第一篇：中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題研究

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題研究

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題產(chǎn)生于上世紀(jì)九十年代初, 1994年后進入高速增長期,雖經(jīng)多次化解,但成效并不明顯,目前不良債務(wù)總額累計數(shù)額巨大,嚴(yán)重影響著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀

1，增長迅速、規(guī)模巨大且覆蓋范圍廣泛。1998年以來,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)以每年至少200億元的速度快速遞增,目前已不低于6000億元。全國80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負債,中西部的一些農(nóng)業(yè)大省情況更加嚴(yán)峻。

2，不良債務(wù)比例高,危害和風(fēng)險較大。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)比例高達50%以上,逾期未還債務(wù)占債務(wù)總額的70%左右。一些債務(wù)拖欠長達十多年之久,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無力償還。沉重的債務(wù)負擔(dān)不僅妨礙了鄉(xiāng)村基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮,也侵害了債權(quán)人的權(quán)益,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展,阻礙了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程,并潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險和誠信危機。

3，債務(wù)資金來源和用途復(fù)雜多樣。2000年來,各地資金用于修建鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施,興辦學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè),參加各種達標(biāo)活動形成的負債增加,債權(quán)主體主要是上級主管部門、工程承包單位等。農(nóng)村稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少,開始出現(xiàn)拖欠教師及公務(wù)人員工資、維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運轉(zhuǎn)及其他應(yīng)付款等形成的欠債。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)超標(biāo)修建辦公設(shè)施,搞各種開發(fā)項目,興建工業(yè)園區(qū),這成為新增債務(wù)形成的主要原因。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因

1，城鄉(xiāng)差異化發(fā)展是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根本原因。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距巨大，財稅管理體制嚴(yán)重向城市傾斜，農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金來源。

2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不明確,行為不規(guī)范。作為基層地方行政管理機構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予了過多的職責(zé),鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展,都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來負責(zé)。過多的職責(zé)必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清,許多不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做的事,如直接投資興辦企業(yè)和集體經(jīng)濟組織、發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等都得由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力和能力畢竟有限,最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超能力運行,背負巨額債務(wù)。

3，財稅體制改革不徹底,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)不匹配。1994年開始實行的分稅制的財政管理體制,未能依據(jù)收入徹底劃分各級政府之間的事權(quán),造成明顯的“財權(quán)”上收和“事權(quán)”下移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫承擔(dān)與其財政支付能力不符的大量應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品,如義務(wù)教育、助殘優(yōu)撫、治安管理、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等,給基層造成很大壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級交辦的任務(wù),實現(xiàn)達標(biāo)升級、獲得政績,不得不大量舉債,甚至拖欠職工工資,形成大量的財政負債。

4，行政管理體制不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用及行政事務(wù)管理缺乏科學(xué)的決策機制和有效的監(jiān)督制約機制。上級政府有時會下達一些考績和達標(biāo)任務(wù),并由此制定干部的任用、考績制度。為了獲得政績,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常不顧本地條件,超越財政承受能力,舉債達標(biāo),搞政績工程,形成大量負債。

5，財務(wù)管理制度不完善,缺乏有效的監(jiān)管和風(fēng)險防范機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理松散,透明度不高,缺乏監(jiān)管。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政支出上由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)審批、管理,支出隨意,程序簡單,帳目混亂,監(jiān)管軟弱。其次,執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格,預(yù)算約束乏力。收支基本不按預(yù)算執(zhí)行,開支隨意性大,決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題,造成財政支出失控。

三，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題先要消除不良債務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)

1，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,規(guī)范政府行為。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要,合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán),明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,把發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、維護治安管理公益性事業(yè)等應(yīng)由國家及其他部門承擔(dān)的責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能中剝離。

2, 進一步完善分稅制財政體制改革。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為指向,在明確界定各級政府職能的基礎(chǔ)上,合理劃分中央與地方各級政府的事權(quán)和財政支出范圍,3，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè),發(fā)揮民主評議在選拔任用干部和政績考核中的作用,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理、決策的科學(xué)民主化,提高財政資金的使用效率,不搞形象、政績工程,減少資金的浪費和損失。

4，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理制度。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,推行財務(wù)綜合預(yù)算,加強收支管理。5，完善法律制度。建立健全相關(guān)法律法規(guī),規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債行為。

要徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題,根本出路在于縮小城鄉(xiāng)差異，大力推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、多種經(jīng)營,加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展,增強農(nóng)村的財政、經(jīng)濟實力,以滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展對資金投入的需求。

1，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度,防范新增債務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,不斷加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的投入。2，全面清理核實,徹底理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀。各地要充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)的嚴(yán)重性和危害性,克服等待觀望和拖、等、靠、要的思想。

3，明確責(zé)任、分類處理。根據(jù)債務(wù)的具體用途和成因,按照“誰舉債、誰受益、誰負責(zé)”的原則,明確債務(wù)償還責(zé)任,并將其落實到具體單位或個人。根據(jù)各地實際情況,分類逐項,先易后難,合理有序地化解債務(wù)。重點解決欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題。,

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題分析與對策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題分析與對策研究

趙偉書 榮伏林 高志遠

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣、總額巨大、償還困難，嚴(yán)重地影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運行和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，并且已經(jīng)成為了新農(nóng)村建設(shè)的“絆腳石”，如何化解這顆鄉(xiāng)鎮(zhèn)“疾瘤”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠徹底甩掉負債包袱，輕裝上陣，全心全力投入農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是我們財政工作者必須面對和值得思考的問題。本文重點探討了河北省沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀、特點、成因、存在的問題及化解對策。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的現(xiàn)狀及特點

