第一篇：我國(guó)村民自治現(xiàn)狀分析與路徑選擇
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我國(guó)村民自治現(xiàn)狀分析與路徑選擇
作者：王龍建
來(lái)源：《沿海企業(yè)與科技》2008年第02期
［摘要］文章在詳細(xì)分析我國(guó)村民自治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)我國(guó)村民自治的發(fā)展路徑進(jìn)行探討。
［關(guān)鍵詞］村民自治；現(xiàn)狀分析；路徑選擇
［基金項(xiàng)目］本文是中華全國(guó)供銷(xiāo)合作總社課題《基于農(nóng)村土地制度的村民自治現(xiàn)狀與發(fā)展研究》階段性成果，課題編號(hào)：GXZSKY0702
［作者簡(jiǎn)介］王龍建，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委組織部，管理學(xué)碩士，研究方向：管理學(xué)，安徽蚌埠，233030
［中圖分類(lèi)號(hào)］ D638 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1007-7723（2008）02-0060-0004村民自治作為一項(xiàng)規(guī)范農(nóng)村發(fā)展方向的基本社會(huì)政治制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治過(guò)程中的又一偉大創(chuàng)造，在我國(guó)已有20多年的發(fā)展歷程。它推動(dòng)了農(nóng)村的民主化進(jìn)程，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的政治參與熱情，也促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是村民自治也像其他任何新生事物一樣，還處于初級(jí)階段，在發(fā)展中難免會(huì)出現(xiàn)和積淀不少問(wèn)題，而這些問(wèn)題影響和阻礙了村民自治的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。為此，必須積極探索我國(guó)村民自治發(fā)展的方向。
一、我國(guó)村民自治現(xiàn)狀分析
（一）我國(guó)村民自治取得的成就
1.村民自治制度改變了數(shù)千年來(lái)農(nóng)村地區(qū)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運(yùn)作的方向由過(guò)去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級(jí)任命，而是由村民選舉產(chǎn)生；村干部對(duì)下向村民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。這就是說(shuō)，村一級(jí)的政治精英的政治權(quán)威不再依靠自上而下的強(qiáng)制性的政府命令，而是依靠政治生活最基層的村民的認(rèn)可和同意。這在我國(guó)的基層社區(qū)制度中是一個(gè)亙古未見(jiàn)的根本性的變革，因而具有劃時(shí)代的重大意義。
2.村民自治實(shí)踐不僅增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與熱情，而且提高了他們的政治認(rèn)知和參政能力，使他們學(xué)習(xí)并掌握了政治生活的一些基本程序，促進(jìn)了農(nóng)村基層政治的制度化和法制化。村民自治不僅要求村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己管理社區(qū)的事務(wù)和公益事業(yè)，而且還明確規(guī)定了農(nóng)民參與村民自治的權(quán)利、制度和程序；不僅把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治的受動(dòng)者的角色推向了政治的主動(dòng)者的地位，而且還把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者逐步改變?yōu)橹贫然膮⑴c者。但這個(gè)過(guò)程還沒(méi)有最終完成。
3.村民自治有助于廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村干部進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。這有利于極大地提高農(nóng)村干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證黨和國(guó)家的方針政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)。村民自治不僅把農(nóng)民從政治受動(dòng)者的角色推到了主動(dòng)的政治參與者的地位，而且還把對(duì)農(nóng)村干部的普遍的監(jiān)督權(quán)賦予農(nóng)民。農(nóng)村基層干部不僅人數(shù)眾多，而且分布地域極廣，如果依靠政府對(duì)他們實(shí)施監(jiān)督，不僅成本過(guò)高，而且收效甚微。村民自治把千千萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)民都變成了無(wú)所不在的監(jiān)督者，這不僅節(jié)省了政府的監(jiān)督成本，而且還大大提高了監(jiān)督的成效。
4.廣大農(nóng)民在村民自治的實(shí)踐中，創(chuàng)造了許多民主的新形式。這不僅大大豐富了我國(guó)社會(huì)主義民主理論，而且還引起了國(guó)內(nèi)外各界的關(guān)注。如吉林省梨樹(shù)縣在選舉村民委員會(huì)成員時(shí)采取的“海選”法，被國(guó)外學(xué)者看作是世界上的一種新的選舉方式；山西省河曲縣的“兩票制”引起了國(guó)內(nèi)政治學(xué)界的極大關(guān)注等。
（二）我國(guó)村民自治存在的問(wèn)題
1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。過(guò)去長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村財(cái)源通過(guò)各種形式、各種渠道流入了城市，這使農(nóng)村本來(lái)就緊缺的資金更加缺乏，無(wú)法形成發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)所需的必要積累。當(dāng)前，由于大多數(shù)村莊沒(méi)有自己的集體經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式主要是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，或者村莊所處地區(qū)的自然條件差等原因，使得村莊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且效益低，村干部要帶領(lǐng)村民致富十分困難，致使村民的人均收入水平偏低。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后造成的貧困現(xiàn)狀，對(duì)村民自治的發(fā)展有著嚴(yán)重的制約作用。資金的缺乏使村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)只能主要依靠本村村民自己出錢(qián)出力，村委會(huì)難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)；村民要把大部分的時(shí)間和收入都用于滿足基本的物質(zhì)生活需要的時(shí)候，他們是不會(huì)積極主動(dòng)地參與農(nóng)村的基層民主政治活動(dòng)的；同時(shí)，村干部的工資收入偏低，影響他們的工作積極性，其職位對(duì)村民也沒(méi)有很強(qiáng)的吸引力。
2.村民民主意識(shí)淡薄。如果認(rèn)為只要確立了民主制度就能解決一切問(wèn)題，這無(wú)疑是一種幻想。村民民主自治制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)不但需要民主價(jià)值的確立，而且需要農(nóng)民掌握實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值的操作技術(shù)。村民民主意識(shí)淡薄主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)民參政意識(shí)不強(qiáng)。落后的自然經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)關(guān)系上是狹小的、封閉的、隔絕的，由此而產(chǎn)生的小農(nóng)思想很難意識(shí)到別人行為對(duì)他的重要性。因此大多村民都是“只掃自家門(mén)前雪，不管他家瓦上霜”。所以很多村民對(duì)村民自治漠不關(guān)心。在進(jìn)行村委選舉時(shí)，有的候選人每人發(fā)一根高級(jí)香煙也能買(mǎi)到很多選票。在村民大會(huì)或代表會(huì)議上行使權(quán)利時(shí)隨隨便便。這樣，選出來(lái)的村委很難說(shuō)是公正的、優(yōu)秀的，而村民大會(huì)與代表會(huì)議的決策與監(jiān)督也往往流于形式。（2）村民缺乏村民自治的經(jīng)驗(yàn)，使村民自治回歸到少數(shù)人說(shuō)了算的境地。作為直接民主的村民自治，汲取了西方資本主義民主的精華，是一種兩權(quán)或三權(quán)分離的模式。但在我國(guó)歷史上從未有過(guò)村民代表大會(huì)、村民大會(huì)等民主治理機(jī)制，過(guò)去的鄉(xiāng)紳自治也只是長(zhǎng)老式、家長(zhǎng)式的統(tǒng)治。再加上建國(guó)近60年來(lái)的鄉(xiāng)村一直處于基層黨政的牢牢控制之中?？梢哉f(shuō)，村民自治的具體操作方法和村民的技術(shù)素養(yǎng)有待改進(jìn)和提高。
3.村民法制觀念不強(qiáng)。受傳統(tǒng)觀念的束縛、教育水平的影響及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制約，村民參政議政的意識(shí)與能力總體相對(duì)較弱。許多村民對(duì)村級(jí)政務(wù)、村務(wù)存在“事不關(guān)己，高高掛起”的思想，認(rèn)為那是村干部的事情。主體意識(shí)、法制意識(shí)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在一些村干部政治理論學(xué)習(xí)不夠、認(rèn)識(shí)能力欠缺、工作方法陳舊；有的村干部法制觀念淡薄，不學(xué)法、不懂法，踐踏村民權(quán)利，侵犯群眾利益；有的村干部不了解國(guó)家方針、路線、政策、法律法規(guī)，不按客觀規(guī)律辦事；有的村民缺乏知識(shí)文化，對(duì)村委會(huì)法定地位缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，參加村委會(huì)議，不是為了村莊發(fā)展出謀獻(xiàn)策而是“攪局”，嚴(yán)重影響了議事決策能力；有的村民，在村級(jí)事務(wù)處理過(guò)程中不配合村干部的工作，不履行應(yīng)盡義務(wù)；有的村民眼界不夠開(kāi)闊，著眼個(gè)人利益、眼前利益，缺少大局意識(shí)和整體意識(shí)；有的村民只講民主，不講法制，不學(xué)法、不懂法、不守法，為一己私利置集體利益、國(guó)家利益于不顧，公然抵制國(guó)家法律。
4.民主選舉操作困難。實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)的直接選舉是村民自治的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》從試行到正式頒布實(shí)行，雖然已經(jīng)20多年了，但對(duì)大多數(shù)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，嚴(yán)格意義上的村委會(huì)直選僅僅剛剛起步，選舉前、選舉中、選舉后遇到和出現(xiàn)的問(wèn)題很多。當(dāng)前村委會(huì)選舉中反映出的問(wèn)題主要集中在選舉不按程序操作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)控制選舉、宗族（宗派）勢(shì)力干擾選舉的正常進(jìn)行、選舉中作弊或公開(kāi)賄選等四個(gè)方面。
5.民主管理很難實(shí)現(xiàn)。雖然大部分村莊都制定了村規(guī)民約，少數(shù)村還制定了村民自治章程，但內(nèi)容大多千篇一律，針對(duì)性不強(qiáng)。村民反映，這些村規(guī)民約和自治章程基本上是上面擬定的，村里只是照抄，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)全體村民討論。有些地方以村民會(huì)議難以召開(kāi)為由長(zhǎng)期不召開(kāi)村民會(huì)議，須經(jīng)村民會(huì)議決定的事項(xiàng)，未經(jīng)授權(quán)就由村民代表會(huì)議決定。有的村民代表會(huì)前未與村民溝通，會(huì)上僅發(fā)表個(gè)人看法。還有些村委會(huì)決策重大村務(wù)，既不召開(kāi)村民大會(huì)，也不召開(kāi)村民代表大會(huì)，只是由幾個(gè)村干部說(shuō)了算。村務(wù)公開(kāi)有的流于形式，有的內(nèi)容不明確，有的內(nèi)容不真實(shí)，搞半公開(kāi)或假公開(kāi)。有的村財(cái)務(wù)管理混亂，長(zhǎng)期不向村民公開(kāi)，群眾對(duì)村委會(huì)成員失去信任。
6.鄉(xiāng)村矛盾時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。從目前的情況看，“過(guò)度自治化”的傾向在全國(guó)尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。
