合同規(guī)定取費(fèi)下浮百分之七，不墊資，與此同時(shí)，為了確保獲得這份工程，施工單位又在背地私下和開發(fā)商簽定了另一份“陰”合同，陰合同約定不緊取費(fèi)要下浮百分之十六，而且工程開工后施工單位要把項(xiàng)目做到地上六層以后建設(shè)單位才付第一筆工程款。由于工程量過(guò)大，施工單位無(wú)能力籌集足夠的資金將項(xiàng)目施工到陰合同約定的樓層，因而建設(shè)單位以種種借口逼迫施工單位自動(dòng)離場(chǎng)，放棄施工，隊(duì)伍離場(chǎng)后，施工單位多次找建設(shè)單位催要工程款，每次甲方都以施工單位違約為由，將之拒之門外，當(dāng)施工單位準(zhǔn)備訴諸法律解決時(shí)，連律師都為這份“陰”合同把施工單位所置的位置感到頭疼。事實(shí)證明，所有以“陰陽(yáng)合同”形式出現(xiàn)承攬工程項(xiàng)目的行為，都是擾亂建筑市場(chǎng)的行為。正是這些所謂“陰”合同里出現(xiàn)的施工單位自原放棄法律本應(yīng)保護(hù)其利益的行為，最終結(jié)果都是施工單位的利益受到的傷害的行為，正是在建筑市場(chǎng)上處于相對(duì)弱勢(shì)的施工單位的無(wú)度縱容下，才助長(zhǎng)了建設(shè)單位敢于一而再再而三的采取“瞞天過(guò)海”的方式，達(dá)到追求其所謂“開發(fā)利益最大化”的目的。

不注意各種簽證的把握

縱觀整個(gè)項(xiàng)目，從施工到工程竣工，除了做好相應(yīng)的技術(shù)、質(zhì)量和安全管理外，高質(zhì)量的簽證，也是保證工程竣工后順利結(jié)算的重要環(huán)節(jié)。概括起來(lái)，簽證的類

型大至有以下幾種：不具備開工條件簽證、開工延期簽證、工期延誤簽證、工程變更簽證、合同價(jià)款調(diào)整簽證、工程質(zhì)量確認(rèn)簽證、工程師口頭指令簽證、追加合同價(jià)款簽證、甲供材料不合格簽證、直接指定分包人延誤工期簽證、竣工驗(yàn)收簽證、竣工結(jié)算簽證、未經(jīng)驗(yàn)收移交簽證、索賠簽證等等。上述簽證復(fù)蓋了項(xiàng)目施工的全過(guò)程，是工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程不同階段的法定確認(rèn)。在日常工程施工管理中，簽證是最一般，最常見的基礎(chǔ)工作，而我們不少施工企業(yè)或是疏于管理，或是不夠重視，在項(xiàng)目實(shí)施的日常管理中往往忽視對(duì)簽證工作的管理，造成項(xiàng)目竣工后，因各種簽證手續(xù)缺失，影響結(jié)算速度和結(jié)算時(shí)間，同時(shí)影響結(jié)算質(zhì)量。特別是當(dāng)在工程結(jié)算中和建設(shè)單位發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，由于不能及時(shí)拿出有力的簽證手續(xù)和證據(jù)，造成延誤索賠時(shí)機(jī)，利益受損。因各種簽證不及時(shí)，不準(zhǔn)確造成結(jié)算被動(dòng)或結(jié)算被拖延的問(wèn)題在施工企業(yè)中也是一個(gè)多發(fā)、長(zhǎng)見的問(wèn)題。

第二篇：如何破解就業(yè)難問(wèn)題

如何破解就業(yè)難的問(wèn)題

據(jù)了解，中國(guó)2003年新增勞動(dòng)力1000萬(wàn)人，其中學(xué)生700萬(wàn)人、退役軍人和農(nóng)轉(zhuǎn)非占300萬(wàn)人，全國(guó)失業(yè)人口1400萬(wàn)，新增和失業(yè)人數(shù)總計(jì)2400萬(wàn)人。另外，據(jù)國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部等有關(guān)部門的估計(jì)，2002年離鄉(xiāng)離土的農(nóng)民工約為9460萬(wàn)，離土不離鄉(xiāng)的約為1.3億人，加起來(lái)農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移的富余勞動(dòng)力約有2億多人。再加上08年的金融危機(jī)，使很多的工廠倒閉，大量的勞動(dòng)力閑置。使的就業(yè)難的問(wèn)題更加的突出。

就業(yè)難的主要人群有大學(xué)生，農(nóng)民工，下崗職工，如何解決這些人的就業(yè)問(wèn)題變成了政府的一個(gè)主要問(wèn)題，也是擺在全社會(huì)面前的一個(gè)難題。第一解決大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題: 中國(guó)現(xiàn)行的教育體制存在一定問(wèn)題。我們的教育是兩個(gè)體系：普通高等教育體系和成人高等教育體系。這種具有中國(guó)特色的教育體系實(shí)際上引導(dǎo)大家走上了一條路：就是上高中、考大學(xué)當(dāng)本科生、研究生進(jìn)而做博士生。這一條道雖然培養(yǎng)了眾多研究型、應(yīng)用型的人才，卻不能滿足社會(huì)對(duì)人才千差萬(wàn)別的需要，特別是崗位性、操作型的高技能人才的需要，導(dǎo)致了目前大學(xué)生“過(guò)?！?、藍(lán)領(lǐng)技術(shù)工作要從國(guó)外進(jìn)口的現(xiàn)狀。現(xiàn)在很多高校的專業(yè)設(shè)置基本上都相類似，在專業(yè)的設(shè)置上不能緊跟市場(chǎng)的需求，比如眼下很熱門的會(huì)展經(jīng)濟(jì)、體育經(jīng)濟(jì)，需要大量專業(yè)對(duì)口的就業(yè)者，但是我們的高校根本就沒有專門設(shè)置過(guò)這樣的專業(yè)以滿足市場(chǎng)的要求.要讓畢業(yè)生們轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，國(guó)家有關(guān)部門也應(yīng)該積極制定人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)性政策，同時(shí)要積極研究就業(yè)市場(chǎng)的新變化，培養(yǎng)“供銷對(duì)路”的新型人才，才是解決高校畢業(yè)生就業(yè)的最終辦法。第二解決農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題：首先應(yīng)盡快立法廢除現(xiàn)行的戶籍制度，取消對(duì)農(nóng)民工的身份歧視，依法確認(rèn)農(nóng)民工平等勞動(dòng)者的合法身份；其次，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法職能，嚴(yán)厲查處拖欠農(nóng)民工工資和不按《企業(yè)最低工資規(guī)定》支付工資的行為；第三，建筑領(lǐng)域應(yīng)認(rèn)真遵守勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部關(guān)于《切實(shí)解決建筑企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的通知》，用人單位必須以法定貨幣形式按時(shí)足額支付勞動(dòng)者工資；第四，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)制定《農(nóng)民工的舉報(bào)和投訴辦法》，規(guī)定舉報(bào)和投訴的管轄、解決問(wèn)題的專設(shè)機(jī)構(gòu)、解決問(wèn)題的期限等問(wèn)題，為農(nóng)民工的舉報(bào)和投訴提供便利；第五，各級(jí)司法行政部門應(yīng)該將農(nóng)民工請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬案件作為一項(xiàng)法律援助的重要內(nèi)容，應(yīng)為農(nóng)民工追討工資的訴訟提供法律援助。第三解決下崗職工就業(yè)問(wèn)題；政府應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善社會(huì)保障制度，并在提供實(shí)用技能培訓(xùn)、小額資金貸款、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等方面加大力度；企業(yè)對(duì)他們也不能存在著“甩包袱”的想法，要積極幫助他們拓寬就業(yè)門路；而下崗人員自身也要調(diào)整好心態(tài)，充分發(fā)揮自己的積極性，挖掘自身潛能，爭(zhēng)取盡快重新融入社會(huì)。只有三者共同努力才能解決好這個(gè)問(wèn)題。