沙河市地處河北省中南部，屬縣級市。全市共轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，290個行政村。據(jù)統(tǒng)計，截至2006年，全市由于歷史等原因，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)21928萬元，占2006年全市年財政收入的28％，占全市可用財力的47％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題不但嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，甚至影響基層組織正常運轉(zhuǎn)，加大了財政運行風(fēng)險。

截至2006年底沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成圖 單位：萬元 從債務(wù)構(gòu)成上分析，沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要有以下幾個特點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍負債，包袱沉重。沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面廣，全市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦都存在不同程度的負債，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債1462萬元，其中，負債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達3539萬元，最少的有數(shù)十萬元。二是時空跨度大，累計時間長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)大多集中在上世紀(jì)90年代，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在80年代形成的債務(wù)，延續(xù)至今，其間由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆并，有的債務(wù)、債權(quán)關(guān)系已不是十分明晰，因此，短時期內(nèi)要劃清債務(wù)界限，還清債務(wù)十分困難。三是債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，涉及面廣。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)統(tǒng)計表上可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要構(gòu)成多種多樣，涉及領(lǐng)域甚廣。主要有：發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，修建村級學(xué)校，實施普九教育，修路辦電、計劃生育、文化衛(wèi)生設(shè)施等公益事業(yè)，支付拖欠鄉(xiāng)村干部工資、養(yǎng)老金和補貼，墊付農(nóng)業(yè)稅費，化解農(nóng)村基金會，欠農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及周轉(zhuǎn)金，辦公經(jīng)費超支等。四是債務(wù)性質(zhì)多樣，利息較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣，有向農(nóng)行、信用社、農(nóng)村合作基金會借款，有向上級財政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款，還有大量的集資借款、個人借款。而這些集資借款和個人借款利息較高，債務(wù)的消化十分困難。五是債務(wù)統(tǒng)計不科學(xué)，透明度差。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計缺乏統(tǒng)一的口徑，統(tǒng)計方法不是十分科學(xué)，如：對村級債務(wù)的統(tǒng)計，將已經(jīng)破產(chǎn)和正在生產(chǎn)經(jīng)營但尚未還清債務(wù)的企業(yè)全部納入村級債務(wù)之中，這樣做有欠妥之處。因為，正在生產(chǎn)經(jīng)營的村級企業(yè)，雖然還沒有還清債務(wù)，但它還有生產(chǎn)的商品可以銷售，還有其固定資產(chǎn)可以折舊沖抵債務(wù)。另外，因個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于政績或“面子”的原因，缺乏必要的信息披露機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)透明度有待提高。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的問題及成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成，既是經(jīng)濟發(fā)展的需要，也有體制上的原因，還有歷史原因和“形象工程”、“政績工程”造成的浪費，等等。具體而言，有以下幾個方面的原因：

（一）縣鄉(xiāng)財源薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足。由于農(nóng)業(yè)比重較大，財源單一，沙河的財政收入雖總體在邢臺各縣市區(qū)中排名靠前，但財政類型仍是典型的“吃飯型”財政，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入主要靠農(nóng)業(yè)稅收。農(nóng)村稅費改革后，隨著“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅和各種攤派收入的全部取消，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源嚴(yán)重萎縮，僅靠轉(zhuǎn)移支付度日，面臨的困難很大。

（二）財政體制不完善，財權(quán)與事權(quán)劃分不清晰。從全國范圍來看，分稅制改革后，由于省以下財政體制的不完善，縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和財權(quán)嚴(yán)重不適應(yīng)。在財權(quán)已經(jīng)大大縮小的情況下，包括人員、辦公經(jīng)費、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等方面的支出卻不斷增加，財政收支矛盾日趨突出。沙河結(jié)合本地實際，執(zhí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”和“分稅制”并軌運行的財政體制，雖然基本確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的運轉(zhuǎn)，但要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史債務(wù)，還存財力不足的困難。

（三）缺乏科學(xué)論證，盲目投資負債。上世紀(jì)八十年代以來，為了大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在缺少市場調(diào)查，科學(xué)論證和自身財力有限的情況下，依靠舉債融資來直接投資興辦了一大批企業(yè)。導(dǎo)致現(xiàn)在多數(shù)企業(yè)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)沖擊，或關(guān)停倒閉，或巨額虧損。因此造成的經(jīng)濟損失也只能轉(zhuǎn)化為巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。從沙河鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成圖可以清楚地看出，因發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而造成的債務(wù)數(shù)額，將近占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總數(shù)的一半。

（四）缺少社會投資，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，對社會和民眾的力量考慮不足，沒有充分吸收民間的資本投入，而是將本來可由非政府機構(gòu)投資并通過收費取得經(jīng)濟效益的設(shè)施，如：道路、橋梁設(shè)施等項目建設(shè)，在超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟承受能力的情況下，全部攬到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懷中”，舉債投資，導(dǎo)致以政府為主體的投資規(guī)模越擴大，負債規(guī)模就越下不來。

（五）公益事業(yè)投資和公共經(jīng)費支出形成的債務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，對農(nóng)村學(xué)校建設(shè)、打井開荒等公益事業(yè)投資也只有負債進行。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大、干部人員臃腫，在加上墊付鄉(xiāng)村干部工資，開支把關(guān)不嚴(yán)，會議費、辦公經(jīng)費等，巨大的公共開支數(shù)額都已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沉重包袱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力僅能保證“吃飯”，無力分身解債。

（六）社會事業(yè)項目資金配套形成的債務(wù)。近幾年，國家對農(nóng)村的投資力度不斷加大，對縣鄉(xiāng)政府投資于農(nóng)村建設(shè)的硬性指標(biāo)也越來越多，如：每年用于農(nóng)業(yè)、教育、計劃生育等硬性增長比例，造成支出基數(shù)越滾越大。另外，“村村通公路”、“村村通自來水”、“村村通電視”以及農(nóng)村合作醫(yī)療等，都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求，都需要縣鄉(xiāng)給予一定規(guī)模的配套，雖然這些都是便民、利民、惠民的英明政策，但同時也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)負擔(dān)。

