第一篇：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的研究

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的研究

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摘要：

我國正在大力發(fā)展構(gòu)建和諧社會，而和諧鄉(xiāng)村社會是和諧社會的重要組成部分。所以我們要協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間的關(guān)系。本文首先論述了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會各自的職能，然后分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間存在的主要問題和產(chǎn)生原因．并且提出轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的權(quán)責(zé)、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級行政體制改革、探索新形勢下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，提高農(nóng)村基礎(chǔ)組織工作效率，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村民委員會職能村民自治過度自治化三管三監(jiān)督

引言：

和諧社會是我國正在構(gòu)建的社會，而作為農(nóng)業(yè)大國的我國要重視農(nóng)村的發(fā)展。和諧鄉(xiāng)村社會是和諧社會的重要組成部分，而現(xiàn)在的大學(xué)生們大部分都將目光放在了城市，很少愿意在農(nóng)村發(fā)展。我認(rèn)為我們大學(xué)生應(yīng)該多多的關(guān)注農(nóng)村，關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展。而且要投入其中。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會各自的職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，主要職能是進(jìn)行行政管理、政府決策、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)等公共管理服務(wù)。

村民委員會簡稱村委會，是村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，其主要職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民問糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，并對村民會議負(fù)責(zé)。

現(xiàn)在我國正在大力發(fā)展構(gòu)建和諧社會，而和諧鄉(xiāng)村社會是和諧社會的重要組成部分。所以我們要協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間的關(guān)系。村民自治制度確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間建立了一種新型的關(guān)系。但由于各種因素的影響，致使鄉(xiāng)村關(guān)系存在許多不相適應(yīng)的方面，有些地方甚至存在著嚴(yán)重的矛盾和沖突，不但制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展，而且不利于我國和諧鄉(xiāng)村社會的構(gòu)建。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系。

1、從理論和制度上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的法定關(guān)系。

1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委會的作用及相互關(guān)系做出了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?”。所以村委會是群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分支機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會不是上下級關(guān)系。

2、現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系。

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍習(xí)慣于對村委會分任務(wù)、下命令、作指導(dǎo)，使村委會成為自己的從屬，使兩者關(guān)系變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了避諱“干預(yù)村民自治”，對村委會的工作不聞不問，放棄指導(dǎo)使兩者變成平行關(guān)系。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系存在的問題。

（1）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政干預(yù)。

近年來，隨著村民自治政策的實(shí)施，我國農(nóng)村基層管理體制存在著2種權(quán)力并存現(xiàn)象。一種是自上而下的國家權(quán)力，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

府，其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會；另一種是蘊(yùn)含于農(nóng)村社會之中的村民自治權(quán)，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)是村委會，其功能是在國家有關(guān)法律范圍內(nèi)，通過村民公約等方式對社區(qū)加以自我管理。在實(shí)踐中這2種權(quán)力并存有難以避免的內(nèi)在矛盾：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理要求強(qiáng)化對農(nóng)村基層社會的行政控制，弱化村民自治；另一方面，村民自治則使村民和自治組織要求減少行政干預(yù)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理。

主要表現(xiàn)：

a.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的干預(yù)。

b.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的財(cái)政監(jiān)控。

c.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用資源優(yōu)勢，對村委會進(jìn)行間接控制。

d.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村委會民主管理體制。

（2）、村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的回應(yīng)。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，村委會主要有2種典型回應(yīng)：① 一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，呈現(xiàn)出“附屬行政化”傾向 ；②在感受到村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政向村一級的滲透。

實(shí)際上，越來越多的村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預(yù)。村委會的這種行為在一定程度上是合理的，也是合法的，因?yàn)椤洞迕裎瘑T會組織法》已賦予了村委會自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對村委會隨意發(fā)號施令，將其作為下屬組織。但也有不少村委會為了自己特定的利益，有意識地利用鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，借村民的不滿抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力壓制村民，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。還有些村干部認(rèn)為他們是村民選舉出來的，只需對村民負(fù)責(zé)。在他們看來，村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對應(yīng)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，從而使村委會呈現(xiàn)出“過度自治化”的傾向。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系出現(xiàn)問題的原因。

（1）、思想觀念落后傳統(tǒng)的管理思維使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握農(nóng)村民主建設(shè)的趨勢。他們依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)，這是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因。

（2）、權(quán)限及相互關(guān)系的法律界定模糊在社會處于轉(zhuǎn)型期的背景下，《村民委員會組織法》等法律法規(guī)對農(nóng)村基層組織各自的權(quán)限以及相互關(guān)系的規(guī)定不夠具體是導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的重要原因?，F(xiàn)代民主是需要法律保障的，村民自治是法律保障下的基層民主實(shí)踐。而各省出臺的《村民委員會組織法》相關(guān)實(shí)施辦法都存

在眾多缺陷，只有遼寧、黑龍江、湖北和新疆明確列舉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體指導(dǎo)事項(xiàng)，多數(shù)省份的相關(guān)實(shí)施辦法只對《村委會組織法》第4條做了解釋和補(bǔ)充，并未規(guī)定具體的指導(dǎo)方式和內(nèi)容，也未明確說明村民自治組織必須要協(xié)助的工作具體包括哪些。

（3）、民主監(jiān)督制度有效性差。

（4）、我國政府體制的影晌我國的政府體制是一種壓力型體制，這是造成鄉(xiāng)村關(guān)系不規(guī)范的壓力源。

3、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的措施。

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念在我國的傳統(tǒng)文化中，有一種強(qiáng)烈的官本位意識與家長制觀念，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治過度干預(yù)的思想根源。因此需從以下幾點(diǎn)著手：① 加強(qiáng)基層政府治理模式的變革。樹立服務(wù)型政府理念，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)村民對村級事務(wù)的自我經(jīng)營、自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督；② 實(shí)現(xiàn)從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。政府通過積極推進(jìn)政務(wù)公開化、透明化進(jìn)程，向老百姓公開重大問題的決策過程和結(jié)果，形成服務(wù)型政府的理念，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變政府權(quán)力本位為公民權(quán)利本位，變“管”本位為“服務(wù)”本位；③ 轉(zhuǎn)變基層政府工作作風(fēng)，提高辦事效率。經(jīng)常深入群眾，了解民情，體恤民眾疾苦，改善干群關(guān)系，為村民自治的發(fā)展提供健康的外部環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行職責(zé)。實(shí)行人性化管理，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系，探索建設(shè)社會主義新農(nóng)村的有效辦法。充分發(fā)揮土生土長鄉(xiāng)村干部的作用，使他們真正做到“情為民所系，政為民所執(zhí)，利為民所謀”。