就業(yè)問(wèn)題是個(gè)關(guān)乎民生的大事，是能否穩(wěn)定社會(huì)安定繁榮的一個(gè)基本保障。如何破解就業(yè)難問(wèn)題，還需要我們共同的努力，以及出謀劃策。

第三篇：創(chuàng)新舉措 破解拆遷難

創(chuàng)新舉措 破解拆遷難

硚口區(qū)委研究室課題組

拆遷是項(xiàng)目建設(shè)的必要前提，也是城市自我完善、自我發(fā)展的重要途徑。硚口是一個(gè)老城區(qū)、老工業(yè)區(qū)、老市場(chǎng)區(qū)和城中村集中的城區(qū)，大力實(shí)施四大改造、以拆遷帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是現(xiàn)階段發(fā)展的必由之路。在大規(guī)模拆遷過(guò)程中，部分項(xiàng)目拆遷進(jìn)展緩慢，引發(fā)大量信訪穩(wěn)定問(wèn)題，拆遷工作已經(jīng)成為當(dāng)前影響發(fā)展和穩(wěn)定全局的“天下第一難”。本文擬通過(guò)分析我區(qū)拆遷工作的現(xiàn)狀和原因，借鑒其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)，提出若干建議以供參考。

一、拆遷難的主要原因分析

近年來(lái)我區(qū)四大改造加速推進(jìn)，拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，2009年拆遷面積達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的100萬(wàn)平方米，超過(guò)前三年的總和。拆遷工作總體進(jìn)展平穩(wěn)，但仍有部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。與此同時(shí)，拆遷引發(fā)的穩(wěn)定問(wèn)題層出不窮。有的拆遷戶在敏感時(shí)期進(jìn)京上訪，有的成群結(jié)隊(duì)拉橫幅堵馬路，還有的圍堵政府機(jī)關(guān)妨礙正常辦公，一些基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目也受到影響。今年1-12月，全區(qū)進(jìn)京上訪為146批、236人，其中因拆遷引發(fā)的進(jìn)京上訪達(dá)到29批、89人，因拆遷進(jìn)京上訪人數(shù)占全部進(jìn)京上訪人數(shù)的37.7%。拆遷工作逐步陷入被拆遷人、拆遷人和地方政府三方都不滿意的局面，成為不穩(wěn)定的重要原因，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)。拆遷難的原因主要可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面：

（一）政策層面，部分法規(guī)政策不配套、不合理

1、貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后于市場(chǎng)房?jī)r(jià)的變化。拆遷房屋綜合評(píng)估價(jià)，是由周邊二手房?jī)r(jià)格、基準(zhǔn)地價(jià)和周邊新房的預(yù)估價(jià)等幾方面價(jià)格綜合評(píng)估得出的。在實(shí)際拆遷事務(wù)中，評(píng)估價(jià)格與快速上漲的市場(chǎng)房?jī)r(jià)相比往往偏低。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定，“征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！钡遣]有對(duì)“居住條件”的內(nèi)涵和外延做出明確具體的規(guī)定。

3、一些優(yōu)惠政策規(guī)定不盡合理?！恫疬w管理實(shí)施辦法》第二十八條對(duì)30平方米以下的極小戶型規(guī)定了優(yōu)惠政策，但是新建房屋的公攤系數(shù)（公攤面積/套內(nèi)面積）遠(yuǎn)高于舊房，多補(bǔ)的面積被公攤面積抵消，被拆遷人感受不到優(yōu)惠。而且優(yōu)惠政策僅限于貨幣補(bǔ)償。

4、對(duì)無(wú)證房和住改商房屋的規(guī)定不盡合理。有關(guān)法規(guī)規(guī)定，“拆遷違章建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償”；“房屋拆遷按房屋使用性質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償”。然而多年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量臨街房屋由住宅用房改為營(yíng)業(yè)用房，辦理了營(yíng)業(yè)執(zhí)照、繳納了各種稅費(fèi)，但未變更房屋使用性質(zhì)；許多房屋由于歷史原因或城市管理不到位而長(zhǎng)期無(wú)證。在實(shí)踐中如果按現(xiàn)有政策執(zhí)行，極易引發(fā)糾紛，而且不合情理。

（二）體制層面，市區(qū)拆遷工作管理體制還不順暢，權(quán)責(zé)利不匹配

年初拆遷工作目標(biāo)由市職能部門下達(dá)，拆遷任務(wù)由區(qū)政府承擔(dān)，年底要進(jìn)行考核,責(zé)任下放了，相關(guān)的職權(quán)卻沒有匹配到位。對(duì)拆遷能否順利推進(jìn)至關(guān)重要的動(dòng)遷安置房源，是由市職能部門調(diào)控，區(qū)級(jí)拆遷部門對(duì)上協(xié)調(diào)的難度很大，動(dòng)遷安置房源很難落實(shí)。從今年11月開始，市政府已經(jīng)將經(jīng)適房的審批權(quán)下放到各區(qū)，這無(wú)疑將提高區(qū)政府對(duì)動(dòng)遷安置房源的協(xié)調(diào)能力。下一步，建議將動(dòng)遷安置房源的計(jì)劃、規(guī)劃和規(guī)?？刂频葯?quán)限一并下放，以便更好地適應(yīng)拆遷安置工作的需要。