7.兩委關(guān)系糾纏不清。村級(jí)黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接關(guān)系著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。從制度上看，村級(jí)黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但在實(shí)踐中，村級(jí)黨組織與村民自治組織的關(guān)系很難理清，因?yàn)椤洞迕裎瘑T會(huì)組織法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式仍需在實(shí)踐中不斷探索和完善?？偲饋?lái)說(shuō)，兩委關(guān)系方面存在的問(wèn)題主要有：（1）有的村級(jí)黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在：操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉；過(guò)度干預(yù)村委會(huì)工作，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。（2）有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村級(jí)黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至挑戰(zhàn)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。（3）村級(jí)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍缺乏具體界定，有關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化。
二、我國(guó)村民自治路徑選擇
（一）加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力為村民自治提供重要的物質(zhì)基礎(chǔ)
在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，要因地制宜地加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且注重增加農(nóng)業(yè)發(fā)展中的科技含量，大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)方式，不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；加大招商引資力度；鼓勵(lì)農(nóng)民在栽種好莊稼的同時(shí)可以通過(guò)多種合法途徑來(lái)致富，以增加農(nóng)民的收入來(lái)調(diào)動(dòng)其參與村民自治的積極性。國(guó)家也要繼續(xù)切實(shí)加大對(duì)村民自治工作的財(cái)政投入力度。同時(shí)，建立村民自治經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督機(jī)制，使開(kāi)展村民自治所需經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支去向透明化。總之，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，上層建筑離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，只有農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能為村民自治的開(kāi)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（二）培育村民民主意識(shí)，積極調(diào)動(dòng)村民參與村民自治的自覺(jué)性
農(nóng)民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權(quán)利，履行義務(wù)，對(duì)村民自治的健康發(fā)展關(guān)系重大。要讓群眾在實(shí)踐中鍛煉，在實(shí)踐中提高。通過(guò)民主選舉，把選舉村干部的自主權(quán)交給村民；通過(guò)民主決策，把村務(wù)大事的決策權(quán)交給村民；通過(guò)民主管理，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民；通過(guò)民主監(jiān)督，把對(duì)村干部的評(píng)議權(quán)和重要村務(wù)的知情權(quán)交給村民。在實(shí)踐中使農(nóng)民群眾逐步增強(qiáng)民主法制意識(shí)，逐步養(yǎng)成依法辦事和依法維護(hù)自己合法權(quán)益的觀念，并逐步創(chuàng)造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動(dòng)村民自治日趨完善，進(jìn)而加快整個(gè)基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，努力為村民自治創(chuàng)造良好的法制環(huán)境
加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)主義法制建設(shè)，為農(nóng)村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進(jìn)營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境。除了認(rèn)真貫徹執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》外，還要做好以下兩項(xiàng)工作：一是加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)。在推進(jìn)省、市、縣有步驟實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的進(jìn)程中，應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo)，制定明確的規(guī)劃和年度計(jì)劃，并穩(wěn)步實(shí)施。對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督促。二是切實(shí)提高農(nóng)村干部、群眾的法制觀念。對(duì)農(nóng)村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等負(fù)有管理職能的人來(lái)說(shuō)，由于手上已經(jīng)有了一定權(quán)力，主要還是要樹(shù)立依法辦事、恪守職責(zé)、接受監(jiān)督的觀念。要突出“義務(wù)本位，責(zé)任至上”，使他們認(rèn)識(shí)到干部的行政權(quán)力和企業(yè)老板的管理權(quán)力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監(jiān)督。而對(duì)廣大農(nóng)民群眾來(lái)說(shuō)，包括農(nóng)村的中小企業(yè)，固然要了解若干基本法律知識(shí)作為生活準(zhǔn)則，但最根本的是要樹(shù)立權(quán)利本位觀念，充分了解作為公民享有的法定的權(quán)利，要敢于和善于依法保護(hù)自己的合法權(quán)利，既要克服由于不知法而不會(huì)依法保護(hù)自己的權(quán)利，又要防止一旦走投無(wú)路，就氣急敗壞地使用違法手段抗?fàn)幍拇直┬袨椤?/p>
（四）完善民主選舉制度，充分調(diào)動(dòng)村民當(dāng)家作主的熱情
擴(kuò)大基層民主，做好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。為此，我們要做好以下工作：第一，按照《村民委員會(huì)組織法》的要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國(guó)的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會(huì)換屆選舉時(shí)依法成立專(zhuān)門(mén)的村民選舉委員會(huì)。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)盡快制訂或修訂符合《村民委員會(huì)組織法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開(kāi)展《村民委員會(huì)組織法》的宣傳，尤其要做好選舉動(dòng)員，使村民充分認(rèn)識(shí)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神。村委會(huì)民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、合法。總之，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性和熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。
（五）理順三重關(guān)系，努力為村民自治營(yíng)造良好的外部環(huán)境
1.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系。理順這個(gè)關(guān)系，一要深入進(jìn)行政府體制改革，逐步改變壓力型體制，逐漸減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的壓力；二要采取果斷有力的措施精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員，減輕財(cái)政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三要制定地方性法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國(guó)家行政權(quán)和村民自治權(quán)的邊界；四要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主法制教育，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的方式方法。
2.理順黨支部與村委會(huì)的關(guān)系。理順這個(gè)關(guān)系，一要正確認(rèn)識(shí)兩委的職責(zé)、功能，劃清兩者的權(quán)力界限；二要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，黨組織必須退出對(duì)村具體事務(wù)的直接干預(yù)，尊重和支持村民和村民委員會(huì)的自治權(quán)；三要注意加強(qiáng)對(duì)村干部的教育，特別是對(duì)村支部書(shū)記和村委會(huì)主任的培訓(xùn)和教育。
3.理順村委會(huì)與村民的關(guān)系。理順這個(gè)關(guān)系，必須加強(qiáng)對(duì)村民個(gè)人權(quán)利本位思想的宣傳教育，以促使廣大村民民主意識(shí)和參政能力的提升，促使村干部進(jìn)一步樹(shù)立群眾觀點(diǎn)，改進(jìn)工作作風(fēng)。更重要的是從制度上進(jìn)一步規(guī)范村民自治，完善村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的機(jī)制，特別是要建立和完善村民大會(huì)和村民代表會(huì)制度，使之真正成為村莊的權(quán)力機(jī)構(gòu)。
總之，村民自治是一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，只要我們正確面對(duì)我國(guó)推行村民自治中存在的問(wèn)題，就能找到解決這些問(wèn)題的靈丹妙藥，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
［參考文獻(xiàn)］
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第二篇：敦煌村民自治現(xiàn)狀分析
中國(guó)社會(huì)政治分析（X+Y）
學(xué)院：行
學(xué)號(hào)：
敦 煌 村 民 自 治 現(xiàn) 狀 分 析政 學(xué) 院1
敦煌村民自治現(xiàn)狀分析
行政學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)（1）班武曉江200833010150 一，敦煌概況
敦煌市位于甘肅省西北部，隸屬甘肅省酒泉市管轄。東經(jīng)92°13′-95°30′，北緯39°53′-41°35′。東西分別與瓜州縣、肅北蒙古自治縣和阿克塞哈薩克自治縣相接。全市總面積3.12萬(wàn)平方公里，其中綠洲面積1400平方公里，僅占總面積的4.5%，且被沙漠戈壁包圍，故有“戈壁綠洲”之稱(chēng)。全市總?cè)丝?8萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口9.3萬(wàn)人?？?cè)丝谥袧h族占絕大多數(shù)，回、蒙、藏、維吾爾、苗、滿、土家、哈薩克、東鄉(xiāng)、裕固等10個(gè)少數(shù)民族僅占總?cè)丝诘?.06%敦煌位于甘肅、青海、新疆三?。▍^(qū)）的交匯點(diǎn)。人口18萬(wàn)多，全市經(jīng)濟(jì)主要以農(nóng)業(yè)為主，旅游服務(wù)業(yè)次之，敦煌因曾經(jīng)的輝煌和博大精深的文化內(nèi)涵而聞名于世。敦煌市轄5個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)：沙州鎮(zhèn)、肅州鎮(zhèn)、莫高鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)渠口鎮(zhèn)、七里鎮(zhèn)、楊家橋鄉(xiāng)、郭家堡鄉(xiāng)、黃渠鄉(xiāng)、陽(yáng)關(guān)鎮(zhèn)；國(guó)營(yíng)敦煌農(nóng)場(chǎng)、青海石油管理局生活基地。沙州鎮(zhèn)為市委、市政府所在地，是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心。城西7公里處的七里鎮(zhèn)是一座新型的石油城，現(xiàn)為青海石油管理局所在地和青海油田后勤生活基地。其中肅州鎮(zhèn)，莫高鎮(zhèn)隨著城市化的進(jìn)程已有一部分成為城區(qū)，七里鎮(zhèn)為青海石油管理局生活基地和機(jī)關(guān)所在地，轉(zhuǎn)渠口鎮(zhèn)為規(guī)劃中的工業(yè)鎮(zhèn)，目前全市60%中小企業(yè)位于該鎮(zhèn)，同時(shí)該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)也較發(fā)達(dá)，楊家橋鄉(xiāng)以旅游業(yè)為主，主要從事第三產(chǎn)業(yè)，陽(yáng)關(guān)鎮(zhèn)以產(chǎn)優(yōu)質(zhì)葡萄著名，僅次于吐魯番，兼顧發(fā)展旅游業(yè)。其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)已農(nóng)業(yè)為主，有部分現(xiàn)代節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)。
由于近年來(lái)中央加強(qiáng)對(duì)西部的投資開(kāi)發(fā)，對(duì)敦煌投資加大，敦煌進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，在建項(xiàng)目的敦格鐵路（敦煌——格爾木），南疆鐵路，北疆鐵路正在積極建設(shè)中，完工后敦煌鐵路可連通青海，西藏，新疆，甘肅。境內(nèi)大型民用機(jī)場(chǎng)，可直達(dá)國(guó)內(nèi)主要城市。同時(shí)引哈給黨（青海哈爾騰湖水引入黨河）工程正在積極籌備中。同時(shí)依托光電項(xiàng)目全面推進(jìn)全市工業(yè)發(fā)展，提出旅游立市，工業(yè)強(qiáng)市，建設(shè)大漠光電城。