完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會權(quán)責(zé) 目前，我國的法律制度還不能明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的權(quán)責(zé)。因此，要由地方政府以國家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制，制定出上合法律、下合民意、簡單明了、便于操作的制度法規(guī)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限作明確具體的規(guī)定。如制定適宜當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村關(guān)系條例、鄉(xiāng)村權(quán)限條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作規(guī)則、村委會協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作規(guī)則，設(shè)立相關(guān)的懲罰性規(guī)定和司法救濟(jì)制度等，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間

在人、財(cái)、物等安排上的權(quán)力和責(zé)任，明確規(guī)定哪些事項(xiàng)屬于村民自治的范圍，哪些事項(xiàng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作的范圍，哪些事項(xiàng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村委會協(xié)助范圍，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以何種方式方法指導(dǎo)村委會，同時明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村委會協(xié)助的程序。

進(jìn)行行政體制改革改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系除了要完善可操作性法規(guī)，進(jìn)一步明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權(quán)責(zé)外，還要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革。

進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革積極探索新形勢下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。實(shí)踐證明，村集體經(jīng)濟(jì)能力在很大程度上決定了村委會的服務(wù)功能和村民自治的吸引力和凝聚力，也直接影響村民自治的發(fā)展。

三、結(jié)束語。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)組織，承擔(dān)著依法對本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)工作實(shí)施行政管理的職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展各項(xiàng)政務(wù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會不能像對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而要從法律、政策上給予指導(dǎo)。村委會也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項(xiàng)工作，教育和推動村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)。

四、參考文獻(xiàn)。

[5]余紅．中國農(nóng)民社會負(fù)擔(dān)與農(nóng)村發(fā)展研究[M]．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003：56．

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[8]榮敬本．從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M]．北京：中央編譯出版社，1998．

第二篇：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的研究

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)課程論文

學(xué)院：動物醫(yī)學(xué)院班級：動醫(yī)四班 姓名：劉凡學(xué)號：201040307402 課程論文題目：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的研究 課程名稱：行政事業(yè)管理

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關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的研究

姓名：劉凡學(xué)號：201040307402

摘要：我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占有很大的比重，如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系對我國的政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都顯得尤為重要，一旦促使二者的良性結(jié)合將在很大的程度上緩解甚至解決我國農(nóng)村出現(xiàn)的諸多問題，實(shí)現(xiàn)和諧社會的宏偉目標(biāo)。

關(guān)鍵字：村民自治 法律依據(jù) 對策與建議 鄉(xiāng)村關(guān)系

一． 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的產(chǎn)生歷程

在我國國家體制的演變歷程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制歷史久遠(yuǎn)，可以追溯到商周時期，以后歷代多有實(shí)踐。新中國成立后到1957年，中央就建立基層政權(quán)體制頒布了一系列政策法規(guī)，尤其是1954年頒布的憲法及通過的地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法，對設(shè)立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的相關(guān)問題所作的具體規(guī)定，為形成全國范圍的農(nóng)村基層政權(quán)體制提供了法律保障。但1958年后，隨著人民公社運(yùn)動的興起，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制遭到?jīng)_擊并最終被取消，代之以人民公社體制。1975年和1978年憲法進(jìn)一步從法律上確定了這一體制，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)一般實(shí)行三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，農(nóng)民被束縛在公社內(nèi)，參加統(tǒng)一的勞動和分配。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村普遍推行，以家庭為生產(chǎn)單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制要求與之相適應(yīng)的政治體制。1982年憲法規(guī)定國家政權(quán)層次劃分為中央、省、縣、鄉(xiāng)（包括民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）四級，這標(biāo)志著我國開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的恢復(fù)建立。從1983年到1985年，全國農(nóng)村普遍將政社分開，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制。

在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制的同時，村民委員會也作為農(nóng)村基層群眾性組織確定下來。從它產(chǎn)生的必然性來看，它是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)后導(dǎo)致人民公社的經(jīng)濟(jì)職能以被廢除，由人民公社轉(zhuǎn)化過來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)失去組織和管理農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動的基礎(chǔ)后的必然產(chǎn)物。因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行強(qiáng)化了家庭在社會生產(chǎn)中的作用，農(nóng)戶獲得了生產(chǎn)和產(chǎn)品分配的自主權(quán)，人民公社體制下的生產(chǎn)隊(duì)喪失了組織社會生產(chǎn)功能，在農(nóng)村社會生活中的作用日益弱化，再加上人民公社體制解體后，由于缺乏有效的組織體制加以管理，農(nóng)村中出現(xiàn)了一定程度的失序和混亂狀況。這種狀況也引起了中央的注意并在1982年以中共中央1號文件形式強(qiáng)調(diào)各級黨委要高度重視，在總結(jié)完善生產(chǎn)責(zé)任制的同時，解決好這一問題。于是，原來由人民公社承擔(dān)的公共管理職能逐步轉(zhuǎn)向社會，社會急切需要一種新型的社會組織來辦理農(nóng)村中集體的公共事務(wù)和公益事業(yè)，當(dāng)然，也不排除國家考慮在從農(nóng)村退出后，必須培育農(nóng)村社會自我管理能力，同時撤社建鄉(xiāng)后也要借助農(nóng)村社會的力量來監(jiān)督基層政府，維護(hù)整個國家政權(quán)的合法性權(quán)威。村委會就這樣應(yīng)運(yùn)而生了。

村民委員會誕生后引起了中央的高度重視，認(rèn)為這是農(nóng)民群眾的創(chuàng)造，是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的管理形式。1982年憲法明確規(guī)定村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，隨后，全國普遍開展了村委會的組建工作，各地陸續(xù)制定村委會的工作制度和活動原則。到1985年2月，全國共建村委會九十四萬多個，標(biāo)志著村委會的建

立工作在全國范圍內(nèi)基本完成。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的恢復(fù)重建和村委會的建立歷程來看，它們都是人民公社體制被廢除后的必然產(chǎn)物。這是國家對基層控制方式的一次重大轉(zhuǎn)變，是國家在農(nóng)村基層管理體制的重大變革，其突出特點(diǎn)是實(shí)行政權(quán)組織和經(jīng)濟(jì)社會組織的分離。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家在農(nóng)村設(shè)立的基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立的村委會則不在政府權(quán)力序列之中，它處于我國基層政權(quán)之下，是國家在農(nóng)村的權(quán)力落腳點(diǎn)，是國家法定的由村民自我管理、自我服務(wù)和自我教育的群眾性自治組織，因此，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是性質(zhì)完全不同的組織。但它又同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一國家基層政權(quán)直接發(fā)生關(guān)系。

二.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會相關(guān)關(guān)系的法律依據(jù)