（三）客觀方面，硚口困難群眾和改制企業(yè)較多，增大了拆遷工作的難度和復(fù)雜性

1、困難群體較為集中。我區(qū)困難群體較多，拆遷改造的區(qū)域又主要是困難群體集中的地塊。2009年拆遷戶中困難群體約為20%，居住面積在30平方米以下的約為19%，安置起來(lái)特別困難。

2、困難改制企業(yè)較多。2003年以來(lái)我區(qū)先后完成國(guó)企改制145戶。在拆遷中有些企業(yè)土地價(jià)格大幅上漲，已改制的企業(yè)職工紛紛要求參與分配這些溢價(jià)的資產(chǎn)，引發(fā)大量糾紛。2009年拆遷上訪中涉及企業(yè)職工的約占14%，而且都是群體上訪。

3、西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套較差。與其他中心城區(qū)相比，硚口的基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，特別是西部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期滯后。目前經(jīng)濟(jì)適用房等安置房源主要位于西部地區(qū)，多存在配套不全、交通不順、生活不便等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（四）主觀方面，部分干部對(duì)拆遷工作認(rèn)識(shí)不足，創(chuàng)新意識(shí)、責(zé)任意識(shí)還不強(qiáng)

拆遷工作不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)還是民生問(wèn)題、穩(wěn)定問(wèn)題，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。但是，目前仍存在少數(shù)干部和職能部門對(duì)拆遷工作重視不夠，工作創(chuàng)新意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致工作推進(jìn)不積極，工作落實(shí)不到位。

二、對(duì)拆遷問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)

對(duì)拆遷行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，直接關(guān)系到拆遷當(dāng)事人的定位和拆遷方式的選擇。我們認(rèn)為，對(duì)拆遷性質(zhì)的認(rèn)識(shí)需要從發(fā)展的不同階段來(lái)判斷。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行土地私有制、早已完成城市化進(jìn)程的情況下，拆遷主要是一種單純的商業(yè)行為。而我國(guó)實(shí)行的是土地國(guó)有和集體所有制，又處在城市化的中期加速階段，不能夠簡(jiǎn)單地與西方發(fā)達(dá)國(guó)家類比。在政府壟斷土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)的條件下，嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)拆遷與公益拆遷并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前拆遷涉及最為普遍的舊城改造，絕大多數(shù)兼具商業(yè)與公益的雙重屬性。一方面，舊城改造主要是依靠商業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，是典型的商業(yè)行為。另一方面，對(duì)舊城區(qū)和違法建筑的改造建設(shè)以及重新規(guī)劃建設(shè)，可以進(jìn)一步優(yōu)化與重組城區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能，改善居民居住環(huán)境；可以調(diào)整和改進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，構(gòu)建更為合理、高效、優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)城市資源集中優(yōu)勢(shì)和吸納能力；短期內(nèi)可能對(duì)被拆遷人的利益有所損傷，但其終極結(jié)果有利于提高城市整體競(jìng)爭(zhēng)活力，被拆遷人也會(huì)從中獲利，這就使得舊城改造具備較為明顯的公益性特征。此外對(duì)部分困難拆遷戶采取提供廉租房、經(jīng)適房及保底面積的做法就更帶有公共福利的性質(zhì)，政府不能因?yàn)槭巧虡I(yè)開發(fā)而完全退出拆遷事務(wù)。

從實(shí)踐來(lái)看，近期全國(guó)各地的拆遷工作也開始表現(xiàn)出政府主導(dǎo)、采用更加優(yōu)惠合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷安置方式的新趨勢(shì)。如2009年4月北京市開始實(shí)施新的市場(chǎng)評(píng)估拆遷補(bǔ)償辦法，拆遷款足以購(gòu)買政府提供的限價(jià)房。西安市棚戶區(qū)改造中，采取政府主導(dǎo)的方式，最大限度讓利于民，贏得拆遷戶的支持。2009年2月上海市出臺(tái)了“數(shù)磚頭加套型保底”制度，即居住房屋的拆遷補(bǔ)償安置，將以被拆除房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)，增加一定價(jià)格補(bǔ)貼和套型面積補(bǔ)貼。武漢市委書記楊松提出，征地拆遷必須以人為本，要樹立“為民拆遷，拆遷為民”的指導(dǎo)思想，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。

當(dāng)前我區(qū)正在全力推進(jìn)的四大改造涉及的大規(guī)模拆遷同樣具備商業(yè)和公益的雙重屬性，也應(yīng)該按照政府主導(dǎo)、優(yōu)惠利民的模式推進(jìn)。在拆遷中應(yīng)當(dāng)把握好以下幾個(gè)原則：

1、政府主導(dǎo)原則。更多地采用政府土地儲(chǔ)備的模式推進(jìn)拆遷，由政府主導(dǎo)，更加注重拆遷的規(guī)范性和公平性，將“生地”拆成“熟地”之后再進(jìn)入掛牌出讓程序。

2、保障居住條件原則。以被拆遷人的需求為導(dǎo)向，制定公平合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷安置方式，幫助被拆遷人解決實(shí)際困難，切實(shí)保障被拆遷人的居住條件。

3、利益均衡原則。拆遷是不同利益主體之間的一次新的利益分配過(guò)程，要保持各方利益的基本均衡、對(duì)等。

4、守法原則。政府在堅(jiān)持依法辦事的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)拆遷人和被拆遷人雙方面的監(jiān)督管理，堅(jiān)持在法律和政策的框架下開展利益博弈。對(duì)有些因政策和法律滯后而造成明顯不合情理的，要采取社會(huì)救助、幫扶等方式予以妥善解決。

三、破解拆遷難的幾點(diǎn)建議

在上述拆遷基本原則的指導(dǎo)下，我們一方面要積極向市委、市政府建言獻(xiàn)策，提出有針對(duì)性、實(shí)效性和突破性的立法建議，促進(jìn)法規(guī)政策逐步健全完善；另一方面要在現(xiàn)行法規(guī)政策的框架內(nèi)，進(jìn)一步推進(jìn)思路創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和舉措創(chuàng)新，努力破解拆遷難題，加快拆遷進(jìn)度，力求拆遷穩(wěn)定，為硚口的未來(lái)發(fā)展拆出一片新天地。

（一）綜合采取多種方式，加大實(shí)物安置力度

根據(jù)入戶調(diào)查，平均約有92%的拆遷戶愿意選擇實(shí)物安置，這說(shuō)明絕大多數(shù)拆遷戶最大的需求還是居住的需求。實(shí)物安置是現(xiàn)階段破解拆遷難、有效保障拆遷戶居住條件的最重要途徑。要綜合采用就地安置、就近安置和異地安置多種方式，加大實(shí)物安置力度。同時(shí)研究制定梯度價(jià)格機(jī)制，引導(dǎo)拆遷戶自愿外遷，適當(dāng)減少中心城區(qū)的人口壓力，為中心城區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)騰出更多的空間。