（七）其他原因形成的債務(wù)。一方面，受社會不良風(fēng)氣影響，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門講排場、比闊氣，為了追求政績，不顧家底、超前負債搞“形象工程”、“面子工程”等造成的債務(wù)。另一方面，目前，全國實行的干部政績考核機制不科學(xué)、不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的任期時限不長，導(dǎo)致現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對前任或者歷史積累債務(wù)的化解缺乏積極性，片面追求個人任期內(nèi)政績工作，這也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)“雪球”越滾越大的原因之一。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因的復(fù)雜性決定了化解債務(wù)的艱巨性和長期性，徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，采取綜合性、全方位的措施。近幾年來，沙河市財政局認真貫徹市委、市政府《關(guān)于嚴(yán)禁各村盲目舉債搞建設(shè)的通知》等相關(guān)文件的精神，充分發(fā)揮財政職能，按照“遏制新債，摸清底數(shù)，明確責(zé)任，分類處理，逐步化解” 的工作方針，切實加強與農(nóng)工、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)、司法、法院等部門的協(xié)作，制定了《沙河市財政局關(guān)于進行鄉(xiāng)村兩級債務(wù)清理的通知》等相關(guān)規(guī)章制度，加強了對欠債的追繳力度。同時，財政局還不斷加大調(diào)研力度和創(chuàng)新力度，積極探索債務(wù)化解的新思路。

（一）培育財源，壯大經(jīng)濟，增強償債能力。積極培育新興財源，發(fā)展壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的治本之策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有了較強的經(jīng)濟實力，不但可以有能力清償舊債，還可以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)運行風(fēng)險，遏制債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)擴大，防止新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)生。在如何加大財源建設(shè)方面，沙河的主要做法有：一是立足工業(yè)強縣，大力推進新型工業(yè)化。依托資源優(yōu)勢，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實施項目牽動，擴大經(jīng)濟總量，扶大扶強現(xiàn)有縣鄉(xiāng)企業(yè)，建設(shè)一個增長強勁、結(jié)構(gòu)合理、稅基豐厚、收入穩(wěn)固的財源。二是依托龍頭企業(yè)，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。樹立工業(yè)理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展適銷、對路、優(yōu)質(zhì)、綠色、有機、品牌農(nóng)產(chǎn)品，并積極培植資源加工型龍頭企業(yè)，走市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯(lián)農(nóng)戶的發(fā)展路子，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促農(nóng)民增收、富縣鄉(xiāng)財政。三是堅持城鄉(xiāng)互動，大力推進城鎮(zhèn)化。堅持以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)結(jié)合，突出發(fā)展縣城和有資源優(yōu)勢、特色優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢的中心鎮(zhèn)，加快城市化進程。四是搞好招商引資，加快經(jīng)濟外向化。堅持“引進”和“走出去”相結(jié)合，加快推進外向型經(jīng)濟發(fā)展，增強縣域經(jīng)濟活力。

（二）勇于探索，堅持創(chuàng)新，穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革。扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，對理順事權(quán)財權(quán)關(guān)系，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)都有重要的現(xiàn)實意義。因此，沙河市財政局在深入調(diào)查研究，科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)建立了統(tǒng)分適度，規(guī)范統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)財政體制模式。主要方法有：選擇經(jīng)濟基礎(chǔ)條件好、有發(fā)展?jié)摿Φ膫€別鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先實行分稅制財政體制，對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”的財政體制，將收支納入縣級財政統(tǒng)管；充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟狀況、發(fā)展?jié)摿Α⒇斦罩?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和地域面積等因素，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為一般、中等、較好三個檔次，按不同的檔次進行轉(zhuǎn)移支付；對轉(zhuǎn)移支付資金進行全程跟蹤監(jiān)督、問效，確保該項資金不外流、不挪用。這樣不僅防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)舉債運行和農(nóng)村亂攤派、亂收費現(xiàn)象的發(fā)生，還保證了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的正常運行。

（三）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，有效化解人員負擔(dān)壓力。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革步伐，全面推進事業(yè)單位及用人制度改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、能夠滿足公共需要、科學(xué)合理、精簡高效的現(xiàn)化事業(yè)組織體系，精簡壓縮財政供養(yǎng)事業(yè)單位規(guī)模，減輕財政負擔(dān)。近年來，財政局和政府編辦等部門聯(lián)手，從強化人事編制管理的建章立制、增強財政供養(yǎng)人員管理出發(fā)，采取“老人老辦法、新人新辦法”的靈活工作方式，運用“撤銷、合并、轉(zhuǎn)中介”的三種手段不斷加強行政事業(yè)單位的人事編制管理工作。一方面對一些職能弱化、重疊設(shè)臵的部門和機構(gòu)進行撤并，對一些從事經(jīng)營性和競爭性行業(yè)的部門單位使之與財政脫鉤，推向市場自主經(jīng)營。另一方面利用各種途徑和有效載體分流在職機關(guān)干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人員，對超編人員，政府采取按比例逐年消化的辦法，堅決防止反彈。據(jù)統(tǒng)計，從2004年到2006年三年間，全市共清理財政供養(yǎng)人員1073名，有效地降低了政府運行成本和減輕了財政負擔(dān)。