從1987年11月24日全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》到1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過新的《中華人民共和國村民委員會組織法》，使我國以村委會為組織形式的村民自治的制度化、法律化建設(shè)進(jìn)入了一個新階段，達(dá)到一個新水平。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，在《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條作了原則性規(guī)定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村委會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這一規(guī)定從法律上確立了我國農(nóng)村管理體制的“鄉(xiāng)政村治”格局，同時《中華人民共和國村民委員會組織法》的也明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會

關(guān)系的本質(zhì)：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不是簡單的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不是簡單的上對下的行政命令

2.村委會作為群眾的自治組織，不是一級行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能把大量行政工作壓給村委會，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)代替村委會決定問題、任免村委會干部的不正常格局

三.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的相關(guān)問題

（一）從村委會的民主選舉方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志往往處于強(qiáng)勢地位。

依《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定精神，村委會是直選產(chǎn)生，村民在選舉中應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，但實(shí)際上村委會選舉是鄉(xiāng)村政府、村干部和村民三方的博弈過程，而在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層國家政權(quán)，較其他各方擁有更多的權(quán)力資源，自然要使過程朝著有利于自己的方面發(fā)展。

（二）從民主決策方面來看，存在的主要問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用行政命令取代村委會的民主決策，從而侵害村委會的自治權(quán)。

按《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條規(guī)定，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法、村提留的收繳與使用等涉及村民利益的八大事項(xiàng)，村委會必須提請村民會議討論決定方可辦理。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越村委會和村民大會直接以行政命令的方式向村民施加壓力，有的政府不顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的水平，制定的發(fā)展規(guī)劃、確定的發(fā)展目標(biāo)嚴(yán)重脫離實(shí)際，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各村種植、產(chǎn)量、產(chǎn)值以至農(nóng)民年

均純收入增幅等，都強(qiáng)行下指標(biāo)，名義上是“服務(wù)群眾”，實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求“政績”、侵害村民經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的短期行為

（三）民主管理和民主監(jiān)督方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村委會的財(cái)權(quán)。

《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村委會有權(quán)依法管理屬于村民集體所有的財(cái)物，自主管理村民委員會的財(cái)政事務(wù)，實(shí)行財(cái)務(wù)公開。但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以村委會管理能力不足為名，實(shí)行“村賬鄉(xiāng)（站）管”，將村一級的財(cái)會賬目統(tǒng)一拿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管。

鄉(xiāng)村關(guān)系上的這些問題，實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政控制與村委會自治權(quán)利之間的矛盾，也反映了我國目前的鄉(xiāng)村治理是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)型體制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級治理中占主導(dǎo)地位。

四.對策和建議

（一）村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家權(quán)力機(jī)關(guān),是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾(主要是農(nóng)民)行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的主要形式

(二)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)制定制度。

（三）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責(zé)權(quán)限。

（四）進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)。

第三篇：正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系

正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系問題，是農(nóng)村基層政治體制和管理體制中的重大問題，也是推進(jìn)村民自治的首要問題之一?！洞逦瘯M織法(試行)》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”1998年修訂后的《村民委員會組織法》除了重申上述規(guī)定外，又進(jìn)一步明確：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。法律的上述規(guī)定，不僅明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，同時也明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)施指導(dǎo)以及村民委員會在接受指導(dǎo)過程中必須遵循的原則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作?！洞迕裎瘑T會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的這一法律定位是正確的。但在少數(shù)地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系并沒有完全理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村民委員會工作方面還存在不少亟待解決的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村民委員會工作過程中存在的主要問題 一是不尊重村民的民主權(quán)利，干預(yù)村民委員會選舉工作。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定、指派候選人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意撤換村民委員會成員。二是不尊重村民委員會的法律地位，干預(yù)村委會干部的內(nèi)部分工。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)椴粷M意村民選出來的村民委員會成員，就在干部分工上做文章，不讓村委會擔(dān)負(fù)實(shí)際工作，或者另行聘任村會計(jì)、村出納和婦女主任，另組工作班子抓村里的工作，致使村委會無法行使職權(quán)。三是不尊重村民會議的權(quán)利，用行政命令代替村民會議來決定村里的大事。如村干部的補(bǔ)貼數(shù)量和村級提留款的多少，應(yīng)該由村民會議討論決定。但在有的地方，村干部的工資補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定，村提留的多少也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下文規(guī)定。又如近年來一些地方搞教育“雙基”達(dá)標(biāo)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為求政績，不顧農(nóng)村學(xué)生生源不足的實(shí)際和村級集體經(jīng)濟(jì)的困難，強(qiáng)迫村里舉債建校，致使不少村債臺高筑，而修建的學(xué)校又因招不到學(xué)生而只得將教室空置，造成極大浪費(fèi)，村民群眾對此反映強(qiáng)烈。類似的把好事辦成“怨”事的例子，在農(nóng)村基層并不鮮見。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能正確地指導(dǎo)村民委員會開展工作的原因 從思想認(rèn)識上看，仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的指導(dǎo)關(guān)系存在種種模糊認(rèn)識。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部方面，集中表現(xiàn)在對領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的留戀和對指導(dǎo)關(guān)系的抵觸。建國以來，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)行村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系變成了指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，相當(dāng)部分的同志對這一變化感到不適應(yīng)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個人權(quán)威的失落感也是部分同志對指導(dǎo)關(guān)系產(chǎn)生抵觸情緒的重要原因。從“為民做主”到“讓民做主”，從發(fā)號施令到平等協(xié)商，致使一些干部感到個人權(quán)威失落，容易有意無意地產(chǎn)生抵觸情緒。在村民群眾方面，模糊認(rèn)識突出地表現(xiàn)為一種極端民主化的傾向。有的村民認(rèn)為，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村民委員會就可以不協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，就可以不完成國家任務(wù)。這種認(rèn)識是極其有害的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能正確地指導(dǎo)村民委員會開展工作，也存在工作方法上的原因。第一，沿用行政命令式的工作方法，強(qiáng)迫、蠻干、瞎指揮的現(xiàn)象還大量存在。個別地方為了增強(qiáng)行政命令的權(quán)威性，至今仍在采用一些“土政策”和“土辦法”對村實(shí)施管理。第二，不尊重客觀規(guī)律的現(xiàn)象仍然在為害基層。各地農(nóng)村的情況千差萬別，要求從事基層工作的同志在實(shí)際工作中應(yīng)當(dāng)尊重客觀規(guī)律，堅(jiān)持分類指導(dǎo)和一切從實(shí)際出發(fā)。但是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部習(xí)慣于用行政命令指揮一切，又不深入基層了解實(shí)際情況，致使規(guī)律沒有得到應(yīng)有的尊重。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)制推行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，毀了稻田種苧麻，挖了苧麻種西瓜，不僅生產(chǎn)資源受到破壞，村民群眾也沒有得到實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益，直接的后果是導(dǎo)致干部群眾離心離德，政府形象受到嚴(yán)重的損害。第三，濫罰款的現(xiàn)象仍然沒有得到有效的禁止。長期以來，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直采用罰款的辦法來推行政令，并把罰款作為體現(xiàn)管理權(quán)威和解決基層矛盾的一種基本工作方法。