1、就地安置。對(duì)于開發(fā)面積較大、住宅比例較高、有條件就地還建的項(xiàng)目，優(yōu)先就地還建。就地還建的好處是對(duì)拆遷戶居住生活影響最小，最大限度地保障拆遷戶的居住條件。可以借鑒華通置業(yè)公司安置模式，鼓勵(lì)引導(dǎo)開發(fā)商與拆遷戶達(dá)成協(xié)議，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定10-20平方米的特殊優(yōu)惠面積。由于房型的原因，除了“拆一還一”的面積外，多出的面積在特殊優(yōu)惠面積以內(nèi)的，按照成本價(jià)或同期經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格補(bǔ)交差價(jià)；多出的面積超出特殊優(yōu)惠面積之外的，按同等商品房計(jì)價(jià)付款。

2、就近安置。對(duì)于地段很好、開發(fā)面積較小、公建比例較高、更適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域，可以采用“區(qū)域統(tǒng)籌，項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)，集中建設(shè)，就近還建”的安置方式，在一定的半徑內(nèi)實(shí)行一個(gè)或幾個(gè)項(xiàng)目就近集中還建。就近安置能夠解決一些項(xiàng)目無(wú)法就地還建的難題，有利于拆遷戶就近享受原有的較為完善的公共服務(wù)，減少通勤成本，保持原有的生活方式。同時(shí)整合利用還建資源，有利于城區(qū)功能布局優(yōu)化。

3、異地安置。作為中心城區(qū)，異地安置方式可以有效優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，降低人口密度，有其必要性。但是相應(yīng)的，對(duì)拆遷戶生活條件的影響也最大，要充分考慮拆遷戶異地安置后在區(qū)位交通、公共設(shè)施、配套服務(wù)等方面的損失，實(shí)行更加優(yōu)惠的補(bǔ)償政策，同時(shí)加快異地安置房源的道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

（二）堅(jiān)持公平公正原則，不斷完善拆遷政策

拆遷行為應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)、有償?shù)仁袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則。在促進(jìn)公共利益的同時(shí)，應(yīng)盡量避免和減少被拆遷人犧牲個(gè)人利益，著力制定公平、公正、零負(fù)擔(dān)的拆遷補(bǔ)償政策。

1、確保拆遷補(bǔ)償價(jià)格的公平合理。要按照物權(quán)法規(guī)定的“不降低居住條件”原則，采取市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，合理確定補(bǔ)償價(jià)格。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額要全程公開，堅(jiān)持不亂開口子，確保先搬后搬一個(gè)價(jià)，保證拆遷公平，消除拆遷戶的疑慮。

2、進(jìn)一步提高獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。目前我區(qū)各種獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策為10000-20000元不等。為提高拆遷戶的積極性，建議進(jìn)一步提高獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)增加獎(jiǎng)勵(lì)，彌補(bǔ)當(dāng)前綜合評(píng)估價(jià)的不足，減輕拆遷戶購(gòu)房的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)拆遷戶早簽約、早搬遷。

3、變“拆一還一”為“拆一房還一房”，實(shí)現(xiàn)拆遷“零負(fù)擔(dān)”。實(shí)物還建“拆一還一”（拆多少面積還多少面積）對(duì)于房屋面積較大的拆遷戶可以適用，但是難以解決極小戶型（30平方米以下）困難群眾的居住問(wèn)題。即使制定了約定特殊優(yōu)惠面積這樣的優(yōu)惠政策，需要補(bǔ)交的差價(jià)也給困難拆遷戶造成了沉重的負(fù)擔(dān)。建議借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，對(duì)符合特定條件的極小戶型困難拆遷戶，實(shí)施“拆一房還一房”政策，即該困難拆遷戶可以得到我區(qū)已建成的最小面積安置房一套，而不需要補(bǔ)交任何差價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)拆遷安置“無(wú)縫對(duì)接”，拆遷戶“零負(fù)擔(dān)”。這樣的讓利一定可以讓困難拆遷戶樂意搬遷、盼望搬遷。

（三）統(tǒng)籌解決與拆遷相關(guān)的其他問(wèn)題

對(duì)我區(qū)拆遷中出現(xiàn)的各類共性和個(gè)性問(wèn)題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和外地成功模式，采用各種行之有效的辦法和措施加以解決。

1、特困群體的拆遷安置。針對(duì)我區(qū)大量存在的殘疾人家庭、雙下崗家庭、特困戶等特困弱勢(shì)群體，應(yīng)當(dāng)著力解決其拆遷后的實(shí)際困難，體現(xiàn)政府對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛。一是要按照前述最優(yōu)惠的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置；二是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌組織民政、勞保、衛(wèi)生、教育、街道、社區(qū)等相關(guān)部門，盡量為其解決拆遷后的就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等各方面實(shí)際困難，減少拆遷對(duì)其造成的不利影響，通過(guò)拆遷改善其生活居住條件。

2、涉及改制企業(yè)內(nèi)部矛盾的處置。要慎重處置這類問(wèn)題，防止發(fā)生群體性事件。可以借鑒原利商公司矛盾處置模式，通過(guò)做改制企業(yè)的工作，促成企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層主動(dòng)拿出一部分利益，與在改制中利益受損的職工以及目前生活困難的職工分享。在操作中要注意以下幾點(diǎn)：一是對(duì)多年前完成的改制持基本肯定態(tài)度，在當(dāng)時(shí)改革摸索的大環(huán)境下，程序瑕疵在所難免，不能因此而否定改制的結(jié)果；二是在職工的利益分配上，要注意保持利益均衡，避免產(chǎn)生新的矛盾；三是對(duì)在改制中受益的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，要講究工作技巧，軟硬兼施，讓其認(rèn)識(shí)到分享部分利益的必要性。

3、“住改商”經(jīng)營(yíng)用房的處置。針對(duì)漢正街市場(chǎng)中大量存在的有合法營(yíng)業(yè)執(zhí)照并按規(guī)定上繳各種稅費(fèi)、但未登記變更房屋使用性質(zhì)的“住改商”房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法反映房屋真實(shí)價(jià)值的情況，應(yīng)當(dāng)本著尊重現(xiàn)實(shí)的原則，通過(guò)與開發(fā)商協(xié)商，在房屋評(píng)估時(shí)，根據(jù)具體情況適當(dāng)提高“住改商”房屋的拆遷補(bǔ)償價(jià)，對(duì)上述“住改商”房屋按照有證門面的一定比例給予補(bǔ)償。在實(shí)踐中采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是60%-70%，應(yīng)該用文件或其他方式將該標(biāo)準(zhǔn)固定下來(lái)，使得今后的拆遷中處置類似問(wèn)題有明確的政策依據(jù)。