（四）推進“村財鄉(xiāng)代管”工程，規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理。加強農(nóng)村財務(wù)管理是有效控制債務(wù)新增的有效途徑。為進一步加強農(nóng)村財務(wù)管理，管好用好村集體資金，提高農(nóng)村經(jīng)濟管理水平和經(jīng)濟效益，沙河市財政局自2005年以來，立足本市實際，堅持“三不變、三不準(zhǔn)”（即：村集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)不變；任何組織和個人不準(zhǔn)利用職權(quán)平調(diào)、借支、挪用代管資金）的原則，采用“一村一賬一柜”的村級賬務(wù)管理體系，依照“四個統(tǒng)一”，（即：統(tǒng)一記賬方法、統(tǒng)一記賬科目、統(tǒng)一記賬薄設(shè)臵、統(tǒng)一記賬地點）探索實施了“村財鄉(xiāng)代管”，并要求各村定期對本村的財務(wù)情況上墻公示，做到了群眾滿意，干部放心，進一步鞏固了稅費改革成果，提高了財政資金的使用效益。

（五）建立防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)反彈、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的長效機制。徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不是一朝一夕，靠單個部門積極運作就可以完成的。它是一項長期性的、十分艱巨的工作，需要多個職能部門相互配合來完成，因此，必須建立長效機制。沙河的主要做法有：一是加強宣傳，更新觀念，大力倡導(dǎo)“發(fā)展是政績，償債也是政績”的新從政觀，拋棄新官不理舊帳的落后思想。二是加強對現(xiàn)有債務(wù)管理，明確債務(wù)責(zé)任主體，本著“誰的債務(wù)誰負責(zé)、誰化解”的原則，明確責(zé)任，區(qū)別解決，逐年解決。必要的時候付之于法律手段進行解決。三是堅持“有所為、有所不為”的原則，圍繞“節(jié)約”兩字，合理安排財政支出的次序和比例。四是積極盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)。對經(jīng)營不善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的集體企業(yè)，通過公開拍賣變現(xiàn)；對集體的荒地、荒山等采取產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、承包、租賃和拍賣的方式來開發(fā)利用。五是加強監(jiān)督檢查，及時組織紀(jì)檢監(jiān)察、財政、農(nóng)業(yè)、審計等部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況進行實地檢查和會診，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，對檢查出的問題追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，堅決避免舊債未除，又添新債情況的出現(xiàn)。六是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)統(tǒng)計和報告制度。沙河市財政局對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進行科學(xué)分類，建立了規(guī)范、全面、科學(xué)的統(tǒng)計制度，制定并印發(fā)了《沙河市村級組織債務(wù)統(tǒng)計表》、《沙河市鄉(xiāng)（級）債務(wù)統(tǒng)計表》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成統(tǒng)計表》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)用途統(tǒng)計表》、《化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況統(tǒng)計表》等相關(guān)報表，使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的摸底調(diào)查進一步細化，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的透明度。

作 者：河北省沙河市財政局 趙偉書 榮伏林 高志遠

第三篇：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的研究

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系中的最基層的一級財政。目前，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況欠佳，主要表現(xiàn)在：債務(wù)規(guī)模大，債務(wù)種類多。為此，結(jié)合萊陽市的實際情況，對如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，提出對策建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)概述

據(jù)不完全統(tǒng)計，至2005年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)已超過2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)600余萬元。我市平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)817萬元，高于全國平均水平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成較為復(fù)雜，既有顯性債務(wù)，又有隱性債務(wù)。顯性債務(wù)主要是：向上級部門借款，向銀行金融機構(gòu)借款，向非銀行機構(gòu)如農(nóng)村合作基金會借款，統(tǒng)籌中借款和其他借款。隱性債務(wù)包括：欠發(fā)工資，欠付基建工程款，財政擔(dān)保和其他方面可能形成的債務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成主要有以下幾個方面：（1）為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟而形成的債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，扶持一些企業(yè)發(fā)展，園區(qū)開發(fā)建設(shè)等向上級有關(guān)部門的貸款。在一些企業(yè)經(jīng)營不善，無償還能力的情況下，本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的債務(wù)被轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。(2)為發(fā)展社會公益事業(yè)而形成的債務(wù)。主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中小學(xué)建設(shè)所形成的債務(wù)。（3）行政性債務(wù)。只要是指少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財力不足，而存在的如招待費，工程勞務(wù)費，職工工資款等各種名目的欠款。這一類的債務(wù)雖然零散，但累計起來也不是一個小的數(shù)目。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是特點是：（1）時空跨度大，累計時間長，且逞逐年上升趨勢。（2）構(gòu)成復(fù)雜。有用于扶持企業(yè)發(fā)展，園區(qū)開發(fā)建設(shè)的支出，也有用于社會公益事業(yè)，搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出。（4）債務(wù)利息高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)，除了部分按國家規(guī)定的金融利率借款外，還有集資借款，其借貸利率一般都比較

高。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因

（一）客觀方面的原因

（1）農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整艱難。社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但長期以來所形成的投入不足和農(nóng)民傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變難的問題依然沒有得到解決。農(nóng)業(yè)靠天吃飯，沿襲傳統(tǒng)耕作方式的現(xiàn)狀仍然沒有根本性的轉(zhuǎn)變。再加上農(nóng)村市場發(fā)育不全，市場信息不靈等問題的存在，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照市場供求關(guān)系進行調(diào)整的步伐艱難。（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。雖然近年來各級政府都采取有力措施，加大了對“三農(nóng)”的投入力度。但是，相對于需求來說還是遠遠不足，農(nóng)業(yè)科技投入還有待于提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品科技含量還是偏低，沒有質(zhì)量，更沒有品牌，再加上缺乏對農(nóng)產(chǎn)品進行系列化的深加工的資金和技術(shù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟收入來源貧乏。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源枯竭。農(nóng)村稅費改革后，停征了農(nóng)業(yè)稅，特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源枯竭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源大幅度減少。上述情況，客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)較長時期內(nèi)難以擺脫債務(wù)的困擾。