三、正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系問題的基本方法 能否正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，一個重要的前提，是實(shí)現(xiàn)思想觀念上的根本性轉(zhuǎn)變。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，要充分尊重村民委員會的法律地位。村民委員會和村干部，要樹立和強(qiáng)化自治意識，辦好本村的公益事業(yè)和公共事務(wù)，管理好本村財(cái)務(wù)，抓好村里的經(jīng)濟(jì)工作，依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項(xiàng)行政工作任務(wù)。

要正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，還必須實(shí)現(xiàn)工作方法和工作方式的根本性轉(zhuǎn)變。一是要堅(jiān)持以宏觀管理為主?，F(xiàn)在農(nóng)村基層的村級合作經(jīng)濟(jì)組織、承包經(jīng)營戶、聯(lián)營或者合伙以及村民都是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變過去直接經(jīng)營管理微觀經(jīng)濟(jì)活動的工作方法。二是要堅(jiān)持說服和引導(dǎo)的方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的對象不是過去生產(chǎn)大隊(duì)那種無所不包的集體所有制經(jīng)濟(jì)單位，而是千家萬戶。因此，簡單粗暴、命令主義，浮在上面的工作方法已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)際工作，必須遇事同村民群眾商量，依靠宣傳鼓勵，教育群眾；依靠成功的經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)群眾；依靠致富的榜樣，帶領(lǐng)群眾。三是要全心全意為村民群眾服務(wù)。過去，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系和上下級關(guān)系看成是主仆關(guān)系，對村民群眾動不動就命令、訓(xùn)斥、懲罰，這種現(xiàn)象必須予以糾正，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須真心實(shí)意地把村民群眾放在主人翁的地位上去看待，必須明確管理即服務(wù)的道理，從而全心全意為村民群眾服務(wù)，做好人民的公仆。四是要堅(jiān)持依法行政。按照依法行政的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權(quán)必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定。法律、法規(guī)規(guī)定的政府職權(quán)，既是政府必須履行的義務(wù)，又是政府行使職權(quán)的界限，超越這個界限就是越權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依靠本機(jī)關(guān)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各分支機(jī)構(gòu)去行使，而不應(yīng)該把一些本來應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的行政責(zé)任交給村民委員會去履行。村民委員會作為基層群眾性組織，在法律上只負(fù)有遵守和宣傳國家法律、法規(guī)和政府的各項(xiàng)指示、命令的義務(wù)，沒有具體執(zhí)法的權(quán)力。對一些涉及到村的行政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為可以由村民委員會負(fù)責(zé)完成的，應(yīng)該向村民委員會明確授權(quán)，并相應(yīng)承擔(dān)有關(guān)的行政責(zé)任。

在指導(dǎo)、支持村民委員會工作的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手：

1.指導(dǎo)村民委員會切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)。一是按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，充分發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持群眾路線，讓群眾充分行使民主權(quán)利，直接選舉產(chǎn)生一個好的村民委員會領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是選出一個好的村民委員會主任。在選舉中不指選、派選和包辦代替。二是加強(qiáng)對村干部的培訓(xùn)，不斷提高他們的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)以及管理水平，使他們能夠按照黨的方針、政策和《村民委員會組織法》的規(guī)定，適應(yīng)農(nóng)村新的形勢，做好自己負(fù)責(zé)的工作。三是幫助建立村干部任期目標(biāo)責(zé)任制、工作崗位責(zé)任制以及其他各項(xiàng)規(guī)章制度，建立健全村民會議和村民代表會議，實(shí)現(xiàn)依法治村。四是幫助解決好村干部以及退下來的村干部個人生活遇到的各種困難，解除他們的后顧之憂，確保村干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。

2.指導(dǎo)村民委員會貫徹執(zhí)行黨的政策和國家的法律法規(guī)，搞好本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，特別是搞好本村的經(jīng)濟(jì)工作，為廣大村民服好務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要支持和幫助村民委員會依法辦理自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，諸如修橋修路、辦學(xué)校、興修水利等，村民委員會投入多少資金，村民集資多少，應(yīng)由村民會議決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此應(yīng)當(dāng)給予科學(xué)規(guī)劃和技術(shù)上的指導(dǎo)和支持，必要時給予財(cái)力上的幫助；要幫助村民委員會關(guān)心群眾的生產(chǎn)，建立中介服務(wù)組織和農(nóng)技服務(wù)組織，為村民的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供服務(wù)，解決一家一戶難以辦理的事情；要幫助發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)出點(diǎn)子，找項(xiàng)目；要幫助村里制定建設(shè)規(guī)劃，給群眾創(chuàng)造一個良好的生活環(huán)境；要幫助貧困村脫貧致富，使貧困村盡快改變面貌。

3.指導(dǎo)村民委員會搞好宣傳教育工作，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要制定宣傳教育的具體內(nèi)容，使每個村民委員會因地制宜地向群眾進(jìn)行宣傳教育，教育村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)；舉辦健康有益的文化娛樂活動；開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動；改革愚昧的習(xí)俗，破除封建迷信活動；教育廣大村民遵紀(jì)守法。

4.加強(qiáng)檢查督促，提高村務(wù)工作的水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作，既要大膽放手，讓村干部創(chuàng)造性的工作，又要對他們工作中存在的問題和出現(xiàn)的偏差進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時糾正。要督促制定和執(zhí)行好村民自治章程和村規(guī)民約。要對村民會議和村民代表會議制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督?？创迕翊頃h言路是否敞開，程序是否合法，表決是否民主，從而減少村民委員會工作上的失誤，讓村委會干部從實(shí)踐中學(xué)會運(yùn)用民主集中制的辦事原則。要督促村民委員會搞好村務(wù)公開特別是財(cái)務(wù)公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在村干部廉潔自律和自我約束方面應(yīng)給予積極引導(dǎo)，對違法亂紀(jì)者依根據(jù)法律法規(guī)給予嚴(yán)肅處理。

第四篇：新農(nóng)村建設(shè)中我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系探討

新農(nóng)村建設(shè)中我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系探討

摘要：村民自治制度確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間建立了一種新型的關(guān)系。本文論述了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的職能關(guān)系，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進(jìn)行行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)控制等主要問題，認(rèn)為現(xiàn)行行政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)、“兩委”體制、法律保障不足和自治的有限性均是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的原因。提出轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的權(quán)責(zé)、建立適宜的財(cái)務(wù)管理制度、探索新形勢下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，提高農(nóng)村基礎(chǔ)組織工作效率，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村委會；關(guān)系