4、無(wú)證房屋的處置。對(duì)于歷史遺留的無(wú)證房屋的處置，要堅(jiān)持依法辦事，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)予以部分補(bǔ)償或不予補(bǔ)償。但是對(duì)于確有困難、一旦拆遷就無(wú)房可住的拆遷戶，應(yīng)當(dāng)本著有情操作、拆遷惠民的原則，爭(zhēng)取廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房來(lái)解決；特別困難且符合條件的拆遷戶，還可適用前文提到的“拆一房還一房”優(yōu)惠保底政策。

（四）強(qiáng)化依法意識(shí)，規(guī)范拆遷行為

在拆遷工作中，政府必須堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)化自律意識(shí)，加強(qiáng)自我約束，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序推進(jìn)拆遷。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)拆遷人和被拆遷人雙方的宣傳教育和監(jiān)督管理，著力防止和及時(shí)糾正違法過(guò)激行為。一是依法處置釘子戶。對(duì)于存在思想誤區(qū)，想要通過(guò)拆遷一攬子解決家庭矛盾，而提出不合理要求的拆遷戶，要充分發(fā)揮街道干部、社區(qū)群干的作用，切實(shí)做好思想工作，通過(guò)耐心細(xì)致的宣傳解釋，引導(dǎo)他們理解國(guó)家的拆遷政策，走出思想誤區(qū)，同時(shí)盡可能幫助其解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等各方面實(shí)際困難，減少拆遷阻力。對(duì)于個(gè)別依仗關(guān)系頑固抵制拆遷，想要以此發(fā)財(cái)致富的“強(qiáng)權(quán)”人物，特別是國(guó)家公職人員，可以借鑒外地做法，在依法依規(guī)的前提下，采用紀(jì)委介入、強(qiáng)化組織紀(jì)律、所在單位施壓以及在一定范圍內(nèi)公布等各種手段進(jìn)行約束，千方百計(jì)打壓他們的氣焰，避免在拆遷戶中造成惡劣的負(fù)面影響。對(duì)于以上手段都不奏效，且嚴(yán)重影響拆遷進(jìn)程的釘子戶，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律程序，采用行政強(qiáng)拆、司法強(qiáng)拆等法律手段，予以強(qiáng)制拆除。同時(shí)加大法制宣傳力度，取得強(qiáng)拆一家、宣傳一片、帶動(dòng)一片的效果。二是嚴(yán)格監(jiān)督拆遷人。要堅(jiān)決禁止和杜絕違法拆遷，防止拆遷人受利益的驅(qū)動(dòng)，采用暴力拆遷、野蠻拆遷等不合法手段對(duì)被拆遷人施壓。近期發(fā)生的遼寧拆遷戶殺死拆遷人、重慶等地拆遷戶自焚等惡性事件提醒我們，要始終堅(jiān)持依法拆遷，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)商和拆遷公司的監(jiān)管，保護(hù)處于弱勢(shì)一方的拆遷戶的合法權(quán)益。對(duì)釘子戶也要采用合法的手段進(jìn)行處置，不能圖一時(shí)之快而埋下不穩(wěn)定的隱患。

第四篇：破解民事送達(dá)難調(diào)查報(bào)告

破解民事“送達(dá)難”的實(shí)踐與思考 發(fā)布時(shí)間∶2011-2-9 9:06:38 三門縣人民法院課題組

送達(dá)工作是訴訟程序中承上啟下的重要中間環(huán)節(jié)，送達(dá)周期過(guò)長(zhǎng)將直接導(dǎo)致案件審理期限的延長(zhǎng)。隨著法院受理案件數(shù)量的不斷增加，解決送達(dá)難問(wèn)題顯得更加緊迫。近年來(lái)，三門法院就提高送達(dá)效率保障審判工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行了不斷地探索，2008年7月成立司法警察送達(dá)中隊(duì)，專門負(fù)責(zé)民商案件送達(dá)工作。通過(guò)近兩年來(lái)的探索與努力，“送達(dá)難”問(wèn)題得到了較大的緩解。一、三門法院破解送達(dá)難的實(shí)踐探索與成效

（一）實(shí)踐探索

1.改革送達(dá)機(jī)制

（1）將送達(dá)工作歸口法警大隊(duì)，成立送達(dá)中隊(duì)。2008年以前，三門法院曾經(jīng)嘗試由立案庭集中送達(dá)和分散到各庭室自行送達(dá)等模式，但效果不明顯，有些案件的送達(dá)周期長(zhǎng)達(dá)3個(gè)多月。送達(dá)周期的長(zhǎng)短直接影響審判效率，因此有必要將送達(dá)工作作為提高審判效率的重要一環(huán)，積極探索提高送達(dá)效率的做法。當(dāng)時(shí)，三門法院有司法警察15名，但每年刑事案件僅為300件左右，如果僅讓法警行使刑事審判保障這一職能，一定程度上會(huì)造成警力的閑置。根據(jù)實(shí)際情況，為實(shí)行優(yōu)化組合，合理配置人員，該院于2008年7月將法警大隊(duì)分成警務(wù)、執(zhí)行、送達(dá)三個(gè)中隊(duì)，送達(dá)中隊(duì)專門負(fù)責(zé)民商事案件訴訟文書的送達(dá)工作。送達(dá)中隊(duì)配備5名工作人員，由司法警察大隊(duì)1名副隊(duì)長(zhǎng)擔(dān)任送達(dá)中隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)，另4人分成兩組，每組由1名駕駛員和1名填發(fā)訴訟文書的送達(dá)人員組成，分別送達(dá)民一庭和民二庭的案件，并固定二輛警車專門用于送達(dá)。

（2）建立合理有效的考核和激勵(lì)機(jī)制。好的制度可以使壞人變好，壞的制度可以使好人變壞。送達(dá)中隊(duì)的工作人員雖然責(zé)任心都很強(qiáng)，但如果沒有合理有效的考核和激勵(lì)機(jī)制，長(zhǎng)此以往，也極可能消減他們的責(zé)任心和積極性。反之，有效合理的考核和激勵(lì)機(jī)制，則能進(jìn)一步激發(fā)送達(dá)人員的積極性，取得更好的送達(dá)成績(jī)。

一是每月考核通報(bào)。將送達(dá)組分成兩組，分別負(fù)責(zé)民一庭和民二庭案件的送達(dá)，并且每月將各組的送達(dá)周期、當(dāng)天送達(dá)率予以張貼通報(bào)，使各組在相互比較中共同提高送達(dá)效率。院長(zhǎng)在全院干警大會(huì)上及每月的中層干部會(huì)議上對(duì)送達(dá)情況進(jìn)行通報(bào)，每次當(dāng)他們?nèi)〉煤贸煽?jī)時(shí)，都及時(shí)給予肯定和表?yè)P(yáng)，勉勵(lì)他們?cè)俳釉賲?，再?chuàng)佳績(jī)，使送達(dá)人員在精神上得到極大鼓舞。