（二）主觀方面的原因

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員偏多。雖然農(nóng)村綜合改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、人員作了裁減，但還是存在財政供養(yǎng)人員偏多，人員經(jīng)費負擔(dān)偏重的問題。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)偏多，且大部分受縣級以上的條條管轄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無機構(gòu)設(shè)置權(quán)，又無人事管理權(quán)，大部分機構(gòu)的人員費用卻要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中解決，人事權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)脫鉤情況嚴(yán)重。（3）一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了升遷，想方設(shè)法出政績，負債建設(shè)“形象工程”和示范達標(biāo)工程，把舉借的債務(wù)留給后任處理。（4）政府職能不夠明確，政府干部經(jīng)濟的現(xiàn)象仍然存在。近年來部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大招商引資力度，通過銀行貸款搞園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后通過土地出讓獲得收益歸還，形成所謂的“資

金鏈”。但由于近年中央對土地使用秩序整頓和宏觀調(diào)控政策的實施，使其中的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個“資金鏈”斷裂，形成巨額債務(wù)。政府包攬過多也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。（5）在管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債行為缺乏必要的監(jiān)督機制，這在一定程度上造成資源浪費。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的措施

（一）摸清底數(shù)，區(qū)別對待，合理化解。（1）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)徹底清理，摸清債務(wù)底數(shù)，鎖定債務(wù)數(shù)額。（2）確定統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)。（3）根據(jù)掌握類別，按照先易后難的順序，綜合運用經(jīng)濟的、法律的、行政的等手段，有計劃的采取想應(yīng)的化解對策。比如：對由于辦企業(yè)，上項目所負債務(wù)或為其擔(dān)保所負債務(wù)，需要進行剝離。對還在經(jīng)營的企業(yè)，其債務(wù)就劃轉(zhuǎn)的企業(yè)頭上；對未經(jīng)營的企業(yè)或項目，可以對企業(yè)或項目的資產(chǎn)進行徹底清理，通過轉(zhuǎn)讓或拍賣等方式來抵償債務(wù)；對普及義務(wù)教育制度形成的債務(wù)，可以由上級地方政府或中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付予以逐步化解；對于公益性的基本建設(shè)負債，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其上一級政府按比例予以化解；對拖欠職工工資、獎金形成的債務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計劃的增收節(jié)支辦法化解。

（二）發(fā)展經(jīng)濟，培植財源，增加收入。發(fā)展壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，培植持續(xù)穩(wěn)定增長的財源，不斷增加財政收入，是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的根本性措施。在市場經(jīng)濟和現(xiàn)行的分稅制財政體制的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，切實把工作重點從招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到對農(nóng)戶和各類經(jīng)濟主體進行示范引導(dǎo)，提供政策性服務(wù)，經(jīng)營發(fā)展環(huán)境，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定上來。要樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀。把經(jīng)濟發(fā)展的重點從偏重產(chǎn)值轉(zhuǎn)向提高經(jīng)濟效益，從粗放型轉(zhuǎn)向集約型，提高科技在經(jīng)濟中的貢獻率，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。（1）做精一產(chǎn)，穩(wěn)定基礎(chǔ)財源。主要是調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

結(jié)構(gòu)，發(fā)展創(chuàng)稅農(nóng)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，農(nóng)民增收，集體經(jīng)濟實力增強和農(nóng)村社會穩(wěn)定的目標(biāo)。通過政府的政策和財政資金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)民間資本投資創(chuàng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化檔次，改變農(nóng)業(yè)品種單一，經(jīng)營方式落后，競爭力弱的現(xiàn)狀。盡快提高農(nóng)業(yè)抗自然風(fēng)險和抗市場風(fēng)險的能力，建立可靠穩(wěn)定的財源基礎(chǔ)。（2）做強二產(chǎn)，發(fā)展主體財源。要充分利用近年改善交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施所取得的成果，輔以相配套的引資政策，吸引更多科技含量高，經(jīng)濟效益好，不損壞環(huán)境和生態(tài)的企業(yè)落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行挖潛，改造和改組，大力推廣先進的技術(shù)和設(shè)備，不斷提高產(chǎn)品的質(zhì)量和經(jīng)濟效益，引導(dǎo)企業(yè)上規(guī)模上檔次。（3）做大三產(chǎn)，培植后續(xù)財源。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間比較大，而且第三產(chǎn)業(yè)中的飲食、服務(wù)、旅游等產(chǎn)業(yè)征收的營業(yè)稅是地方財政收入，加上中央、省對發(fā)展服務(wù)業(yè)非常重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟增長點和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點。

（三）精減機構(gòu)人員。按照每次綜合改革和公共財政支出框架的基本要求，加快行政機構(gòu)改革，加大減人，減事，減機構(gòu)的力度。探索事業(yè)單位改革的新路子，對非公益性的站所等事業(yè)單位，遵循產(chǎn)業(yè)化的路子，逐步推向市場。多措并舉，穩(wěn)步推進，節(jié)減支出，從而不斷加快化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的步伐。

（四）加強債務(wù)管理。（1）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債機制及償債準(zhǔn)備金制度。按照“誰舉債，誰償還”的原則，確立償債責(zé)任單位，創(chuàng)制切實可行的償債計劃，確保落實償債基金來源?？砂凑詹簧儆谀瓿踵l(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)余額的3-8%設(shè)立償債準(zhǔn)備金。償債準(zhǔn)備可由以下幾個方面組成：鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年可用財力中安排一定比例的資金；在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時規(guī)定一定比例的超收分成資金；從盤活的存量資產(chǎn)中擠出部分資金；有條件的市縣（市、區(qū)）財政配套安排部分資金。（2）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)歸口管理制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)