目錄

目錄..................................................................................................................................................2 1前言...............................................................................................................................................1

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的法定關(guān)系........................................................................................1 1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的一般圖景................................................................................1 2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系存在的問題............................................................................................2

2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政干預(yù)........................................................................................2

2.1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民委員會的選舉................................................................................2 2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過控制村黨支部來控制村委會................................................................3 2.1.3村委會的“附屬行政化”與“過度自治化”....................................................3 2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的經(jīng)濟(jì)控制........................................................................................3

2.2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過目標(biāo)管理、獎懲、工資等措施控制村委會........................................3 2.2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)干涉村民自治組織的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)........................................................4 2.2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的缺位........................................................................4

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系失調(diào)的成因............................................................................................5

3.1現(xiàn)行的行政體制是造成鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的壓力源............................................................5 3.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)是導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的直接原因............................................................5 3.3“兩委”體制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)村委會提供條件.............................................................5 3.4法律保障不足是村委會自治權(quán)益受損重要原因............................................................6 3.5自治的有限性是村民委員會行政化的內(nèi)在原因............................................................6 4理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的對策............................................................................................6

4.1轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念................................................................................................6 4.2明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會權(quán)責(zé)............................................................................................7 4.3建立適宜的財(cái)務(wù)管理制度................................................................................................7 4.4進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革........................................................................................8 5結(jié)語...............................................................................................................................................8 1前言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是兩個性質(zhì)和功能完全不同的組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，主要職能是進(jìn)行行政管理、政府決策、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)等公共管理服務(wù)。村民委員會簡稱村委會，是村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，其主要職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民問糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，并對村民會議負(fù)責(zé)。[1]

構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會關(guān)系是我國新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。村民自治制度確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間建立了一種新型的關(guān)系。但由于各種因素的影響，致使鄉(xiāng)村關(guān)系存在許多不相適應(yīng)的方面，有些地方甚至存在著嚴(yán)重的矛盾和沖突，不但制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展，而且不利于我國和諧鄉(xiāng)村社會的構(gòu)建。

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的法定關(guān)系

從理論和制度上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的作用及相互關(guān)系做出了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。這樣的法定關(guān)系，是由村委會的性質(zhì)決定的，因?yàn)榇逦瘯侨罕娦宰灾谓M織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分支機(jī)構(gòu)，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”。這標(biāo)志著我國以村委會為組織形式的村民自治的制度化、法律化建設(shè)進(jìn)入了一個新階段。[2]

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的一般圖景

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的一般圖景應(yīng)該是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在充分尊重村民民主自治的權(quán)利，將村委會放在應(yīng)有位置的基礎(chǔ)上，給予村委會指導(dǎo)幫助和支持。努力從政策、法律工作方式方法上給予引導(dǎo)、示范，提出原則性意見。[3]包括指導(dǎo)村委會正確理解和貫徹國家的法律、法規(guī)和黨的方針政策；指導(dǎo)村委會教育村民自覺履行公民義務(wù)，積極完成征兵、交納稅款、統(tǒng)籌提留及計(jì)劃生育等工作任務(wù)；依法指導(dǎo)村委會搞好換屆選舉和村委會成員的培訓(xùn)工作；幫助和指導(dǎo)村委會抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利建設(shè)等方面的工作：指導(dǎo)村委會建立好任期目標(biāo)責(zé)任制，制定本村建設(shè)規(guī)劃，辦好文教衛(wèi)生等公共事務(wù)和公益事業(yè)；健全服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)；指導(dǎo)村委會妥善處理對外各方面的關(guān)系，正確處理與其他村級組織的關(guān)系；指導(dǎo)村委會建立健全村會議或村民代表大會，指導(dǎo)村委會建立健全下設(shè)工作機(jī)構(gòu)，建立健全村民小組和主要工作制度；維護(hù)村委會的法律地位，支持村委會的工作。作為村委會應(yīng)自覺地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，保證政府的各項(xiàng)工作任務(wù)在村的落實(shí)。這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會均是由人民自己選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，二者在本質(zhì)上都是人民意志的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要開展工作，必須依靠村民委員會面對廣大農(nóng)民，從局部服從全局的角度出發(fā)，村委會應(yīng)該而且必須協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作?！皡f(xié)助”是村委會的一項(xiàng)法定義務(wù)。這種協(xié)助和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的方式，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是協(xié)助做好經(jīng)濟(jì)、政治、公安、司法、文教、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等各項(xiàng)行政工作，使國家行政管理工作的任務(wù)能夠在每一個村得到貫徹落實(shí)；二是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成國家下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)；三是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)精神文明建設(shè)；四是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了解實(shí)際，體察民情，將群眾的意見、建議和要求，以及法律、政策的貫徹實(shí)施情況，及時真實(shí)地反映給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)改進(jìn)工作；五是制定和執(zhí)行《村規(guī)民約》，通過民主討論協(xié)商的辦法，堅(jiān)持村民自愿的原則，制定上合國情、民情的村規(guī)民約，統(tǒng)一全體村民思想，規(guī)范村民道德行為，維護(hù)社會穩(wěn)定。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系存在的問題

2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政干預(yù)

2.1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民委員會的選舉

在村委會選舉方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力往往處于強(qiáng)勢地位。依《村民委員會組織法》的規(guī)定精神，村委會是直接選舉產(chǎn)生，村民在選舉中應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，但實(shí)際上村委會選舉是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部和村民三方的博弈過程，而在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)，比其他各方擁有更多的政治資源，自然要使過程朝著有利于自己的方面發(fā)展。從實(shí)踐中來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般通過對村委會選舉各個環(huán)節(jié)對村民自治組織進(jìn)行干預(yù)和控制。[4]其一，在村委會換屆選舉之前，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不通過法律程序就把自己不滿意的村委會換掉。其二，宣傳發(fā)動階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常會派兩到三名干部到每個村擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員與宣傳員，負(fù)責(zé)傳達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)選舉的指示。其三，產(chǎn)生村民選舉委員會階段。要影響選舉進(jìn)程，首要的是影響村民選舉委員會的人員組成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會對選舉委員會的成員組成進(jìn)行干預(yù)。其四，提名候選人階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了便于對當(dāng)選的村委會班子進(jìn)行“有效領(lǐng)導(dǎo)”，尤其是保證按時完成上級下達(dá)的目標(biāo)責(zé)任狀，候選人往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提名。其五，確定正式候選人階段。確定正式候選人要經(jīng)過村民選舉委員會會議，而鄉(xiāng)政府工作人員一般都可列席會議，并在會議上提出意見或建議。他們通過此種方式將不符合自己意愿，但又有強(qiáng)勁競爭力的人選排除出正式候選人之列。其六，組織正式選舉階段。正式選舉階段包括劃分選區(qū)，分派工作人員，選擇投票方法，組織計(jì)票。其七，解釋投票階段。對于投票結(jié)果的解釋，由于村級組織一般都認(rèn)可鄉(xiāng)政府的權(quán)威，對投票結(jié)果的解釋一般以鄉(xiāng)政府的解釋為準(zhǔn)。鄉(xiāng)政府往往利用普通村民對法律法規(guī)不熟悉，法律意識淡泊的弱點(diǎn)，作出對自己有利的解釋。2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過控制村黨支部來控制村委會