二，村民自治
“村民自治”的提法始見(jiàn)于1982年我國(guó)修訂頒布的《憲法》第111條，規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。“四個(gè)民主”的提法始見(jiàn)于1993年民政部下發(fā)的關(guān)于開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知之中。從“村民自治”到“四個(gè)民主”，我們對(duì)基層民主的認(rèn)識(shí)是逐步完善、逐步提高的。
村民自治，簡(jiǎn)而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，因此，全面推進(jìn)村民自治，也就是全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉、村級(jí)民主決策、村級(jí)民主管理和村級(jí)民主監(jiān)督。
但是行政村不屬于一級(jí)政府，是一種村落小范圍的自治組織，自制內(nèi)容僅限于自我管理。
村委會(huì)直選產(chǎn)生，一般3~7人，主要任務(wù)：制定和監(jiān)督執(zhí)行村規(guī)民約。協(xié)助黨和政府貫徹落實(shí)國(guó)家的法律政策，組織村辦經(jīng)濟(jì)，維護(hù)本地治安，發(fā)展公共福利，人民協(xié)解，鄉(xiāng)村文化事業(yè)等。
三，敦煌村民自治現(xiàn)狀分析
敦煌市的村民自治以行政村為主，為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展于2009年進(jìn)一步對(duì)所轄各行政村進(jìn)行了合并。一般村委會(huì)以3人為主不超過(guò)5人。村委會(huì)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決民間糾紛，貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策，組織公共事務(wù)。
1，村委會(huì)選舉缺乏透明度。
村委會(huì)選舉過(guò)程缺乏透明度，主要過(guò)程就是發(fā)派選票到個(gè)家，然后過(guò)兩天后挨家挨戶去收選票。但被選舉人沒(méi)有回避，發(fā)選票收選票時(shí)被選舉人常常參與，甚至就是被選舉人自己收發(fā)選票。使得村民不愿意選，為了不得罪人也得違心的選舉不適當(dāng)?shù)娜?。選舉違背國(guó)家相關(guān)的政策，而實(shí)際負(fù)責(zé)選舉的政府工作人員卻在被選舉人家中吃喝。明顯的存在賄選現(xiàn)象。具體的計(jì)票過(guò)程也沒(méi)有讓人民群眾參與監(jiān)督。
2，候選人應(yīng)實(shí)行差額選舉。
在村民委員會(huì)的選舉過(guò)程中，通常情況候選人只有一個(gè)名額，并且并不是村民推舉的，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接提名的。選舉過(guò)程中村民提名的候選人大多數(shù)情況下，被以各種理由拒絕。候選人也沒(méi)有與村民進(jìn)行很好的交流。應(yīng)該適當(dāng)?shù)脑诖迕衩媲爸贫ㄐx自己的施政綱領(lǐng)，辦成幾件事。
3，家族勢(shì)力影響選舉。
自實(shí)行村民自治以后村委會(huì)人選一般就有人數(shù)較多的家族所把持，在選舉過(guò)程中村民不會(huì)選擇合適的人，而是盡最大努力選舉自己家族的人。他們認(rèn)為自己家族的人掌權(quán)才能保證他們的權(quán)利不受侵犯并且方便自己獲益和辦事。也許還有提升自己家族地位的考慮。人數(shù)較少的家族中的精英很難再選舉中當(dāng)選。他們寧愿選一個(gè)自己家族的惡霸，也不愿選擇一個(gè)能帶動(dòng)村民致富的能人。4，精英選舉。
在村委會(huì)的選舉過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)天然的愿意提名那些鄉(xiāng)村中的經(jīng)濟(jì)精英來(lái)?yè)?dān)任，他們認(rèn)為那樣做可以使村民更加富裕，或者可以帶動(dòng)群眾致富。但還有顯而易見(jiàn)的因素，那就是經(jīng)濟(jì)精英更能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到來(lái)某些好處和收益。而不富裕的村民不能夠帶來(lái)那么多的好處。
5，村民參與度低。
由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民大都不愿意參與選舉等自治活動(dòng)，一心用在外出打工或各個(gè)行業(yè)，從事第二三產(chǎn)業(yè)。村內(nèi)的活動(dòng)已經(jīng)對(duì)于相當(dāng)一部分人來(lái)說(shuō)不再重要，因?yàn)檫@給他們帶不來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，反而耽誤其時(shí)間。最關(guān)鍵的還是相當(dāng)一部分村民認(rèn)為上面已經(jīng)定下來(lái)人選了他們參與不參與都不在重要，他們的選票實(shí)際上不會(huì)產(chǎn)生真正的意義。上屆村委會(huì)的選舉過(guò)程中就有部分村的選舉人數(shù)不到二分之一，以致選舉無(wú)效。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員后才勉強(qiáng)湊夠一半的人。
6，村委會(huì)成員素質(zhì)低。
當(dāng)選的村委會(huì)成員齊素質(zhì)普遍較低，一般情況下都只具有初中學(xué)歷，而缺乏高學(xué)歷人員。其認(rèn)知水平也相對(duì)較低，沒(méi)有一定的專(zhuān)業(yè)技術(shù)與知識(shí)，僅憑經(jīng)驗(yàn)辦事，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而三支一扶派去的大學(xué)生在面對(duì)復(fù)雜村情時(shí)也不能很好的發(fā)揮作用，相反的遭到村委會(huì)的排斥。
7，服務(wù)職能弱化。
對(duì)于村委會(huì)成員來(lái)說(shuō)其根本不清楚自己的職責(zé)，認(rèn)為自己是當(dāng)官管理的不是服務(wù)的，其最重要的工作就是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的指示，接待好鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。這樣就盡
職盡責(zé)了。而對(duì)于民間的糾紛也一般不由他們調(diào)解，家族的領(lǐng)導(dǎo)人占了這一重要角色，其次是派出所的調(diào)解。相當(dāng)多的村委會(huì)成員不注重服務(wù)。
8，缺乏民主監(jiān)督。
由于村委會(huì)是基層群眾自治組織，一般情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視對(duì)其監(jiān)督，而群眾也覺(jué)得自己沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，而不去監(jiān)督，這就無(wú)形造成了村委會(huì)成員濫用權(quán)力謀取私立的事件。我所在的村甚至發(fā)生了這樣一件事。村主人沒(méi)有召開(kāi)村民大會(huì)就私自把二百多畝土地劃給了一中的農(nóng)場(chǎng)，而條件就是讓自己女兒進(jìn)入一中讀書(shū)。直到其離任才有下屆村委會(huì)發(fā)現(xiàn)，而他們之所以發(fā)現(xiàn)也是在打那二百畝土地的主意。
9，女性村民很難進(jìn)入村委會(huì)，在選舉過(guò)程中要適當(dāng)?shù)募尤肱源迕?。四，改進(jìn)措施
1，進(jìn)一步完善村委會(huì)選舉程序，使其制度化，透明化。有了制度就要去遵守而不要自己另搞一套，置國(guó)家法規(guī)于不顧。在選舉過(guò)程中被選舉人和其親屬要回避，不能參與可能影響選舉公平的活動(dòng)，和影響選舉的活動(dòng)。對(duì)于選舉來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)集中選舉，而不應(yīng)分散，否則就缺乏必要的透明度，造成操控選舉的行為。
2，實(shí)行差額選舉，不要總是提一個(gè)候選人的名字，要多加幾個(gè)給村民選擇的權(quán)利，同時(shí)重視村民自己提名的候選人，不要?jiǎng)硬粍?dòng)就以合理的不合理的理由拒絕。否則帶來(lái)的后果只能是村民對(duì)選舉的失望，而拒絕參加選舉活動(dòng)。同時(shí)可以嘗試競(jìng)選，讓候選人提出其施政思路來(lái)供村民參考。畢竟，村民有權(quán)利決定自己的事務(wù)，而不需要過(guò)多的干預(yù)。要加入適當(dāng)?shù)呐源迕瘛?/p>
3，提高村委會(huì)成員的素質(zhì)。選舉時(shí)應(yīng)注重中堆出那些學(xué)歷比較高的村民參與進(jìn)去。加強(qiáng)對(duì)其培訓(xùn)提高職業(yè)技能，使其能夠帶領(lǐng)村民致富。并提高其服務(wù)意識(shí)。4，完善監(jiān)督制度。對(duì)于村民自治性組織，要建立一個(gè)健全的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)的程度，透明度。村委會(huì)的重大決定應(yīng)當(dāng)召開(kāi)村民大會(huì)由村民集體決定。
第三篇：村民自治的現(xiàn)狀分析
村民自治在中國(guó)農(nóng)村的實(shí)施已經(jīng)產(chǎn)生了轟動(dòng)效應(yīng)，短短十余年來(lái)，它不僅吸引了中國(guó)人的視線，而且也在一定程度上引起了國(guó)際上的關(guān)注；它不僅吸引了新聞媒體的注意力，而且也掀起了學(xué)術(shù)界的研究熱潮。那么作為一種全新的農(nóng)村社區(qū)制度，村民自治在我國(guó)實(shí)踐十年來(lái)的實(shí)際運(yùn)行狀況到底如何呢？它存在哪些困難和問(wèn)題，我們又應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村民自治的成效和意義呢？本文就試圖對(duì)于這些人們最關(guān)心的村民自治的一般問(wèn)題作一簡(jiǎn)要分析。
一、村民自治運(yùn)行的實(shí)際狀況
村民自治在我國(guó)農(nóng)村推行10余年來(lái)取得了很大的進(jìn)展，到現(xiàn)在幾乎所有的農(nóng)村都建立了村民自治組織，各地都在進(jìn)行村民自治的廣泛宣傳和深一步的探索發(fā)展。但是迄今為止，到底有多少農(nóng)村的村民自治已經(jīng)達(dá)到了《村民委員會(huì)組織法》中所規(guī)定的那種應(yīng)然的狀態(tài)呢？從有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者和政府部門(mén)所作的調(diào)查來(lái)看，我國(guó)村民自治的實(shí)際運(yùn)行距離我們所期望的標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距。盡管統(tǒng)計(jì)數(shù)字存在著較大的差距，但是基本結(jié)論都是一致的，那就是真正達(dá)到《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定村民自治的要求的農(nóng)村仍然占少數(shù)。對(duì)于村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況，有以下幾種代表性的分類(lèi)：
1．張厚安的三分法
對(duì)于我國(guó)農(nóng)村村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況，華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心
2．歐博文的四模型說(shuō)
美國(guó)俄亥俄州立大學(xué)政治學(xué)系的歐博文（KevinJ．O＇Brien）教授從村民參與和完成國(guó)家任務(wù)兩個(gè)向度，將村民委員會(huì)和相關(guān)組織分為二種類(lèi)型的四種理論模型：一類(lèi)是達(dá)標(biāo)的示范村。即達(dá)到國(guó)家民政部關(guān)于村民自治示范村標(biāo)準(zhǔn)，《村民委員會(huì)組織法》貫徹較好，村民自治的自身狀況和客觀效果較為理想。另一類(lèi)是《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施不完善的村。這類(lèi)村又分為三種類(lèi)型：（1）癱瘓村。村民委員會(huì)處于癱瘓狀態(tài)。村民的制度化參與和國(guó)家任務(wù)完成均不理想。（2）專(zhuān)制村。村民的參與程度低，但完成鄉(xiāng)政府任務(wù)較好，村組織高度行政化。（3）失控村。村民參與程度較高，完成國(guó)家任務(wù)不好，帶有某種“獨(dú)立王國(guó)”傾向。
3．徐勇的兩分法
華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心的徐勇教授，在他專(zhuān)門(mén)研究村民自治的著作《中國(guó)農(nóng)村村民自治》中從村民自身狀況與客觀效果相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況分為規(guī)范型和非規(guī)范型兩大類(lèi)。
規(guī)范型是指《村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律制度得到有效貫徹執(zhí)行，村民自治的運(yùn)作符合村民自治示范村的標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)范型的村，村民參與程度高，制度健全，組織功能強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不斷發(fā)展，村民自治與國(guó)家行政管理有效銜接。確定規(guī)范型村的主要依據(jù)是國(guó)家民政部制定的村民自治示范村標(biāo)準(zhǔn)。自1990年國(guó)家民政部發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展村民自治活動(dòng)的通知》以后，在政府推動(dòng)和村民自我創(chuàng)造的雙重行為下，全國(guó)出現(xiàn)了一批規(guī)范型的村。這些村主要是各地的村民自治示范村，其數(shù)量不是太多。
