第一篇：關(guān)于防范新的鄉(xiāng)村債務和化解舊債的幾點建議

近年來，我市緊緊圍繞鞏固農(nóng)村稅費改革成果、加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)村社會全面進步的總體目標，認真落實稅改各項政策，積極開展化債減債工作，按照“清理鎖定、逐步化解、規(guī)范管理”的要求，把化債與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟相結(jié)合，與規(guī)范農(nóng)村財務管理相結(jié)合，與保持農(nóng)村社會穩(wěn)定相結(jié)合，通過采取各種有效的途徑和措施，截止目前,共化解村級債務10130萬

元，村平減債24.47萬元。同時，大力推行農(nóng)村財務、資金“雙代管”制度，實行民主監(jiān)督和民主理財，完善監(jiān)督檢查機制，有效防范了新增鄉(xiāng)村債務。7月至10月底，由于舊債生息、鄉(xiāng)村道路建設產(chǎn)生應付未付款等原因，致使新增鄉(xiāng)級債務300.48萬元，村級沒有發(fā)生新增債務。

一、主要工作情況

(一)防止新增債務的措施及辦法及國辦發(fā)39號文件的精神的傳達貫徹情況。一是清理化解歷史債務。摸清底數(shù)是制止新債、化解舊債的基礎性工作。4月，我們制定實施了《應城市化解村級債務、規(guī)范村級財務管理的實施方案》，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照清理核定、公開確認、登記造冊的程序，對歷史債權(quán)債務進行了全面清理鎖定，并采取削減利息減債、清理往來沖債、清收債權(quán)還債、劃轉(zhuǎn)債務銷債、增加收入化債、考核獎勵促化解等多種辦法積極化解村級債務。二是實行新增債務責任追究。要求全市鄉(xiāng)村在收支上堅持量入為出、留有余地的原則，嚴禁為單位和個人提供借款擔保、舉債用于村級辦公支出、借新債還舊債、超標準訂閱報刊、施工企業(yè)墊支等手段上項目、舉債或超定額標準發(fā)放干部報酬、補貼、超出農(nóng)民承受能力舉債興辦公益事業(yè)。對違反規(guī)定者，情節(jié)輕微的，對有關(guān)單位和責任人進行通報批評；情節(jié)嚴重的，依紀或依法追究相關(guān)人員的責任，并限期償還違紀金額。三是健全完善村級財務管理制度。進一步規(guī)范和完善農(nóng)村財務、資金“雙代管”制度，建立健全群眾監(jiān)督、代理會計監(jiān)督和上級監(jiān)督三級監(jiān)督體系，積極創(chuàng)造條件加快推進縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級財務監(jiān)管網(wǎng)絡建設；進一步深化完善村級財務公開和民主理財制度，逐項逐筆公開收支明細賬目；加強對村級財務收支的審計；逐步建立鄉(xiāng)村財務預決算、工程項目招投標、資金審批領用、銀行賬戶管理、票據(jù)管理、借款審批等各項制度，嚴把資金收支的審核關(guān)，嚴格控制村級非生產(chǎn)性支出，確保村集體資金的安全和合理使用。四是全面制止要求農(nóng)民出錢出物的達標升級活動，和各種評比驗收活動。五是及時傳達了國辦發(fā)39號文件精神。在市級總結(jié)會上市委、市政府主要領導對39號文件的精神的傳達貫徹作了專門的安排部署，此后，又召開專題會，認真部署安排今后的鄉(xiāng)村化債工作，學習傳達了國發(fā)21號、國發(fā)24號、國辦發(fā)39號以及省政府相關(guān)文件，要求市減負辦、稅改辦常年督辦此事。

(二)中央“八項要求”的落實情況。為了認真落實好國辦發(fā)39號文件的精神，我市嚴格按照“不得以任何名義向金融機構(gòu)申請貸款彌補收支缺口、不得為企業(yè)貸款提供擔?；虻盅?、不得采取由施工企業(yè)墊支等手段上項目、不得舉債建工程、不得滯留、挪用對村級組織的補助資金、不得舉債發(fā)放職工工資、津貼、補貼及解決辦公經(jīng)費不足、不得鋪張浪費或隨意增加非經(jīng)常性支出、不得“買稅賣稅”，虛增或隱瞞財政收入”八項要求，于6月，由市經(jīng)管局組織了一次對鄉(xiāng)村級債權(quán)、債務的全面調(diào)查摸底活動，及時糾正查處了違規(guī)行為，不折不扣地執(zhí)行了中央的決定。

截止底，全市鄉(xiāng)級債務數(shù)23529萬元，全市村級債務數(shù)20280萬元。

7月至10月底，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新增債務300.48萬元，具體情況見附表,村級無新增債務。

(三)建立健全村級財務管理制度的情況。一是精簡了村級人員。，我們按照稅費改革的政策要求，對全市村級組織人員進行了精簡?？?cè)丝谠?000人以下的村，村干部精簡到3名；1000人－人的村，精簡到4名；人以上的村，精簡到5名。屆中如有調(diào)整，按“出一進一”的要求補充，不允許超職數(shù)配備。通過實行“雙向進入，交*任職”、書記、主任“一肩挑”等辦法，有效精減村干部1240人。全市414個村，配備村干部1610人，村平4.07人，比改革前的村組干部5280人減少3670人，村平減少9.27人。全市定編村干部1610人的報酬，按照每人每年基礎報酬1500元從轉(zhuǎn)移支付中列支，共計241.5萬元。二是實行民主理財。稅改以來，我市大力推行了農(nóng)村財務、資金“雙代管”制度，實行民主監(jiān)督和民主理財制度，完善監(jiān)督檢查機制，確保了村委會經(jīng)濟行為的規(guī)范化，積極防止出現(xiàn)舉債辦公益事業(yè)的現(xiàn)象。截止11月15日，全市411個村的資金、帳務已由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“雙代管”中心委托代管，代管村級資金達2930.41萬元。在“雙代管”實施中，實行“四審、兩報告、一公開”，制定了《村級會計代理操作辦法》、《村級財務管理制度》、《村級財務審計制度》等規(guī)章制度。三是認真審批“一事一議”籌資籌勞?！耙皇乱蛔h”嚴格按照操作程序和報審手續(xù)審批，標準控制在人平15元以內(nèi)

第二篇：淺談如何化解鄉(xiāng)村債務

淺談如何化解鄉(xiāng)村債務

宋昕 付文志 程仙娟

[內(nèi)容摘要] 鄉(xiāng)村債務制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，本文對我市鄉(xiāng)村債務的現(xiàn)狀和產(chǎn)生的原因進行了分析，提出了化解的建議。

[關(guān) 鍵 詞]農(nóng)村經(jīng)濟 債務 對策

[作者介紹]六盤水市財政局

由于種種原因形成的鄉(xiāng)村債務成了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的沉重包袱，制約著當前農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，嚴重影響農(nóng)民收入的增加，阻礙了建設社會主義新農(nóng)村的前進步伐。研究和探討化解鄉(xiāng)村債務的措施、辦法，對促進我市農(nóng)村經(jīng)濟社會建康發(fā)展具有積極重要的作用。