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村支部要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而村支部與村委會也是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)就通過村支部實(shí)現(xiàn)了對村委會的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過影響和控制村黨支部的人選，特別是村黨支部書記的人選來對村級組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和控制。村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當(dāng)選。村黨支部是村委會選舉的直接發(fā)動者、組織者和指揮者。由此可見，村黨支部對村委會選舉的影響是非常直接和有效的。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就通過村黨支部加強(qiáng)了對村委會選舉的領(lǐng)導(dǎo)和控制。

2.1.3村委會的“附屬行政化”與“過度自治化”

對村委會而言，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，其有兩種典型的選擇。一是有些村委會一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求和任務(wù)，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而置村民的意見和利益于不顧，不能真正扮演或完成農(nóng)民群眾當(dāng)家人和利益維護(hù)者的角色，呈現(xiàn)出“附屬行政化“的傾向?！案綄傩姓钡拇逦瘯炎陨懋?dāng)成一級行政組織，把工作重心放在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)和命令上面，忘記了自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的自治功能，村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。這種類型的村民委員會主要存在于村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱的地區(qū)，在這里鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著幾乎所有的經(jīng)濟(jì)和政治文化資源，村民委員會所能調(diào)動的資源是非常有限，以至于沒有能力來獨(dú)立地完成本村的公共任務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)，從而過度依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和幫助，自我發(fā)展能力嚴(yán)重不足，使得“村治”成為形式，只存在于表面。實(shí)際上，這種“附屬行政化”的村民委員會在現(xiàn)實(shí)中是較為普遍存在的。二是村民自治超出了政策法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自做出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利，自治權(quán)大大超過了《村民委員會組織法》的規(guī)定，呈現(xiàn)出“過度自治化”的趨勢。村民委員會作為村民選舉出來的利益代表，在村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府感到不滿進(jìn)而抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些不合理的政務(wù)要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政向村一級的滲進(jìn)，是符合村民自治精神和原則的。但是有些村委會往往單純從本村的利益出發(fā)，不愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理，這種行為則在一定程度上背離了村民自治的精神。[5]

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的經(jīng)濟(jì)控制

2.2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過目標(biāo)管理、獎懲、工資等措施控制村委會

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與村民稅費(fèi)征繳等任務(wù)將承包責(zé)任制的方式引入行政管理領(lǐng)域，實(shí)行層層分解的“目標(biāo)責(zé)任制”。在目標(biāo)責(zé)任制的管理模 式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是通過“目標(biāo)責(zé)任書”對村干部進(jìn)行控制，以實(shí)現(xiàn)對村的實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)。[6]目標(biāo)責(zé)任的考核是貫徹目標(biāo)責(zé)任制的重要程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)目標(biāo)責(zé)任書逐項(xiàng)進(jìn)行考核，通過對各村完成任務(wù)的情況進(jìn)行打分、劃等級等方法把各村分類。然后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對村干部給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)上的、精神上的、政治上的獎懲。對于工作成績突出的，村干部會獲得一定的獎金、獎狀、榮譽(yù)稱號，甚至被召進(jìn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：對于任務(wù)完成得不好的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會通過一定的程序調(diào)整、免去或建議免去其村干部的職務(wù)。這樣，通過目標(biāo)責(zé)任的簽訂、落實(shí)和兌現(xiàn)等程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把村牢牢地掌握在了自己的手中。隨著基層民主建設(shè)的逐步推進(jìn)與深化，特別是《村組法》通過后，村民自治深入人心，村委會的自主性日益增強(qiáng)，村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不合理的行政性控制的抵制有了法律依據(jù)。村委會對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法行為和不合理要求開始由原先的被動順從與消極抵制轉(zhuǎn)向依法積極抗?fàn)?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠行政化或準(zhǔn)行政化的措施都很難有效地調(diào)控村委會或者調(diào)控的成本很高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村開始“從硬性支配轉(zhuǎn)向軟性支配”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的通過自己的資源優(yōu)勢對村委會進(jìn)行誘致性控制。這在很大程度上弱化了村委會的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了對村委會的控制。

2.2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)干涉村民自治組織的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)

在現(xiàn)行的政治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級下達(dá)和層層加碼的目標(biāo)管理責(zé)任制任務(wù)和干部考核體制中的政績目標(biāo)，干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的行為時有發(fā)生。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會議決定屬于村莊自身的事務(wù)，從而侵害了村委會的自治權(quán)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以打著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的旗號強(qiáng)制農(nóng)民種植指令性作物，在種田薄利乃至虧本時，農(nóng)民沒有休耕的自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對那些自愿休耕的農(nóng)民強(qiáng)行收取撂荒費(fèi)。在很多地方甚至出現(xiàn)了“逼農(nóng)致富”的現(xiàn)象，以至出現(xiàn)了一些過激行為。[7] 2.2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的缺位

長期以來，我國在農(nóng)村公共產(chǎn)供給上實(shí)行的政策是：農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民自身解決，國家僅給予適當(dāng)補(bǔ)助。在這種制度框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和農(nóng)村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)基本上是通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、義務(wù)工和積累工的形式，農(nóng)民承擔(dān)著絕大部分的供給責(zé)任。這種籌資方式把部分應(yīng)該完全由政府承擔(dān)和絕大部分應(yīng)該由政府和個人共同承擔(dān)的農(nóng)村公共品供給責(zé)任推給農(nóng)民。在社會保障制度上，國家每年要為城市居民提供各類社會保障，而農(nóng)民的生老病死傷殘就只能自己照顧自己，不僅如此，農(nóng)民還要為政府分擔(dān)補(bǔ)助救濟(jì)農(nóng)村五保戶和烈軍屬費(fèi)用。在基本醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，農(nóng)村合作醫(yī)療體制還很不完善，百分之九十的農(nóng)民成為毫無醫(yī)療保障的自費(fèi)醫(yī)療群體。在農(nóng)村實(shí)際生活中，廣大農(nóng)村家庭無力送子女上學(xué)，出現(xiàn)了上學(xué)就意味著立刻進(jìn)入貧困狀態(tài)，不上學(xué)就可能永遠(yuǎn)貧困的兩難境地。而農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施嚴(yán)重匱乏，衛(wèi)生條件差，農(nóng)民的身體健康得不到保證。[8]這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，關(guān)鍵原因就是政府提供公共產(chǎn)品能力的缺失，或是政府在農(nóng)村的失位。就業(yè)情形也是如此，就業(yè)是民生之本，4 大量農(nóng)村剩余勞動力對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)提出了迫切要求。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的缺位是其對村民自治組織另一種形式的經(jīng)濟(jì)侵權(quán)。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系失調(diào)的成因