非規(guī)范型是指《村民委員會(huì)組織法》在形式上得以實(shí)行，但在實(shí)際上沒(méi)有得到有效貫徹執(zhí)行，村民自治的運(yùn)作沒(méi)有達(dá)到村民自治示范村的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)的計(jì)劃目標(biāo)，到2000年，爭(zhēng)取使全國(guó)15％左右的村成為村民自治示范村，即達(dá)到村民自治運(yùn)作的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著，在現(xiàn)階段，盡管《村民委員會(huì)組織法》作為國(guó)家法律已在全國(guó)普遍實(shí)行，全國(guó)農(nóng)村都已建立了村民委員會(huì)，但是大多數(shù)村的村民自治尚未達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，處于非規(guī)范運(yùn)作狀態(tài)。這一類(lèi)型的情況較為復(fù)雜，主要有以下兩種類(lèi)型：
一是行政化的村，這類(lèi)村在形式上建立了村民委員會(huì)這一群眾性自治組織，但村的治理基本上沿襲著傳統(tǒng)的行政命令管理模式。在相當(dāng)一部分的村，村民自治尚停留在一般法律制度層面，人民公社時(shí)期遺留下來(lái)的行政化管理模式居主導(dǎo)地位。這類(lèi)村估計(jì)占全國(guó)村莊總數(shù)的60％以上。行政化村的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)系方面：一是鄉(xiāng)與村的關(guān)系。在行政化的村，鄉(xiāng)和村的關(guān)系依然沿襲著人民公社時(shí)期的公社與大隊(duì)間的命令－服從關(guān)系模式，村民委員會(huì)只是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下屬機(jī)構(gòu)，缺乏相對(duì)獨(dú)立性，難以發(fā)揮其應(yīng)有的自治功能。二是村民委員會(huì)與村民群眾的關(guān)系。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是村民群眾性自治組織，村民群眾是自治主體，村民委員會(huì)只是村民群眾行使自治權(quán)的組織載體。但在行政化的村，村民委員會(huì)主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下屬機(jī)構(gòu)，村民群眾難以通過(guò)村委會(huì)行使自治權(quán)，仍然居于傳統(tǒng)的政治被動(dòng)地位。
二是失控村，在這一類(lèi)的村，由國(guó)家法律制度認(rèn)可的村民委員會(huì)等正式基層組織不健全，或不能履行法律賦予的職責(zé)，村民自治處于放任狀態(tài)，甚至扭曲變形。根據(jù)80年代后期的一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查，當(dāng)時(shí)全國(guó)有15％～20％的村，基層領(lǐng)導(dǎo)軟弱渙散，不起作用，工作落后。1990年后，包括村民委員會(huì)在內(nèi)的村級(jí)組織癱瘓、半癱瘓狀況有所改變，但并不理想。據(jù)有關(guān)部門(mén)1994年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各省。市、自治區(qū)大都有3％～8％的村委會(huì)處于軟弱渙散甚至癱瘓狀態(tài)，廣西，西藏、江西，新疆、浙江、安徽、四川、海南的比例更大，達(dá)到10％左右。農(nóng)村基層組織軟弱渙散和癱瘓的情況依然存在，嚴(yán)重地削弱了黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，已危及到農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。
此外，其他專(zhuān)家學(xué)者的研究和調(diào)查也都證實(shí)，真正按照《村民委員會(huì)組織法》要求實(shí)行村民自治的農(nóng)村只占一少部分，大概介于10－20之間，一般不會(huì)超過(guò)25。總之，我國(guó)農(nóng)村的村民自治目前仍然處在一個(gè)從不規(guī)范走向規(guī)范的時(shí)期，在這個(gè)過(guò)程中還存在很多的困難和問(wèn)題。
二、當(dāng)前村民自治中存在的困難和問(wèn)題
由上可知，從村民自治的實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看，只有很少一部分農(nóng)村從形式到內(nèi)容都達(dá)到了《村民委員會(huì)組織法》的要求，絕大部分都是僅僅具有了一種形式，建立了村民委員會(huì)，但是村民自治并沒(méi)有真正地發(fā)生。那么在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的村民自治中究竟是哪些困難和問(wèn)題羈絆著村民自治的實(shí)現(xiàn)呢？我認(rèn)為以下幾個(gè)方面是困擾當(dāng)前我國(guó)村民自治的難點(diǎn)問(wèn)題，它們也將會(huì)在今后繼續(xù)影響我國(guó)農(nóng)村村民自治的發(fā)展深化。
1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題
盡管對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》作了專(zhuān)門(mén)的明確規(guī)定，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。但在村民自治的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系很難達(dá)到這種理想的狀態(tài)，在很多地方二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在表面上不干預(yù)村內(nèi)的事務(wù)，可是仍然對(duì)村干部發(fā)號(hào)施令，甚至在村民自治已經(jīng)推行了10余年的時(shí)候，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居然用紅頭文件任免村委會(huì)的干部，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于村民自己推選的村委會(huì)候選人動(dòng)用警力。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如此，就連村干部也認(rèn)為“指導(dǎo)”就是“領(lǐng)導(dǎo)”，沒(méi)有太大區(qū)別。
這其中最主要的原因還在于村民自治是一種全新的制度安排，在從來(lái)沒(méi)有自治基礎(chǔ)的中國(guó)農(nóng)村，人們并沒(méi)有真正理解它的精神實(shí)質(zhì)。新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)村一直實(shí)行行政控制的制度，尤其是人民公社時(shí)期對(duì)村一級(jí)的控制更加嚴(yán)密，在公社和大隊(duì)之間是一種非常強(qiáng)的行政關(guān)系。而村民自治作為人民公社解體的替代制度，卻要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間關(guān)系為指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及農(nóng)民很難適應(yīng)這種變化，真正領(lǐng)會(huì)村民自治所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系的精神實(shí)質(zhì)。其次，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間關(guān)系的規(guī)定也過(guò)于簡(jiǎn)略，使文化水平相對(duì)不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效地把握。如對(duì)于“指導(dǎo)”關(guān)系，由于漢語(yǔ)本身含義的豐富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要說(shuō)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民了，可能漢語(yǔ)專(zhuān)家也會(huì)犯難。
2．村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題
在村民自治的實(shí)踐中，村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系是一個(gè)更為難以把握的問(wèn)題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法
》對(duì)此的規(guī)定是：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！笨墒鞘裁词恰鞍l(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”呢？在現(xiàn)階段，中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)疑是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)出來(lái)。可是在村一級(jí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何體現(xiàn)呢？許多農(nóng)村黨支部書(shū)記就認(rèn)為，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，那么黨支部書(shū)記還是村里的一把手，村委會(huì)主任應(yīng)該聽(tīng)黨支部書(shū)記的。甚至在一次調(diào)查中，天津市某郊縣的一個(gè)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的村的黨支部書(shū)記竟說(shuō)，村民委員會(huì)是村黨支部的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。
我國(guó)農(nóng)村很多地方的農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行黨支部“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在這種慣性一直延續(xù)下來(lái)，大多數(shù)農(nóng)村仍是黨支部書(shū)記當(dāng)家，甚至村支書(shū)幾乎包攬了村委會(huì)的全部工作，有的甚至連財(cái)務(wù)批核權(quán)也都由村支書(shū)統(tǒng)攬起來(lái)。這些情況都造成了村委會(huì)與村黨支部關(guān)系緊張，職責(zé)不清。如審批房基地這類(lèi)問(wèn)題，黨支部認(rèn)為，珍惜土地是國(guó)策，該由他們管；村委會(huì)則認(rèn)為，建房屬村鎮(zhèn)規(guī)劃，是村委會(huì)的職責(zé)范圍，黨支部不應(yīng)干涉。
農(nóng)村基層黨組織和村民委員會(huì)之間的權(quán)限如何明確劃分，才能既保證村民自治權(quán)得到實(shí)現(xiàn)、又能保證在農(nóng)村堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是村民自治中必須要解決好的一個(gè)問(wèn)題，否則它會(huì)一直困擾村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。
3．村委會(huì)自治職能與其它職能的關(guān)系問(wèn)題
村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，其主要職能應(yīng)該是自治職能，即村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。當(dāng)然，由于它還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務(wù)，因此也要履行一定的行政職能。但是在村民自治的運(yùn)行中，村民委員會(huì)的自治職能卻讓位于行政職能和經(jīng)濟(jì)職能，使村民委員會(huì)的自治職能發(fā)生了異化。不少地方的村民委員會(huì)把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)成了自己的主要工作，而沒(méi)有精力去履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。除完成行政任務(wù)之外，還有一些村民委員會(huì)把自己的主要精力用于直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展本村的經(jīng)濟(jì)、管理村集體的資產(chǎn)是村民委員會(huì)的職責(zé)，也是村民委員會(huì)自治職能的組成部分，但是村民委員會(huì)直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，則是重犯了類(lèi)似于我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政企不分”、“政府辦經(jīng)濟(jì)”的錯(cuò)誤。盡管村民委員會(huì)不是政府，但它是一個(gè)自治組織而不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，其主要職能是管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)際上主要是如何籌錢(qián)、如何花錢(qián)辦事，而不應(yīng)是如何掙錢(qián)。
明確村民委員會(huì)的主要職能，理順村民委員會(huì)自治職能與其它職能之間的關(guān)系，也是村民委員會(huì)今后發(fā)展中要解決的一個(gè)問(wèn)題。
4．自治權(quán)的異化問(wèn)題
根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的精神，村民自治的自治權(quán)應(yīng)該是由全體村民行使、為全體村民服務(wù)的。村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。也就是說(shuō)，村民自治應(yīng)是“村民”的自治而不應(yīng)是“村民委員會(huì)”的自治。但是在實(shí)際運(yùn)行中，由于村民委員會(huì)是村民行使自治權(quán)的自治組織，這就使得行使自治權(quán)的主體卻往往演變成了村民委員會(huì)，而村民委員會(huì)的權(quán)力又往往集中于村委會(huì)主任一人手中，“村民的自治”實(shí)際上異化成了“村委會(huì)主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委會(huì)的權(quán)力，便為所欲為、為非作歹，不僅肆意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵吞集體資產(chǎn),而且還橫行鄉(xiāng)里、欺男霸女，成了為害村民的“村霸”。