二是在福利待遇及考勤方面相對(duì)傾斜。給送達(dá)人員每月發(fā)放100元誤餐補(bǔ)貼，給送達(dá)的駕駛員發(fā)放兼職駕駛員補(bǔ)貼。取消對(duì)送達(dá)人員的上下班考勤。該院的考勤制度要求每位干警包括院領(lǐng)導(dǎo)上下班均要打卡，政治處每周都要進(jìn)行通報(bào)，遲到早退的均要被扣除獎(jiǎng)金。院領(lǐng)導(dǎo)考慮到送達(dá)人員送達(dá)時(shí)間的特殊性，不要求對(duì)他們進(jìn)行上下班的考勤，使他們能有充分的自主權(quán)，更有效地安排送達(dá)時(shí)間。

三是以制度促使業(yè)務(wù)庭室對(duì)送達(dá)工作積極配合。該院的《崗位目標(biāo)管理考核辦法》對(duì)各業(yè)務(wù)庭室的審判效率進(jìn)行量化考核，審判周期的長(zhǎng)短直接影響評(píng)先評(píng)優(yōu)和獎(jiǎng)金的發(fā)放。因送達(dá)時(shí)間的長(zhǎng)短直接影響審判周期，民一庭、民二庭自然會(huì)對(duì)送達(dá)工作積極配合。案件承辦人員會(huì)盡量提高庭審質(zhì)量，盡量一次開庭結(jié)案，并努力做到當(dāng)庭宣判，當(dāng)庭送達(dá)裁判文書，不能當(dāng)庭送達(dá)的，則當(dāng)庭確定領(lǐng)取裁判文書的日期或自行郵寄送達(dá)裁判文書。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣_定宣判日期后，若到期不領(lǐng)取裁判文書的，宣判日期視為送達(dá)日期。對(duì)于需要二次開庭的，則在第一次開庭結(jié)束后馬上確定二次開庭日期，并當(dāng)場(chǎng)送達(dá)開庭傳票。業(yè)務(wù)庭的積極配合有效減輕了送達(dá)的壓力，提高了送達(dá)效率。

2.創(chuàng)新送達(dá)方式方法

（1）明確送達(dá)流程。送達(dá)人員在送達(dá)前仔細(xì)研究當(dāng)事人的起訴狀及相關(guān)卷宗材料，全面掌握當(dāng)事人情況。能夠電話聯(lián)系的，通過(guò)電話通知其前來(lái)領(lǐng)取法律文書，對(duì)于不愿前來(lái)領(lǐng)取的被告，耐心地做好說(shuō)服工作，或問(wèn)知具體送達(dá)地點(diǎn)后采取郵寄送達(dá)；無(wú)聯(lián)系電話但居住地址明確且在家的，聯(lián)系村委會(huì)、駐村干部等，讓村干部通知被告來(lái)法院領(lǐng)取或直接上門送達(dá)。

（2）發(fā)揮法院信息管理系統(tǒng)的作用。因很多當(dāng)事人在法院的案件不止一個(gè)，而經(jīng)過(guò)法院處理的案件，信息管理系統(tǒng)里面都有詳細(xì)的記錄，所以送達(dá)人員在接到案件之后，往往先查一下信息管理系統(tǒng)，如果該名當(dāng)事人曾有案件在法院，對(duì)當(dāng)事人的具體住址和聯(lián)系方式能作進(jìn)一步的了解，以便更快、更準(zhǔn)確地找到被送達(dá)人。

（3）加強(qiáng)與原告的溝通，認(rèn)真查實(shí)被告住址。對(duì)于被告住址不準(zhǔn)確的，主動(dòng)與原告聯(lián)系了解情況；對(duì)訴狀上被告地址不明確或范圍太大的，通知原告到庭確認(rèn)送達(dá)路線，仍難以明確的，由原告帶路配合送達(dá)。

（4）集中分片，統(tǒng)籌送達(dá)。將同期所受理的案件按照居住范圍進(jìn)行歸類，采取集中送達(dá)，以提高送達(dá)效率。

（5）送達(dá)過(guò)程中以理服人。針對(duì)部分當(dāng)事人因不懂法律，對(duì)送達(dá)不配合或抵觸的情況，對(duì)他們曉之以法，以理以情耐心說(shuō)服。在思想工作實(shí)在做不通的情況下采用留置送達(dá)。根據(jù)實(shí)際需要，送達(dá)人員送達(dá)時(shí)改著便裝，將警車停在村外或較遠(yuǎn)的地方，做到不當(dāng)眾要求當(dāng)事人簽收，取得當(dāng)事人的理解和配合，完成送達(dá)任務(wù)。送達(dá)人員是第一個(gè)接觸案件當(dāng)事人的人，送達(dá)人員的素質(zhì)好壞直接關(guān)系到法院的形象。在送達(dá)時(shí)有的案件當(dāng)事人往往對(duì)起訴人或者法院有意見，在送達(dá)人員面前或發(fā)牢騷或抱怨，此時(shí)送達(dá)人員做到耐心傾聽當(dāng)事人的心聲，并適時(shí)做好解釋工作，緩解當(dāng)事人的矛盾和怨氣，使其心甘情愿地來(lái)法院參加案件訴訟，并樹立了法院在群眾心目中的良好形象。

（6）靈活安排送達(dá)時(shí)間。對(duì)因工作性質(zhì)無(wú)法正常送達(dá)或故意躲避送達(dá)的被送達(dá)人，安排專人，實(shí)行午間、夜間、節(jié)假日送達(dá)。農(nóng)村當(dāng)事人為了生計(jì)，大部分是早出晚歸，上班時(shí)間送達(dá)，見面率較低。針對(duì)這部分當(dāng)事人的特點(diǎn)，送達(dá)人員采用打“時(shí)間差”、靈活安排出發(fā)時(shí)間，錯(cuò)開他們外出時(shí)間，提高見面率。有些案件，當(dāng)時(shí)沒有找到當(dāng)事人，但經(jīng)了解，當(dāng)事人或其成年同住家屬確實(shí)需回家吃飯，送達(dá)人員就來(lái)個(gè)“守株待兔”，既避免了送達(dá)人員再次的車馬勞頓又節(jié)約了法院有限的辦公經(jīng)費(fèi)。