3.1現(xiàn)行的行政體制是造成鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的壓力源

在壓力型行政體制中，上級行政機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，并加以具體化和數(shù)字化，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況作為評價(jià)、考核的主要依據(jù)，對下級行政機(jī)關(guān)采取“一票否決制”；下級行政機(jī)關(guān)與官員的升遷、榮辱都與完成上級下達(dá)指標(biāo)的情況掛鉤，承受著來自上級行政機(jī)關(guān)的巨大壓力。[9]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政體系中的最基層組織，處在整個科層組織的最底端，所承受的壓力往往最大。在壓力型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只能選擇對上負(fù)責(zé)，調(diào)動一切資源為完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有動力和精力指導(dǎo)和支持村民委員會工作。同時，出于完成指標(biāo)和追求政績的動機(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)往往傾向于把指標(biāo)分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村民委員會完成任務(wù)。壓力型行政體制驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)村民委員會，也是村民委員會過度行政化的外在原因，這一體制是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的壓力源。

3.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)是導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的直接原因

政治體制與行政體系中出現(xiàn)的問題往往都可以在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域找到原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系緊張與現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制有密切的關(guān)系。1994年分稅制實(shí)行之后，各級財(cái)政紛紛上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了最大的受害者。在壓力型體制的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和社會公共事務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫更是雪上加霜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠微薄的財(cái)政收入，不但要完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)，要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的各種社會公共事務(wù)，還要承擔(dān)自身運(yùn)行所需要的大量行政費(fèi)用，結(jié)果通常是入不敷出。巨大的財(cái)政壓力迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將權(quán)力的觸角延伸到村民委員會，從村莊汲取財(cái)政資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖憑借行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)村民委員會，使之成為其汲取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的工具，這就與村民委員會的自治原則相沖突，自然會受到村民委員會的抵制，鄉(xiāng)村關(guān)系必然緊張。

3.3“兩委”體制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)村委會提供條件

《村民委員會組織法》明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”這就明確了“兩委”中村黨支部與村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村黨支部直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能、權(quán)力、人事等方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委又存在事實(shí)上的高度同一性，這種權(quán)力格局為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)村民委員會提供了便利的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常通過黨的組 織體系來完成行政任務(wù)的下派，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長利用與村黨支部書記的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系間接形成了與村民委員會事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在這個權(quán)力關(guān)系鏈中，村黨支部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)村民委員會的中介。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的這種間接領(lǐng)導(dǎo)不僅加深了鄉(xiāng)村之間的矛盾，也進(jìn)一步擴(kuò)大了村民委員會與村黨支部已有的矛盾，使“兩委”沖突激化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用“兩委”體制對村民委員會實(shí)施軟性控制，一方面導(dǎo)致了村民委員會過度行政化，喪失了自治能力；另一方面也扭曲了村民自治背景下鄉(xiāng)村之間的指導(dǎo)關(guān)系，加劇了鄉(xiāng)村關(guān)系的失調(diào)。[10]

3.4法律保障不足是村委會自治權(quán)益受損重要原因

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系既缺乏充分的立法保證，也缺少必要的司法保障?！洞迕裎瘑T會組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”雖然從原則上確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系，但岡為缺少相應(yīng)的法律解釋，何謂“指導(dǎo)關(guān)系”、指導(dǎo)的事項(xiàng)與方式都沒有明確的規(guī)定。模糊不清的法律規(guī)定客觀上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巨大的自由裁量權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠以指導(dǎo)為名對村民委員會的正常工作加以干涉，損害了村民委員會的自治權(quán)益。同時，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破壞村民自治的行為，村民委員會卻鮮有訴諸司法機(jī)關(guān)的作為。法律保障的缺失使村民委員會在違法侵害面前無能為力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系難以協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5自治的有限性是村民委員會行政化的內(nèi)在原因

民選產(chǎn)生的村民委員會是村民自治的制度體現(xiàn)，依法行使自治權(quán)。但是村民委員會的自治并非完全意義上的自主自理，而是一種有限自治，村民委員會自治權(quán)的有限性集中體現(xiàn)為其職能的行政化。村民自治在全國得到推廣之后，國家的行政權(quán)力在文本上從村上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是這種權(quán)力上收并不完全。國家雖然將體制性權(quán)力上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，卻把大量的功能性權(quán)力留給了村民委員會，將大量“只取不予”的行政性事務(wù)都交由村民委員會完成。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會實(shí)際承擔(dān)兩方面的職能：一是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治職能；二是諸如治安管理、計(jì)劃生育、征收糧款等行政性事務(wù)。而不少省(自治區(qū))的《村民委員會組織法》實(shí)施辦法客觀上又?jǐn)U大了村民委員會承擔(dān)的行政事務(wù)范圍。在實(shí)際工作中，部分村民委員會的行政職能過分膨脹，最后侵蝕了自治職能，村民委員會干部的主要精力都放在完成行政性事務(wù)上，最終無法保證村民委員會自治職能的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致了村民委員會的行政化。

4理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的對策

4.1轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念 在我國的傳統(tǒng)文化中，有一種強(qiáng)烈的官本位意識與家長制觀念，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治過度干預(yù)的思想根源。因此需從以下幾點(diǎn)著手：

一、加強(qiáng)基層政府治理模式的變革。樹立服務(wù)型政府理念，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)村民對村級事務(wù)的自我經(jīng)營、自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督；

二、實(shí)現(xiàn)從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。政府通過積極推進(jìn)政務(wù)公開化、透明化進(jìn)程，向老百姓公開重大問題的決策過程和結(jié)果，形成服務(wù)型政府的理念，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變政府權(quán)力本位為公民權(quán)利本位，變“管”本位為“服務(wù)”本位；