村霸的產(chǎn)生絕對(duì)不是村民自治的初衷，那么村民自治為什么會(huì)產(chǎn)生出村霸來(lái)呢？我認(rèn)為目前的《村民委員會(huì)組織法》在這個(gè)問(wèn)題上至少存在著兩個(gè)缺陷：一是對(duì)村民委員會(huì)成員的資格問(wèn)題沒(méi)有做出嚴(yán)格規(guī)定，二是對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督和制約缺乏嚴(yán)格規(guī)定。
《村民委員會(huì)組織法》第十二條規(guī)定，選舉村民委員會(huì)時(shí)，凡是年滿十八周歲的村民，只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。普遍而平等的選舉權(quán)，是社會(huì)主義民主的特色和優(yōu)越性；但是對(duì)于被選舉權(quán)，也就是候選人的資格問(wèn)題，如果沒(méi)有相對(duì)嚴(yán)格的要求，恐怕社會(huì)主義民主是沒(méi)有辦法保證的。因?yàn)檎賳T也好，自治組織的負(fù)責(zé)人也好，他們要行使的都是公共權(quán)力而不是個(gè)人權(quán)力，而行使公共權(quán)力的人則必須要有個(gè)人品行的保證的，他們?cè)趥€(gè)人品行方面應(yīng)該優(yōu)于其他人、或者至少不能低于平均水準(zhǔn)。發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于候選人資格通行的做法是，在法律上對(duì)候選人的財(cái)產(chǎn)狀況、受教育水平、居住年限、年齡等方面做出比一般選民更高的資格要求，而在實(shí)際選舉過(guò)程中，由于選民的相對(duì)成熟，個(gè)人品行不好的人作為候選人是很難被選民所接受的，因而實(shí)際也形成了對(duì)候選人資格的另外一重限制。而在我國(guó)目前農(nóng)民政治素質(zhì)普遍不高的情況下，如果法律上再?zèng)]有對(duì)候選人資格的相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定，就很難保證不選舉出一些村霸來(lái)當(dāng)村委會(huì)的干部。到目前為止，我國(guó)只有為數(shù)不多的省市對(duì)于村民委員會(huì)侯選人的資格作出了相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定。福建省在全國(guó)較早地對(duì)村委會(huì)候選人資格作出了較為嚴(yán)格和具體的規(guī)定，1988年它在村委會(huì)換屆選舉時(shí)限定了七種人不得成為候選人：選舉前三年內(nèi)本人或直系親屬違反計(jì)劃生育正在處理期限的；村主要干部、計(jì)劃生育專(zhuān)職干部在任期內(nèi)沒(méi)有完成計(jì)劃生育任務(wù)的；選舉前三年內(nèi)有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題已結(jié)案的；因經(jīng)濟(jì)或其他問(wèn)題正在立案審查的；部門(mén)確定的幫教對(duì)象或治安重點(diǎn)人員；長(zhǎng)期外出不能回村擔(dān)任工作的；選舉前三年內(nèi)受勞教以上（包括免于訴訟）處分的等。1999年在正式的《村民委員會(huì)組織法》頒布后，廣東省也首次對(duì)于村民委員會(huì)成員的資格問(wèn)題做出了嚴(yán)格規(guī)定，因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或其它問(wèn)題受黨紀(jì)政紀(jì)處分不滿兩年，或正被紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈?，不宜提名為候選人，更不能進(jìn)入村委會(huì)。盡管這些規(guī)定還是過(guò)于寬松、或是還有不合理之處，但是畢竟是有意識(shí)地邁出了第一步，這在這個(gè)問(wèn)題上是一個(gè)可喜的開(kāi)端。
關(guān)于對(duì)村委會(huì)成員的監(jiān)督問(wèn)題，《村民委員會(huì)組織法》把它主要訴諸于村民，主要通過(guò)村務(wù)公開(kāi)以及村民會(huì)議對(duì)村委會(huì)成員的罷免權(quán)。這確實(shí)是村民自治的內(nèi)涵以及民主的當(dāng)然要求，但是在我國(guó)農(nóng)民目前政治上還不很成熟的情況下，把對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督主要交給村民恐怕是要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)的。并且，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督，從程序上講也存在著一定的問(wèn)題，因?yàn)椴徽撌谴迕裎瘑T會(huì)向村民會(huì)議報(bào)告工作也好，還是罷免村委會(huì)成員也好，村民會(huì)議都是由村民委員會(huì)來(lái)召集的，這就增加了村民監(jiān)督村民委員會(huì)的難度。
三、村民自治的成就和意義
村民自治在中國(guó)農(nóng)村的實(shí)施，無(wú)疑具有不可估量的歷史意義，正如
第一，村民自治制度改變了數(shù)千年來(lái)農(nóng)村地區(qū)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運(yùn)作的方向由過(guò)去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級(jí)任命，而是要經(jīng)過(guò)村民的選舉產(chǎn)生；并且更重要的是，村干部是要對(duì)下向村民負(fù)責(zé)，而不再是對(duì)上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。這就是說(shuō)，村一級(jí)的政治精英的政治權(quán)威不能再依靠自上而下的強(qiáng)制性的政府命令，而是必須要依靠政治生活最基層的村民的認(rèn)可和同意。這在中國(guó)的基層社區(qū)制度中是一個(gè)亙古未見(jiàn)的根本性的變革，因而具有劃時(shí)代的重大意義。
第二，村民自治的實(shí)踐，不僅增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認(rèn)知和參政能力，使他們學(xué)習(xí)和掌握了政治生活的一些基本程序，促進(jìn)了農(nóng)村基層政治的制度化和法制化。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己管理社區(qū)的事務(wù)和公益事業(yè)，并且明確規(guī)定了農(nóng)民參與村民自治的權(quán)利、制度和程序，不僅把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治的受動(dòng)者的角色推向了政治的主動(dòng)者的地位，而且還把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者逐步改變?yōu)橹贫然膮⑴c者。盡管這個(gè)過(guò)程還沒(méi)有完成，但是目前農(nóng)民在參與村民自治的過(guò)程中，正在發(fā)生非常明顯的積極變化。
第三，村民自治使廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村干部形成了有效的監(jiān)督和制約，有助于提高農(nóng)村干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證黨和國(guó)家的方針政策在農(nóng)村的貫徹實(shí)施。村民自治一方面把農(nóng)民從政治受動(dòng)者的角色推到了主動(dòng)的政治參與者的地位，另一方面也賦予了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村干部以普遍的監(jiān)督權(quán)。農(nóng)村基層干部因?yàn)槿藬?shù)眾多、分布地域廣袤，所以對(duì)于政府來(lái)說(shuō)不僅監(jiān)督成本很高，并且成效有限。村民自治把千千萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)民都變成了無(wú)所不在的監(jiān)督者，不僅節(jié)省了政府的監(jiān)督成本，而且可以大大提高監(jiān)督的成效。
第四，廣大農(nóng)民在村民自治的實(shí)踐中，創(chuàng)造了許多民主的新形式，大大豐富了我國(guó)社會(huì)主義民主的實(shí)踐和理論，并且已經(jīng)引起了國(guó)內(nèi)外各界的關(guān)注。如吉林省梨樹(shù)縣在選舉村民委員會(huì)成員時(shí)采取的“海選”法，被國(guó)外學(xué)者看作是世界上的一種新的選舉方式；山西省河曲縣的“兩票制”引起了國(guó)內(nèi)政治學(xué)界的極大關(guān)注等。近年來(lái)，美國(guó)的卡特中心、國(guó)際共和研究所，以及加拿大、日本和歐洲一些國(guó)家的駐華使館，都到中國(guó)農(nóng)村觀察過(guò)村民委員會(huì)的選舉，福特基金會(huì)、亞洲基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)發(fā)展署和歐盟等國(guó)際組織花費(fèi)了大量人力和財(cái)力，協(xié)助中國(guó)民政部把選舉程序標(biāo)準(zhǔn)化，并對(duì)負(fù)責(zé)選舉的地方官員進(jìn)行培訓(xùn)。
總之，村民自治在中國(guó)農(nóng)村的實(shí)施具有不可估量的歷史意義，它是幾千年來(lái)中國(guó)農(nóng)村基層社區(qū)制度的一個(gè)根本性變革。但是我們也不可把村民自治的意義無(wú)限地上升，甚至直接上升到國(guó)家層次。如有些人認(rèn)為，通過(guò)村民自治的實(shí)踐，九億農(nóng)民必將成為一種無(wú)可抵擋的力量自下而上地重塑整個(gè)國(guó)家，村民自治是現(xiàn)階段社會(huì)主義民主
第四篇：我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀與路徑選擇
我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀與路徑選擇
石書(shū)偉 刊發(fā)時(shí)間：2010-10-15 15:00:11 光明日?qǐng)?bào)[字體：大 中 小]
行政問(wèn)責(zé)制度的概念
現(xiàn)代意義的行政問(wèn)責(zé)制起源于西方的政治管理，目前理論界對(duì)其尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。筆者通過(guò)對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的研究，結(jié)合其他研究者的相關(guān)研究成果，認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。
對(duì)于此概念的理解，主要應(yīng)從問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)過(guò)程和問(wèn)責(zé)結(jié)果等方面來(lái)把握。問(wèn)責(zé)主體，即哪些人或者機(jī)構(gòu)可以充當(dāng)行政問(wèn)責(zé)的主體。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“誰(shuí)來(lái)問(wèn)”。這是確定行政問(wèn)責(zé)有效性的一個(gè)必備前提，如果問(wèn)責(zé)主體指向不明，那么問(wèn)責(zé)結(jié)果的權(quán)威性、公正性就值得懷疑。在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)的主體不僅來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)，以及審計(jì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，而且還應(yīng)包括行政系統(tǒng)外的問(wèn)責(zé)主體以及社會(huì)機(jī)構(gòu)、人民群眾、新聞媒體等。只有問(wèn)責(zé)主體具有廣泛性、普遍性、多樣性，才能保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的權(quán)威性、客觀性、公正性。
問(wèn)責(zé)客體，主要是政府部門(mén)或者公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒(méi)有履行的職責(zé)和義務(wù)，或者沒(méi)有恰當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)的種種行為。問(wèn)責(zé)客體中的問(wèn)責(zé)對(duì)象可以通俗地表述為“來(lái)問(wèn)誰(shuí)”，具體是指沒(méi)有做好自己工作、沒(méi)有盡到自己應(yīng)盡職責(zé)和義務(wù)的政府部門(mén)或者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的公務(wù)員。如果被問(wèn)責(zé)的對(duì)象指向不明，問(wèn)責(zé)也就失去了進(jìn)行下去的必要。所以，在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中，一定要找到被問(wèn)責(zé)的具體政府機(jī)構(gòu)或者個(gè)人。
問(wèn)責(zé)范圍，是指問(wèn)責(zé)主體對(duì)問(wèn)責(zé)客體訊問(wèn)的內(nèi)容，也就是“問(wèn)什么”的問(wèn)題。不僅要問(wèn)發(fā)生重大責(zé)任事故的原因，而且還要問(wèn)為什么作出錯(cuò)誤決策；不僅要問(wèn)政府官員濫用職權(quán)的行為，還要對(duì)故意推諉、決策緩慢、執(zhí)行不力等作為問(wèn)責(zé)。這其中包括了政府和公務(wù)員在政治行政體系中所承擔(dān)的各種責(zé)任，包括其內(nèi)含的道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任等。
問(wèn)責(zé)過(guò)程，指問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)后所經(jīng)歷的各個(gè)環(huán)節(jié)和步驟。即問(wèn)責(zé)開(kāi)始后首先做什么，然后做什么，最后做什么這樣的一個(gè)過(guò)程。在我國(guó)，一旦問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)，一般首先會(huì)確定責(zé)任相關(guān)人，然后通過(guò)質(zhì)詢和搜集信息，確定主要責(zé)任人，最后對(duì)主要責(zé)任人進(jìn)行相應(yīng)處罰。