一、我市鄉(xiāng)村債務基本情況

我市現(xiàn)有98個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦），1715個行政村，11979個村民組；農(nóng)業(yè)人口有222萬元人，52萬農(nóng)戶。經(jīng)核實，截止2005年，全市鄉(xiāng)村債務總額31592.09萬元，其中：鄉(xiāng)級28011.49萬元，村級3580.6萬元；鄉(xiāng)級債務占88.67%，村級債務占11.33%；平均每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）負債322.37萬元，每個行政村負債18.42萬元，每個村民組負債2.64萬元，每戶農(nóng)戶負債607.54元，每個農(nóng)民負債142.31元。這些債務主要有以下幾方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級集體企業(yè)貸（借）款債務3295.30萬元，占債務總額的10.43%，其中:鄉(xiāng)級3287.41萬元，村級7.89萬元。

（二）鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設貸（借）款債務21365.17萬元，占債務總額的67.63%；其中:鄉(xiāng)級17952.57萬元，村級3412.6萬元。在公益事業(yè)建設貸（借）款債務中，興建鄉(xiāng)村學校的債務18688.13萬元，占債務總額的59.15%(其中: “兩基” 攻堅貸款負債17510.66萬元,占公益性事業(yè)建設負債總額的81.96%。)；修建鄉(xiāng)村道路的債務2189.46萬元，占債務總額的6.93%，鄉(xiāng)村計生優(yōu)撫等債務92.27萬元，占債務總額的0.29%;其他債務395.31萬元，占債務總額的1.25%。

（三）鄉(xiāng)村發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)貸（借）款債務5047.76萬元，占債務總額的15.98%，其中：鄉(xiāng)級4937.05萬元，村級110.71萬元。

（四）其它債務1883.86萬元，占債務總額的5.96%，其中：鄉(xiāng)級1834.46萬元，村級49.40萬元。其它債務主要有各種項目配套資金貸款債務、村村通電網(wǎng)建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓建設、維修、鄉(xiāng)鎮(zhèn)招待費、修理費、烤煙生產(chǎn)貸款等債務。如水城縣濫壩鎮(zhèn)、保華鄉(xiāng)、米蘿鄉(xiāng)辦公樓建設和維修貸款352.8萬元。

二、我市鄉(xiāng)村債務形成的主要原因

（一）盲目興辦企業(yè)，無序轉(zhuǎn)型改制，增加了鄉(xiāng)村債務。前些年，一些地方不顧客觀條件，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃急于求成，盲目立項，興辦企業(yè)，在缺少資金、技術(shù)、人才的情況下，舉債實施，致使一些企業(yè)先天發(fā)育不良，后天管理混亂，造成虧損或倒閉。在近幾年的企業(yè)改制中，對鄉(xiāng)村企業(yè)的資產(chǎn)沒有部門管理，更沒有認真地進行產(chǎn)權(quán)界定、價值評估，沒有經(jīng)鄉(xiāng)村領導班子成員討論通過，把不應由鄉(xiāng)村承擔的債務轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)村。如盤縣劉官鎮(zhèn)磨芋加工廠1993年在銀行貸款57.67萬元，劉官增壓磚廠1992年貸款40.68萬元，響水鎮(zhèn)煤礦貸款249.86萬元，灑基鎮(zhèn)煤礦貸款100萬元等等，由于管理不善等原因，造成企業(yè)倒閉，債務無法清償。據(jù)清理資料匯總反映,全市這類性質(zhì)的鄉(xiāng)村企業(yè)債務達3293.30萬元，占鄉(xiāng)村債務總額的10.43%。

（二）超越實際能力，舉債興辦公益事業(yè)，增大了鄉(xiāng)村債務。近年來農(nóng)村扶貧“攻堅”工作，各級加大了對農(nóng)村基礎設施建設的投入，鄉(xiāng)村也增大了投入，農(nóng)村的修路、拉電、人畜飲水、修建學校、村活動室、村衛(wèi)生室等公益事業(yè)，在缺乏資金，靠農(nóng)村信用社貸款或者是靠欠施工單位墊付的前提下進行的，增大了鄉(xiāng)村兩級債務。僅盤縣滑石鄉(xiāng)在農(nóng)村電網(wǎng)村村通工程改造工程中貨款就達169.4萬元。據(jù)清理統(tǒng)計，鄉(xiāng)村兩級這類債務高達1177.47萬元，占鄉(xiāng)村債務總額的3.73%。

2004至2005年，農(nóng)村義務教育實行以縣為主的政策，各級政府加大了對教育的投入，農(nóng)村義務教育“兩基貸款”猛增，貸款總額達到17510.66萬元，超過歷年各項 債務總額，占債務總額的55.43%，其中：六枝特區(qū)3474萬元，盤縣6741.26萬元，水城縣6595.4萬元，鐘山區(qū)700萬元。并且，承擔償還 貸款的主要是縣、鄉(xiāng)兩級政府，加大了化解鄉(xiāng)村債務的難度。

（三）舉債實施種養(yǎng)業(yè)，因管理不善項目失敗，鄉(xiāng)村背上了沉重的債務包袱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，開發(fā)經(jīng)果林、科技養(yǎng)豬、養(yǎng)牛等，本屬無可非議，但是，由于對項目的考察缺乏科學性和合理性，在管理、技術(shù)、人才等條件都不具備的情況下，不“量力而行”，盲目地上項目、搞建設，結(jié)果投入大量人力、物力、財力，造成大多數(shù)項目失敗，由此形成的債務高達5047.76萬元，占鄉(xiāng)村債務總額的15.98％。

（四）各種項目的配套，加重加大了鄉(xiāng)村的債務。為促進地方事業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在積極向上級有關(guān)部門爭取項目，但各種項目都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定的配套資金，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)無財力保障的情況下，只有向金融部門或個人借債實施，造成大量負債，如其他負債1883.86萬元，占鄉(xiāng)村債務總額的5.96%。

（五）以收取“三提五統(tǒng)”為抵押貸款形成的債務。稅改前，鄉(xiāng)村貸款主要是以收取“三提五統(tǒng)”費作抵押貸款或還款保證；稅改后，取消了“三提五統(tǒng)”，鄉(xiāng)村沒有了償還貸款的資金來源，由此貸款形成的債務，鄉(xiāng)村缺乏償款能力。

（六）政企不分，缺乏民主監(jiān)督，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟秩序紊亂。政企不分問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級并沒有解決，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰、債權(quán)債務問題不清仍然存在，債務主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織無法分清。同時，由于農(nóng)村民主監(jiān)督機制不完善，鄉(xiāng)村干部不經(jīng)群眾討論同意就擅自代表鄉(xiāng)村借款，造成債權(quán)債務關(guān)系紊亂，缺乏有效的監(jiān)督和控制。