籌安排下，由財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。同時，規(guī)范舉債行為，實施源頭控管，實行舉債審批制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級舉債須報經(jīng)上一級政府審批，未經(jīng)審批不得舉債。（3）建立規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的統(tǒng)計及報告制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，按照其來源、用途、償還情況、累計余額等設(shè)計一套比較科學(xué)詳細的統(tǒng)計報表，定期上報上級各有關(guān)部門。

（五）加強監(jiān)督，控制新債。（1）完善考核制度。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任用、考核、監(jiān)督機制，使考核真正起到引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想行動向科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀轉(zhuǎn)變的作用。提倡“減債也是政績”，把債務(wù)的增減作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的任期目標(biāo)和工作實際的重要內(nèi)容，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人的評優(yōu)、評先相結(jié)合。同時要完善現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期經(jīng)濟責(zé)任，離任審計制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增減納入審計內(nèi)容，并將化解和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、任用的重要依據(jù)，以引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想行動向科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀轉(zhuǎn)變。（2）加強監(jiān)管檢查。加強監(jiān)督是控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增長的有效措施。第一是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)人納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督審查范圍，自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對舉債規(guī)模、債務(wù)來源、使用方向、還本付息等方面進行嚴(yán)格審查監(jiān)督。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)公開制度，公開的內(nèi)容包括債務(wù)（債權(quán)）的規(guī)模、成因、用途等所有相關(guān)內(nèi)容。健全發(fā)展和改革財政、監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調(diào)機制。按照各自的職責(zé)認真履行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的檢查監(jiān)督職能，可以通過聯(lián)席會議等方式，互通信息，及時分析研究化解和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作中出現(xiàn)的新情況，新問題，并提出具體解決的辦法和措施。(3)控制新增債務(wù)。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是內(nèi)部預(yù)警體系，運用負債率、債務(wù)率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模，結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估，嚴(yán)格控制新增債務(wù)。要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財力不相匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政比較困難的情況。在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時，上級政府要按照科

學(xué)發(fā)展觀，和諧社會，公共政策的要求，新增財力要著力向“三農(nóng)”傾斜，向欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，向低收入人群傾斜，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常支出需要，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)正常運轉(zhuǎn)。要進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算。努力做到收入一個“籠子”，支出一個“口子”，預(yù)算一個“盤子”。要優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，政府財力結(jié)構(gòu)，努力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，把有限的財力投向人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的就醫(yī)、就業(yè)、就學(xué)、社會保障、環(huán)境保護、社會安全和安全生產(chǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，并要大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，壓縮 行政事業(yè)費過快增長是趨勢，推行“預(yù)算共編，統(tǒng)一核算，集中收付，采購統(tǒng)辦，票據(jù)通管”為主要內(nèi)容的“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式。充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極發(fā)展經(jīng)濟，培植財源，增加收入，節(jié)約支出，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支平衡的積極性，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

第四篇：中國地方政府債務(wù)問題探討

中國地方政府債務(wù)問題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務(wù)問題的現(xiàn)狀，深究其影響，導(dǎo)出危機，再針對地方債務(wù)問題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機；成因；影響；對策

地方政府性債務(wù)是指地方機關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元。有關(guān)專家根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)估計目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達175%-232%，超過100%的債務(wù)警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務(wù)危機的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務(wù)危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔(dān)沉重

地方政府財權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現(xiàn)行的28個稅種中，目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用?！盃I改增”在整個服務(wù)業(yè)實行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責(zé)任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國尚未實現(xiàn)有效的財政分權(quán)。

（二）政策因素：財政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發(fā)行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張：第一，中央政府增發(fā)國債時，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴張示范效應(yīng)下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負債的主要原因。地方政府機構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機構(gòu)。此外，政府準(zhǔn)入機制有很大缺陷，導(dǎo)致眾多“走后門”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭相擠進工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項目、搞建設(shè)、建廠子、搞開發(fā)，不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風(fēng)險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風(fēng)險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務(wù)償還問題就會爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業(yè)的新增風(fēng)險資產(chǎn)是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質(zhì)量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復(fù)建設(shè)項目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀?dān)，也降低了經(jīng)濟增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能面臨停滯。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機，進而對中國經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財政收入中相當(dāng)一部分來自于賣地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴(yán)重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權(quán)事權(quán)

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時，明確由中央承擔(dān)。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經(jīng)濟“去房地產(chǎn)化”

實現(xiàn)經(jīng)濟的“去房地產(chǎn)化”，需要推進保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產(chǎn)問題關(guān)乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機制

對利用政府債務(wù)資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人責(zé)任制、項目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制，加強資金使用管理，切實規(guī)范財務(wù)收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項目工程預(yù)決算審核，嚴(yán)格控制超標(biāo)，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標(biāo)。

（五）加快行政事業(yè)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢斦杖雭碓匆酝?，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財政困難的一個突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費中又以人員經(jīng)費為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔(dān)率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務(wù)問題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟的方方面面。盡快出臺相關(guān)政策加強地方債務(wù)問題治理，應(yīng)該成為當(dāng)前制訂經(jīng)濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

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第五篇：關(guān)于債務(wù)重組的問題研究

關(guān)于債務(wù)重組審計的對策研究(2)

摘要：本文從新會計準(zhǔn)則債務(wù)重組的審計特征分析入手，探究其合理、可行的審計對策，從熟練掌握債務(wù)重組準(zhǔn)則的新規(guī)定、適當(dāng)引入審計風(fēng)險模型、重視債務(wù)重組中公允價值的使用影響、審查債務(wù)重組損益對財務(wù)報表的影響、謹(jǐn)慎發(fā)表審計意見、規(guī)范審計工作程序落實責(zé)任制6個方面對其對策加以闡述，旨在對審計實務(wù)工作有一定的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：債務(wù)重組；審計；對策