問(wèn)責(zé)結(jié)果，主要是指被問(wèn)責(zé)的政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員所承擔(dān)的處分和處罰結(jié)果。一般來(lái)說(shuō)，這種結(jié)果可以分為政治、道德、行政和法律責(zé)任四種，具體承擔(dān)責(zé)任的方式包括公開(kāi)道歉、責(zé)令作出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、留黨察看、引咎辭職、撤職等；觸犯刑法的，還要啟動(dòng)法律程序，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。
行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)的源起和發(fā)展
關(guān)于我國(guó)對(duì)官員問(wèn)責(zé)的提法，最早可以追溯到1980年8月18日鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話，當(dāng)時(shí)他就對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部明確提出要“各負(fù)其責(zé)，決不能互相推諉；失職者要追究責(zé)任”。而我國(guó)最早對(duì)失職官員追究責(zé)任，或者說(shuō)最初的問(wèn)責(zé)也正是在1980年，當(dāng)時(shí)“渤海二號(hào)”發(fā)生沉船事故，時(shí)任副總理的康世恩就受到了記大過(guò)的處分，這也是我國(guó)行政問(wèn)責(zé)處理的最高級(jí)別的官員。近年來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴的掀起發(fā)軔于2003年，時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)的張文康和北京市市長(zhǎng)的孟學(xué)農(nóng)由于對(duì)SARS疫情隱瞞不報(bào)和抗擊不力而被問(wèn)責(zé)。在隨后的短短一年多時(shí)間里，中石油集團(tuán)、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧等行業(yè)和地區(qū)的一大批官員，又先后因重大責(zé)任事故而“下課”或遭嚴(yán)厲處分。
自2003年中央率先發(fā)起行政問(wèn)責(zé)以來(lái)，各級(jí)地方政府也都按照黨的十六大的要求，對(duì)行政問(wèn)責(zé)制在理論、實(shí)踐和制度建設(shè)上積極探索，制定了相應(yīng)的規(guī)章制度。這些探索豐富了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)研究的理論成果，使我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)取得了重大成就。
2006年3月5日，在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出要建立健全行政問(wèn)責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。2008年行政問(wèn)責(zé)制被首次寫(xiě)入《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》和《國(guó)務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》，這些都表明我國(guó)對(duì)責(zé)任型政府的理解有了實(shí)質(zhì)性的突破，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制已進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。
推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的意義
盡管我國(guó)行政問(wèn)責(zé)建設(shè)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一定體系，取得了一定成效，在實(shí)踐上也依據(jù)問(wèn)責(zé)體系懲治了一些在重大事故中有過(guò)錯(cuò)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，但由于我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的產(chǎn)生時(shí)間較短，各種配套制度和機(jī)
1制尚未健全，因此，仍存在一些不足：一是問(wèn)責(zé)主體單一。目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的主體仍主要來(lái)自于政府系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是上級(jí)政府機(jī)關(guān)和黨委機(jī)關(guān)，沒(méi)有更多的人大代表、社會(huì)機(jī)構(gòu)、群眾、媒體等參與進(jìn)來(lái)，在此情勢(shì)下，問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性、客觀性、普遍性就會(huì)大打折扣。二是問(wèn)責(zé)機(jī)制沒(méi)有常態(tài)化。當(dāng)前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)更像是一場(chǎng)暴風(fēng)雨式的運(yùn)動(dòng)，問(wèn)責(zé)來(lái)時(shí)一陣風(fēng)，一旦過(guò)去，那些未受懲戒的官員照樣不思改進(jìn)，因此很難起到警戒和震懾作用，問(wèn)責(zé)效果往往不佳。今后必須要在制度上加以完善，可以考慮建立專(zhuān)門(mén)的行政問(wèn)責(zé)法，將各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的行為置于法律的監(jiān)督體系之下，從而促使他們?cè)谌粘９ぷ髦懈有⌒闹?jǐn)慎，更加務(wù)實(shí)。
行政問(wèn)責(zé)制度體現(xiàn)了現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求，也是推進(jìn)依法行政的重要保證。它體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的核心要求，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，推進(jìn)依法行政，建立責(zé)任政府、服務(wù)型政府有著重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
第一，有利于密切干群關(guān)系,增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任。長(zhǎng)期以來(lái)，不少領(lǐng)導(dǎo)干部忘記了自己的權(quán)力來(lái)自全體群眾的授予，而是把它看做是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的賜予，因此，他們?cè)诠ぷ髦型晃┥霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)是從，而不愿認(rèn)真聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)訴求。推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制，會(huì)使這些領(lǐng)導(dǎo)干部重新意識(shí)到自己手中的權(quán)力來(lái)自于廣大群眾的授予，進(jìn)而在實(shí)際工作中更多地深入群眾、體察民情，真正做到關(guān)心民生疾苦，了解群眾冷暖，以真抓實(shí)干取得人民大眾的信任與支持。
第二，有利于形成干部淘汰機(jī)制，從整體上提高干部素質(zhì)。我國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期在官場(chǎng)上形成的一種陋習(xí)就是能上不能下，領(lǐng)導(dǎo)干部一經(jīng)錄用，就不用再擔(dān)心有下臺(tái)的危險(xiǎn)。而推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制，其實(shí)就是將一種淘汰機(jī)制引入到官場(chǎng)中去，這無(wú)疑能打破這種陳規(guī)陋習(xí)，促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提高自己的能力和水平，認(rèn)認(rèn)真真、盡職盡責(zé)地進(jìn)行工作，從整體上推進(jìn)干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高。（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）
行政問(wèn)責(zé)如何從“風(fēng)暴”走向“常態(tài)”
發(fā)布時(shí)間：2010-10-02來(lái)源：人民日?qǐng)?bào) 【字體：放大 縮小 默認(rèn)】
朱慧卿繪
國(guó)務(wù)院總理溫家寶在前不久召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上的講話，專(zhuān)章涉及健全行政問(wèn)責(zé)制度，他要求“研究行政問(wèn)責(zé)立法相關(guān)問(wèn)題”。近年來(lái)，各地行政問(wèn)責(zé)已受到越來(lái)越多的重視。但由于缺乏可操作的法律規(guī)范，行政問(wèn)責(zé)在實(shí)際操作等方面還存在較多問(wèn)題。特別是行政問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。這里，記者就推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的制度化、程序化和法治化，進(jìn)行了一些探討，供讀者參考。
“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”刮起有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督
2003年非典事件中，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問(wèn)責(zé)開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施，問(wèn)責(zé)走入大眾視野中。
2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發(fā)，時(shí)任國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)的解振華引咎辭職，成為公務(wù)員法實(shí)施以來(lái)中國(guó)首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問(wèn)責(zé)：2007年江蘇省無(wú)錫“水危機(jī)”引發(fā)了一場(chǎng)“環(huán)保風(fēng)暴”，無(wú)錫市所轄的宜興市5位政府官員因在對(duì)相關(guān)企業(yè)違法排污上“工作不到位”或“監(jiān)管失責(zé)”，分別受到行政記過(guò)、行政記大過(guò)、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發(fā)生“9·8”尾礦庫(kù)潰壩重大責(zé)任事故，這是40多年來(lái)尾礦庫(kù)潰壩最嚴(yán)重的一起事故，影響惡劣，孟學(xué)農(nóng)被中央免去山西省委副書(shū)記、常委職務(wù)，并同意其引咎辭去山西省省長(zhǎng)職務(wù)的請(qǐng)求。
近年來(lái)，隨著越來(lái)越多的官員因?yàn)閱?wèn)題被追究責(zé)任，“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”吸引了人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注。
“問(wèn)責(zé)是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，由于故意或者過(guò)失不履行或者不正確履行法定職責(zé)，影響管理秩序和管理效率，貽誤工作，或者損害管理相對(duì)人合法權(quán)益，造成不良影響和后果的行為，所進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度”，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授告訴記者，行政問(wèn)責(zé)制是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府的必然要求。
“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，越來(lái)越深入人心。通過(guò)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，人們意識(shí)到，政府如果沒(méi)有履行好相關(guān)職責(zé)，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了損失或者引發(fā)了社會(huì)安全事件造成社會(huì)不穩(wěn)定，政府有關(guān)官員、政府集體或者職能部門(mén)就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”是依法行政原則中職權(quán)法定與權(quán)責(zé)一致的具體體現(xiàn)，行政問(wèn)責(zé)在逐步走向制度化過(guò)程中，內(nèi)在地體現(xiàn)了責(zé)任政府的理念，也體現(xiàn)了政府勇于承擔(dān)責(zé)任的姿態(tài)。此外，行政問(wèn)責(zé)制是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員是否依法行政和追究相關(guān)人員行政責(zé)任的有效形式。與行政訴訟、行政復(fù)議和申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)谋O(jiān)督效果相比，行政問(wèn)責(zé)的監(jiān)督更為直接，因?yàn)椤皢?wèn)責(zé)”直接涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的“烏紗帽”和升降獎(jiǎng)罰?！爱?dāng)事故災(zāi)難發(fā)生、有人被問(wèn)責(zé)之后，所有官員會(huì)普遍增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任意識(shí)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)問(wèn)責(zé)制對(duì)公務(wù)人員具有很強(qiáng)的警戒作用?！瘪R懷德說(shuō)。