（7）巧借社會(huì)外援力量。一是巧借村干部力量。三門縣城市化建設(shè)規(guī)模尚小，涉訴當(dāng)事人大多為農(nóng)村群眾，因此在原告無(wú)法提供被告聯(lián)系方式的情況下，送達(dá)前先聯(lián)系農(nóng)村村民委員會(huì)干部，確定當(dāng)事人的去向。送達(dá)人員每人均帶有村干部聯(lián)系電話的小冊(cè)子，隨時(shí)方便聯(lián)系村干部。村干部一般對(duì)所在村村民的基本情況較為了解，在與村干部聯(lián)系時(shí)，得知被告外出打工等地址不詳?shù)?，則在外出送達(dá)之前先制作好公告，送達(dá)時(shí)只要做好相關(guān)筆錄即可當(dāng)場(chǎng)在村里張貼公告，既可避免找村干部調(diào)查取證難，又可避免調(diào)查清楚被告下落后又要回法院制作公告，再往返張貼公告的麻煩，提高了送達(dá)效率，又節(jié)省了審判資源。原有僅依靠法院力量，有的案件要往返五、六次之多才完成送達(dá)，借用村干部力量后，絕大部分的案件均一次性送達(dá)完畢。二是巧借金融機(jī)構(gòu)的力量。受國(guó)際金融危機(jī)的影響，在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不是很景氣的情況下，三門法院受理了很多金融借款合同案件。這一批案件在起訴到法院前，絕大部分案件都經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)自行催討過(guò)，他們往往掌握著當(dāng)事人的很多信息，比如工作單位，家庭住址，有無(wú)外出情況等等。他們?cè)诖哂憻o(wú)果或當(dāng)事人下落不明的情況下，才起訴至法院。送達(dá)人員送達(dá)前先和金融機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，向他們?cè)儐?wèn)被送達(dá)人的具體情況，必要時(shí)讓他們帶路，從而提高送達(dá)的效率。

（8）充分發(fā)揮送達(dá)地址確認(rèn)書的作用。當(dāng)事人送達(dá)地址確認(rèn)書是指當(dāng)事人在起訴或者答辯時(shí)向人民法院填寫并確認(rèn)送達(dá)地址的一種訴訟文書。它既是人民法院向當(dāng)事人送達(dá)訴訟文書的重要依據(jù)，也是當(dāng)事人承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的重要依據(jù)。由當(dāng)事人自己申報(bào)或確認(rèn)送達(dá)地址，并由其承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，既是誠(chéng)實(shí)信用原則的基本要求，也是當(dāng)事人為促進(jìn)訴訟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。因此，三門法院在案件審理或者向當(dāng)事人送達(dá)的過(guò)程中，盡量讓當(dāng)事人簽署該文件。當(dāng)事人簽署后，按照當(dāng)事人確認(rèn)的郵寄地址進(jìn)行送達(dá)，如果無(wú)法查找到該當(dāng)事人或者當(dāng)事人拒收，則視為當(dāng)事人自己放棄了權(quán)利，都將產(chǎn)生視為送達(dá)的效果，為法院的后續(xù)送達(dá)節(jié)約不少的資源。

（二）取得的成效

三門法院通過(guò)成立送達(dá)中隊(duì)，完善考核和激勵(lì)機(jī)制，不斷創(chuàng)新送達(dá)方式和方法，在破解送達(dá)難的道路上不斷摸索前進(jìn)，取得了明顯的成效。

自2008年7月成立送達(dá)中隊(duì)以來(lái)，至2008年12月底，半年時(shí)間內(nèi)共送達(dá)起訴狀副本、開庭傳票等訴訟文書2300多人次，平均送達(dá)周期為3.83天。自2009年3月份開始，當(dāng)天送達(dá)率一直保持在65%以上，此后這個(gè)數(shù)據(jù)不斷刷新。2010年1月至5月，送達(dá)效率進(jìn)一步提高，為民商事審判效率的提高奠定基礎(chǔ)。2009年、2010年的送達(dá)情況具體見下表：

時(shí)間 送達(dá)案件

數(shù)（件）送達(dá) 人次

（人）當(dāng)天送達(dá)案件數(shù)（件）當(dāng)天送 達(dá)率

（%）平均送達(dá)周期（天）

2009年 933 2793 518 55.5% 1.63 2010年1-5月 363 580 337 92.84% 0.09

注：當(dāng)天送達(dá)按0天計(jì)算。

二、民事送達(dá)過(guò)程中存在的問(wèn)題

三門法院在現(xiàn)行制度框架下對(duì)破解民事送達(dá)難進(jìn)行了一些探索和嘗試，并取得了一定成效，但所采取的措施并不能完全解決目前普遍存在的“送達(dá)難”問(wèn)題。民事送達(dá)過(guò)程中仍存在著較多的困難。

（一）制度不完善

1.留置送達(dá)的要求過(guò)于繁瑣，實(shí)際操作困難。在直接送達(dá)時(shí)，當(dāng)事人拒收的，根據(jù)民訴法第79條規(guī)定，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或所在單位的代表見證。但是，在實(shí)際送達(dá)中，有的基層組織或單位人員要么找不到，要么找到了也不愿意來(lái)，來(lái)了也不愿意見證，所以，留置送達(dá)實(shí)際操作中嚴(yán)格依法的難度較大。

2.委托送達(dá)難。送達(dá)難是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題，受托法院也存在送達(dá)難的問(wèn)題。法律沒有明確規(guī)定委托送達(dá)的期限和法律責(zé)任，出現(xiàn)了受托法院久拖不送的情形。

3.郵寄送達(dá)不完善。如《最高人民法院關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》雖然方便了送達(dá)，但因該司法解釋未賦予郵政機(jī)關(guān)送達(dá)人地位，所以無(wú)法對(duì)受送達(dá)人的同住成年家屬進(jìn)行留置送達(dá)。另外，郵政機(jī)關(guān)在對(duì)待送達(dá)上，也存在敷衍了事的情況，有時(shí)可能還影響了送達(dá)的效率。

（二）制度以外的問(wèn)題

1.直接送達(dá)困難。因職業(yè)變化、拆遷、搬遷等導(dǎo)致的地址更迭現(xiàn)象頻發(fā)，致使起訴時(shí)原告按照要求提供的被告戶籍證明或工商登記證明上所載的地址有時(shí)與被告實(shí)際居住或經(jīng)營(yíng)地不一致。

2.當(dāng)事人主觀因素逃避訴訟拖累法院送達(dá)工作。由于部分當(dāng)事人明知無(wú)法履行合同，參加訴訟也必然面臨敗訴的結(jié)果，因此就通過(guò)不接受司法文書、離開經(jīng)常居住地、注冊(cè)地等方式，惡意逃避法律責(zé)任。

3.社會(huì)支持配合不夠，又苦無(wú)強(qiáng)制措施。個(gè)別當(dāng)事人單位不配合法院送達(dá)工作，不愿提供當(dāng)事人有效的地址、電話。