三、轉(zhuǎn)變基層政府工作作風(fēng)，提高辦事效率。經(jīng)常深入群眾，了解民情，體恤民眾疾苦，改善干群關(guān)系，為村民自治的發(fā)展提供健康的外部環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行職責(zé)。實(shí)行人性化管理，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系，探索建設(shè)社會主義新農(nóng)村的有效辦法。充分發(fā)揮土生土長鄉(xiāng)村干部的作用，使他們真正做到“情為民所系，政為民所執(zhí)，利為民所謀”。

4.2明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會權(quán)責(zé)

目前，我國的法律制度還不能明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的權(quán)責(zé)。由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的對象缺乏明確具體的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的利益邊界及權(quán)限范圍往往是模糊的和變動的，以致管理行為的人為性、隨意性較大，容易出現(xiàn)偏差。因此，要由地方政府以國家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制，制定出上合法律、下合民意、簡單明了、便于操作的制度法規(guī)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限作明確具體的規(guī)定。如制定適宜當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村關(guān)系條例、鄉(xiāng)村權(quán)限條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作規(guī)則、村委會協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作規(guī)則，設(shè)立相關(guān)的懲罰性規(guī)定和司法救濟(jì)制度等，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間在人、財(cái)、物等安排上的權(quán)力和責(zé)任，明確規(guī)定哪些事項(xiàng)屬于村民自治的范圍，哪些事項(xiàng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作的范圍，哪些事項(xiàng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村委會協(xié)助范圍，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以何種方式方法指導(dǎo)村委會，同時明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村委會協(xié)助的程序。這樣，既可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上有機(jī)地銜接起來，也可使村委會的“雙重角色”達(dá)到平衡，有效防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”。

4.3建立適宜的財(cái)務(wù)管理制度

實(shí)踐證明，“三管三監(jiān)督”是一種有效的財(cái)務(wù)管理模式?！叭苋O(jiān)督”是指在村級財(cái)務(wù)管理中建立村委會主任管審批、會計(jì)管賬、現(xiàn)金保管管錢，民主理財(cái)組、村黨支部和村民代表會議共同監(jiān)督的制度。財(cái)務(wù)上賬本、憑證、資金三對照，村委會主任批錢，保管管錢，會計(jì)入賬，使每一筆收支都清清楚楚、明明白白，明確開支的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序。民主理財(cái)組由具有財(cái)務(wù)專業(yè)知識，正直無私，并與村主要干部沒有親屬關(guān)系的3～5名村民組成，負(fù)責(zé)對村委會制訂的全年財(cái)務(wù) 收支預(yù)算進(jìn)行審查并提出修改意見；督促村委會將此方案提交村民會議討論通過，并通過村務(wù)欄公布于眾；對財(cái)務(wù)收支預(yù)算的執(zhí)行實(shí)行全程介入監(jiān)控，及時提出修改或廢止意見；每一季度集中審理一次村委會的收支賬目，合理的收支賬目由民主理財(cái)小組和黨支部共同蓋章入賬，未經(jīng)民主理財(cái)小組和村黨支部審查蓋章的單據(jù)，不準(zhǔn)入賬；對不合理的收支賬目村民理財(cái)級或黨支部可提出糾正意見，并報(bào)村民代表會議，通過村務(wù)公開欄公布于眾。如民主理財(cái)組與村黨支部發(fā)生爭議，可提交村民代表會議研究討論，并行使最終裁定權(quán)”。[11]

4.4進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革

實(shí)踐證明，村集體經(jīng)濟(jì)能力在很大程度上決定了村委會的服務(wù)功能和村民自治的吸引力和凝聚力，也直接影響村民自治的發(fā)展。如果一個地方集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力薄弱，那么，村民自治組織就難以為村民提供良好的社會服務(wù)，村民就會缺乏參與村民自治的熱情，容易讓宗族勢力和黑惡勢力鉆空子。相反，一些集體經(jīng)濟(jì)雄厚的村，村民的勞動報(bào)酬和獎金、社會公共事業(yè)和公益事業(yè)費(fèi)用等均由集體承擔(dān)，村民負(fù)擔(dān)輕，就會積極參與自治，村民自治組織的威信就高，吸引力強(qiáng)和凝聚力強(qiáng)，那些非正式組織就很難干預(yù)其活動。因此，要搞好村民自治，必須積極探索新形勢下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，尤其在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，要把發(fā)展村辦企業(yè)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)放在首位，大力發(fā)展農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷強(qiáng)化村委會的服務(wù)功能，不斷增強(qiáng)村民自治組織的吸引力和凝聚力。[12]

5結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)組織，承擔(dān)著依法對本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)工作實(shí)施行政管理的職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展各項(xiàng)政務(wù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會不能像對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而要從法律、政策上給予指導(dǎo)。村委會也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項(xiàng)工作，教育和推動村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)。參考文獻(xiàn)

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第五篇：村民委員會與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的關(guān)系

村民委員會與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是什么關(guān)系

答：村民委員會足基層群眾性自治組織，不是國家基層政權(quán)組織，不是一級政府，也不是政府的派出機(jī)關(guān)。因此，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村民委員會的關(guān)系，不能簡單地照搬上下級政府之間的行政隸屬天系，必須與憲法和法律規(guī)定的村民委員會的性質(zhì)相適應(yīng)，必須有利于村民自治的落實(shí)，有利于農(nóng)村民主政治建設(shè)。如果規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府把大最行政工作壓給村民委員會，村民委員會容易變成一級行政組織，這樣勢必形成鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代村民委員會決定問題、任免村民委員會干部，這種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系勢必會影響村民委員會的性質(zhì)，不符合堅(jiān)持村民自治的方向。所以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民歧府與村民委員會的關(guān)系依照《村民委員會組織法》第四條的規(guī)定是：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自}f}范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府之所以要對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，最根本的原因是實(shí)行村民自治、發(fā)展基層民主是憲法和法律規(guī)定的。在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行憲法和法律，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府必須恪守的職責(zé)。，其次是當(dāng)前我國農(nóng)村很多地方還比較落后，經(jīng)濟(jì)、文化水平還比較低，不少人的民主法制觀念淡薄，在一些地方一些人對村民自治還不夠理解，存在一些不正確的認(rèn)識，村民自治還存在各種各樣的阻力。再就是村民自治的時間不長、經(jīng)驗(yàn)不多，有些村干部和村民對將農(nóng)村的基層管理由行政管理改為村民自治這一項(xiàng)重要變化不適應(yīng)。一些村干部還有小愿干、不敢干、不知道怎樣開展自治工作的問題。因此鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)該對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。這不是一項(xiàng)可做可不做的分外工作，而是一項(xiàng)由《村民委員會組織法》規(guī)定的、不可推卸的應(yīng)盡職責(zé)。所以，當(dāng)村民委員會在工作中遇到困難，請求鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府幫助時，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府不能以村民委員會是基層群眾性自治組織而予以拒絕。

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