三、化解鄉(xiāng)村債務的建議

鄉(xiāng)村債務制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，如不采取積極的、有效措施和辦法化解老債務，遏制新債務的發(fā)生，將嚴重影響我市基層政權(quán)組織的正常運轉(zhuǎn)、農(nóng)村社會的穩(wěn)定，引發(fā)農(nóng)民負擔反彈，增加財政風險，干擾農(nóng)村正常的社會秩序，影響政府形象和執(zhí)政能力。化解鄉(xiāng)村債務是當前農(nóng)村工作的一項重要的緊迫任務。但是，由于鄉(xiāng)村債務形成的因素很多，除了客觀因素外，還有主觀因素、歷史因素、政策因素，加之鄉(xiāng)村債務數(shù)額巨大、涉及面廣、時間長、情況復雜，處理的難度很大。目前，各地還沒有一套成熟的措施和辦法，都在摸索和探討當中，因此，結(jié)合我市的實際情況，提出以下建議：

（一）進一步理清鄉(xiāng)村債務

進一步理清鄉(xiāng)村債務的規(guī)模、種類、分布是化解鄉(xiāng)村債務的基礎條件。這必須解決四個問題：一是明確鄉(xiāng)村債務的統(tǒng)一統(tǒng)計口徑；二是確定統(tǒng)一的鄉(xiāng)村債務分類方法；三是編制統(tǒng)一的鄉(xiāng)村債務表；四是對鄉(xiāng)村債務進行系統(tǒng)的經(jīng)濟分析和統(tǒng)計分析。

（二）建立化解鄉(xiāng)村債務的長效機制

一是加強領導，進一步落實黨、政“一把手”親自抓、分管領導具體抓的領導機制。成立領導小組和減債辦公室，減債辦公室由市減負辦牽頭，負責全市鄉(xiāng)村債務工作組織、協(xié)調(diào)及具體事項的處理工作。二是建立減債目標考核制度。把消減債務作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標考核任務，列入年終考核，完不成減債任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，追究黨、政“一把手”的責任，并且不得提拔重用。三是建立獎懲制度。市財政設立減債獎勵基金，按實際減債總額的一定比例獎勵積極主動化解鄉(xiāng)村債務的縣（區(qū)）。此項資金僅用于償還鄉(xiāng)村債務，?？顚Ｓ谩?/p>

四是建立新債責任追究制度和鄉(xiāng)村干部離任債務審計制度。審計、財政、農(nóng)業(yè)等部門要定期組織對鄉(xiāng)村債務的專項審計工作，對違反規(guī)定造成新的債務的責任人，視情節(jié)輕重和數(shù)額大小，給予相應的黨紀、政紀處分，并依法追究其經(jīng)濟責任。五是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理行為，加強和完善村級財務管理。認真落實《國務院辦公廳關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2005]39號）精神，規(guī)范鄉(xiāng)村經(jīng)濟管理行為，從源頭上防止新的鄉(xiāng)村級債務發(fā)生。

（三）多方籌資，分級負擔，逐步化解

一是按照政企分開和“誰受益、誰負擔”的原則，在進一步摸清、核實鄉(xiāng)村債務底數(shù)的前提下，明確債權(quán)債務主體。屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐年化解；屬企業(yè)或個人行為的，由債務人負責償還，必要時通過法律手段以達到化解鄉(xiāng)村債務的目的。二是制定減債時間表，分按計劃完成減債任務。即村級債務在2至3年內(nèi)完成化解任務，鄉(xiāng)級在3至5年內(nèi)完成化解任務。三是縣（區(qū)）建立償債準備金，實行“縣（區(qū)）管鄉(xiāng)用，專戶管理”。對鄉(xiāng)級債務，縣級財政預算安排一部分，鄉(xiāng)級財政籌措一部分。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擬定償債計劃，經(jīng)縣財政審定后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定時間將償債資金存入償債準備金專戶；縣財政安排的償債準備金與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一并存入專戶，合并用于償還各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所欠債務，償還債務時，由債權(quán)人提供有效借款依據(jù)，經(jīng)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)財政確認并報縣（區(qū)）政府同意后，列入償債準備金使用范圍。四是對村級債務，由村集體經(jīng)濟組織償還，資金來源主要有農(nóng)村稅費改革中上級明文規(guī)定給村級組織的財政轉(zhuǎn)移支付資金、村集體經(jīng)濟組織的收入提成留存以及其他收入，償還確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可視其情況給予一定的支持。

（四）采取多種形式，多種辦法償債還債

鄉(xiāng)村債務的形成是多方面因素造成的，解決債務的辦法也可以采取多種形式、多種辦法。一是收回欠款還債。加大對個人借欠公款的清收力度；對個體、聯(lián)合體承包的集體企業(yè)、林場、荒山等所欠承包金采取強制辦法收回欠款；對集體、私營企業(yè)借、欠財政的資金，能用行政手段強制收回積極收回，收不回的，通過法律訴訟程序處理，倘若一時還不清的，要求制定切實可行的還款計劃；二是資產(chǎn)抵債。對沉淀或閑置的資產(chǎn)、已關(guān)閉停產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)，采取招商、合股、拍賣等方式進行盤活；對荒山、林地等集體資產(chǎn)，公開招標，過渡經(jīng)營權(quán)；城鎮(zhèn)建設出讓土地資產(chǎn)，收益部分用于償還債務；三是劃轉(zhuǎn)消減債務。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級為企業(yè)擔保的借款，劃轉(zhuǎn)企業(yè)承擔；四是核消減債。對鄉(xiāng)村兩級歷史上形成的呆賬、死賬，經(jīng)本級代表大會討論同意，報經(jīng)上級有關(guān)部門批準后予以核減；對歷史遺留的銀行貸款，爭取金融部門的支持予以核減。六是發(fā)揮職能部門優(yōu)勢，對口對項目化解鄉(xiāng)村債務。如對農(nóng)村義務教育的債務，市、縣(區(qū))教育部門可從每年收取的“教育費附加”中，安排一定比例資金用于還債；對鄉(xiāng)村道路建設債務、農(nóng)村計劃生育、優(yōu)撫等債務，市、縣(區(qū))公路、計生、民政等部門可以發(fā)揮其部門優(yōu)勢，積極鄉(xiāng)化解鄉(xiāng)村債務。

（五）采取措施防止新債

一是不得以任何名義向金融機構(gòu)申請貸款彌補收支缺口；二是不得為企業(yè)貸款提供擔保或抵押；三是不得采取由施工企業(yè)墊支等手段上項目；四是不得舉債興建工程；五是不得滯留、挪用對村級組織的補助資金；六是不得舉債發(fā)放職工工資、津貼、補貼及解決辦公經(jīng)費不足；七是不得鋪張浪費或隨意增加非經(jīng)常性支出；八是興辦公益事業(yè)要堅持量入為出的原則，嚴格按規(guī)定的程序辦事，不得超出“一事一議”控制標準，不得借債興辦公益事業(yè)。凡違反上述規(guī)定形成新債的，一經(jīng)查實，按照“誰簽字、誰負責”的原則，追究當事人的責任。