行政問(wèn)責(zé)艱難前行認(rèn)識(shí)存誤區(qū)，行動(dòng)有偏差
近年來(lái)，行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象和適用范圍不斷擴(kuò)大，為數(shù)眾多的行政官員因行政失當(dāng)失職而被追究責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)對(duì)增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)，提高行政應(yīng)急能力和行政效率具有明顯效果。不過(guò)，在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些誤區(qū)。
在我國(guó)，目前問(wèn)責(zé)路徑比較單一，通常都是“上問(wèn)下”，即上級(jí)對(duì)下級(jí)問(wèn)責(zé)?！皢?wèn)責(zé)被看成了上級(jí)對(duì)下級(jí)具體過(guò)失的懲罰。”馬懷德說(shuō)，其實(shí)，這只是單向?qū)κд`官員的懲罰，而非真正意義上的問(wèn)責(zé)，這樣容易把責(zé)任局限于具體的事件，擺脫不了下級(jí)官員只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)而忽視公眾利益的弊端。問(wèn)責(zé)要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是，確保政府與官員在日常工作中就承擔(dān)起責(zé)任，一旦發(fā)生問(wèn)題，包括人大、政府乃至社會(huì)公眾都可以啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，而不僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部“上級(jí)問(wèn)責(zé)下級(jí)”。
現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)發(fā)生了責(zé)任事故之后，人們的慣性思維是“誰(shuí)是負(fù)責(zé)人，就找誰(shuí)”。在一些地方的問(wèn)責(zé)規(guī)定中，也都把責(zé)任指向了行政首長(zhǎng)?！案鶕?jù)責(zé)任行政的原則，任何一個(gè)行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時(shí)，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。也就是說(shuō)，上至行政首長(zhǎng)，下至一般行政公務(wù)人員，只要有行政失當(dāng)行為，都應(yīng)當(dāng)成為行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。”馬懷德認(rèn)為，把數(shù)量眾多的一般公務(wù)人員排除在問(wèn)責(zé)對(duì)象之外，顯然不利于對(duì)行政權(quán)力的有效制約。
在現(xiàn)實(shí)生活中，重大問(wèn)題的決策通常由黨委常委會(huì)研究、書(shū)記“拍板”，行政首長(zhǎng)在黨委中往往都擔(dān)任副手。而按照目前的問(wèn)責(zé)慣例，一旦出現(xiàn)問(wèn)題只追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任，黨委書(shū)記卻不用擔(dān)責(zé)?！霸谝粋€(gè)單位，到底是黨委書(shū)記負(fù)責(zé)，還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)？目前沒(méi)有透明合理的判斷依據(jù)。”馬懷德說(shuō)，這需要形成規(guī)范統(tǒng)一的制度安排。在以往的一些地方問(wèn)責(zé)中，行政問(wèn)責(zé)名義上是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，實(shí)際上只追究分管副職領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)制在一些地方演變成了副職負(fù)責(zé)制，這就偏離了行政問(wèn)責(zé)的初衷。
“我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制目前還限于對(duì)比較顯性的執(zhí)行層面的責(zé)任追究，問(wèn)責(zé)尚處于權(quán)力問(wèn)責(zé)向制度問(wèn)責(zé)的過(guò)渡階段?！瘪R懷德說(shuō)。
問(wèn)責(zé)需要制度化安排加快立法步伐，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督
我國(guó)問(wèn)責(zé)制在某種程度上只是一種“運(yùn)動(dòng)式的問(wèn)責(zé)”，因此帶有濃重的人治色彩。啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，制度化安排必不可少。我國(guó)關(guān)于這方面的規(guī)定散見(jiàn)于一些單行法律中，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政問(wèn)責(zé)方面的法律法規(guī)，對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度不夠，或者過(guò)于原則，無(wú)法追究。馬懷德認(rèn)為，目前行政問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)事由、問(wèn)責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。如此問(wèn)責(zé)才能擺脫“風(fēng)暴”，走向“常態(tài)”。近年來(lái)，我國(guó)從中央到地方關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的立法嘗試在不斷進(jìn)行。2003年7月，國(guó)內(nèi)首個(gè)政府行政問(wèn)責(zé)辦法——《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》出臺(tái)，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出臺(tái)了行政問(wèn)責(zé)制度。2004年7月1日，國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)辦法——《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》正式實(shí)施。2005年2月，《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》出臺(tái)，將“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、廣西和甘肅等地都出臺(tái)了行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)規(guī)定。
中央也在行政問(wèn)責(zé)方面進(jìn)行了一系列探索。2004年4月，中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，為問(wèn)責(zé)制度化提供了依據(jù)。2009年，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定了七種情形將對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)。
“針對(duì)目前行政問(wèn)責(zé)制立法相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，我們必須增強(qiáng)法治意識(shí)，加快立法步伐，盡快制定完善行政問(wèn)責(zé)制的各項(xiàng)法律法規(guī)，早日實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)在全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)范化、制度化。”馬懷德表示。
“加快立法固然重要，但是更重要的是嚴(yán)格執(zhí)法和加強(qiáng)監(jiān)督”，國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中司法介入落后于行政處理，行政處理代替司法處罰，外部問(wèn)責(zé)不力等現(xiàn)象，都說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前最迫切的問(wèn)題還是執(zhí)行和監(jiān)督問(wèn)題。即使將來(lái)立了法，執(zhí)行和監(jiān)督問(wèn)題仍應(yīng)該是重中之重。（秦佩華 胡玥）
國(guó)外行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐（鏈接）
美國(guó)政府和國(guó)會(huì)設(shè)有監(jiān)督部門(mén)
美國(guó)政府和國(guó)會(huì)都設(shè)有監(jiān)督部門(mén)，分別負(fù)責(zé)對(duì)政府各部門(mén)及其官員和國(guó)會(huì)議員的行為進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)會(huì)設(shè)有政府責(zé)任辦公室，幫助國(guó)會(huì)調(diào)查聯(lián)邦政府部門(mén)的工作表現(xiàn)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)的去向等。該機(jī)構(gòu)還對(duì)政府的政策和項(xiàng)目情況進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)，對(duì)其違法或不當(dāng)行為的指控進(jìn)行調(diào)查，并提出法律決定和建議。
1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《政府道德法案》，規(guī)定政府官員、國(guó)會(huì)議員和政府中某些雇員必須每年公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)狀況，并且詳細(xì)規(guī)定了對(duì)高級(jí)政府官員所提出的指控進(jìn)行調(diào)查的程序。
瑞典監(jiān)督主要通過(guò)議會(huì)進(jìn)行
瑞典公共管理局把瑞典政府部門(mén)及其官員的責(zé)任劃分為三類(lèi)，即法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。法律責(zé)任又具體分為刑事責(zé)任、賠償責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。
瑞典對(duì)政府的監(jiān)督主要通過(guò)議會(huì)進(jìn)行，具體是通過(guò)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室和憲法委員會(huì)來(lái)實(shí)施。除議會(huì)外，瑞典政府也有自己的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如國(guó)家審計(jì)署審查國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)及國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門(mén)的商業(yè)活動(dòng)；政府還設(shè)有與議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員相對(duì)應(yīng)的監(jiān)察辦公室。
法國(guó)跨部門(mén)預(yù)防貪污腐敗
在法國(guó)，官員的失職或以權(quán)謀私等行為，往往成為行政法的懲戒對(duì)象。如果發(fā)生重大事故，造成很大影響，有關(guān)人員會(huì)被迫或自動(dòng)下臺(tái)。
法國(guó)在1993年通過(guò)了反貪法，并成立了跨部門(mén)的“預(yù)防貪污腐敗中心”。該中心由高級(jí)法官及內(nèi)政部、地方行政法庭、司法警察和稅務(wù)部門(mén)的專(zhuān)家組成，定期組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、公私企業(yè)的監(jiān)督人員進(jìn)行培訓(xùn)。此外，在法國(guó)還有公共生活透明委員會(huì)、審計(jì)法院、中央廉政署等民間或官方預(yù)防職務(wù)犯罪的機(jī)構(gòu)。
第五篇：“計(jì)劃生育村民自治的現(xiàn)狀分析與研究”計(jì)劃生育工作計(jì)劃
關(guān)于計(jì)劃生育村民自治的現(xiàn)狀分析與思考
宣葆華
一、現(xiàn)狀分析
一推行計(jì)劃生育村民自治取得的成效
1、實(shí)現(xiàn)了從鎮(zhèn)鄉(xiāng)包辦到村民自治的轉(zhuǎn)變
由于計(jì)生工作重心下移至村一級(jí)，調(diào)動(dòng)了村級(jí)組織抓計(jì)劃生育的積極性。村里既有了壓力，又有了動(dòng)力；村級(jí)干部由過(guò)去的被動(dòng)應(yīng)付變?yōu)橹鲃?dòng)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也從圍繞工作任務(wù)向圍繞群眾利益轉(zhuǎn)變；從靠社會(huì)制約、行政手段向群眾自我管理、自主選擇轉(zhuǎn)變；從單純地落實(shí)育齡婦女節(jié)育措施的計(jì)劃生育工作為主向進(jìn)村入戶引導(dǎo)和幫助群眾進(jìn)行少生快富共同奔小康轉(zhuǎn)變。
2、增強(qiáng)了村民對(duì)計(jì)劃生育工作的民主管理意識(shí)
市、鎮(zhèn)、村三級(jí)充分利用計(jì)生自治網(wǎng)絡(luò)和計(jì)生協(xié)會(huì)組織有效開(kāi)展計(jì)劃生育國(guó)策、避孕節(jié)育、生殖健康等方面的自我教育和培訓(xùn)，并為村民制定各項(xiàng)服務(wù)制度，讓群眾民主參與、民主監(jiān)督計(jì)劃生育工作，使參與村級(jí)計(jì)生民主管理的意識(shí)大大增強(qiáng)。