《企業(yè)會計準(zhǔn)則第12號——債務(wù)重組》的修訂和實施，對規(guī)范會計行為、提高會計信息質(zhì)量、加快與國際會計準(zhǔn)則的趨同發(fā)揮了重要作用，也給會計、審計實務(wù)工作提出了新挑戰(zhàn)。本文從債務(wù)重組的審計特征分析入手，探究其合理可行的審計對策，旨在對審計實務(wù)工作有一定的指導(dǎo)作用。

一、債務(wù)重組審計的特征

《企業(yè)會計準(zhǔn)則第12號——債務(wù)重組》中對債務(wù)重組的定義為：債務(wù)重組是指在債務(wù)人發(fā)生財務(wù)困難的情況下，債權(quán)人按照其與債務(wù)人達成的協(xié)議或者法院的裁定做出讓步的事項。新準(zhǔn)則強調(diào)了債務(wù)人處于財務(wù)困難的前提條件，并突出了債權(quán)人做出讓步的實質(zhì)條件，排除了債務(wù)人不處于財務(wù)困難條件下的。處于清算或改組時的債務(wù)重組以及雖修改了條件，但實質(zhì)上債權(quán)人并未做出讓步的債務(wù)重組事項，比如，在債務(wù)人發(fā)生困難時，債權(quán)人同意債務(wù)人用庫存商品抵償?shù)狡趥鶆?wù)，且不調(diào)整償還的金額和時間，實質(zhì)上債權(quán)人并未做出讓步，則不屬于債務(wù)重組。因此，對債務(wù)重組的審計有別于對其他會計要素的審計。它有以下幾個方面的特征：

(一)債務(wù)重組審計對象具有復(fù)雜性

債務(wù)重組審計是財務(wù)報告審計的一個有機組成部分，但它本身便是一個大概念。包括債權(quán)人、債務(wù)人兩個方面。因此，注冊會計師對其進行審計時，要系統(tǒng)分析、統(tǒng)籌兼顧，凡是客戶的債務(wù)重組即以資產(chǎn)清償債務(wù)、將債務(wù)轉(zhuǎn)為資本、修改其他條件以上3種方式的組合等方式所涉及的各種會計要素的增減變動情況，均應(yīng)作為審計對象。

(二)債務(wù)重組審計目標(biāo)具有交叉性

債務(wù)重組審計目標(biāo)可以從3個方面來考慮：評審債務(wù)重組的內(nèi)部控制制度的健全性和有效性。一方面，注冊會計師應(yīng)結(jié)合采購與付款循環(huán)包括采購和付款兩個方面進行審計。在內(nèi)部控制健全的企業(yè)，與采購相關(guān)的付款交易同樣有內(nèi)部控制目標(biāo)和內(nèi)部控制，注冊會計師應(yīng)針對每個具體的內(nèi)部控制目標(biāo)確定的內(nèi)部控制實施相應(yīng)的控制測試和交易的實質(zhì)性程序測試。付款交易中的控制測試的性質(zhì)取決于內(nèi)部控制的性質(zhì)，而付款交易的實質(zhì)性程序的實施范圍在一定程度上取決于關(guān)鍵控制是否存在以及控制測試的結(jié)

果。另一方面，注冊會計師還應(yīng)結(jié)合銷售交易特別是賒銷業(yè)務(wù)的控制目標(biāo)、內(nèi)部控制和測試來評審債務(wù)重組的內(nèi)部控制制度的健全性和有效性。審查債務(wù)重組的會計記錄的真實性和正確性。審查債務(wù)重組的確認是否符合真實；公允價值的運用是否正確；債務(wù)人和債權(quán)人的會計處理是否準(zhǔn)確。審查債務(wù)重組所涉及的會計要素的增減變動情況在財務(wù)報告中的分類列示的合規(guī)性和在會計報表附注中披露的恰當(dāng)性等。

(三)債務(wù)重組審計風(fēng)險具有特殊性

一般來說，客戶經(jīng)營業(yè)務(wù)越復(fù)雜，其固有風(fēng)險越高，因而對其內(nèi)部控制制度的建立和健全提出的要求也越高。修訂后的新《企業(yè)會計準(zhǔn)則——債務(wù)重組》所涉及定義的不同、債務(wù)重組方式的整合、債務(wù)人和債權(quán)人的會計處理的變化還有公允價值計量的應(yīng)用等新規(guī)定，對我國廣大會計審計工作者而言既是機遇，又是挑戰(zhàn)，同時增加了會計責(zé)任的風(fēng)險。因此，注冊會計師在執(zhí)行債務(wù)重組審計的各種測試程序中，應(yīng)始終保持高度的職業(yè)謹(jǐn)慎態(tài)度，努力提高風(fēng)險意識，以便對客戶相關(guān)債務(wù)重組會計處理的合法性、合規(guī)性、真實性和正確性做出結(jié)論，并就其對客戶整體財務(wù)報表的影響程度發(fā)表審計意見。

二、對債務(wù)重組審計的幾點思考

針對債務(wù)重組審計的以上特征，注冊會計師在具體操作時，應(yīng)在熟悉各種法規(guī)、準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，善于思考，并合理應(yīng)用各種審計技巧，順利完成審計目標(biāo)。