資料來源：

1、貴州省農(nóng)村稅費改革資料匯編（2002－2003）

2、六盤水市稅改方案

第三篇：防范和化解地方政府債務風險的幾點建議概要

審計研究簡報 第6期

（總第201期）

審計署審計科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府債務風險的幾點建議

我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預算不列赤字。而現(xiàn)實情況是地方政府規(guī)避法規(guī)約束，多頭舉借債務，尤其是地方政府融資平臺舉債融資規(guī)模膨脹迅速，資金運用效率不高，償債風險日益加大。地方政府債務問題的成因是多方面的，既有地方政府為促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要融資的現(xiàn)實需求，也有政府與市場邊界不清，地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績效考核導向偏差引發(fā)的地方官員非理性投資沖動，以及統(tǒng)籌監(jiān)管不到位，缺乏有效監(jiān)督等管理因素。對于地方政府的債務管理情況及債務風險，各級審計機關(guān)要予以高度的關(guān)注，客觀分析和看待其形成的原因，準確把握問題的核心，從如何更好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能角度，研究和提出防范和化解地方債務風險的建議。

一、分類施治，疏堵結(jié)合，完善風險管理，建立控制體系

（一）清查存量債務，積極化解風險。

根據(jù)先清理后規(guī)范的要求，應該把妥善處理地方政府的存量債務,作為當前地方政府工作的一項重點內(nèi)容。

1．摸清債務總量，分清類別結(jié)構(gòu)。

對于中央政府來說，當務之急是全面摸清各地債務規(guī)模底數(shù)，并在與各地財力比較的基礎上初步確定債務總體風險大?。煌瑫r分清地方政府債務結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務的特點及成因，以確認償債風險，劃分層次、區(qū)別對待，有針對性地研究制訂相應化解措施。

2．區(qū)分舉債主體，落實償還責任。

對政府部門、機構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺公司因提供公共服務產(chǎn)生且無償債資金來源的債務，地方政府應承擔直接償債責任；對各類融資平臺公司因基礎設施、公益性項目建設而產(chǎn)生，且有償債資金來源的債務，地方政府應督促其按計劃、合同的要求嚴格履行還款義務，盡量避免其向政府直接債務轉(zhuǎn)化；對與公共服務無關(guān)的市場行為所產(chǎn)生的債務，應本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔兜底責任。3．保障還款來源，全力化解風險。

在分清舉債主體、落實償還責任的基礎上，要及時制定償還計劃，科學籌措償債資金，按時履行償債義務。其中：

對承擔直接償還責任的債務，地方政府應根據(jù)自身財力狀況、債務規(guī)模和期限，及時安排償債資金；對承擔兜底責任的債務，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項目舉借的又具有收入的項目債務，主要通過項目收入逐步化解，不能滿足償債需求時地方財政要適度給予補助，將其風險控制在一定范圍內(nèi)；對不承擔兜底責任的債務，地方政府應督促地方政府融資平臺公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運營管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。4．關(guān)注敏感類型，分類評估風險。

對通過“借新還舊”方式償還的債務，地方政府應積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評估其風險；對主要依靠土地出讓收入償還的債務，地方政府應加強對土地市場的動態(tài)監(jiān)控，及時掌控、準確評估和跟蹤提示該類債務風險，同時嚴格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對舉債建設的在建項目，應由財政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門牽頭，及時統(tǒng)計清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務關(guān)系的基礎上，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題，保證其后續(xù)融資來源，防止因信貸政策變動造成“半拉子工程”。

（二）規(guī)范新增債務，實現(xiàn)有序管理。

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，地方政府新增債務不可避免。從長遠來看，應建立健全地方政府債務的管理體系，實現(xiàn)債務增長適度，管理規(guī)范。

1．允許地方政府適度舉債。

市場經(jīng)濟所要求的分稅制財政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。國際上實行分稅制財政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權(quán)?；诋斍胺侄愔曝斦w制的逐步完善和地方政府現(xiàn)實的融資需要，在劃分政府間事權(quán)的基礎上,賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應有財權(quán),是進一步深化財政體制改革的重要步驟，也是規(guī)范政府性債務管理的根本出路。中央政府應給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。這樣，一方面可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散風險，能夠推動隱性債務顯性化；另一方面，由于發(fā)行債券的審批條件嚴格,可以促進地方政府改善治理，提高政務的規(guī)范性和財政的透明度，規(guī)范債務管理。同時,由于債券發(fā)行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設項目的社會公益性和經(jīng)濟效益性。

在地方債發(fā)行初期，建議發(fā)債權(quán)限定在省級人民政府，市縣政府如有發(fā)債需要，須在省級安排發(fā)行額度中進行統(tǒng)籌安排。同時，建議先期在東中西部分別選定經(jīng)濟發(fā)展較快、償債能力較強的省份進行試點，根據(jù)試點結(jié)果確定進一步推行的深度和廣度。

2．科學確定地方政府債務規(guī)模。

從各國情況看，管理地方政府債務的有效手段是合理確定地方政府債務規(guī)模。確定地方政府債務規(guī)模要綜合考慮相關(guān)因素。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)

國債與地方債務規(guī)模關(guān)系的同時，綜合考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財政收入狀況、償債能力以及歷史債務規(guī)模等因素，合理確定地方債務省際平衡比例，科學確定舉債計劃。鑒于東、中、西部的實際情況不同，如中央轉(zhuǎn)移支付在財政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務規(guī)模時應有所區(qū)別。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務規(guī)模應控制在全國平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以±20%為宜）。通過建立地方政府債務的風險預警指標體系控制債務的規(guī)模。風險預警指標體系中需要綜合考量各類債務風險指標，如主要選取負債率、債務率、償債率和償債準備金等四個關(guān)鍵指標進行風險控制。由于目前國內(nèi)這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實踐檢驗，因此應先將其作為內(nèi)部掌握的觀察指標來評判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)?？刂频墓_依據(jù)。同時為增強對地方政府舉債責任的約束，提高地方政府償債能力，應建立償債準備金制度，其資金來源于債券發(fā)行溢價、投資項目收益等。借鑒國際經(jīng)驗，同時考慮到我國經(jīng)濟快速成長期的承受能力較強，可以確定當年債務還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準備金。

3．嚴格執(zhí)行舉債審批程序。

地方各級政府在債務警戒線和中央核定的債務限額內(nèi)，應按照預算確定債務舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準備金）以及舊債還本付息情

況，報上級政府審核后編制債務預算，然后報經(jīng)同級人大審核批準。同時，地方政府發(fā)債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴格審批,不得隨意舉債, 對舉債的必要性要進行充分論證, 實行嚴格的項目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務職能的要求。舉債的用途應集中于解決公益事業(yè)和民生問題。根據(jù)國際上通行做法，結(jié)合我國的實際情況，政府舉債資金除短期債務外，不得用于經(jīng)常性支出，只能用于與公共事業(yè)相關(guān)的資本性支出。具體包括：一是非經(jīng)營性公益事業(yè)，二是當前必須解決的民生問題，三是當前必須解決、又沒有收入來源的公共建設項目。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風險，然后決定以承擔或有債務的方式對哪些項目提供支持，最后還需要建立風險分擔及對項目的監(jiān)督和控制機制。除了源自不可控的外部風險，政府面臨的內(nèi)部風險主要是項目選擇和設計，良好的設計能夠減少項目的潛在財政風險。1

4．明確管理機構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。

從國際上來看，在債務管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財政部直接承擔地方政府債務管理職能。鑒于各級財政部門是政府債務的直接擔保者和最終償還者，而且政府債務的規(guī)模和效益與各級財政狀況等緊密相關(guān)，因此，應明確財政部門為地方政府性債務的主要管理部門，強 1白海娜《政府或有負債：影響財政穩(wěn)定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經(jīng)驗》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經(jīng)濟出版社2003年6月第1版第69頁。

化集中、統(tǒng)一管理力度，全面負責地方債務的統(tǒng)計分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂?、償債資金籌措、債務資金使用監(jiān)控、風險預警等工作。同時，將清理規(guī)范后的地方融資平臺公司劃歸財政部門統(tǒng)一管理，嚴格限定和強化管理其融資行為。

5．納入預算管理，改革預算會計制度。

西方國家的債務管理實踐表明，將地方政府性債務納入預算管理是增強債務透明度的有效舉措。地方政府應建立起債務預算編制體系，對債務進行確認、記錄、報告，不僅反映債務數(shù)量金額的變動，而且反映債務對其資產(chǎn)負債狀況及風險的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財力狀況與舉債規(guī)模、債務結(jié)構(gòu)。對直接債務，應納入債務專項預算管理;對或有負債中的顯性負債，應在預算附表中顯示, 并應對各類擔保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運行情況進行詳細說明。同時，改革現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計制度，最終建立起以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府會計制度，據(jù)實反映地方政府債務增長情況、或有負債情況、債務項目的建設及績效情況，強化債務借、用、還全過程的管理與監(jiān)督。6．強化風險預警，健全監(jiān)管體系。

由于財政風險來源廣泛，其監(jiān)控和管理涉及到許多部門，因此，這些部門之間的協(xié)調(diào)十分重要。

首先，財政部門應建立債務風險監(jiān)控與預警機制。哥倫比亞、美國等國債務管理實踐證明，完備的風險預警和監(jiān)控體系對防范債務風險起到了重要作用。財政部應牽頭盡快研究建

立統(tǒng)一的地方政府性債務風險預警指標體系和控制體系，以保證地方債務與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應。指標體系可考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、財政水平、負債率、償債率、債務依存度、預期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實際情況設定風險控制線，對越線的地方政府及時發(fā)出風險提示，并督促地方政府建立償債準備金制度，提高地方政府防范和化解債務風險的能力。

具體測算，負債率即年末地方政府債務余額與當年地方GDP的比。根據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)達國家一般將負債率控制在45%左右的水平，但是發(fā)達國家財政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之間，遠高于我國，我國負債率指標擬設定為25%—35%。債務率即年末地方政府債務余額與當年財政收入的比。目前,國際上沒有統(tǒng)一標準，但大多在100%左右，我國擬設定為80%—100%。償債率即當年還本付息額占當年財政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設定為16%—20%。另外，設立償債準備，并將其限定在債務還本付息總額的80%—100%。其次，各級人大和社會公眾應加強對地方政府舉債情況及債務資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關(guān)鍵在于債券項目管理是否科學。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。

其三，金融監(jiān)管部門應加強對金融機構(gòu)向地方政府放貸的監(jiān)管，督促金融機構(gòu)建立起以項目風險、融資平臺公司自身風

險和地方政府財政風險為一體的綜合風險評估模式，嚴格審查新增貸款，并對既有貸款重新進行風險評估，完備手續(xù)。

二、著眼長遠，促進發(fā)展，推動完善體制，健全法律法規(guī)

（一）深化分稅制財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)。

明確的事權(quán)劃分是配置財權(quán)、確保財政供給能力與財政支出責任相匹配的前提和基礎。1994年我國實行分稅制改革時，在界定政府事權(quán)劃分時依照國際慣例，中央承擔了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務的供應責任，但在支出責任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有突破性動作。事權(quán)與財權(quán)劃分不清晰、財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一和事權(quán)與財權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范等問題困擾各級政府，造成了財政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機制不健全等問題。為此，需要進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權(quán)，合理劃分財權(quán)，促進二者匹配。同時還要積極發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，在財政支出中大幅壓縮轉(zhuǎn)移支付比重的前提下，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。

從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準

確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務上來；按照構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔保行為, 實行嚴格的債務投資決策機制，制止地方政府違規(guī)擔保承諾的行為，加強對違規(guī)決策投資和擔保的責任追究。

（三）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，加強債務法治化管理。以法律確認地方政府舉債權(quán)，是實現(xiàn)對地方政府債務制度約束的最有效舉措。為此，我國應盡快修改預算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。同時，預算法要

明確規(guī)定地方政府債務要納入預算編制，地方政府要嚴格編制債務預算、決算、向人大報告和向社會公眾披露，以增強舉債全過程的透明度。

修改擔保法，強化地方政府擔保的法律責任，允許地方政府除了為外國政府轉(zhuǎn)貸擔保外，還可有條件地為政府債務進行擔保，并對擔保條件、原則、程序、方式等加以嚴格限定；同時，在《財政違法行為處罰處分條例》中，加大對地方政府違規(guī)擔保的處罰力度，在司法實踐中增加對地方政府違規(guī)擔保行為造成損害的民事賠償責任的追究力度等。

（四）確立政府中期財政預測制度。

為了推動財政的可持續(xù)性，我國政府應該加強對財政中長期風險評估，引入一套中期財政預測（如三年預測）制度，在這一制度框架中應包括：將債務風險在內(nèi)的財政風險納入財政分析和決策中；根據(jù)國家的風險融資和風險管理能力采 取措施；考慮預算外和預算內(nèi)項目的中期財政成本及運作效率。政府應該將中期財政預測納入每年向人大提交的預算報告。這一機制可以使得政府對短期政策的長期后果作出定量的估算，為人大對這些后果進行評估提供可能性。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負債或隱性負債。只有將或有和其他財政風險都考慮到的情況下，中期財政預測、預算本身、政府融資和借款計劃才會比較貼近現(xiàn)實。2

三、加強審計，強化問責，創(chuàng)新方式方法，促進債務管理

（一）開展專項審計調(diào)查，掌握地方政府債務規(guī)模及結(jié)構(gòu)。

雖然近幾年來不同的部門如財政部、銀監(jiān)會等都對地方政府債務進行過不同方式的統(tǒng)計和調(diào)查，但由于動機、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務的規(guī)模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風險。僅就審計署2010年對18個省70個市本級地方政府債務進行的專項審計調(diào)查來看，如果不及時理清債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對債務風險的防范就無從談起，因此，審計機關(guān)應該加強對地方政府債務的專項審計調(diào)查，以便及時掌握規(guī)模、控制風險。

（二）強化審計問責機制，完善經(jīng)濟責任審計指標體系。為了改變因缺乏問責機制所導致的地方政府領導干部無視舉債規(guī)模、存在風險的現(xiàn)狀，應強化在領導干部經(jīng)濟責 2白海娜《政府或有負債：影響財政穩(wěn)定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經(jīng)驗》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經(jīng)濟出版社2003年第1版，第43頁以下。

任審計中對地方政府舉債行為的評價力度，將地方債務的相關(guān)指標、風險狀況、化解舊債情況等納入地方領導干部經(jīng)濟責任審計的指標體系，建立完善領導干部任期內(nèi)長期的財政績效評估機制，避免地方政府的短期行為。

（三）深化預算執(zhí)行審計，促進完善地方政府債務管理。將債務納入預算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現(xiàn)階段財政體制改革的一項重要內(nèi)容就是要推動預算的公開、透明?，F(xiàn)階段對地方政府債務審計的缺乏也使得預算執(zhí)行審計 的內(nèi)容不能完整反映政府財政運行的真實狀況。因此，通過深化預算執(zhí)行審計，將債務審計納入預算執(zhí)行審計的法定范圍，是加強對地方舉債約束、推動地方政府加強債務管理、推進預算公開、透明的重要舉措。

（四）改進審計組織方式，保證債務審計的力度和深度。我國地方政府債務涉及面廣、點多、量大。而現(xiàn)階段對地方政府債務的審計組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級審計機關(guān)，未能形成上下溝通；從橫向上說，也大多是局部審計，不能涵蓋全部。這樣的方式既不能使上下級審計機關(guān)信息充分交流，也不能對債務全面掌握，無法滿足及時提示債務風險、為國家財政、經(jīng)濟運行決策提供政策依據(jù)的目標。因此，在未來對債務的審計中，應該在審計署的統(tǒng)一指導下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級審計機關(guān)的力量，通過組織不同級次、不同領域的債務審計或?qū)徲嬚{(diào)查，同時結(jié)合預算執(zhí)行審計和地方領導干部經(jīng)濟責任審計，形成力量整合、上下聯(lián)動，以推進地方政府債務審計不斷深入和推廣。

該課題為審計署審計科研所2010年立項研究課題 作者：南京特派辦課題組

課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負責人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰

盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務 風險 建議 報：署領導。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研 所，南京審計學院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發(fā)：本所所領導、各處，存檔。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明

第四篇：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的幾點建議

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負債的狀況已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、阻礙農(nóng)村稅費改革進一步深入推進的重大問題，同時也嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。

據(jù)統(tǒng)計，截至2004年底，南通市138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)含如皋開發(fā)區(qū)、如皋港開發(fā)區(qū)累計負債達到306571萬元，鎮(zhèn)均2221萬元。其中：負債1000萬元以下含1000萬元的有33個，負債1000—2000萬

元含2000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有46個，2000—3000萬元含3000萬元的有30個，3000萬元以上的有29個。其中，按種類分：貸款44599萬元，占負債總額14.5％；財政借款66761萬元，占負債總額21.8％；欠單位款103733萬元，占負債總額33.8％；欠個人款54140萬元，占負債總額17.7％；欠村組款25256萬元，占負債總額8.2％；其他負債12082萬元。按負債用途分：發(fā)展經(jīng)濟負債112171萬元，占負債總額的36.6％，其中：興辦企業(yè)負債43808萬元，占負債總額14.3％；興辦工業(yè)園區(qū)基礎建設負債58213萬元，占負債總額19％；興辦農(nóng)業(yè)項目負債10150萬元。興建公共設施及社會公益事業(yè)項目負債96749萬元，占負債總額31.6％，其中：城鎮(zhèn)基本建設負債14592萬元，學校建設負債31815萬元，道路建設負債26013萬元，其他建設負債21914萬元?；具\轉(zhuǎn)負債32057萬元，占負債總額的10.5％，其中：借款發(fā)放工資25555萬元，占負債總額8.3％；欠發(fā)省標工資及地方補貼6502萬元，占負債總額2.1％。合作基金會欠款64883萬元，兌付合作基金會欠款負債61108萬元，尚欠農(nóng)民股金3775萬元，占21.2％。經(jīng)初步調(diào)查分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題由來已久，成因復雜，具有普遍性、數(shù)額大、時間長、償還難的特點。究其因，既有客觀因素，也有主觀因素；既有政策上的因素，也有管理上的漏洞；既有體制上的缺陷，也有行政行為上的不規(guī)范。隨著償債高峰的來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債的壓力越來越大。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務應從以下幾方面著手：

一、統(tǒng)一思想，要提高消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債重要性的認識。各級黨委、政府要高度重視、統(tǒng)一思想，要充分認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的危害性和化解債務的迫切性。債務的進一步惡化，必將拖垮基層財政，弱化政府職能的發(fā)揮，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，同時也影響基層干部和群眾的工作積極性，不利于整個社會的長治久安。為此，各級要達成共識，要把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務作為全局性的工作來抓。樹立“增收是政績，消負減赤也是政績”的觀念，克服“發(fā)展靠借錢，政績靠舉債”、“前人借錢，后人還債”的思想，維護政府信譽，促進地方經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

二、對現(xiàn)有債務實行分類管理，落實相關(guān)減債化債責任。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)因發(fā)展經(jīng)濟而舉借的債務，由舉債鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔，待經(jīng)濟發(fā)展后逐步消化；對于農(nóng)村公益設施建設所舉借的債務，其中因上級政府出臺政策要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金而產(chǎn)生的債務，上級財政要給予適當?shù)难a助，如現(xiàn)行的農(nóng)村五項實事政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主實施的農(nóng)村公益設施建設，相關(guān)債務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔。對于合作基金會債務，首先，一律實行停息降債，其次要落實相關(guān)責任，因上級政策缺陷而形成的債務，由上級財政承擔一定的債務；因鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部違規(guī)操作、管理不善造成的債務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔。

三、制訂政府舉債規(guī)范性文件，加強舉債監(jiān)管。政府要明確規(guī)定財政部門歸口管理本級政府債務，并建立責權(quán)利相結(jié)合的債務管理體制，實施債務預警機制，推行償債責任追究制度，加大約束力度，特別是對黨政一把手要加大考核力度。要按照科學發(fā)展觀的要求，正確處理好負債額度與經(jīng)濟發(fā)展需要、財政承受能力三者之間的關(guān)系，在充分考慮到財政承受能力的前提下，通過適度負債，有力地推動地方經(jīng)濟科學、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。嚴控債務規(guī)模，做到舉債有度，還債有源，防范和化解財政債務風險。

四、建立償債準備金制度，對政府債務實行預算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年從預算中安排一定的資金，建立政府償債準備金，有計劃地逐年消化債務。在編制部門預算時，要一并編制債務償還預算，通過預算手段逐步消化債務。

五、進一步完善和規(guī)范財政分配體制。上級財政要給縣鄉(xiāng)兩級傾斜政策，從政策和制度上給予基層財政充裕的財力，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要合理的資金補助。上級制定政策要充分體察各地實情，具體情況要區(qū)別對待，實事求是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上借款用于處理社會歷史遺留問題的，上級應減、免、延，或停息。

六、加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革。要真正“轉(zhuǎn)換職能，精兵簡政”，從根本上消除政府包攬過多，干預過分的格局，“七站八所”以及學校的事業(yè)單位改革要力求規(guī)范，最好由省制定政策標準，全省統(tǒng)一實施。大力壓縮財政供養(yǎng)人口，有效地遏制和削減行政事業(yè)經(jīng)費的開支。

七、推行綜合預算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬部門資金全部實行集中統(tǒng)管。采取統(tǒng)一支

第五篇：鄉(xiāng)村債務化解的對策思考

鄉(xiāng)村債務化解的對策思考

鄉(xiāng)村債務化解的對策思考2007-02-10 16:47:48

鄉(xiāng)村債務化解的對策思考

近年來，由于歷史和體制的原因，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織在發(fā)展中背上了沉重的債務包袱，其數(shù)額大、涉及面廣、危害性強，不僅成為人們關(guān)注的經(jīng)濟問題，也是重大的社會問題，更是嚴峻的政治問題。尤其隨著農(nóng)村稅費改革的逐步深入，鄉(xiāng)村收入基本固定，債務化解難度日益增大，已經(jīng)嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，損害了黨在群眾中的地位和威信，削弱了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，必須采取綜合措施有序化解，切實維護農(nóng)村經(jīng)濟安全和社會政治穩(wěn)定。

一、發(fā)展化債

農(nóng)村債務包袱沉重的一個重要原

因就是發(fā)展不夠，只有經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)村債務才能較好地得以化解。江澤民同志深刻地指出：“要從當?shù)貙嶋H出發(fā)，通過多種形式逐步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，這是提高農(nóng)村基層組織的集體服務功能，增強黨在農(nóng)民群眾中的凝聚力的需要”。為此，要把主要精力放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、培植財源上。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟時要立足當?shù)刭Y源，在本著市場看好原則的前提下，緊貼“農(nóng)”字做文章，念好各自的“山水經(jīng)”，變資源優(yōu)勢為財源優(yōu)勢，努力把發(fā)展生產(chǎn)項目與自己的優(yōu)勢資源對接起來，與市場行情對接起來，與招商引資對接起來，與創(chuàng)辦效益產(chǎn)業(yè)對接起來，與發(fā)展公司制農(nóng)業(yè)對接起來，努力把自己的產(chǎn)業(yè)項目做大做強。在發(fā)展中要汲取過去的教訓，政府絕不能盲目貸款辦企業(yè)。政府的職能之一是要創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，吸引業(yè)主投資辦企業(yè)。要通過為企業(yè)服務和提高農(nóng)村經(jīng)濟中介組織化程度，逐步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，以此來化解債務。

二、清欠還債

農(nóng)村債務總量中，有一部分是農(nóng)民由于多種原因欠交國家和集體的稅費，村組既是債務人，又是債權(quán)人。因此，要集中力量，清收與組織專業(yè)隊伍常年清收相結(jié)合的辦法，深入到欠款戶家中，宣傳黨的富民政策，教育群眾正確處理好國家、集體、個人三者之間的關(guān)系，動之以情、曉之以理，使欠款的農(nóng)戶體諒目前國家、集體的困難，積極籌集資金，交納拖欠的稅費。對無故拖欠集體稅費的釘子戶、難纏戶，要善于拿起法律武器，按照法律程序，依法清收，確保國家和集體的合法權(quán)益。由于不能動用專政力量，村級部分債權(quán)采用常規(guī)工作根本無法收回，建議國家出臺政策或相關(guān)法規(guī)予以明確，便于依法回收，推進債務化解工作，推進農(nóng)村改革和維護社會穩(wěn)定。

三、互抵消債

在農(nóng)村，有的農(nóng)戶欠集體的稅費，但集體也欠本村和外村農(nóng)戶的錢。在化

解農(nóng)村債務時，鄉(xiāng)村要積極主動牽線搭橋，協(xié)調(diào)村民之間、兄弟之間、親朋好友之間的關(guān)系，在征得他們同意的基礎上，互抵消債，并辦理相關(guān)手續(xù)，化解債權(quán)債務。實踐證明，這個辦法是比較有效的。

四、降息減債

高息借貸是造成不良債務的一個重要原因。如果借貸高息不降，農(nóng)村債務包袱就會像雪球一樣越滾越大。為此，要對高息借貸進行一次徹底的清理，在積極償還部分農(nóng)戶借貸本金的基礎上，認真做好放貸戶主的思想工作，宣傳國家金融管理政策，宣傳高息借貸是違反國家有關(guān)政策規(guī)定的，不受法律保護。在宣傳政策的同時，對高息借貸的要嚴格按照國家金融部門的同檔利息規(guī)定分段計息，通過采取降息的辦法來減少農(nóng)村債務。國家金融機構(gòu)要采取停息掛帳的辦法減輕鄉(xiāng)村債務壓力。

五、拍賣償債

對村組閑置的資產(chǎn)，如荒山、荒湖、荒圩、荒灘，在堅持公開、公正、公平原則的前提下，公開拍賣、租賃，賣斷經(jīng)營權(quán)，一定幾十年不變；對原集體的林場、小型水利設施和五保戶、特困戶不使用的土地由集體統(tǒng)一收回，公開向外發(fā)包，通過采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)的辦法，回籠資金，用于償還債務。

六、減支還債

一要減人。改革基層行政管理體制。首先，改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政管理體制，要進一步科學規(guī)劃、合理設置鄉(xiāng)村行政區(qū)劃，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的建制標準，對達不到版土面積和人口數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村堅決進行撤并。其次，要更進一步抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)村機構(gòu)改革，按照經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入狀況，認真合理核定機構(gòu)和人員編制，采取有效方式精簡超編機構(gòu)和人員，將具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位逐步推向市場，劃出財政供養(yǎng)范圍，逐步轉(zhuǎn)為經(jīng)營性服務實體。其三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領導體制，嚴格控制領導職數(shù)，通過對學歷、年齡等作出硬性規(guī)定篩選一批，實施公開競爭、民主評議淘汰一批，鼓勵超編干部到村任職分流一批，并積極探索跨村跨社任職的管理模式，精簡過多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部隊伍。二要減支。各地要嚴格堅持把辦公益事業(yè)與農(nóng)民的意愿結(jié)合起來，與當?shù)乜陀^實際結(jié)合起來，量力而行，沒有必要辦的事情不辦，可辦可不辦的盡量不辦，通過科學決策、嚴格管理、精打細算的辦法，節(jié)約每一分錢，搞好必辦的事。

七、轉(zhuǎn)移還債

為了減輕農(nóng)民負擔，從根本上防止農(nóng)民負擔反彈，中央財政對實行稅費改革的地方應加大轉(zhuǎn)移支付力度，以解決影響地方穩(wěn)定、發(fā)展的資金瓶頸。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府在科學安排國家轉(zhuǎn)移支付資金的同時，要從嚴控制支出，努力節(jié)省開支，把國家安排給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人員的經(jīng)費拿出一部分，用于償還農(nóng)村債務。此外，中央財政中安排給農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資金，也要拿出一定的比例用于還債。

八、追查降債

農(nóng)村債務當中，有一小部分是由于少數(shù)村組干部個人利欲熏心，采取多種形式侵吞集體資產(chǎn)而形成的。在化解農(nóng)村不良債務時，要通過清、查、核和公示的形式。使群眾知道村組債務形成的原因，揭發(fā)村組干部以權(quán)謀私的行為。問題查出后。當?shù)攸h委、政府要按照有關(guān)政策規(guī)定，一方面要如數(shù)追回被其侵吞的集體資產(chǎn)用于降債，另一方面要將其移交司法部門處理。

九、劃撥轉(zhuǎn)債

在農(nóng)村債務規(guī)?？偭恐校幸徊糠质前l(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)或村組企業(yè)形成的，其中有一部分企業(yè)仍然在運行，有的雖然已轉(zhuǎn)產(chǎn)，但仍然使用原有的房屋、土地等。針對這種情況，地方黨委、政府要認真做好企業(yè)繼承者的思想政治工作，要求他們承擔債務，并辦理相關(guān)財務手續(xù)，簽定償還協(xié)議。當然，地方黨委、政府也要為繼承者創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，積極做好各項服務，以最大的熱情、最優(yōu)的服務，為他們辦好事、辦實事。

只有這樣，他們才能夠樂意接受債務，兌現(xiàn)償還債務的承諾。

十、管理控債

制度管理是現(xiàn)代管理的重要內(nèi)容。鑒于以往許多債務是由于制度不健全造成的，各地、各部門應建立健全有關(guān)制度，避免債務難以化解甚至不斷產(chǎn)生新債的現(xiàn)象發(fā)生。首先要完善鄉(xiāng)級財政管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入“一要吃飯，二要建設”，首要的是保工資和運轉(zhuǎn)。舉辦公益事業(yè)，必須堅持實事求是、量入為出的原則，不允許超越實際搞達標、創(chuàng)政績。其次要建立新增負債審批制度。凡未經(jīng)批準產(chǎn)生的新增債務，按照“誰決策誰負責，集體決策由主要領導負責”的原則嚴肅處理。三要實行村賬鄉(xiāng)管的制度。村級賬務由鄉(xiāng)級經(jīng)管部門統(tǒng)一管理，杜絕村干部亂支亂貸行為，規(guī)范財經(jīng)制度。四要嚴格執(zhí)行審計制度。定期對鄉(xiāng)、村經(jīng)濟活動和財務特別是債務進行審計，強化個人責任，建立債務終身責任追究制。同時，鄉(xiāng)村債務的形成，既有客觀

因素，也有主觀因素，與某些鄉(xiāng)村干部決策失誤、工作不力、發(fā)展經(jīng)濟能力不強以及其他方面有著直接的關(guān)系。在農(nóng)村各項工作中，人是第一要素，培養(yǎng)一支靠得住、能干事的鄉(xiāng)村干部隊伍是一項非常重要而又緊迫的任務。要拓寬用人的視野，把善于致富、群眾公認的經(jīng)濟能人請到干部隊伍中，帶領群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在經(jīng)濟發(fā)展中化解債務。

以上的一些措施，從長遠看來是可行的，但是基層的債務問題已經(jīng)刻不容緩，加之諸多客觀因素的影響，化解大量鄉(xiāng)村債務不可能一蹴而就。一是今后可用來化解債務的資源越來越少，據(jù)調(diào)查，在已經(jīng)化解的鄉(xiāng)村級債務中，70%以上是通過債權(quán)債務相抵來實現(xiàn)的。今后，清收債權(quán)的難度越來越大，剩下的大多數(shù)是難以回收的“爛賬”和“呆賬”，同時，資源性收入也將逐漸減少，對能夠處置的閑置房產(chǎn)、設備等資源大多數(shù)已經(jīng)變賣或出租。二是化解重點、難點債務(如欠上級的支農(nóng)周轉(zhuǎn)資金、世行貸款

等農(nóng)發(fā)有償資金、銀行貸款、信用社貸款以及退還農(nóng)村合作基金股金等)，無資金來源。三是通過發(fā)展地方經(jīng)濟償債并不是短時間可以實現(xiàn)的，償還舊債必然會產(chǎn)生新債，特別是在一些中西部的貧困鄉(xiāng)村，讓基層政府自我化解上百萬、上千萬的債務，幾十年也不可能。況且高額的利息“利滾利”，增加的收入還不夠支付利息。到何時才能還完？現(xiàn)實的問題是如何在盡短的時間內(nèi)，有效的化解基層債務，防止危機進一步演化。因此，筆者同時認為：

第一，中央應加大“注資”力度。銀行有不良資產(chǎn)，政府也有不良資產(chǎn)。國有銀行承擔政策性貸款的虧損，造成的不良資產(chǎn)，政府可以成立資產(chǎn)管理公司剝離，可以用外匯注資，基層政府作為中央政府的“子公司”，為什么不可以從中央政府獲取專項資金的支持債務化解？但是，中央政府畢竟財力有限，許多剛性的支出，如軍費開支，社保醫(yī)療等無法減少。因此，可以考慮中央和地

方共同承擔，承擔的比例可以根據(jù)債務性質(zhì)和不同地區(qū)的經(jīng)濟狀況調(diào)整。經(jīng)濟欠發(fā)達的地方，稅基薄弱，債務沉重，償還能力不強，中央應當兼顧公平，多承擔一些。

第二，積極發(fā)行地方債。從經(jīng)濟學意義上，化解債務的最好辦法就是使債務流動起來。政府有未來的收入，債權(quán)人需要現(xiàn)在的還款,所以中央政府可以“借”錢給地方政府用于還債，地方政府解決了債務問題才有能力發(fā)展經(jīng)濟，增加收入，等到收入增加后，再還不遲。

第三，改革財稅體制。在近期，農(nóng)村財稅體制要適應化解鄉(xiāng)村財政危機的需要，進行較大幅度的調(diào)整。應在稅費改革后5年，將新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，包括增值稅和消費稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面可以增加鄉(xiāng)村的可用財力，另一方面也能夠刺激鄉(xiāng)村發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟。還應強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)個人所得稅的征收力度。在改革后幾年，也應將新增個人所得稅大部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用來緩解鄉(xiāng)村財政危機。

第四，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，對于民兵訓練、鄉(xiāng)村公路建設、計劃生育、農(nóng)村義務教育、跨區(qū)域的農(nóng)村基礎設施建設等公共品、公益品費用，應該主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府來承擔，讓鄉(xiāng)村真正休養(yǎng)生息。只有減輕了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給責任，才能較好地消除鄉(xiāng)村財政危機的隱患。