3、加大了流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理力度
通過(guò)建立計(jì)生協(xié)會(huì)聯(lián)系戶制度，形成村級(jí)計(jì)生民主管理格局，使村級(jí)計(jì)生組織在管理流動(dòng)人口、落實(shí)育齡婦女長(zhǎng)效措施和做好隨訪工作時(shí)，做到底子清、信息靈、措施及時(shí)、杜絕計(jì)劃外生育，切切實(shí)實(shí)加大了流動(dòng)人口計(jì)劃生育“人盯人”的管理力度和提高長(zhǎng)效措施落實(shí)率及降低意外妊娠率，真正提高計(jì)劃生育村民自治成效。
4、推動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程
村級(jí)計(jì)劃生育民主管理和自治章程，為村其他工作提供了示范。通過(guò)計(jì)劃生育村民自治，群眾會(huì)自覺(jué)地把計(jì)劃生育與社會(huì)治安、土地管理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、尊老愛(ài)幼等相結(jié)合，制定統(tǒng)一的村規(guī)民約，落實(shí)強(qiáng)有力激勵(lì)措施，推動(dòng)各項(xiàng)民主管理工作進(jìn)程，促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，共同走上富裕道路。
二計(jì)劃生育村民自治存在的問(wèn)題
從調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)一個(gè)突出現(xiàn)象：一些地方計(jì)劃生育村民自治出現(xiàn)“上熱、下冷”或“更名不改實(shí)”的現(xiàn)象，村級(jí)經(jīng)濟(jì)好的村開(kāi)展計(jì)劃生育村民自治容易，干部群眾樂(lè)于接受，村民自治效果明顯；村級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱的村開(kāi)展計(jì)劃生育村民自治，村民自治組織名存實(shí)亡，干部群眾參與自治的積極性不高，計(jì)劃生育優(yōu)先優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)，計(jì)劃生育自治措施難以落實(shí)。
1、村級(jí)自治組織不力。由于沒(méi)有集體企業(yè)和家庭企業(yè)，村民的經(jīng)濟(jì)收入主要靠勞動(dòng)力輸出。為了脫貧致富，不僅年齡輕、有文化、能力強(qiáng)的農(nóng)民基本上外出務(wù)工經(jīng)商，而且大部分村干部選舉后也大多外出務(wù)工經(jīng)商，常年在外，在家的相對(duì)經(jīng)濟(jì)頭腦相對(duì)缺乏，其它綜合素質(zhì)也難以適應(yīng)計(jì)劃生育村民自治工作的需要，自治組織包括計(jì)劃生育村民自治組織基本處于癱瘓狀態(tài)，無(wú)人管事，無(wú)人理事。
2、村級(jí)集體作用難發(fā)揮。首先，村級(jí)事務(wù)大多只有村支書(shū)和村主任兩個(gè)人在忙，部分村兩委還鬧不團(tuán)結(jié)，其他成員也很少參與計(jì)劃生育自治工作。其次，部分村兩委干部認(rèn)為劃生育服務(wù)員是專(zhuān)職且有報(bào)酬的，計(jì)劃生育的事就是服務(wù)員的事。第三，服務(wù)員大多不是村兩委成員，很難及時(shí)向兩委組織當(dāng)參謀抓計(jì)生工作。第四，村計(jì)生協(xié)會(huì)也常有名無(wú)實(shí)，不搞活動(dòng)，沒(méi)有實(shí)際作用。
3、群眾參與積極性不高。由于村級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱，村民只關(guān)心自已的經(jīng)濟(jì)、溫飽等生產(chǎn)、生活問(wèn)題，對(duì)計(jì)劃生育村民自治等集體事情參與積極性不高，認(rèn)為參加座談會(huì)、配合調(diào)查、參與查孕查環(huán)等都是干部的事、多余的事；認(rèn)為只要自已不違反政策，他人是否遵守法律法規(guī)都與已無(wú)關(guān)，出現(xiàn)對(duì)違反計(jì)劃生育的現(xiàn)象不勸阻、不報(bào)告，熟視無(wú)睹。
4、計(jì)生自治措施難落實(shí)。由于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，《自治章程》形同虛設(shè)，村民委員會(huì)所制定的流動(dòng)人口包干制度、協(xié)會(huì)會(huì)員聯(lián)系戶制度、自治例會(huì)制度等一系列計(jì)劃生育自治制度，很難真正落實(shí)；而對(duì)于自覺(jué)實(shí)行計(jì)劃生育、節(jié)育甚至自覺(jué)放棄生育戶和計(jì)劃生育困難戶得不到優(yōu)惠和補(bǔ)償。有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為了應(yīng)付檢查還統(tǒng)一發(fā)放“自治章程”，各個(gè)村的“自治章程”除了村名不同外，別無(wú)他異，“自治章程”也成了政府行為。
三計(jì)劃生育村民自治難推進(jìn)原因
1、外出人群相對(duì)較多，村民自治組織發(fā)揮作用鞭長(zhǎng)莫及。由于沒(méi)有集體企業(yè)和家庭企業(yè)，大部分育齡群眾為了脫貧致富，紛紛到外出務(wù)工經(jīng)商，賺點(diǎn)辛苦錢(qián)，所以村里聯(lián)系他們來(lái)查孕查環(huán)等，為了多賺點(diǎn)錢(qián)、少點(diǎn)開(kāi)銷(xiāo)，一般不愿意回家一年二次來(lái)查孕查環(huán)等活動(dòng)。另外，再加上戶藉地計(jì)生自治組織管理鞭長(zhǎng)莫及，現(xiàn)居住地管理不到位，故而很容易給部分育齡群眾帶來(lái)“超生”機(jī)會(huì)，因?yàn)橛械碾p女戶在外務(wù)工經(jīng)商賺了點(diǎn)錢(qián)，就想生個(gè)男孩傳宗接代、支撐門(mén)戶；有的雖已生育一個(gè)男孩，但由于開(kāi)始創(chuàng)業(yè)時(shí)無(wú)暇照顧孩子，學(xué)業(yè)、智力等綜合素質(zhì)不盡人意，總想再生個(gè)如意的子女。
2、經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對(duì)獨(dú)立，削弱干部群眾參與自治的積極性。農(nóng)村實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包且30年不變后，農(nóng)民實(shí)際上已長(zhǎng)期獲得了土地使用權(quán)，村民對(duì)集體的依賴性和集體對(duì)村民的利益支配能力已基本消失，村民與集體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系已基本分離。由于經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對(duì)獨(dú)立，農(nóng)民參與不參與自治活動(dòng)對(duì)個(gè)人沒(méi)有什么利害關(guān)系；黨員、干部、計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)員缺乏參與計(jì)劃生育自治的熱情，而村級(jí)組織也難以約束他們的行為。
3、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，計(jì)劃生育獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠完善。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，對(duì)計(jì)劃生育模范戶、雙女戶、獨(dú)生子女戶、計(jì)劃生育困難戶落實(shí)照顧、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償?shù)燃?lì)措施不到位；同樣對(duì)違反政策的行為，也很難采取措施兌現(xiàn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等，這樣導(dǎo)之不通、管之不力的管理制度，使村兩委“巧婦難為無(wú)米之炊”。另外，目前社會(huì)保障機(jī)制也很不完善，除了少數(shù)極困難計(jì)生家庭外可獲得少量社會(huì)救助外，大多數(shù)計(jì)劃生育家庭得不到任何保障，因此部分人認(rèn)為不管男女，多個(gè)子女在晚年總會(huì)相應(yīng)多點(diǎn)照顧，少點(diǎn)后顧之憂。
4、干部報(bào)酬相對(duì)甚少，計(jì)劃生育自治工作無(wú)人管理。由于村里發(fā)展經(jīng)濟(jì)少，鎮(zhèn)鄉(xiāng)對(duì)村干部的補(bǔ)貼少，部分村干部一年到頭連誤工作補(bǔ)貼，因此部分村干部也是外出打工族，部分村干部是靠務(wù)農(nóng)養(yǎng)家，而管理村務(wù)需要時(shí)間和精力，尤其是開(kāi)展計(jì)劃生育村民自治，從客觀原因?qū)е麓甯刹繉?duì)本村集體事業(yè)力不從心；再加上管理工作中，有時(shí)還得不到群眾的理解，嚴(yán)懲挫傷了村干部抓計(jì)劃生育村民自治的積極性。
二、幾點(diǎn)思考
通過(guò)調(diào)研分析，針對(duì)以上存在問(wèn)題，我市于2003年率先在涅浦、阮市、璜山、牌頭等四個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)開(kāi)展深化計(jì)劃生育村民自治工作，著力解決了以下三個(gè)方面：
1、多管齊下，增強(qiáng)干部整體綜合素質(zhì)。村民自治中工作的好壞，村干部的綜合素質(zhì)起著決定性作用。因此我們黨委政府和計(jì)生部門(mén)首先要多方面、多渠道地解決干部的報(bào)酬問(wèn)題，千方百計(jì)保證干部全身心投入計(jì)劃生育自治工作；其次，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革應(yīng)參謀把機(jī)關(guān)分流人員派到村里去幫助開(kāi)展自治工作，這樣不但可以鍛煉提高干部能力，又加大對(duì)計(jì)劃生育村民自治工作的指導(dǎo)。第三，要在積極引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，明確村干部和服務(wù)員的責(zé)任，讓他們知道實(shí)行村民自治中干部要做好什么，不該做什么；按照計(jì)劃生育村民自治進(jìn)展效果，評(píng)級(jí)分檔，給予獎(jiǎng)懲，促進(jìn)計(jì)劃生育村民自治工作的深入開(kāi)展。
2、多樣激勵(lì)，引導(dǎo)群眾積極參與自治。
一要建立激勵(lì)機(jī)制。各級(jí)政府要千方百計(jì)把法律規(guī)定的，如對(duì)持《計(jì)生優(yōu)惠證》戶的優(yōu)惠、優(yōu)先、照顧、補(bǔ)償要切實(shí)落到實(shí)處，且鼓勵(lì)村級(jí)按照村級(jí)經(jīng)濟(jì)條件出臺(tái)相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)措施。二是完善保障機(jī)制。由政府牽頭盡快建立起計(jì)劃生育公益金，對(duì)由于意外傷殘和死亡的計(jì)劃生育戶和部分計(jì)劃生育困難戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)照顧。三是出臺(tái)優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)所有計(jì)劃生育戶進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，使他們真正在經(jīng)濟(jì)上有獎(jiǎng)勵(lì)，政治上有地位，生活上有保障。四是出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策。農(nóng)民是現(xiàn)實(shí)主義者，要把計(jì)劃生育自治工作與群眾的利益聯(lián)系起來(lái)，向他們宣傳和灌輸新的生育觀念、新的生育文化，給他們帶去榮譽(yù)、補(bǔ)償、優(yōu)惠等切實(shí)的利益，使他們?cè)诮邮苄掠^念時(shí)有所得、有所樂(lè)、有所依；使違者有所失、有所恥、有所懼，從而提高群眾少生優(yōu)生的自覺(jué)性和參與自治的積極性。
3、多方聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與自治相結(jié)合推行計(jì)劃生育村民自治要與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，與脫貧致富相結(jié)合。首先，我們一定要把計(jì)劃生育村民自治作為經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容，同規(guī)劃，同實(shí)施，有利于計(jì)劃生育村民自治的推行。其次，要發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)，實(shí)施脫貧致富奔小康戰(zhàn)略，優(yōu)先扶持計(jì)劃生育模范戶、獨(dú)生子女戶、雙女戶脫貧致富。第三是要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，幫助落實(shí)計(jì)劃生育村民自治的優(yōu)先和優(yōu)惠政策，使村民有共同利益，不再游離于集體之外，增加村兩委號(hào)召力，共同解決村民自治中的實(shí)際問(wèn)題。
4、多種方法，深化計(jì)劃生育村民自治
運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，按照“四前四先”工作方法，全面推進(jìn)計(jì)劃生育村居民自治。即：加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，狠抓落實(shí)責(zé)任制，努力做到制度建設(shè)走在工作前，自治工作走在服務(wù)前，服務(wù)工作走在補(bǔ)救前，補(bǔ)救工作走在征收前；在抓源頭治理上下功夫，做到“教育在先，優(yōu)生優(yōu)育早知道；服務(wù)在先，重點(diǎn)對(duì)象早理解；措施在先，苗頭問(wèn)題早消化；檢查在先，違法生育早防范”。要充分發(fā)揮計(jì)劃生育協(xié)會(huì)的作用，要揚(yáng)協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì)，讓協(xié)會(huì)在計(jì)劃生育村民自治中挑重?fù)?dān)。進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口的管理和維權(quán)工作，努力提高育齡群眾知情選擇后落實(shí)長(zhǎng)效節(jié)育措施和一年一次生殖健康服務(wù)等方面的創(chuàng)新成效，使民情、民意、民智真正在決策和管理中得到體現(xiàn)。
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