(一)熟練掌握債務(wù)重組準(zhǔn)則的新規(guī)定

債務(wù)重組交易具有復(fù)雜性，加之會計相關(guān)法規(guī)的交叉性，要做好債務(wù)重組的審計工作，注冊會計師必須加強相關(guān)法規(guī)、準(zhǔn)則的系統(tǒng)學(xué)習(xí)。具體包括債務(wù)重組的界定、前提條件、公允價值的運用、債權(quán)人和債務(wù)人的會計處理以及債務(wù)人債務(wù)重組收益的確認、披露等多方面的內(nèi)容。只有具備了相應(yīng)的專業(yè)能力，才能在審計過程中做到獨立、客觀和公正。

(二)適當(dāng)引入審計風(fēng)險模型

注冊會計師審計是一種風(fēng)險高、責(zé)任重的職業(yè)，針對債務(wù)重組的特殊性，面對復(fù)雜多變的審計環(huán)境，注冊會計師應(yīng)當(dāng)注意合理規(guī)避審計風(fēng)險。

1、注冊會計師應(yīng)評估債務(wù)重組交易的固有風(fēng)險是否為高水平的。

2、注冊會計師應(yīng)評估相關(guān)內(nèi)部控制制度是否健全、有效。

3、注冊會計師應(yīng)合理確定可接受的檢查風(fēng)險水平。如果注冊會計師認為該水平不令人滿意，或債務(wù)重組業(yè)務(wù)在客戶全部經(jīng)濟活動中發(fā)生的概率很小，注冊會計師可以采用詳查法對債務(wù)重組業(yè)務(wù)進行審計。

(三)重視債務(wù)重組中公允價值的使用影響

注冊會計師應(yīng)審閱債務(wù)重組業(yè)務(wù)有關(guān)的協(xié)議、合同、票據(jù)以及其它有關(guān)文件，以判斷債務(wù)重組會計處理的正確性。特別地，對涉及關(guān)聯(lián)交易的債務(wù)重組，注冊會計師應(yīng)尤為重視，因為關(guān)聯(lián)方交易中交易價格的選擇帶有很大的彈性。因此，注冊會計師對關(guān)聯(lián)雙方的債務(wù)重組的審計應(yīng)采取詳查的方式，以降低審計風(fēng)險。注冊會計師應(yīng)在取得充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)的基礎(chǔ)上，對關(guān)聯(lián)

方之間債務(wù)重組中存在的弄虛作假的欺詐行為予以披露，有效防止公允價值被濫用而產(chǎn)生嚴(yán)重的利潤操縱問題，以保證債務(wù)重組中公允價值的有效使用。

(四)審查債務(wù)重組損益對財務(wù)報表的影響

注冊會計師審計時，1、審查客戶確認的債務(wù)重組收益是否準(zhǔn)確，是否真實、準(zhǔn)確地增加當(dāng)期利潤以及提高了每股收益，因此應(yīng)審查利潤表相關(guān)項目。

2、審查債務(wù)重組中的債務(wù)人是否同時減少了資產(chǎn)和負債，影響了資產(chǎn)負債表，差額部分計入了當(dāng)期損益，又影響了利潤表。審查債務(wù)重組中的債權(quán)人是否在一項資產(chǎn)增加的同時另一項資產(chǎn)相應(yīng)減少，影響了資產(chǎn)負債表，差額部分是否計入了重組損失，又影響了利潤表。

3、審查債務(wù)重組收益和債務(wù)重組損失在編制現(xiàn)金流量表補充資料項目時是否作為凈利潤的調(diào)整項且。由于債務(wù)重組并不是企業(yè)的經(jīng)營活動，對于債務(wù)人發(fā)生的債務(wù)重組收益計入營業(yè)外收入，而將債權(quán)人發(fā)生的債務(wù)重組損失計入營業(yè)外支出。但債務(wù)重組損益對當(dāng)期經(jīng)營活動的現(xiàn)金流量并沒有產(chǎn)生影響，因為它并沒有給企業(yè)帶來現(xiàn)金的流入與流出。

(五)謹(jǐn)慎發(fā)表審計意見

注冊會計師對債務(wù)重組審計后，應(yīng)視其對客戶財務(wù)報告的影響程度發(fā)表審計意見。注冊會計師如果發(fā)現(xiàn)客戶已經(jīng)調(diào)整賬戶，可以發(fā)表無保留審計意見。

注冊會計師如果發(fā)現(xiàn)客戶在債務(wù)重組中弄虛作假，應(yīng)視其對客戶財務(wù)報告的影響程度發(fā)表中肯意見，予以充分披露，并提醒廣大信息使用者注意該類事項，以防范審計風(fēng)險。

(六)規(guī)范審計工作程序，落實責(zé)任制

注冊會計師應(yīng)嚴(yán)格按照審計法、審級準(zhǔn)則和審計規(guī)范開展審計工作。審計程序要合法、審計工作底稿要完整、審計基本要素齊全。應(yīng)建立債務(wù)重組審計資料檔案，審計工作要經(jīng)得起時間的檢驗。比如，債務(wù)重組的前提條件是“債務(wù)人發(fā)生財務(wù)困難”，新會計準(zhǔn)則對此沒有一個明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，審計人員的主觀因素起很大的作用。再如，公允價值的運用存在不確定性，并容易被操縱，而且，我國相關(guān)的法律法規(guī)并不十分健全，容易導(dǎo)致部分企業(yè)操縱利潤，因此不能排除某些企業(yè)通過不同的公允價值來粉飾報表的可能性。要明確責(zé)任、獎懲分明，規(guī)范審計工作，確保審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險，增強債務(wù)重組審計的準(zhǔn)確性、權(quán)威性。

主要參考文獻

[1]鄭厭華新舊會計準(zhǔn)則差異比較與分析[M]，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006

[2]中國注冊會計師協(xié)會審計[M]經(jīng)砰科學(xué)出版社，2008