4.制作公告送達(dá)筆錄難。對(duì)于城鎮(zhèn)居民，多數(shù)左鄰右舍互不相識(shí)，他們無(wú)法證明當(dāng)事人外出且無(wú)法尋找的事實(shí)，而城鎮(zhèn)居委會(huì)對(duì)于城鎮(zhèn)居民的情況不像農(nóng)村村委會(huì)對(duì)農(nóng)村居民那樣了解，他們無(wú)法也不愿意證明當(dāng)事人外出且無(wú)法尋找的事實(shí)。送達(dá)人員往往只能在數(shù)次送達(dá)后在案卷中記明經(jīng)過(guò)再采取公告送達(dá)。

5.當(dāng)事人法律意識(shí)淡薄。有的原告“一訴了之”，認(rèn)為送達(dá)是法院一方的事情，與其無(wú)關(guān)，不積極尋找被告，也不積極配合法院送達(dá)；有的被告在送達(dá)法律文書時(shí)，拒絕接受，以為未接受法律文書即不發(fā)生任何法律效果。

三、破解“送達(dá)難”的立法完善建議

要從根本上解決“送達(dá)難”問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法上對(duì)以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）明確送達(dá)的主體

現(xiàn)行《民事訴訟法》中沒有規(guī)定送達(dá)的主體，司法實(shí)踐中，一般由書記員或法官送達(dá)。針對(duì)“送達(dá)難”的現(xiàn)狀，筆者建議，法院所有工作人員，包括法官助理、書記員、法警等都可以成為送達(dá)主體。同時(shí)賦予郵政機(jī)關(guān)送達(dá)人地位，比如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“民事訴訟法”第124條中規(guī)定，“送達(dá)，由法院書記官交執(zhí)達(dá)員或郵政機(jī)關(guān)行之。由郵政機(jī)關(guān)行送達(dá)者，以郵差為送達(dá)人?！?/p>

（二）確立新型送達(dá)方式的效力

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及與成熟，應(yīng)明確電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)等電子手段送達(dá)訴訟文書的效力。臺(tái)灣“民事訴訟法”第153-1條也規(guī)定“訴訟文書，得以電信傳真或其它科技設(shè)備傳送之。”

（三）改革委托送達(dá)

應(yīng)當(dāng)在《民事訴訟法》中明確規(guī)定受委托法院應(yīng)在指定的期限內(nèi)完成送達(dá)，沒有完成的，應(yīng)在指定期間內(nèi)告知委托法院原因。二審法院的訴訟文書應(yīng)直接送達(dá)，或交郵政機(jī)關(guān)郵寄送達(dá)，盡量減少由一審法院委托送達(dá)，因?yàn)槎彴讣漠?dāng)事人對(duì)一審案件的法官可能存在對(duì)立情緒和猜疑心理。

（四）嚴(yán)格轉(zhuǎn)交送達(dá)

及時(shí)把訴訟文書轉(zhuǎn)交給受送達(dá)人簽收是《民事訴訟法》第81條、82條所規(guī)定的機(jī)關(guān)和單位應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)。因此，這些機(jī)關(guān)和單位應(yīng)嚴(yán)肅認(rèn)真，及時(shí)承擔(dān)轉(zhuǎn)交訴訟文書的義務(wù)，確保受送達(dá)人的訴訟權(quán)利和審判工作的順利進(jìn)行。對(duì)拖延時(shí)日造成不良影響和嚴(yán)重后果的，在今后的立法中應(yīng)規(guī)定其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（五）填補(bǔ)送達(dá)的法律漏洞

在《民事訴訟法》中，一些相關(guān)的規(guī)定值得完善。一是取消留置送達(dá)需要基層組織、單位見證的規(guī)定，加快送達(dá)進(jìn)度。臺(tái)灣的“民事訴訟法”第139條規(guī)定“應(yīng)受送達(dá)人拒絕收領(lǐng)而無(wú)法律上理由者，應(yīng)將文書置于送達(dá)處所，以為送達(dá)。”可以作為參考。二是應(yīng)當(dāng)規(guī)定指定代收人、法定代收人制度。對(duì)當(dāng)事人在訴訟期間變更住址，或外出的，必須向法院指定其代收人。未指定的，法院將訴訟文書交付郵寄即使被退回也視為送達(dá)。三是規(guī)定送達(dá)推定制度。對(duì)當(dāng)事人提出上訴、承認(rèn)收到訴訟文書等情形應(yīng)當(dāng)視為收到原訴訟文書。

課題組成員：鄭東、馬永飛、葉信閃、陳亞利

二O一O年八月二十三日

第五篇：破解扶貧貸款難問(wèn)題

破解扶貧貸款難問(wèn)題

筆者近期在精準(zhǔn)扶貧工作中，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，即建檔立卡貧困戶申辦扶貧小額貸款難、銀行資金放貸難，出現(xiàn)貧困戶急需用錢而銀行錢用不出去的現(xiàn)象，影響了精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。

要破解扶貧小額貸款難問(wèn)題，就要找出銀行資金難以貸出的原因。

銀行按照其規(guī)定的貸款程序，在進(jìn)行扶貧小額貸款的信用等級(jí)評(píng)定時(shí)，因很多建檔立卡貧困戶不符合準(zhǔn)入條件而無(wú)法放款。主要存在以下三個(gè)問(wèn)題：

一是貧困戶無(wú)明確的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，不具備清償貸款本息的能力。

二是貧困戶戶主年齡超過(guò)了60歲，不符合銀行規(guī)定的20～60歲之間可貸款條件。

三是少?燈獨(dú)Щг謐竇褪胤ǚ矯媧嬖諼侍猓?有的資質(zhì)信譽(yù)度不夠，有的存在不良信用記錄。因此，通過(guò)不了銀行信用等級(jí)評(píng)定，扶貧小額貸款申辦不下來(lái)。

破解扶貧小額貸款難問(wèn)題，需要多管齊下、對(duì)癥下藥。

首先，當(dāng)?shù)卣蛦挝获v村工作隊(duì)?wèi)?yīng)加大扶貧攻堅(jiān)力度，對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，資助其發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工、服務(wù)等扶貧產(chǎn)業(yè)，并形成一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，達(dá)到可貸款的條件，具備充足的貸款償還能力。其次，對(duì)建檔立卡貧困戶戶主可以易名，改成家庭其他年齡在20～60歲之內(nèi)的家庭成員，讓符合條件的成員辦理小額扶貧貸款手續(xù)。

最后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧優(yōu)惠政策，設(shè)立精準(zhǔn)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)精準(zhǔn)扶貧小額信貸、貧困戶危房改造貸款、異地搬遷貸款等給予免息補(bǔ)償，以減輕銀行的壓力，防控貸款風(fēng)險(xiǎn)，降低銀行貸款門檻。

（作者單位：湖北省赤壁市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣文