第一篇：“老板村官”監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)的問題與對策

“老板村官”監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)的問題與對策

作者：肖劍忠 尤金福來源：《中州學(xué)刊》2007年第6期

近年來,“老板村官”因其在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)群眾共同富裕等方面具有比較顯著的積極效應(yīng),得到了各地黨委政府的肯定和許多農(nóng)民群眾的認(rèn)可。但毋庸置疑的是,如果掌握村莊公共權(quán)力的“老板村官”,不能受到有效監(jiān)督,諸多弊端和危害勢必接踵而來。因而,隨著“老板村官”越來越多地出現(xiàn)于廣大農(nóng)村地區(qū),針對“老板村官”的監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)也就日益顯現(xiàn)其重要意義。為探究“老板村官”監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)中存在的主要問題,筆者先后在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和“老板村官”現(xiàn)象比較普遍的浙江省蕭山區(qū)、余杭區(qū)、黃巖區(qū)、路橋區(qū)等地基層農(nóng)村開展了系列調(diào)研。其中,訪談10余次;對30個行政村實(shí)施了問卷調(diào)查,共發(fā)放問卷200份,回收有效問卷191份,回收率為95.5%;此外,還收集和查閱了大量的相關(guān)文獻(xiàn)。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上,本文就“老板村官”監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)中的主要問題進(jìn)行了分析,并就如何進(jìn)一步健全“老板村官”監(jiān)督制約機(jī)制提出了若干對策建議。

一、“老板村官”監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)中的主要問題

1.村民會議(村民代表會議)制度的一些缺陷削弱了其對“老板村官”的監(jiān)督制約效果

《中華人民共和國村民委員會組織法》及各地制定的具體實(shí)施辦法,為村民會議(村民代表會議)制度的建立和實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障,這也正是近年來我國農(nóng)村基層民主建設(shè)大步前進(jìn)的重要原因和基本前提。但由于制度建設(shè)的滯后性和基層實(shí)踐的復(fù)雜性,在現(xiàn)實(shí)生活中,村民會議(村民代表會議)制度的實(shí)施有時仍然面臨著無法可依的窘境,由此妨礙了村民會議(村民代表會議)制度充分發(fā)揮其對“老板村官”的民主監(jiān)督功能。具體而言,村民會議(村民代表會議)制度的制度缺陷及其弊端主要有兩方面:其一,關(guān)于村民罷免村委會成員的規(guī)定不夠細(xì)致具體。罷免村官是有效監(jiān)督包括“老板村官”在內(nèi)的全部村官的最嚴(yán)厲手段。然而,已有的《村民委員會組織法》對罷免問題的規(guī)定過于原則和簡單,對于紛繁復(fù)雜的村官罷免實(shí)踐,缺乏足夠的規(guī)范和有力的指導(dǎo)。例如,規(guī)定罷免村委會成員的村民會議由村委會召開,這是自己罷免自己,導(dǎo)致實(shí)踐中罷免村官難。浙江省人大出臺了《浙江省村民委員會選舉辦法》,對罷免會議主持人的確定以及罷免終止程序等方面作了較為詳細(xì)的規(guī)定,較好地解決了以前村民罷免村委會成員的難題,但是可操作性還是不強(qiáng),例如“罷免理由正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么”、“村民多次要求罷免,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是不啟動罷免怎么辦”、“村委會成員不愿主持罷免投票表決會議怎么辦”等一些情況還是難以解決,由此必然使得村民難以充分借助村民會議(村民代表會議)制度,對“老板村官”進(jìn)行有效的監(jiān)督。2005年11月,杭州市有4個村的村民要求罷免村委會主任,但由于《村委會組織法》對罷免問題只有原則規(guī)定,致使在具體實(shí)施中罷免難以操作,無果而終。其二,缺乏關(guān)于村民代表報(bào)酬的規(guī)定,為不當(dāng)?shù)拿裰髡芜\(yùn)作方式開了方便之門。無論是國家的《村民委員會組織法》,還是各地的具體實(shí)施辦法,均未對村民代表在參與本村公共事務(wù)的決策與監(jiān)督過程中是否給予報(bào)酬和如何給報(bào)酬作出明確規(guī)定。據(jù)筆者對臺州、杭州等地10多個村的調(diào)查,目前這些村普遍實(shí)行村民代表開會發(fā)放務(wù)工補(bǔ)貼的做法,補(bǔ)貼的具體數(shù)額各地不一,但通常是每半個工20元到50元之間。

從村民代表開會耽誤了工作時間,存在一定的機(jī)會成本的角度考慮,上述做法具有一定合理性。但是由于這些務(wù)工補(bǔ)貼一般都是由村官們決定支出的,因而使得許多村民代表不同程度地存在著“拿人手短”的心理弱勢,此時,欲讓他們站在全體村民根本利益的立場上,積極議政,大膽進(jìn)言,甚至敢于揭“老板村官”之過,都顯得有些勉為其難,村民會議(村民代表會議)制度的民主監(jiān)督功能難免要打折扣。而且,由于各地農(nóng)村實(shí)行村民代表有償參與村務(wù)的決策管理的潛規(guī)則歷時已久,致使許多村民代表形成了參與民主監(jiān)督的“路徑依賴”,即當(dāng)自身利益未直接受到侵害時,許多村民代表往往會視有無誤工補(bǔ)貼的情況,而決定是否積極參與對村官的監(jiān)督。我們的問卷調(diào)查結(jié)果也印證了這一點(diǎn)。當(dāng)問及“有沒有誤工補(bǔ)貼對村民代表民主管理村事務(wù)的積極性影響”時, 28.80%的被調(diào)查者選擇了“影響很大”,31·41%的被調(diào)查者選擇了“影響較大”,選擇“影響不大”和“沒有影響”的比例分別為32.46%和7.33%。

2.普遍存在的程序犯錯降低了各類監(jiān)督制約機(jī)制的應(yīng)有制度績效

民主作為一種自下而上的權(quán)力制約,它既是價值目標(biāo),又是一套嚴(yán)密程序。完善對“老板村官”的監(jiān)督制約機(jī)制,必須重視具體程序的科學(xué)設(shè)計(jì)和嚴(yán)格執(zhí)行,因?yàn)樗诤艽蟪潭壬蠜Q定著各類民主制度的實(shí)施效果。但是,在基層農(nóng)村,無論是黨內(nèi)民主制度,還是村民自治制度,其具體實(shí)踐過程中的程序犯錯現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)筆者調(diào)查,目前在基層農(nóng)村黨內(nèi)民主和村民自治領(lǐng)域存在的有意程序犯錯現(xiàn)象,主要有:(1)在重大村務(wù)決策過程中實(shí)行不合理的表決方式。在筆者所調(diào)查過的農(nóng)村地區(qū),其對于重大村務(wù)的決策,普遍實(shí)行舉手表決或同意簽名方式。顯然,這些表決方式的實(shí)行,某些代表甚至多數(shù)代表可能因?yàn)閼赜谄渌砗痛骞賯冴P(guān)注和審視的壓力,或礙于情面,而不能表達(dá)真實(shí)意愿。此外,這些村多數(shù)實(shí)行邊簽名邊領(lǐng)務(wù)工補(bǔ)貼或者舉手表決之后即發(fā)放務(wù)工補(bǔ)貼的做法。在當(dāng)前法律未明確規(guī)定村民代表參與村務(wù)決策的務(wù)工補(bǔ)貼問題的情形下,這類與誤工補(bǔ)貼緊密相連的表決程序無疑會在相當(dāng)程度上扭曲民意,使得村民自治制度對“老板村官”的民主監(jiān)督功能難以充分發(fā)揮。(2)在民主評議過程中結(jié)果統(tǒng)計(jì)程序不透明。我們在對杭州市、臺州市10多個村的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)村的民主評議在公開化和透明化方面是“半截子工程”,因?yàn)樵诿裰髟u議會上,往往只進(jìn)行發(fā)放表格、填表說明、填寫和回收表格等工作,最終評議結(jié)果僅僅為少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部所知,而未向參加評議的普通黨員和村民代表全面反饋。顯然,這樣的程序操作難免影響民主評議的真實(shí)結(jié)果,難以真正有效地考核評價“老板村官”的德能勤績等各方面表現(xiàn)。

在基層民主政治的具體運(yùn)作過程中,之所以比較普遍地出現(xiàn)不同程度的程序犯錯現(xiàn)象,主要有兩方面的原因:一方面,由于我國法治傳統(tǒng)素來缺乏,包括許多農(nóng)民群眾和“老板村官”在內(nèi)的大多數(shù)國民的程序意識普遍十分淡漠,沒有意識到具體程序系統(tǒng)的隨意變更、不當(dāng)增減,將會導(dǎo)致出現(xiàn)不同的結(jié)果,嚴(yán)重地影響到民主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),而是圖簡單便利,圖省時省事;另一方面,面子觀念、人情意識等孕育于熟人社會、與法治建設(shè)相背離的不良觀念深深地侵入了許多農(nóng)民群眾的心靈,從而使得他們在參與基層民主政治生活過程中,常常對嚴(yán)格的程序運(yùn)作做簡單化和隨意化處理。

3.農(nóng)村黨組織的黨內(nèi)民主監(jiān)督明顯弱于村民代表會議的民主監(jiān)督

在農(nóng)村,村民借助村民代表會議及其派生組織(如村務(wù)公開監(jiān)督小組等)對村民委員會行使社區(qū)公共政治權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,和全體黨員借助黨內(nèi)民主渠道對作為農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心的黨支部進(jìn)行監(jiān)督,是農(nóng)村內(nèi)部對全體村官進(jìn)行民主監(jiān)督的兩種基本路徑。

毋庸置疑,前一種民主監(jiān)督路徑,由于參與范圍較廣、民意基礎(chǔ)較厚、法律保障較實(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較豐,其對“老板村官”的監(jiān)督已經(jīng)并將繼續(xù)取得顯著成效。但與此同時,我們也必須認(rèn)識到,由于黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨規(guī)定、黨對民主價值的內(nèi)在認(rèn)同以及黨組織內(nèi)部精英密集等結(jié)構(gòu)特征,黨內(nèi)民主的監(jiān)督路徑,同樣可以對“老板村官”產(chǎn)生有效的監(jiān)督制約作用。特別是考慮到農(nóng)村兩委負(fù)責(zé)人多數(shù)具有黨員政治身份,這種監(jiān)督制約也就越加顯得必要。然而,根據(jù)我們的調(diào)查,在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)政治生活中,黨組織內(nèi)部的民主監(jiān)督普遍明顯弱于村民代表會議的監(jiān)督。在筆者走訪過的10多個村,村里的黨員會議雖然每年也有2—5次不等,但大多數(shù)會議的議題和內(nèi)容集中于政策傳達(dá)、黨課教育等方面,唯有年末的黨員民主評議是難得的例外。

之所以出現(xiàn)農(nóng)村黨組織內(nèi)部民主監(jiān)督冷、村民代表會議民主監(jiān)督熱的現(xiàn)象,主要原因是:相比于歷時已久和實(shí)踐廣泛的村民自治來說,有關(guān)我黨黨內(nèi)民主的確定組織載體、設(shè)計(jì)具體程序、規(guī)范權(quán)利義務(wù)等制度建設(shè)工作仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié),致使農(nóng)村黨組織實(shí)施黨內(nèi)民主普遍缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)和完善的制度作參照。

4.對“老板村官”思想道德狀況的監(jiān)督,明顯弱于對其有形發(fā)展業(yè)績的監(jiān)督

在“老板村官”們身上眾多的角色中,作為一名農(nóng)村基層干部的角色無疑比其老板身份更加關(guān)乎廣大村民的切身利益,影響更為廣泛和深遠(yuǎn)。尤其是“老板書記”作為黨在農(nóng)村基層組織的負(fù)責(zé)人和廣大村民的領(lǐng)頭人,他們的一言一行和全部表現(xiàn)都關(guān)系到黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固,以及農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的有效發(fā)揮。因而,對于“老板村官”們的思想道德狀況進(jìn)行有效的監(jiān)督,自有其必要性和重要性。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前各地對“先富能人村官”思想道德狀況的監(jiān)督普遍薄弱。其具體表現(xiàn)如:(1)“老板村官”吃喝之風(fēng)盛行。(2)“老板村官”親民近民之風(fēng)總體缺乏。

對“老板村官”思想道德狀況的監(jiān)督,之所以存在應(yīng)然和實(shí)然之間的巨大差距,主要跟農(nóng)民群眾以及上級黨委政府思想上的某種偏差有關(guān)。一些農(nóng)民群眾過于看重“老板村官”在發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面帶來的實(shí)惠和收益,從而對“老板村官”們在思想道德方面的污點(diǎn)惡習(xí)和不良表現(xiàn),睜一眼閉一眼,缺乏監(jiān)督的意識,少有監(jiān)督的行為。與此同時,某些地方黨委和政府,考慮到“老板村官”們在配合完成上級任務(wù)、自費(fèi)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施甚至免費(fèi)吃喝宴請等方面的諸多益處,同樣不愿對“老板村官”們的思想道德表現(xiàn)提出更多更嚴(yán)格的要求,進(jìn)行有力的監(jiān)督。

5.對“老板村官”非法間接獲利的監(jiān)督,總體弱于對他們在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部直接獲利的監(jiān)督

調(diào)查發(fā)現(xiàn),在許多農(nóng)村地區(qū),“老板村官”們對經(jīng)濟(jì)利益的謀取,正越來越多地借助某些與農(nóng)村公共權(quán)力行使以及村民切身利益不直接相關(guān)的途徑,其中主要的是爭取對自己企業(yè)在土地供給、稅收信貸、財(cái)政扶持立項(xiàng)等方面的優(yōu)先考慮和惠顧,以及對自家宅基地建設(shè)審批等方面的特別惠顧。盡管,這些間接謀利事實(shí)上在大多數(shù)情況下未直接侵害本村村民的切身利益,但是,當(dāng)跳出農(nóng)村和農(nóng)民利益的圈圈,以更為宏大的視野來審視“老板村官”們的這些利益謀取新途徑,就會發(fā)現(xiàn)它們對體現(xiàn)黨的先進(jìn)性、增強(qiáng)黨的合法性基礎(chǔ)、密切黨群干群關(guān)系,同樣構(gòu)成了危害;更何況,考慮到某些資源的有限性和競爭性,也就使得農(nóng)民群眾利益受損成了“老板村官”們獲利的背后結(jié)果。

“老板村官”們的上述獲利新途徑之所以能屢屢走通,主要原因有:其一,大多數(shù)農(nóng)民群眾的“差序格局”意識。由于“老板村官”通常并非從村里集體資產(chǎn)中謀取不當(dāng)利

益,農(nóng)民群眾的切身利益未直接受損,于是,大多數(shù)農(nóng)民群眾抱著事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度,不愿聞也不愿問,很少通過輿論批評、向有關(guān)部門檢舉揭發(fā)等途徑對“老板村官”進(jìn)行監(jiān)督,甚至相反,將他們視為能人。其二,地方黨委、政府有關(guān)工作人員的腐敗行為。由于目前我國法治政府、責(zé)任政府和透明政府的建設(shè)仍有不完善之處,由于某些政府工作人員的宗旨意識不強(qiáng)、道德自律性差、人情觀念濃厚以及赤裸裸的以權(quán)謀私或“權(quán)力期權(quán)”思想,從而使得隨意人治、非法行政、錢權(quán)交易等行為仍有存在的空間。在此背景之下,有關(guān)政府部門及其工作人員向“老板村官”頻開綠燈,慷國家和人民財(cái)富之慨,實(shí)“老板村官”之腰包,謀己之私利,也就在所難免。

二、加強(qiáng)“老板村官”監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)的若干對策建議

為健全針對“老板村官”的監(jiān)督制約機(jī)制,充分發(fā)揮“老板村官”治理模式的積極效應(yīng),推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織的先進(jìn)性建設(shè),我們特提出以下對策建議。

1.修改《村民委員會組織法》,健全村民會議制度,充分發(fā)揮村民代表的民主監(jiān)督作用

隨著農(nóng)村基層民主政治的不斷推進(jìn),全國人大等有關(guān)部門應(yīng)該盡快將《村民委員會組織法》的修改工作納入議事日程。從健全村民會議制度、加強(qiáng)對包括“老板村官”在內(nèi)的全部村官的監(jiān)督制約的角度考慮,《村民委員會組織法》的修改和完善工作應(yīng)包含以下內(nèi)容:(1)完善村民代表會議行使罷免權(quán)的程序規(guī)定。在明確村民代表會議對村民委員會的監(jiān)督和罷免權(quán)力主體地位,明確村民代表的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善村民代表會議及其組成人員各項(xiàng)權(quán)力行使的具體程序,對正當(dāng)罷免理由的確定、罷免主持人的確定等問題作出明確的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)所有程序的嚴(yán)密性、規(guī)范性、可操作性、科學(xué)性和公正性。(2)明確村民代表享受誤工補(bǔ)貼的權(quán)利及具體條件。至于具體標(biāo)準(zhǔn),則由各地村民代表大會根據(jù)當(dāng)?shù)啬耆司杖牒痛蹇芍滟Y金狀況,制定合理的具體標(biāo)準(zhǔn),并通過公示形式接受村民監(jiān)督。

2.健全黨內(nèi)民主制度,充分發(fā)揮黨員主體的民主監(jiān)督功能,完善“老板村官”的黨內(nèi)制約機(jī)制

具體做好三方面的工作:(1)認(rèn)真實(shí)施和進(jìn)一步健全支部黨員大會、支部委員會和支部黨員民主生活會制度?，F(xiàn)有的支部黨員大會、支部委員會和支部黨員民主生活會制度蘊(yùn)涵著豐富的民主要素,具有顯著的民主監(jiān)督功能。當(dāng)前的主要任務(wù)是不折不扣地實(shí)施這些制度,發(fā)揮其應(yīng)有的制度績效。從農(nóng)村實(shí)際出發(fā),支部黨員大會可每年定期召開兩次,時間分別定于歲末年初和年中“七一”建黨節(jié)之際,會議主要內(nèi)容為聽取、審議和通過黨組織負(fù)責(zé)人的年度工作總結(jié)、年初工作計(jì)劃或年中工作匯報(bào),以及商討其他重要事項(xiàng)。此外,還可視村具體情況不定期地召開支部黨員大會。支部委員會應(yīng)每周召開一次,由全體支部委員按照民主集中制原則對當(dāng)前工作進(jìn)行討論、決定和部署。必須堅(jiān)決防止以兩委負(fù)責(zé)人(村黨支部書記和村委會主任)的碰頭會取代黨員支部大會的錯誤做法。民主生活會則至少每季度召開一次,且每一位黨員都必須參加。會議的主要內(nèi)容應(yīng)主要圍繞思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、道德自律等方面的問題進(jìn)行自我剖析,開展批評與自我批評。

(2)完善黨員在重大村務(wù)決策中的參與機(jī)制。凡召開村民代表大會、決策重大村務(wù)之前,都須召開全體黨員參加的黨員大會,充分發(fā)揚(yáng)民主,集思廣益,以統(tǒng)一思想和科學(xué)決策;

此外,村兩委班子成員還應(yīng)每年集中開展兩次以上的黨員談心活動,以加強(qiáng)彼此的信息溝通和感情交流,促進(jìn)黨內(nèi)團(tuán)結(jié),并汲取全體黨員智慧和力量,不斷提高黨組織的執(zhí)政能力。(3)進(jìn)一步完善黨員民主評議機(jī)制。在每年年末召開的黨員民主評議會議上,必須將支部黨員大會、支部委員會、黨員民主生活會的具體運(yùn)作情況,黨組織思想作風(fēng)建設(shè)和群眾思想政治工作狀況,以及黨員談心活動的具體開展情況等,列為評議黨支部的重要內(nèi)容,將黨員在批評與自我批評中的表現(xiàn)情況列入黨員互評的重要內(nèi)容。

3.完善村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共事務(wù)運(yùn)作的透明化,減少“老板村官”的腐敗空間

具體實(shí)踐中,應(yīng)做到以下三點(diǎn):(1)公開內(nèi)容全面化和細(xì)致化。統(tǒng)一制作村務(wù)公開表格和財(cái)務(wù)公開表格,對財(cái)務(wù)收支、干部職責(zé)、干部報(bào)酬、宅基地審批等重要村務(wù)逐項(xiàng)公開,并且詳細(xì)列出事項(xiàng)內(nèi)容,如村級招待費(fèi),必須將來客單位、姓名、經(jīng)辦人員、費(fèi)用數(shù)額等內(nèi)容悉數(shù)公開,嚴(yán)禁公開事項(xiàng)“其他”化和公開內(nèi)容簡單化。(2)公開時間季度化和確定化。各村村務(wù)公開實(shí)行一季度一公開;村務(wù)公開的具體時間自確定后,即維持不變。

(3)公開載體開放化和明顯化。所有的村務(wù)公開欄都應(yīng)達(dá)到一定面積,且置于室外。此外,為了避免有制不依的現(xiàn)象,縣、市(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開執(zhí)行情況的督察,且將各村執(zhí)行落實(shí)情況列入年末工作考核及有關(guān)評先評優(yōu)之中;各村應(yīng)同時成立村務(wù)監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組等組織,由村民民主選舉產(chǎn)生,受村民代表會議領(lǐng)導(dǎo),代表廣大村民對本村村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)督。

4.加強(qiáng)對村民進(jìn)行法律和現(xiàn)代民主政治知識教育,培養(yǎng)其權(quán)利意識和程序觀念,使各項(xiàng)針對“老板村官”的監(jiān)督制約機(jī)制得到嚴(yán)格實(shí)施

為了有效監(jiān)督包括“老板村官”在內(nèi)的所有村官,必須造就眾多具有強(qiáng)烈的權(quán)利意識和程序觀念的普通村民與村民代表。為此,除了有賴于長期的學(xué)校教育和持續(xù)的民主政治實(shí)踐外,司法和民政等有關(guān)部門也應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村法律和現(xiàn)代民主政治知識的教育普及工作。有關(guān)部門應(yīng)該積極通過廣播影視節(jié)目的制作傳播、文藝表演、義務(wù)宣講、專人指導(dǎo)、模擬法庭等多種有效途徑,在農(nóng)民群眾中大力宣傳《村民委員會組織法》等與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)的法律和現(xiàn)代民主政治知識。

5.加強(qiáng)地方黨委政府的廉政建設(shè),切斷“老板村官”的間接非法謀利途徑

為了從外部遏制“老板村官”非法謀取利益,使“老板村官”們的間接非法謀利難以實(shí)現(xiàn),必須加強(qiáng)地方黨委政府的廉政建設(shè)。具體言之:其一,加強(qiáng)法治政府和責(zé)任政府建設(shè)。必須使基層政府所有職能的行使,都有法有制可依,有科學(xué)嚴(yán)密的程序可遵循,盡量將政府官員的自主處理權(quán)和自由裁量權(quán)壓縮在最小程度的合理范圍之內(nèi),使所有的違法行政行為都能受到相應(yīng)的責(zé)任追究和法律制裁,進(jìn)而促使政府官員和其他工作人員自覺拒絕“老板村官”的種種利誘和人情干擾,減少和杜絕違法行政、法外開恩等行為。其二,全面推行基層政府的政務(wù)公開。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處,必須在上級有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下,按照內(nèi)容全面、信息準(zhǔn)確、制作規(guī)范、公開及時等要求,將基層政府各部門和全體工作人員的工作職責(zé)、具體落實(shí)結(jié)果等諸多情況信息,面向轄區(qū)內(nèi)的全體村民全部公開,滿足人民群眾的知情要求,接受人民群眾的監(jiān)督,從而壓縮政府官員與“老板村官”之間非法錢權(quán)交易、情權(quán)交易的空間。

6.全面實(shí)施村財(cái)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管制度,健全農(nóng)村財(cái)務(wù)管理,杜絕集體資金挪用現(xiàn)象

為了防止某些富而不仁的“老板村官”打集體資產(chǎn)的歪主意,各地農(nóng)村應(yīng)繼續(xù)實(shí)施村財(cái)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管制度。同時,為了提高該項(xiàng)制度的制度績效,還須進(jìn)一步健全農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理制度。具體可從三方面入手:(1)縮短農(nóng)村賬務(wù)結(jié)報(bào)周期。將目前多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的一季度一結(jié)報(bào)或兩月一結(jié)報(bào),改為一月一結(jié)報(bào),以防止因周期過長而可能出現(xiàn)的資金外借、挪用、出租等違法行為,避免村集體資產(chǎn)流失。(2)實(shí)行村集體資金年度支出的總量和結(jié)構(gòu)控制。由村民代表會議參考鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有關(guān)部門意見,決定村財(cái)務(wù)支出的年度最高限額及其分配結(jié)構(gòu),并通過實(shí)行村干部村務(wù)接待包干制度,以嚴(yán)格控制招待費(fèi)等非生產(chǎn)性支出的比重。必須將各村實(shí)際年度財(cái)務(wù)支出狀況列入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村兩級考核,與年度報(bào)酬或考核獎金掛鉤。(3)實(shí)行農(nóng)村審計(jì)制度。全面實(shí)施村干部離任審計(jì)、專向?qū)徲?jì)和三年輪審制度,將農(nóng)村集體資產(chǎn)使用情況納入審計(jì)制度的實(shí)施對象范圍。

7.全面貫徹《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督,遏制“先富能人書記”的違法違紀(jì)行為

鑒于“老板村官”中大多數(shù)是黨員甚至黨組織負(fù)責(zé)人的現(xiàn)實(shí),以及紀(jì)檢監(jiān)督本身所具有的靈活性、全程性、低成本等優(yōu)勢,應(yīng)特別重視和強(qiáng)化上級紀(jì)檢部門對“老板村官”的紀(jì)檢監(jiān)督。為此,應(yīng)著重做好兩方面工作:(1)加大《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的宣傳力度。(2)實(shí)行村干部廉政承諾制。

8.加強(qiáng)農(nóng)村典型腐敗案件的報(bào)道,營造良好的鄉(xiāng)村反腐氛圍,充分發(fā)揮新聞輿論對“先富能人治村”的監(jiān)督制約作用

應(yīng)重視發(fā)揮新聞輿論對“老板村官”的監(jiān)督制約作用。各新聞輿論監(jiān)督部門必須將許多涉案金額不大但對“老板村官”更具類比性和警示性的村官腐敗案件,列入自己的關(guān)注視野,對之進(jìn)行重點(diǎn)宣傳報(bào)道,更好地發(fā)揮監(jiān)督和警示作用。

第二篇：民主與權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制論文

摘要： 發(fā)展黨內(nèi)民主涉及的內(nèi)容是多層次和多方面的，在當(dāng)前最為重要和根本的是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，建立健全各種相關(guān)制度，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。本文探討了有效加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的主要對策，對于新時期推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)具有特別重要的意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主；權(quán)力監(jiān)督；制度創(chuàng)新

黨內(nèi)民主建設(shè)一直是我們黨各項(xiàng)建設(shè)中備受關(guān)注和重視的課題。在當(dāng)前，發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，這對我們準(zhǔn)確理解和把握黨內(nèi)民主建設(shè)的基本規(guī)律，有效推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)

黨內(nèi)民主，是共產(chǎn)黨的政治本質(zhì)規(guī)定性之一。黨內(nèi)是否實(shí)行民主及實(shí)行的程度，這是關(guān)系到黨的性質(zhì)和黨是否有生機(jī)與活力的問題。我們雖然經(jīng)常強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，但對黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)問題缺乏深入而系統(tǒng)的研究。根據(jù)列寧的意思，黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)，就是指全體黨員有權(quán)平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)一切事務(wù)，即黨員是黨組織的“主人”，黨內(nèi)事務(wù)歸根到底由黨員當(dāng)家作主。他指出：“現(xiàn)在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負(fù)責(zé)人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產(chǎn)階段政治運(yùn)動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針?！盵1]他又進(jìn)一步指出，“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。這就是說，黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨內(nèi)所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報(bào)告工作，并可以撤換”[2]。

從列寧的論述中可以看出，黨內(nèi)民主，從根本上來說，是黨內(nèi)生活中的基本政治原則和政治制度。其實(shí)質(zhì)，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務(wù)。擴(kuò)大和發(fā)展黨內(nèi)民主，就是要加強(qiáng)制度建設(shè)，確保廣大黨員在黨內(nèi)生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規(guī)定的黨員權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)和確實(shí)保障，如果離開了這一點(diǎn)就不可能有真正的黨內(nèi)民主。

二、真實(shí)有效的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要保障

中共黨內(nèi)民主監(jiān)督，是中共黨組織（特別是黨的紀(jì)檢部門）和全體黨員在民主集中制原則指導(dǎo)下，在黨內(nèi)政治民主和組織民主的基礎(chǔ)上，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)從黨組織內(nèi)部對黨的執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促的活動。黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制則是指由黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容、程序等要素構(gòu)成的有機(jī)整體以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關(guān)系。中共早在執(zhí)政之初就對黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督問題予以重視。1949年11月成立了中共各級黨的紀(jì)律檢查委員會，在中共“八大”及其前后一段時間里，毛澤東、劉少奇、鄧小平等黨的領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，任何黨員和黨的組織就必須接受監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。改革開放以來，中共在恢復(fù)發(fā)展黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督方面取得了明顯的進(jìn)步，主要表現(xiàn)是：（1）全黨對于黨內(nèi)監(jiān)督的重要性的認(rèn)識更加深刻；（2）建立健全了紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大了黨的代表大會的職權(quán)；（3）黨內(nèi)監(jiān)督制度趨于完備，修改和制定了系列黨規(guī)黨法；（4）狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)，清除了一些腐敗分子，糾正了黨內(nèi)的某些不正之風(fēng)和違法亂紀(jì)行為等等。

可見，改革和完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度，強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，是執(zhí)政黨防止重大決策失誤，保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效遏制腐敗的迫切需要。目前，隨著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、社會組織、生活方式等日益多樣化。在這種情況下，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、真實(shí)有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，對推動新時期黨內(nèi)民主建設(shè)具有特別重要的戰(zhàn)略意義。

三、合理構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，推動黨內(nèi)民主建設(shè)

根據(jù)當(dāng)前發(fā)展黨內(nèi)民主面臨的問題，如何從體制和機(jī)制兩方面構(gòu)造一個規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對權(quán)力的制約監(jiān)督，是擺在我們黨面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。從目前情況來看，筆者認(rèn)為主要從以下幾個方面合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

1．發(fā)展黨內(nèi)民主是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的基本前提

黨的十六大報(bào)告指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的帶動和示范作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[3]。黨的十六大報(bào)告關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的決定，把黨內(nèi)民主建設(shè)與制度建設(shè)有機(jī)地統(tǒng)一起來，注重從制度建設(shè)高度發(fā)展黨內(nèi)民主，這既是對黨的建設(shè)長期歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，又是對新的歷史條件下強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約機(jī)制的基本前提。在全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，如何強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約機(jī)制，把我們的黨建設(shè)好，這是我們在新的世紀(jì)面臨的最重大的課題。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要黨內(nèi)外群眾對黨和國家的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行批評監(jiān)督。因此，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制的建設(shè)，必須發(fā)展黨內(nèi)民主，按照要求進(jìn)行制度建設(shè)，科學(xué)地配置黨內(nèi)的權(quán)力，要把本應(yīng)屬于黨員的權(quán)力歸還給黨員，由黨員直接或間接地決定黨內(nèi)各種事務(wù)。發(fā)展黨內(nèi)民主使得民主權(quán)利得到保障，法制法規(guī)更加健全，黨自我更新和執(zhí)政能力更強(qiáng)，這一切既是黨執(zhí)政的價值目標(biāo)所在，又將有力地促進(jìn)黨的執(zhí)政方式的法治化、民主化和科學(xué)化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

2．健全法律法規(guī)是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要基礎(chǔ)

法律是具有國家強(qiáng)制力的社會規(guī)范，完善的法律制度是制約權(quán)力異化，消除權(quán)力腐敗的依據(jù)和保證。現(xiàn)代政治生活的實(shí)踐表明，健全的法制是對權(quán)力實(shí)行有效監(jiān)督制約的重要基礎(chǔ)。建立一種以法制為主導(dǎo)的政治制度模式既是現(xiàn)代政治生活的普遍要求，又是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會生活日益復(fù)雜化和多樣化，要適應(yīng)社會發(fā)展的需要，就應(yīng)該建立完善的法制體系，使之成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的安全閥和社會發(fā)展的穩(wěn)定器，實(shí)現(xiàn)整個國家政權(quán)運(yùn)作的制度化和法律化。

在目前，要加強(qiáng)對執(zhí)政黨的監(jiān)督制約機(jī)制，在健全法制方面，首先是要完善黨內(nèi)制度法規(guī)。制度法規(guī)既是黨內(nèi)生活的規(guī)矩，也是黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)。黨內(nèi)制度法規(guī)包括五個方面：一是組織制度，如差額選舉制度、職務(wù)任期制度、干部交流制度、崗位輪換制度、親屬回避制度等；二是領(lǐng)導(dǎo)制度，如集體決策制度、分工負(fù)責(zé)制度等；三是工作制度，如請示匯報(bào)制度、辦事公開制度、職務(wù)開銷制度等；四是生活制度，如權(quán)利保障制度、民主生活制度等；五是監(jiān)督制度，如干部考核制度、民主評議制度、信任投票制度、離任審計(jì)制度、家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度、家庭重大事項(xiàng)報(bào)告制度等。目前制度法規(guī)還不夠完善，我們還要結(jié)合社會的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)一步完善黨內(nèi)制度法規(guī)，使它從內(nèi)涵和外延方面建立起比較完備的法規(guī)體系，同時，我們還要充分發(fā)揮制度法規(guī)的作用，必須力求實(shí)現(xiàn)制度法規(guī)的完整性、統(tǒng)一性和可操作性，從制度法規(guī)上保證有法必依，違法必究，確保制度法規(guī)的權(quán)威性和有效性。

3．改革監(jiān)督體制是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的治本之策

中國共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展的實(shí)踐證明，加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督對保證黨內(nèi)民主建設(shè)和發(fā)展至關(guān)重要。改革開放后，黨恢復(fù)了黨的紀(jì)律檢查委員會監(jiān)督體系，并使其在實(shí)踐中發(fā)揮作用。但是，從具體的實(shí)踐來看，這個制度還需要進(jìn)一步完善。目前存在的一個核心問題是：中央紀(jì)律檢查委員對中央委員監(jiān)督難，中央以下各級紀(jì)律檢查委員會對同級單位及其成員監(jiān)督難。[4]黨內(nèi)監(jiān)督制度對于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督至關(guān)重要，但如果沒有比較完善的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，這些監(jiān)督制度就不能充分發(fā)揮作用。黨內(nèi)監(jiān)督制度是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，而黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制則是核心。黨內(nèi)監(jiān)督能否搞好，在很大程度上取決于是否有一個良好的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，必須進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制，為各項(xiàng)具體制度充分實(shí)現(xiàn)其價值創(chuàng)造條件和提供保障。對此，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確要求要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制。這就要改變現(xiàn)行的紀(jì)委對同級黨委和上級紀(jì)委負(fù)責(zé)的不合理的體制。目前紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上卻是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，紀(jì)委成員中的提名、任命、調(diào)動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀(jì)委會完全依附于同級黨委。這就限制了紀(jì)委監(jiān)督制約職能的發(fā)揮，特別是很難履行對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約，因?yàn)榧o(jì)委監(jiān)督制約的有效性往往取決于同級黨委的態(tài)度，而同級黨委的態(tài)度又取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。這種體制上的局限性，決定了紀(jì)委對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約是很難到位，因此，就需要改變這種不合理的監(jiān)督體制。按照列寧當(dāng)年的思想，紀(jì)委不僅由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)，而且改革受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)，對黨的全國代表大會負(fù)責(zé)。確認(rèn)紀(jì)委受代表大全的委托，實(shí)施對黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，與執(zhí)行機(jī)關(guān)具有平等的地位、平行的權(quán)力。執(zhí)行機(jī)關(guān)受代表大會的委托，在政治上對檢查機(jī)關(guān)實(shí)施指導(dǎo)，以保證執(zhí)行機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地圍繞黨的中心任務(wù)開展工作。在檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，紀(jì)委系統(tǒng)不再受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，各級紀(jì)委經(jīng)費(fèi)來源、干部配備使用和待遇等都由紀(jì)委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持相對獨(dú)立性，這樣紀(jì)委的權(quán)力也加大了，地位也提高了。紀(jì)委的主要工作人員一律實(shí)行任期制，任期未滿一般不得調(diào)離現(xiàn)任工作崗位，從根本上保證紀(jì)委能夠獨(dú)立地行使檢查權(quán)。

這個體制變化的核心就是把黨委領(lǐng)導(dǎo)具體化和制度化為黨的代表大會或黨的委員會全體會議領(lǐng)導(dǎo)。但是，這個變化必須有兩個制度性的前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內(nèi)的地位與作用；二是在不屬一級政權(quán)性質(zhì)的地方或單位組織實(shí)行黨代表大會常任制。這樣，紀(jì)委的監(jiān)督就能在黨的整體領(lǐng)導(dǎo)體系中獲得更大相對自主的空間，從而在實(shí)現(xiàn)更為有效的紀(jì)律監(jiān)督的同時，推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。

4．完善監(jiān)督機(jī)制是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要任務(wù)

要使黨不斷地自我發(fā)展和完善，關(guān)鍵在于理順構(gòu)成監(jiān)督制約機(jī)制各個要素之間的相互關(guān)系，健全黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制。江澤民指出：“要切實(shí)加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，健全監(jiān)督制約機(jī)制?！盵5]為此，筆者認(rèn)為應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

第一，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用?！八^輿論監(jiān)督，就是社會公眾依據(jù)憲法和法律賦予的民主權(quán)利，通過輿論機(jī)構(gòu)或借助輿論工具，從善治的角度對社會公共事務(wù)管理中的權(quán)力組織和決策人物的言行予以道義上的審視、評價和督促，尤其包括對官僚主義、缺德行為等社會不良現(xiàn)象的批評指責(zé)?！盵6]從20世紀(jì)90年代以來，我國的輿論監(jiān)督隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的寬松、政務(wù)公開的擴(kuò)大和民眾政治參與的有序發(fā)展而逐步發(fā)展起來，越來越受到中央和國家的高度重視。從中共“十四大”報(bào)告到“十七大”報(bào)告，都強(qiáng)調(diào)了輿論監(jiān)督的重要作用。盡管輿論監(jiān)督在反對專制作風(fēng)、遏制腐敗、推動民主和法治、保持黨和國家的活力等方面發(fā)揮了重要作用，但在目前依然存在著新聞輿論監(jiān)督疲軟和輿論監(jiān)督法規(guī)不健全等問題。為了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，我們必須確保黨員在法定的范圍內(nèi)有了解黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利、黨員發(fā)表意見的權(quán)利、黨員對黨內(nèi)重大決策的運(yùn)作實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利等等。

第二，逐步完善黨內(nèi)選舉制度。黨章規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除了它的派出機(jī)關(guān)外，都應(yīng)由選舉產(chǎn)生。各級黨的代表大會在進(jìn)行代表資格審查時，上級組織在審批下級組織的領(lǐng)導(dǎo)成員時，應(yīng)認(rèn)真審查產(chǎn)生這些人選的選舉程序，對那些不符合選舉程序的組織和成員不予承認(rèn)和批準(zhǔn)，堅(jiān)決擯棄用直接委托取代選舉，用征求意見回避選舉的做法。在逐步擴(kuò)大直接選舉的同時，不斷完善差額選舉。沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競爭的差額不是真正的差額。差額選舉比等額選舉優(yōu)越，最根本的是它給選民提供了自主選擇的可能性，保證選民充分行使自主選擇的權(quán)利，舉優(yōu)汰劣，保證選出最優(yōu)秀的人才。

此外，還要真正實(shí)行競爭機(jī)制。建立和完善公平、公開、公正的競爭機(jī)制有利于選民和選舉單位對當(dāng)選代表的監(jiān)督。當(dāng)選代表在競選過程中對選民和選舉單位所作的承諾和保證，將成為選民和選舉單位對其進(jìn)行監(jiān)督的重要依據(jù)。實(shí)行差額選舉在客觀上為代表候選人的競選活動提供了依據(jù)和可能，使我們黨的干部制度真正成為出人才、出政績、出效率的制度，從而為干部隊(duì)伍茁壯成長注入新的生機(jī)活力，為優(yōu)秀人才脫穎而出開辟新政治渠道。

第三，切實(shí)保障黨員民主權(quán)利。黨員民主權(quán)利是以黨和黨內(nèi)其他法規(guī)形式確認(rèn)黨員應(yīng)享有的權(quán)力和利益，它是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，尊重和保障黨員民主權(quán)利的目的在于使每個黨員都能關(guān)心、參與黨內(nèi)事務(wù)，發(fā)揮黨員的積極性、主動性，保證黨的事業(yè)的發(fā)展。堅(jiān)持黨章規(guī)定的所有黨員無論職位高低，權(quán)利和義務(wù)一律平等的原則。對于在遵守黨紀(jì)的前提下，對黨內(nèi)事務(wù)發(fā)表不同意見的黨員，不得采取任何形式加以打擊；對于在黨的會議上或在給黨的組織的報(bào)告中，對黨的組織和個人提出批評意見的黨員，不得采取任何形式加以壓制，否則必須依據(jù)黨紀(jì)嚴(yán)肅處理。為了實(shí)施有效的監(jiān)督，在不斷提高廣大黨員的監(jiān)督意識的同時，必須加強(qiáng)監(jiān)督保障制度建設(shè)，切實(shí)保障廣大黨員行使申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，保障廣大黨員在申訴、控告、檢舉之后不受打擊壓制，并使違法亂紀(jì)的行為受到應(yīng)有的制裁，使堅(jiān)持原則敢于監(jiān)督的黨員得到應(yīng)有的支持和表彰，從而調(diào)動廣大黨員參與監(jiān)督的積極性和主動性。

第四，有效開展民主評議活動。在黨內(nèi)，黨員是黨的主人，是黨的決策主體。黨內(nèi)民主的本質(zhì)就是由黨員決定黨內(nèi)重大問題和管理黨的事務(wù)。通過個人述職、黨員評議和組織考察，力求客觀公正地對干部作出評價。對違法亂紀(jì)、嚴(yán)重失職的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)及時予以罷免，以便體現(xiàn)監(jiān)督制約的剛性。實(shí)踐表明，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部手中都掌握一定的權(quán)力，而權(quán)力作為一種強(qiáng)制力量只能以強(qiáng)制力量來制約。如果離開了這種強(qiáng)制，只停留于一般道義上的譴責(zé)，監(jiān)督制約就失去了權(quán)威性，失去了威懾力。

此外，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，還要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部的監(jiān)督作用。各級領(lǐng)導(dǎo)班子要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，帶頭開展批評和自我批評，及時糾正各種不正確的思想和行為。把黨組織的嚴(yán)格監(jiān)督與黨員干部的認(rèn)真自律結(jié)合起來。在從嚴(yán)治黨中，每個黨員干部要經(jīng)常按照黨章和黨內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)定對照檢查，自重、自警、規(guī)范行為，嚴(yán)以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力度的同時，要拓寬監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，要相信和依靠民眾，廣開言路，真誠歡迎各方面的意見和批評。

5．加強(qiáng)黨派監(jiān)督是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的外在條件

“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”，這是中國政黨制度的基本特征，這個“合作”與“參政”的一個基本體現(xiàn)，就是共產(chǎn)黨與各民主黨派“互相監(jiān)督”，“互相監(jiān)督”主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。但是，在我國政治生活中，民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督也不同程度地存在著“軟監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“空監(jiān)”的問題。因此，要強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約，必須加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督。

要提高民主黨派的監(jiān)督的力度，必須加強(qiáng)民主黨派的自身建設(shè)。一方面，需要在民主黨派內(nèi)部建立相應(yīng)的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)。因?yàn)樽鳛閰⒄h的民主黨派，其主要職能是參政議政和進(jìn)行民主監(jiān)督。目前，各級民主黨派內(nèi)部絕大部分沒有負(fù)責(zé)參政議政和民主監(jiān)督的專門工作機(jī)構(gòu)，這與民主黨派參政黨的地位是不相稱的，實(shí)際上已影響了民主黨派監(jiān)督作用的發(fā)揮。與建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的一個問題是必須加強(qiáng)民主黨派的機(jī)關(guān)建設(shè)。民主黨派機(jī)關(guān)作為各民主黨派的工作機(jī)構(gòu)，是民主黨派聯(lián)系其成員的橋梁和紐帶，是民主黨派形象的代表和窗口，是發(fā)揮民主黨派作用的組織保證，同時機(jī)關(guān)也是實(shí)現(xiàn)多黨合作、政黨監(jiān)督的樞紐。民主黨派機(jī)關(guān)工作搞的如何，直接關(guān)系到民主黨派監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。另一方面，造就一批專門從事參政議政和善于進(jìn)行民主監(jiān)督的政治家隊(duì)伍。造就這樣一批政治家，必須加強(qiáng)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，重在建設(shè)、重在落實(shí)、重在真抓實(shí)干。要貫徹民主集中制的組織原則，建立、健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作制度，發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用；要牢固樹立“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想，維護(hù)和增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)，這是做好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要保證。因此，加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督，為我國的政黨監(jiān)督創(chuàng)造一個良好的前提條件，這對強(qiáng)化中國政黨的監(jiān)督制約機(jī)制至關(guān)重要。

6．完善監(jiān)督體系是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的根本保證

構(gòu)建一種科學(xué)、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是非常重要的。制衡是社會主義政權(quán)本身應(yīng)該具有的一種內(nèi)在機(jī)制，也是約束權(quán)力、消除腐敗的先決條件。要在黨、人大、政府三分權(quán)力的基礎(chǔ)上形成有效的相互制衡機(jī)制。建立和完善監(jiān)督制約的協(xié)調(diào)機(jī)制，科學(xué)界定各種監(jiān)督制約主體的功能和職責(zé)，明晰監(jiān)督制約系統(tǒng)的層次性和不同層次監(jiān)督制約主體的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)監(jiān)督制約的整體協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮監(jiān)督系統(tǒng)的整體功能，增大監(jiān)督系統(tǒng)的合力，在具體工作中要切實(shí)加強(qiáng)人大、政協(xié)尤其是人大對黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從組織上鞏固人大的法定地位，依法落實(shí)人大的選舉和監(jiān)督職能。此外，要加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，制定和完善新聞輿論法規(guī)，在堅(jiān)持黨依法管輿論的前提下，強(qiáng)化新聞輿論的監(jiān)督功能，通過有效的形式把各種形式的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成強(qiáng)有力的全方位的監(jiān)督制約網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮監(jiān)督制約的整體效能。

從國家的法律規(guī)范上講，人大與黨是互相監(jiān)督和制約的關(guān)系。來自于黨內(nèi)的黨規(guī)黨法，可以對政黨、人大、政府進(jìn)行監(jiān)督和制約，人大可以運(yùn)用憲法和法律對黨組織和政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。如果把運(yùn)用黨規(guī)黨法對人大、政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約看作是中國民主政治的一個生長點(diǎn)，那么，各級人大運(yùn)用憲法和法律對共產(chǎn)黨和政府進(jìn)行監(jiān)督和制約就是另一個重要的生長點(diǎn)。要構(gòu)建一個理想的中國特色的政黨與人大、政府之間的權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)系，需要經(jīng)過一個不斷發(fā)展的過程。而這個過程的發(fā)展,它首先要有黨內(nèi)民主作保障。如果黨內(nèi)民主生活不正常，民主集中制得不到很好的貫徹落實(shí)，那就根本談不上人大、政府之間的權(quán)力制約的問題。

總之，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督能否落到實(shí)處，直接關(guān)系到執(zhí)政黨能否實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，能否克服官僚主義、形式主義和腐敗現(xiàn)象等工作中的缺點(diǎn)和錯誤，關(guān)系到國家的民主政治建設(shè)和安定團(tuán)結(jié)的政治局面能否得到鞏固與發(fā)展。積極探索并認(rèn)真落實(shí)各種提高政黨監(jiān)督實(shí)效的措施，必將推動中國的政黨監(jiān)督向更廣闊的前景發(fā)展。

注釋：

[1]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（13）：191-192.[2]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（14）：249.[3]在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報(bào)告[R].北京：人民出版社，2002，52.[4]宮杰、于賢成.新時期的黨內(nèi)監(jiān)督[M].北京：中央黨校出版社，1992，196.[5]江澤民.為把黨建設(shè)成為更加堅(jiān)強(qiáng)的工人階級先鋒隊(duì)而斗爭[R].人民日報(bào),1990.7.1,(1).[6]尤光付.中外監(jiān)督制度比較[M].北京:商務(wù)印書館,2003，410.

第三篇：對刑事訴訟監(jiān)督制約機(jī)制問題的幾點(diǎn)思考

為了懲治犯罪，保護(hù)人民，維護(hù)公平正義。我國刑事訴訟法明確規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟訴，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相制約，互相配合，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！辈⒃谠V訟各環(huán)節(jié)中明確了相互監(jiān)督制約措施和方法，從而確立了監(jiān)督制約機(jī)制，使刑事訴訟法的功能作用得到了較好的發(fā)揮。但在訴訟實(shí)踐中，也暴露出一系列突出問題，如司法人員違法辦案、非法取證、徇私舞弊、濫用職權(quán)、刑訊逼供、超期羈押等侵權(quán)瀆職問題至今仍屢禁不止，有的甚至還非常嚴(yán)重。這些問題出現(xiàn)從一個側(cè)面較為真實(shí)地反映了我們當(dāng)前刑事訴訟監(jiān)督制約不力的現(xiàn)狀，也為我們有針對性地完善刑事訴訟監(jiān)督制約程序指明了方向。完善刑事訴訟監(jiān)督制約程序，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟監(jiān)督制約程序的實(shí)際，在現(xiàn)行憲政體制和法律框架下，著力解決好以下幾個方面的問題。

一、關(guān)于監(jiān)督乏力、制約失衡的問題。

現(xiàn)行刑事訴訟法總則第一章規(guī)定了公檢法三機(jī)關(guān)職權(quán)劃分和權(quán)力活動的基本原則，第二章又進(jìn)一步明確了三機(jī)關(guān)受理案件的管轄范圍，第三章回避、第四章辯護(hù)與代理、第五章證據(jù)、第六章強(qiáng)制措施又先后對三機(jī)關(guān)的回避決定權(quán)、告知辯護(hù)權(quán)、批準(zhǔn)或許可聘請律師、會見犯罪嫌疑人等作了規(guī)定，刑事訴訟法第二編立案、偵查、提起公訴、第三編審判、第四編執(zhí)行又分別對各訴訟環(huán)節(jié)公檢法三機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，特別是彼此之間的監(jiān)督制約作了更深入的規(guī)定。這些規(guī)定有機(jī)地結(jié)合在一起，較好地保障了訴訟權(quán)力的依法正確行使和刑事訴訟任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。但這些規(guī)定并非盡善盡美，目前在理論上和司法實(shí)踐中都面臨諸多問題，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是規(guī)定過于簡約而不夠具體，缺乏一些應(yīng)予規(guī)定的監(jiān)督制約操作規(guī)范。如人民法院受理的自訴案件，人民檢察院如何監(jiān)督就缺乏明確的規(guī)定。由于缺乏具體的監(jiān)督制約措施和方法，監(jiān)督者于法無據(jù)，被監(jiān)督者欲規(guī)避監(jiān)督，其監(jiān)督制約的力度就可想而知。

二是缺乏違反監(jiān)督制約機(jī)制的法律后果，致使監(jiān)督制約機(jī)制軟弱無力，剛性不強(qiáng)。如刑事訴訟法第八十七條是一條完整的檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督制約的規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)立案案件后，有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)理由不成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。”但若公安機(jī)關(guān)不立案，卻沒有后續(xù)手段和措施，即沒有違反法定職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律后果。盡管刑事訴訟法作了許多禁止規(guī)定，但由于缺乏相應(yīng)的法律后果，其監(jiān)督制約作用就難以有效發(fā)揮。

因此，要充分發(fā)揮監(jiān)督制約機(jī)制的作用，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟權(quán)力配置和監(jiān)督制約現(xiàn)狀，重新合理配置訴訟權(quán)力。彌補(bǔ)權(quán)力監(jiān)督制約漏洞，增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約力度。

1、要轉(zhuǎn)變訴訟立法思想，體現(xiàn)人權(quán)保護(hù)的憲法原則。就是要認(rèn)識到對刑事訴訟公權(quán)力的監(jiān)督制約始終是世界各國訴訟立法不變的議題和核心，明確刑事訴訟法的公法性質(zhì)和訴訟公權(quán)力相對于私權(quán)的強(qiáng)權(quán)性和不平等性。為此，在立法中必須堅(jiān)持權(quán)力監(jiān)督制約的原則，防止在目的和任務(wù)的驅(qū)使下，濫用公權(quán)力，直接侵害訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)前在訴訟立法中，尤其要注意轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的打擊工具論的立法思想，變“打擊為重”為“打擊與保護(hù)并重”。要根據(jù)人權(quán)保障的憲法原則要求，重新擺正公檢法三機(jī)關(guān)關(guān)系，突出權(quán)力監(jiān)督制約，實(shí)行分工負(fù)責(zé)下的互相制約、互相配合原則，以指導(dǎo)訴訟立法和訴訟權(quán)力的具體配置，最終實(shí)現(xiàn)在打擊犯罪中保護(hù)人權(quán)，在保護(hù)人權(quán)中更好地懲治犯罪，維護(hù)法律的公平與正義。

2、要加強(qiáng)對訴訟實(shí)體權(quán)與程序權(quán)的監(jiān)督制約。在刑事訴訟中，公安司法機(jī)關(guān)是重要的訴訟主體，處于訴訟主導(dǎo)地位，履行著控訴和審判犯罪等重要職能，其訴訟中實(shí)體權(quán)和程序權(quán)的行使會對犯罪嫌疑人和被告人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，保障非主導(dǎo)方訴訟當(dāng)事人的權(quán)益，必須加強(qiáng)對訴訟主導(dǎo)方權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約。具體來講就是要彌補(bǔ)現(xiàn)行立法中訴訟實(shí)體權(quán)與程序權(quán)監(jiān)督制約的漏洞，通過完善細(xì)化操作規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督制約力度。筆者認(rèn)為，有權(quán)力就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督制約，尤其是要用權(quán)力來監(jiān)督制約權(quán)力。無論是訴訟程序權(quán)還是實(shí)體權(quán)都是刑事訴訟任務(wù)實(shí)現(xiàn)必備的權(quán)力，因此其立法的標(biāo)準(zhǔn)是一致的，不能有所偏廢，有的完備，有的粗疏（前提是不違背訴訟立法確立的基本原則）。立法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是賦予一方權(quán)力，權(quán)力方就有履行義務(wù)職責(zé)規(guī)定，相對方就應(yīng)當(dāng)有法定的權(quán)力制約辦法，以保證監(jiān)督制約權(quán)力方與相對方的平衡。特別是要增強(qiáng)監(jiān)督制約的剛性，在修改刑事訴訟法中明確各訴訟權(quán)力主體違反法定義務(wù)、濫用法定職權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，有效防止監(jiān)督制約不力。當(dāng)前尤其是要明確對違反訴訟時限、違反管轄、回避規(guī)定、違反告知義務(wù)、違反批準(zhǔn)許可聘請律師、會見律師義務(wù)等程序的責(zé)任追究規(guī)定，保證訴訟當(dāng)事人最基本的訴訟權(quán)利，實(shí)現(xiàn)訴訟程序正義。

二、關(guān)于檢察監(jiān)督的問題。

檢察監(jiān)督是指人民檢察院根據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé),依法對刑事、民事、經(jīng)濟(jì)和行政法律的監(jiān)督。狹義的檢察監(jiān)督僅指刑事法律監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)依照法律賦予的職權(quán)對刑事立案、偵查、審判和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。完善檢察監(jiān)督就是要根據(jù)現(xiàn)行刑事法律監(jiān)督的現(xiàn)狀，緊緊抓住訴訟實(shí)踐中一些難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，有針對性地完備訴訟立法。從現(xiàn)行刑事訴訟法有關(guān)人民檢察院法律監(jiān)督的規(guī)定來看，有以下特點(diǎn)：一是重原則規(guī)范輕具體規(guī)定?，F(xiàn)行刑事訴訟法關(guān)于人民檢察院法律監(jiān)督的規(guī)定非常籠統(tǒng)和原則，不僅總則規(guī)定較原則，而且許多具體的訴訟環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督規(guī)定也較為原則。如對公安機(jī)關(guān)偵查活動的監(jiān)督方式的規(guī)定，現(xiàn)行刑事訴訟法第七十六條規(guī)定“人民檢察院在審查批捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院”、第一百三十七條明確規(guī)定“人民檢察院在審查起訴案件時，必須查明公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法”、第六十六條規(guī)定“必要的時候，人民檢察院可以派員參加公安機(jī)關(guān)對重大案件的討論”。這些監(jiān)督方式的規(guī)定非常原則，在司法實(shí)踐中不得不依靠公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各自制定相應(yīng)的訴訟規(guī)則來銜接和落實(shí)。二是重事后監(jiān)督輕事前監(jiān)督、同步監(jiān)督?，F(xiàn)行刑事訴訟法關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定，除了刑事訴訟法第二百一十二條死刑臨場監(jiān)督和對人民法院違反法定程序的庭審活動實(shí)施的是同步監(jiān)督（事實(shí)上糾正意見仍然是在庭審后提出）外，其他檢察監(jiān)督規(guī)定多為事后監(jiān)督。三是重訴訟實(shí)體權(quán)監(jiān)督輕程序權(quán)監(jiān)督?，F(xiàn)行刑事訴訟法把人民檢察院對公安司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)放在了這些機(jī)關(guān)訴訟實(shí)體權(quán)的規(guī)定上，對這些機(jī)關(guān)訴訟程序權(quán)的監(jiān)督大多重視不夠。如對人民法院審判程序的監(jiān)督，僅有刑事訴訟法第一百六十九條非常原則的規(guī)定。而對涉及被告人實(shí)體權(quán)的人民法院確有錯誤的刑事判決、裁定的抗訴監(jiān)督，現(xiàn)行刑事訴訟法的規(guī)定卻非常詳細(xì)，刑事訴訟法第一百八十一條、第一百八十七條、第一百八十八條、第一百九十條、第一百九十二條、第一百九十三條、第二百零五條、二百零七條等眾多條文對抗訴的條件、抗訴的審理都作了較為明確的規(guī)定。同樣人民檢察院對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督規(guī)定也是如此，減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等涉及罪犯實(shí)體權(quán)的監(jiān)督規(guī)定較細(xì)，而對執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰活動是否合法等程序問題的監(jiān)督則較粗。因此，完善檢察監(jiān)督必須清醒地認(rèn)識這些監(jiān)督規(guī)定的特點(diǎn)及可能對現(xiàn)行檢察監(jiān)督的影響，緊緊抓住檢察監(jiān)督不力的癥結(jié)，通過完善薄弱點(diǎn)、明晰分歧點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督剛性，確保監(jiān)督力。

1、要完備事后監(jiān)督與事前監(jiān)督、同步監(jiān)督。就是要根據(jù)刑事訴訟法對公檢法三機(jī)關(guān)的職能定位，以及訴訟中公權(quán)力對訴訟當(dāng)事人權(quán)利的不同影響，科學(xué)定位現(xiàn)行檢察監(jiān)督，合理界定檢察機(jī)關(guān)對公安、法院事后監(jiān)督與事前監(jiān)督、同步監(jiān)督的范圍。筆者認(rèn)為，在刑事訴訟立法中可以大致明確檢察機(jī)關(guān)對公安、法院訴訟程序問題的監(jiān)督以事前監(jiān)督、同步監(jiān)督為主，以事后監(jiān)督為輔。而對訴訟實(shí)體問題的監(jiān)督，則可以考慮以事后監(jiān)督為主，事前監(jiān)督、同步監(jiān)督為輔。在具體的訴訟立法活動中，當(dāng)前就是要堅(jiān)持兩種監(jiān)督統(tǒng)一，根據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟監(jiān)督立法現(xiàn)狀，有重點(diǎn)地把能夠?qū)嵤┦虑氨O(jiān)督或同步監(jiān)督的對訴訟實(shí)體問題的事后監(jiān)督規(guī)定予以適當(dāng)修改，把對程序問題的事后監(jiān)督盡可能修改為事前監(jiān)督、同步監(jiān)督。如對逮捕羈押期限等訴訟時限的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)完全可以從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為實(shí)施事前、同步監(jiān)督。

2、要改進(jìn)偵查、審判與執(zhí)行監(jiān)督。一是要進(jìn)一步加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)立案、偵查活動的監(jiān)督。在修改刑事訴訟法中建議專門增加一條“人民檢察院對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)立案偵查而立案偵查的，或者公安機(jī)關(guān)立而不偵、消極偵查的案件的監(jiān)督”。同時還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后作出撤案決定的監(jiān)督，建議修改刑事訴訟法第一百三十條規(guī)定，明確公安機(jī)關(guān)決定撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)將撤銷案件決定書抄送人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)撤銷案件的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新復(fù)查。此外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和完善人民檢察院對公安機(jī)關(guān)取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留等強(qiáng)制措施執(zhí)行和變更的監(jiān)督。二是要統(tǒng)一對違法情況檢察監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。建議以刑事訴訟法第七十六條人民檢察院對公安機(jī)關(guān)偵查活動違法情況監(jiān)督糾正的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)行人民檢察院對人民法院違反訴訟程序、執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰活動的監(jiān)督規(guī)定予以修改。建議將刑事訴訟法第一百六十九條修改為“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理違反法律規(guī)定訴訟程序，有權(quán)向人民法院提出糾正意見，人民法院應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院。”；將第二百二十四條修改為“人民檢察院對執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實(shí)行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院”，以保證刑事訴訟法對違法情況檢察監(jiān)督規(guī)定前后一致性。三是要進(jìn)一步細(xì)化人民檢察院對人民法院審判活動、對執(zhí)行機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。就是要在修改刑事訴訟法中詳細(xì)列明人民檢察院監(jiān)督糾正的主要違法行為及其監(jiān)督糾正的程序和方法，把現(xiàn)行在人民檢察院訴訟規(guī)則中的單方監(jiān)督規(guī)定，具體上升到刑事訴訟法相關(guān)條文中，以統(tǒng)一各家對檢察監(jiān)督的認(rèn)識。當(dāng)前尤其是要細(xì)化刑事訴訟法第一百八十一條抗訴規(guī)定，詳細(xì)列明“人民檢察院認(rèn)為本級人民法院第一審判決、裁定確有錯誤”的具體情形，防止檢察機(jī)關(guān)與法院認(rèn)識分歧，導(dǎo)致監(jiān)督難以落實(shí)。

3、要著力強(qiáng)化履職監(jiān)督。就是要解決現(xiàn)行檢察監(jiān)督不力的問題，防止檢察機(jī)關(guān)應(yīng)履行職責(zé)而不履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督而不監(jiān)督發(fā)生。在當(dāng)前《監(jiān)督法》尚未出臺，對監(jiān)督者與被監(jiān)督者缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和接受監(jiān)督規(guī)范的情況下，建議在刑事訴訟立法中設(shè)專章規(guī)定公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、監(jiān)管執(zhí)行機(jī)關(guān)違反訴訟法定職責(zé)義務(wù)的法律責(zé)任。一是要明確不作為的法律責(zé)任。如對符合受理?xiàng)l件或管轄的案件，應(yīng)當(dāng)受理而不予受理；應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，而不履行告知義務(wù)；應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)許可辯護(hù)律師聘請、會見犯罪嫌疑人被告人，而不批準(zhǔn)、不許可等。二是要明確越權(quán)行為的法律責(zé)任。如公安偵查機(jī)關(guān)濫用職權(quán)不應(yīng)立案而立案、違法搜查扣押、凍結(jié)、違反法定辦案時限超期羈押等的法律責(zé)任。三是要明確司法機(jī)關(guān)及其工作人員在刑事訴訟中涉嫌受賄、徇私枉法等職務(wù)犯罪行為的法律責(zé)任。在具體的立法活動中，當(dāng)前要突出重點(diǎn)加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)履職監(jiān)督，明確檢察機(jī)關(guān)不依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任。具體來講可以在立法中規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)及其工作人員不依法履行法律監(jiān)督職責(zé)或監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級檢察機(jī)關(guān)或紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)人員，依照檢察官法等的規(guī)定予以懲戒；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，用法律手段來監(jiān)督推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)及其工作人員依法正確履行監(jiān)督職責(zé)，做到能監(jiān)督、敢監(jiān)督、真監(jiān)督，不辱使命。

三、關(guān)于非權(quán)力監(jiān)督制約的問題。

非權(quán)力是相對于權(quán)力而言的。在刑事訴訟中，權(quán)力主要是由公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院來行使，而非權(quán)力則由公安司法機(jī)關(guān)以外的其他訴訟主體(如犯罪嫌疑人、被告人、被害人、自訴人、證人、辯護(hù)人、訴訟代理人等)來行使。在刑事訴訟中，權(quán)力與非權(quán)力是一個矛盾統(tǒng)一體，一方面權(quán)力要主導(dǎo)制約作用非權(quán)力，另一方面非權(quán)力又要監(jiān)督制約反作用于權(quán)力。因此，完善刑事訴訟非權(quán)力監(jiān)督制約就是要正確認(rèn)識權(quán)力與非權(quán)力的辯證關(guān)系，自覺擺正非權(quán)力監(jiān)督制約的訴訟位置，通過加強(qiáng)非權(quán)力監(jiān)督制約，改進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)接受非權(quán)力監(jiān)督制約的規(guī)定來保障訴訟權(quán)力的依法正確行使。

1、要完善非權(quán)力監(jiān)督制約，最大限度地保障訴訟當(dāng)事人獲得救濟(jì)。完善非權(quán)力監(jiān)督制約就是要在訴訟立法中充分賦予訴訟當(dāng)事人救濟(jì)的權(quán)利，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)力能得到落實(shí)。如在立法中可以賦予訴訟當(dāng)事人對違法取證的投訴、舉報(bào)權(quán)利。對執(zhí)行機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督可以賦予罪犯約見檢察官的權(quán)利，以保障其合法權(quán)利不受侵犯。要進(jìn)一步完善人民陪審員制度，加強(qiáng)辯護(hù)律師權(quán)利行使的保障，充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用。同時，還應(yīng)當(dāng)明確只要法律賦予了訴訟當(dāng)事人及其他參與人權(quán)利，作為權(quán)利的相對方就應(yīng)當(dāng)有法定義務(wù)來保障其權(quán)利落實(shí)，在訴訟立法中就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的具體規(guī)定來體現(xiàn)。如刑事訴訟法第三十條“對駁回申請回避的決定，當(dāng)事人及其法定代理人可以申請復(fù)議一次。”的規(guī)定，在立法中就應(yīng)當(dāng)明確訴訟中公安司法機(jī)關(guān)的義務(wù)，在該條文后增加“相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定時限內(nèi)作出維持或撤銷原決定”的規(guī)定。當(dāng)前完善非權(quán)力監(jiān)督制約，尤其是要注意把完善訴訟立法的重點(diǎn)放在規(guī)制和明晰權(quán)力機(jī)關(guān)對訴訟當(dāng)事人權(quán)利保障上。一是明晰公安司法機(jī)關(guān)相關(guān)的責(zé)任規(guī)定。如刑事訴訟法第五十二條“被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權(quán)申請取保候?qū)彙！保蛻?yīng)當(dāng)明確“批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)說明理由”。同樣第六十四條關(guān)于拘留后通知的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)明確“對應(yīng)通知而未通知的，被拘留人的家屬有權(quán)要求檢察機(jī)關(guān)和上級公安機(jī)關(guān)糾正”。對刑事訴訟法第五十五條關(guān)于保證人罰款的決定，應(yīng)當(dāng)在立法中賦予保證人申訴的權(quán)利。二是增強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的主動性，盡可能將對當(dāng)事人權(quán)利保障的后置規(guī)定，改為前置規(guī)定，以保障訴訟當(dāng)事人權(quán)利得到落實(shí)。如刑事訴訟法第一百五十四條關(guān)于人民法院開庭時告知當(dāng)事人申請合議庭組成人員、書記員等的回避問題，在修改刑事訴訟法中可以將告知權(quán)利前置，修改為在開庭十日以前送達(dá)起訴書副本時告知被告人，以最大程度地保障訴訟當(dāng)事人權(quán)利。三是盡可能做到權(quán)力行使公開。２004年6月24日最高人民法院向社會公開宣布，減刑、假釋案件實(shí)行公示制度和公開聽證制度。這是人民法院自覺把權(quán)力置于人民群眾監(jiān)督下，用“陽光”政策來杜絕防止違法減刑、假釋的體現(xiàn)。因此，在修改刑事訴訟法中應(yīng)當(dāng)適時把權(quán)力公開這一原則融入具體規(guī)定中，使得訴訟立法權(quán)力與監(jiān)督相伴而生。

2、要創(chuàng)新非權(quán)力監(jiān)督制約制度，加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)及其工作人員行使公權(quán)力的監(jiān)督制約。一是要探索人民監(jiān)督制度。人民代表大會是我國的根本政治制度，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)依法監(jiān)督由其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)，包括人民法院和人民檢察院。憲法和組織法明確規(guī)人民法院、人民檢察院要依法對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，自覺接受人大和人民群眾的監(jiān)督。這些規(guī)定為我們在刑事訴訟中探索人民監(jiān)督提供了法律依據(jù)。探索人民監(jiān)督，就是要把現(xiàn)行人大的宏觀的監(jiān)督，落實(shí)到具體的刑事訴訟環(huán)節(jié)和辦案中，用非權(quán)力監(jiān)督制約訴訟權(quán)力，防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)人大宏觀與微觀監(jiān)督的統(tǒng)一。當(dāng)前探索人民監(jiān)督，就是要在不違背刑事訴訟基本原則、不影響檢察機(jī)關(guān)與人民法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)的情況下,通過修改刑事訴訟法，在立法中引入人民監(jiān)督的規(guī)定，把人大及其常委會對同級檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督，轉(zhuǎn)化并具體落實(shí)到訴訟權(quán)力運(yùn)行的環(huán)節(jié)，以加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)刑事訴訟重大權(quán)力的監(jiān)督。2003年10月以來，最高人民檢察院在全國十個省市探索推行人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，把人民檢察院直接受理偵查案件不服逮捕、撤銷案件、不起訴三類案件納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督，取得了巨大的成功，目前人民監(jiān)督員制度正在進(jìn)行地方立法研究階段，并準(zhǔn)備進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，向全國推廣，這不失為一次創(chuàng)新非權(quán)力監(jiān)督制約訴訟公權(quán)力的成功嘗試。二是要探索建立司法道德監(jiān)察委員會，專司對檢察官和法官違法違紀(jì)行為的懲戒。就是要借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的司法道德委員會專司對法官、檢察官違紀(jì)違規(guī)、違反職業(yè)道德行為監(jiān)察的機(jī)構(gòu)。結(jié)合中國的國情，筆者認(rèn)為，可以將這一機(jī)構(gòu)設(shè)在人大，由具有人大代表身份，具有良好的品德和聲望的法官、檢察官、法學(xué)專家、社會賢達(dá)、知名人士等多人組成。專門受理普通公民對法官、檢察官違紀(jì)違規(guī)、違反職業(yè)道德行為等的申訴、控告或投訴，并進(jìn)行調(diào)查處理，實(shí)施具體的懲戒，以加強(qiáng)對司法官員權(quán)力的監(jiān)督，增強(qiáng)人民群眾對審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。

第四篇：試論反腐倡廉監(jiān)督制約機(jī)制的建立與完善

試論反腐倡廉監(jiān)督制約機(jī)制的建立與完善

董承耕

【摘要】：無論從理論、歷史還是現(xiàn)實(shí)的角度，看失控的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗。根據(jù)我國實(shí)際情況，建立與

完善反腐倡廉制約機(jī)制，必須從黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、綜合監(jiān)督等方面下功夫，并堅(jiān)持硬監(jiān)督與軟監(jiān)督相

結(jié)合，監(jiān)督與嚴(yán)懲相結(jié)合，監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)與體制改革相結(jié)合。

【作者單位】： 福建社會科學(xué)院!35000

1【關(guān)鍵詞】： 反腐倡廉 監(jiān)督制約 監(jiān)督機(jī)制

【分類號】：D630.9

【DOI】：CNKI:SUN:FLJS.0.1999-03-017

【正文快照】：

加強(qiáng)對反腐倡廉監(jiān)督制約機(jī)制的研究，使之不斷健全和完善，對于我國反腐倡廉、加強(qiáng)黨和政權(quán)的建設(shè)具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗從理論上看，權(quán)力失控就會蛻變?yōu)橹\

取私利的工具。權(quán)力具有強(qiáng)制性和誘惑性的特性。這種強(qiáng)制性如果受不到監(jiān)督制約，建立健全反腐倡廉的有效監(jiān)督機(jī)制反腐倡廉，是我們黨和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題。黨的十六屆三中全會切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)?！币虼?，堅(jiān)決反對和防止腐敗，是全黨一項(xiàng)重大的政治任務(wù)。目前，我國在反腐取得了階段性成果，但是還沒有形成一套完整的監(jiān)督機(jī)制，存在監(jiān)督制約機(jī)制不健全，預(yù)防機(jī)制弱化等弊端。這解決，就難以建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的反腐倡廉的有效監(jiān)督機(jī)制。因此，筆者認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)條件下地反對腐敗，關(guān)鍵是從機(jī)制上有效地遏制腐敗現(xiàn)象。

完善監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督有法可依。要在完善國家機(jī)關(guān)及其工作人員行為規(guī)范的同時，健全法律監(jiān)督方面的規(guī)定的行政監(jiān)察法等法律、法規(guī)外，還要進(jìn)一步完善法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織法規(guī)和法律監(jiān)督程序法規(guī)，以及公務(wù)員財(cái)規(guī)等等。

提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力，實(shí)行監(jiān)督責(zé)任制。過去監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督力度不夠的一個重要原因是監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，法律應(yīng)當(dāng)授予其應(yīng)有的權(quán)力，并明確其相應(yīng)的責(zé)任。

加強(qiáng)行政透明度，實(shí)行提前介入監(jiān)督。現(xiàn)在的法律監(jiān)督多屬事后監(jiān)督，只是起到補(bǔ)漏的作用。有效的監(jiān)督應(yīng)防止漏洞的發(fā)生，而提前介入的前提是政務(wù)公開，主要指：人事公開、財(cái)務(wù)公開、辦事公開、領(lǐng)導(dǎo)人的活動及財(cái)專門監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合。充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的作用，這對反腐倡廉至關(guān)重要。只有這樣的監(jiān)督機(jī)制具有牢固的社會基礎(chǔ)。為此，可以實(shí)行聘請群眾法律監(jiān)督員和在一定范圍內(nèi)成立群眾法律監(jiān)督小組的為群眾和法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的橋梁，從而對權(quán)力實(shí)行更普遍、更有效的制約。

加強(qiáng)獎懲制度。強(qiáng)化獎懲制度也是廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。只有獎懲分明，褒貶有力，才能使各項(xiàng)廉政制一方面，我們應(yīng)建立和完善獎勵制度，對廉潔奉公的公職人員給予獎勵。另一方面，還應(yīng)當(dāng)建立合理有效的懲罰紀(jì)、政紀(jì)、經(jīng)濟(jì)處罰、刑事處罰等手段，對違法亂紀(jì)的人員予以懲處。

第五篇：和諧社區(qū)建設(shè)：問題與對策

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http://004km.cnmunity）這個詞最初是德國社會學(xué)家滕尼斯提出來的一個詞，滕尼斯寫了一本書叫《社區(qū)與社會》，這本書介紹了一下什么叫社區(qū)，community這個詞和共產(chǎn)黨的詞根的意思是一樣的，都是共同的意思，自治的意思。所以社區(qū)這個意思在 2 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 西方國家的基本意思是由自由的人民群眾共同構(gòu)成的一個自由的聯(lián)合體，它應(yīng)當(dāng)沒有任何行政色彩的。

所以在西方國家，社區(qū)、政府和市場分別代表三種不同的力量，如政府行使的是公共權(quán)力，市場行使的是經(jīng)濟(jì)權(quán)力，是盈利的，而社區(qū)是公眾平等交往的領(lǐng)域，它不應(yīng)當(dāng)跟政府，也不應(yīng)當(dāng)跟市場交織在一起的，但中國長期以來，政府機(jī)構(gòu)下沉，政府機(jī)構(gòu)管著社區(qū)是一個傳統(tǒng)，而且中國老百姓已離不開政府機(jī)構(gòu)了，所以中國社區(qū)建設(shè)雖然是群眾自治組織，但它的行政化色彩相對而言仍然比較濃厚，甚至個別地方，如一些直轄市的一些村委會主任、村黨支部書記，甚至還有給他參照一些行政級別，如副處級的說法，給他行政級別的待遇，我們現(xiàn)在一部分的基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)心中也有存在一些行政化的痕跡在里面，所以目前我國的社區(qū)管理主體這一塊行政化色彩相對而言比較濃厚，行政化比較濃厚過后，對政府機(jī)構(gòu)的意志貫徹得非常好，但對老百姓活力的發(fā)揮，積極性的發(fā)揮相對而言有一點(diǎn)約束作用，這是我們存在的第一個問題。

第二個問題，社區(qū)建設(shè)的支撐體系比較薄弱。社區(qū)建設(shè)要錢，要人，要東西，但現(xiàn)在無論是錢，還是人，還是服務(wù)設(shè)施相對而言都不太足，這個在中小城市，尤其在農(nóng)村社區(qū)里邊表現(xiàn)得非常明顯，如社區(qū)的工作人員不夠多，而且相對而言社區(qū)工作人員比較單一，如有“社區(qū)老大媽”的說法，這個說法是比較片面的，老大媽可以發(fā)揮很大的作用，但它也需要一部分新的人才，如社會工作者，它需要大學(xué)畢業(yè)的社會工作者進(jìn)入社區(qū)，但是在很多農(nóng)村地區(qū)基本上是不敢想象的，在很多中小城市里也很少，人員配備還不夠。如經(jīng)費(fèi)不足，很多活都無法開展起來，因?yàn)樗缴鐓^(qū)級別就不屬于行政系統(tǒng)，財(cái)務(wù)體系比較麻煩，而且自己沒有自己的獨(dú)立財(cái)務(wù)，甚至在鄉(xiāng)里面代管之類的，錢不夠。第三服務(wù)設(shè)施不足，很多地方的服務(wù)設(shè)施，無論是娛樂設(shè)施還是自己的辦公設(shè)施都相對而言不足，這些社區(qū)建設(shè)的支撐體系比較薄弱，導(dǎo)致和諧社區(qū)建設(shè)相對而言有時候是心有余而力不足這種現(xiàn)象。這是第二個問題。

第三個，對于很多居民和村民來說，他們的社區(qū)意識比較大，社區(qū)參與程度比較低，很多村民、居民覺得自己這個小區(qū)、社區(qū)里邊的和諧社區(qū)建設(shè)主要是居委會的事情，黨的事情，治保會的事情，跟自己沒什么關(guān)系。我應(yīng)該為社區(qū)出一份力的意識比較單薄，他又不愿意參與和諧社區(qū)建設(shè)的一些事務(wù)，覺得耽誤事情，覺得我不敢參合，這也制約了和諧社區(qū)建設(shè)的一個重要原因，這是第三個原因。

第四個原因，社區(qū)的維穩(wěn)和社區(qū)的和諧難以協(xié)調(diào)一致。這是和諧社區(qū)建設(shè)中的最重要的一個問題，和諧社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵詞是“和諧”兩個字，既有活力又安定有序，但一個社區(qū)秩序或社會秩序的狀態(tài)有很多種，根據(jù)社會穩(wěn)定不穩(wěn)定，一個社會我們可以把它分為很多種狀 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 態(tài)，如最不穩(wěn)定的戰(zhàn)亂狀態(tài)、**狀態(tài)是最不穩(wěn)定的，如巴基斯坦地區(qū)還屬于戰(zhàn)爭狀態(tài)、**狀態(tài)，現(xiàn)在全世界大部分國家不是這種狀態(tài)。比它稍微好的一個社會狀態(tài)是騷亂狀態(tài)，這個國家總體比較穩(wěn)定，但是經(jīng)常有老百姓起騷亂，如以前伊斯蘭的西亞北非的一些國家，如埃及的一些國家，老百姓經(jīng)常上街游行示威，打砸搶燒的騷亂狀態(tài)。第三種，比它更好一點(diǎn)的狀態(tài)是穩(wěn)定狀態(tài)。這個社會表面看沒有什么大的騷亂，更沒有**，它表面上比較穩(wěn)定的，全世界大部分國家都處在這種狀態(tài)，但比較穩(wěn)定的狀態(tài)它有一個問題是它看上去比較穩(wěn)定，但內(nèi)在的很多有可能導(dǎo)致沖突和騷亂的因素非常多，隨時都可能爆發(fā)，這叫穩(wěn)定狀態(tài)。第四種狀態(tài)比它更好一點(diǎn)，社會比較穩(wěn)定，社會群體的關(guān)系比較和諧，叫團(tuán)結(jié)狀態(tài)。社會群體比較團(tuán)結(jié)，像朝鮮，老百姓的群體之間比較團(tuán)結(jié)。最高的狀態(tài)是和諧，我們可以發(fā)現(xiàn)和諧，各得其所，各安其位，和諧共處，這是最好的一種狀態(tài)，而且這個社會有活力，這是最高狀態(tài)。對于社區(qū)來說，它追求的是和諧，但現(xiàn)在中國整個社會總體狀態(tài)不是**，肯定不是，騷亂也不是，和諧是我們追求的一種狀態(tài)，團(tuán)結(jié)的狀態(tài)我們現(xiàn)在可以說因?yàn)槌青l(xiāng)矛盾、區(qū)域矛盾、貧富矛盾、勞資矛盾、干群矛盾、新市民和舊市民的矛盾都比較突出，我們也不敢說現(xiàn)在處在比較團(tuán)結(jié)的狀態(tài)，說我們現(xiàn)在處在一種穩(wěn)定狀態(tài)是大家比較認(rèn)同的，社會比較穩(wěn)定，但矛盾沖突也比較多，所以現(xiàn)在建設(shè)和諧社區(qū)的重點(diǎn)工作是維穩(wěn)，很多時候把和諧就等于維穩(wěn)了，但和諧不等于穩(wěn)定，穩(wěn)定是第三種狀態(tài)，和諧是第五種狀態(tài)，是最高的狀態(tài)。

但現(xiàn)在政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)的可行性，尤其社區(qū)根據(jù)現(xiàn)實(shí)的可行性，它遵循的是長期保持社區(qū)的和諧穩(wěn)定，尤其穩(wěn)定是最重要的，尤其在現(xiàn)在壓力制體制下，維穩(wěn)工作是一票否決的，到街道，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一批都是一票否決的，甚至到社區(qū)都是這樣的，都是工作評價的一個重要的指標(biāo)，是我們的硬任務(wù)。所以很多時候，維穩(wěn)和和諧是難以達(dá)到和諧統(tǒng)一的，有時候?yàn)榱司S穩(wěn)，為了維護(hù)穩(wěn)定而不惜犧牲長期的和諧，都有這種可能的，或者說，你現(xiàn)在為了追求長期的和諧，短期之內(nèi)很難保持社區(qū)穩(wěn)定的。我舉一個例子，一個社區(qū)拆遷，這個社區(qū)有73戶人家，拆遷的過程中有60戶人家經(jīng)過居委會，經(jīng)過各方做工作，同意跟開發(fā)商簽合同了，60戶人家賠償了50萬，他搬走了，有13戶人家死活不搬，不管怎么做工作都不行，他不斷地到市政府門口去示威，不斷去北京上訪，不斷地在工地上橫躺著不讓開工，鬧了兩三個月之后，當(dāng)?shù)氐胤秸烷_發(fā)商都受不了了，最后偷偷跟他們達(dá)成協(xié)議，這13戶人家每戶增加20戶，簽訂了秘密協(xié)議不要公開，但隔了一年多后，房子都做得差不多的時候，這60戶人家突然發(fā)現(xiàn)原來這13戶人家多給了他20萬，這60戶人家就不敢了，結(jié)果這60戶人家大部分人又開始上訪，又開始到市政府門口聚集，通過各種途徑喊冤，喊委屈，結(jié)果這種維穩(wěn)的動作是維護(hù)了13戶人家的穩(wěn)定，但長期導(dǎo)致了社區(qū)不和諧，導(dǎo)致一年過后，三年過后 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 這個社區(qū)仍然不和諧，而且是回遷戶的格局，這13戶人家跟這60戶人家的關(guān)系也不是特別好，本來是13戶人家的問題，結(jié)果變成60戶人家的問題，所以短期的維穩(wěn)有可能跟長期的和諧難以協(xié)調(diào)一致，這也是一個很難的問題。這是第四點(diǎn)問題。

第五點(diǎn)問題，國家政權(quán)下沉和民主自治的相悖離。為了建設(shè)和諧社會，我們現(xiàn)在對基層的社會管理非常重視，我們現(xiàn)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，社會管理的創(chuàng)新，各地動作都不斷，基層社會管理創(chuàng)新的一個基本要求是要把基層的矛盾化解在基層，讓基層穩(wěn)定和諧，這樣的話國家政權(quán)有可能不斷地下沉，它把自己的力量下沉，為了維護(hù)基層的穩(wěn)定，把財(cái)力、人力，還有一些東西都下沉到村莊和社區(qū)里面去，給社區(qū)老百姓提供服務(wù)，同時提供管理，進(jìn)行服務(wù)管理，在下沉的過程中我們會發(fā)現(xiàn)一個問題，國家政權(quán)下沉了，有可能和居民的民主自治、自我管理、自我服務(wù)相互之間是矛盾的。國家政權(quán)下沉的一個標(biāo)志，舉一個例子，某一個市為了保證全市5000多個村莊和社區(qū)和諧穩(wěn)定，就在各個村莊和社區(qū)里面設(shè)立一個治安員，每一個村莊設(shè)立一個治安員，這個治安員統(tǒng)一招考、統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一下派到村莊里面去，成立一個警務(wù)室，治安員都拿政府工資，政府的公共財(cái)政給他支出，這位治安員同時兼當(dāng)?shù)氐囊恍┐逦瘯魅沃恚鄳?yīng)地參加一些當(dāng)?shù)卮鍎?wù)工作，參加當(dāng)?shù)攸h務(wù)的一些工作。這些治安員是基層政權(quán)下沉的標(biāo)志，有利于維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣暮椭C穩(wěn)定，但是也有可能干涉到當(dāng)?shù)鼐用窈痛迕竦淖灾?，很多事情本?yīng)該是村民自治和居民自治的事情有可能跟社會穩(wěn)定混在一起，侵犯了居民的民主自治的權(quán)力，如果做得不好的話，就有可能侵犯他們的權(quán)力，這樣的話，國家政權(quán)下沉有可能跟民主自治相悖離，我們?nèi)绾斡忠S護(hù)社會的和諧穩(wěn)定，又要讓社區(qū)的民主權(quán)利和自治權(quán)力得到充分的體現(xiàn)，這也是我們目前仍然無法處理好的一個大問題。這是我說的居民自治目的存在的一個成就和存在的問題，成就是很輝煌，很顯著的，但問題是比較突出的，正是因?yàn)榇嬖谝陨蠁栴}，所以我們各個地區(qū)都進(jìn)行了很多地方性的探索。

二、和諧社區(qū)建設(shè)的地方性探索

第二個問題，和諧社區(qū)建設(shè)的地方性探索。各個地方進(jìn)行了很多探索，怎樣把社區(qū)建得更加和諧，這些探索分別是從不同的層面進(jìn)行探索的，這些探索對各個地方進(jìn)行和諧社區(qū)多少都是有一些借鑒意義的。以下我講這么幾個探索：第一個探索，在體制這一塊的探索，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制。如北京，北京成立在市委和市政府共同領(lǐng)導(dǎo)的一個市委工作委員會，市政府的社會建設(shè)辦公室，各個區(qū)也相應(yīng)成立了區(qū)委的社會工作委員會，區(qū)政府的社會建設(shè)辦公室，在街道一個級別也分別成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但在社區(qū)這一塊不成立，但這些社區(qū)社會工作委員會或社會建設(shè)辦公室對社區(qū)建設(shè)都提供指導(dǎo)，如社區(qū)黨建工作，它提供指導(dǎo)；社區(qū) 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 的穩(wěn)定工作，它提供指導(dǎo)，它對社區(qū)黨建提供相應(yīng)的指導(dǎo)，甚至建立一個新的考核體系，它成立了新的機(jī)構(gòu)，大慶都有這種社會工作委員會，大慶甚至是市委常委擔(dān)任社會工作委員會的主任，重視程度很高。在領(lǐng)導(dǎo)體制這一塊，加強(qiáng)和諧社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，這是第一個地方性的探索。

第二個和諧社區(qū)的探索，對農(nóng)村社區(qū)的和諧社區(qū)建設(shè)進(jìn)行總體性創(chuàng)造的探索，整個農(nóng)村地區(qū)，我們這一片怎么建設(shè)和諧社區(qū)進(jìn)行了探索。例子非常多，最近的一個例子是河北滄州肅寧的“四個覆蓋”的做法，河北滄州肅寧30多萬人口，絕大部分人都是農(nóng)民，80%以上都是農(nóng)民，27、28萬都是農(nóng)民，這樣的話，農(nóng)村地區(qū)的社會和諧和穩(wěn)定問題非常重要。河北滄州肅寧縣就專門推行了一個農(nóng)村社區(qū)的“四個覆蓋”，在所有的農(nóng)村社區(qū)做到黨組織全覆蓋、居民自治組織全覆蓋、經(jīng)濟(jì)合作組織全覆蓋、綜治維穩(wěn)組織全覆蓋，所有的村莊都有黨組織，都有居民的居委會，都有經(jīng)濟(jì)合作組織，如協(xié)會，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社會，瓜果協(xié)會這些協(xié)會，同時綜治維穩(wěn)組織，維護(hù)社會穩(wěn)定的一些治保，治安保衛(wèi)，是維護(hù)社會穩(wěn)定的這一塊，巡邏隊(duì)這些東西，它全部覆蓋。使農(nóng)村地區(qū)社區(qū)有人管，管得到，管得住，這是農(nóng)村社區(qū)的三大問題?，F(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)的三大問題：第一，沒人管，很多村支部書記、村長出去打工去了，很多時候沒人管；第二，管得到，很多事它管不到，它管不了，像農(nóng)村治安問題，它力量不夠；管得住，以前管不住，有一些社區(qū)比較亂。這樣的話，肅寧地區(qū)通過“四個組織”全部覆蓋，把廣大農(nóng)民有效地組織起來，動員起來，讓他們自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我調(diào)解、自我保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了這個目標(biāo)。實(shí)行1、2年以來，使農(nóng)村社會的秩序明顯好轉(zhuǎn)，而且農(nóng)村地區(qū)社區(qū)的老百姓非常開心，非常和諧。

習(xí)近平同志專門給它一個長段的批示，批示的第一句話是重新把農(nóng)民組織起來，效果不錯，值得推廣，是這樣的一個批示。把農(nóng)民重新組織起來，是農(nóng)村社區(qū)的一個最重要的問題，也是目前我國基本上沒有做好的問題，但是在滄州肅寧這個地方，它進(jìn)行了探索。

河北秦皇島地區(qū)以肅寧為基礎(chǔ)，進(jìn)一步把“四個覆蓋”變成為“六個覆蓋、六個提升”，除了黨組織覆蓋之外，村民自治組織覆蓋之外，經(jīng)濟(jì)合作組織覆蓋之外，還有一個綜治維穩(wěn)組織覆蓋，另外加上兩個社會組織覆蓋，一個文化組織覆蓋，一個社會保障組織覆蓋，六個覆蓋，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了長足的進(jìn)展，農(nóng)村社區(qū)的和諧程度明顯提高，這是第二個創(chuàng)新。

第三個創(chuàng)新，創(chuàng)新社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，使整個社區(qū)運(yùn)行得比較和諧。如沈陽的沈河區(qū)模式，我們搞社區(qū)建設(shè)的同志都知道，沈河區(qū)的“沈陽模式”是個老模式，運(yùn)行得非常好。沈陽沈河區(qū)的社區(qū)建設(shè)在運(yùn)行機(jī)制這一塊，按照國家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)作的機(jī)制，參照國家機(jī)關(guān)的運(yùn)作機(jī)制的做法，建立了社區(qū)成員代表大會制度，社區(qū)委員會和社區(qū)協(xié)商議事委員會，這三個委員 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 會。這三個大會和委員會，它分別代表了決策、執(zhí)行和議事協(xié)商這三個機(jī)構(gòu)。社區(qū)的事務(wù)決策主要在社區(qū)成員代表大會，有什么大事小事都通過社區(qū)成員代表大會表決、決策，這個事情決定了過后就由社區(qū)委員會來統(tǒng)一執(zhí)行，執(zhí)行的過程中由社區(qū)協(xié)商議事委員會來協(xié)商、監(jiān)督，它有決策制度、有執(zhí)行機(jī)構(gòu)、有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是議行分離、相互制約。整個社區(qū)運(yùn)行真正體現(xiàn)了居民自治自覺、自我服務(wù)、自我管理，所以導(dǎo)致社區(qū)運(yùn)行得非常好，這是社區(qū)創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制這一塊。

第四個，探索基層社會矛盾化解的機(jī)制。社區(qū)，尤其是和諧社區(qū)建設(shè)，基層矛盾化解是關(guān)鍵，很多矛盾都是起于基層，我們不希望它從社區(qū)跑到街道，跑到區(qū)里邊，跑到市里面，跑到省里邊，最后跑到北京，我們希望在村委會和居委會、街道，在比較基層的層面把它解決掉，社區(qū)的和諧程度就會明顯地增高。我們現(xiàn)在探索基層社會矛盾化解機(jī)制這一塊，各個地區(qū)都有很多新的做法，現(xiàn)在全國比較好的一個做法是南通探索的一個社會矛盾大調(diào)解機(jī)制，全國很多社區(qū)都去學(xué)習(xí)，社會矛盾的調(diào)解。南通最近十幾年以來，探索了一個縱向到底，橫向到邊的這樣一個六級的社會矛盾大調(diào)解機(jī)制，從村開始，到街道，區(qū)里面，市里面，一直往上，六級社會矛盾大調(diào)解機(jī)制。它在各個村莊，以村莊和社區(qū)為基礎(chǔ)，希望實(shí)現(xiàn)社會和諧，具體的做法是在所有的社區(qū)里面都設(shè)立了一個“1122”模式，都建立了“1122”模式，所有的基層社區(qū)都推行“1122”專職隊(duì)伍建設(shè)新模式，在所有的基層社區(qū)里面都配備一名公安干警，配備一名綜治專干，配備兩名專職治安，配備兩名專職調(diào)解員，“1122”模式。在一個村莊、一個社區(qū)里面有6個人，一個是公安民警，第二個是綜治專干，村委會、居委會的綜治專干，配備兩名的治安員，配備兩名調(diào)解員都是專職的，綜治專干和民警還好說，因?yàn)楸緛矶加?，但兩名的專職治安，兩名的調(diào)解員很多地區(qū)都沒有，這就需要地方政府拿出大筆的錢購買公共崗位在村莊配備治安員和調(diào)解員，他們的工作主要是讓老百姓的矛盾，起于基層，終于基層，矛盾不上交。經(jīng)過多年的努力，南通地區(qū)的和諧社區(qū)建設(shè)是非常成功的，80%的矛盾沖突都化解在基層的社區(qū)層面，矛盾不上交。這是基層社會矛盾化解這一塊。

最后一個，加強(qiáng)流動人口和特殊人群的管理這一塊，這也是社區(qū)和諧的一個關(guān)鍵所在，很多社區(qū)，尤其是城市社區(qū)，還有城郊接合部的社區(qū)，它是流動人口聚居的地方。農(nóng)村地方有很多特殊人群在居住，如刑滿釋放人員，如解教人員（勞動教養(yǎng)結(jié)束的人員），如精神病，如老上訪戶，如流浪乞討兒童，如法輪功，甚至于一些敵對勢力，還有一些宗教敵對勢力，這一些都是特殊人群，還有流動人口。流動人口和特殊人群對社區(qū)的和諧穩(wěn)定影響都是比較大的，所以基層社區(qū)，尤其是社會穩(wěn)定工作的一個重心所在，很多地區(qū)都對加強(qiáng)流動人口和特殊人群的管理、服務(wù)這一塊做了很多探索。杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 如廣州在2010年開始在全省2000多名外來務(wù)工人員中間，流動人口中間推行了居住證制度，把暫住證制度給取消，推行了居住證制度，暫住證制度主要是管理，而居住證制度更多體現(xiàn)的是服務(wù)，如提供辦理駕照等11項(xiàng)新公共服務(wù)，通過寓管理于服務(wù)之中讓社區(qū)的外來人口感覺到這個社區(qū)是我家，我是新市民，所以它對社區(qū)的認(rèn)同感就會增加很多。如廣州的居住證制度現(xiàn)在在全國開始推行，各個地方都在效仿，中央在全國推行。

如北京推行以房管人制度，北京專門成立了一個流動人口和出租房屋管理委員會，把流動人口和出租房屋放在一起，在社區(qū)層面上。大家可以看這個圖片，每個社區(qū)都設(shè)立了一個來京人員出租房屋服務(wù)站，服務(wù)站不僅僅是給你提供租房子服務(wù)，它還提供各種各樣的服務(wù)，如你的孩子要上學(xué)，你可以問社區(qū)怎么辦上學(xué)手續(xù)，如你要交社保，你在社區(qū)享受公共醫(yī)療服務(wù)，社區(qū)都會提供相應(yīng)的咨詢，甚至直接提供服務(wù)，所以北京市以房管人、以證管人和以業(yè)管人相結(jié)合，以證，暫住證；以房，出租房屋，你到我這個社區(qū)來居住的話，我就把你登記下來，走的話就銷掉，然后把數(shù)據(jù)都錄入電腦中，這樣的話，這個人在北京地區(qū)住房的情況、變動情況或社區(qū)給他提供服務(wù)的情況都基本上比較清楚。

如北京還推行了一個流動人口倒掛村的封閉式管理做法。對于城郊結(jié)合部社區(qū)，因?yàn)榱鲃尤丝诒缺镜厝丝谶€要多，甚至多了多少倍，這樣的話社會治安情況就比較混亂，和諧社會建設(shè)就比較難，北京市對300多個流動人口比本地人口還多的流動人口倒掛村推行封閉式管理，叫社區(qū)化管理，把城郊結(jié)合部都砌上圍墻，做上大門，安上攝像頭，配上專職保安，整天巡邏，社區(qū)以外的人進(jìn)來過后對他進(jìn)行查詢、問詢，這樣的話，這個社區(qū)的治安情況明顯比過去好了多，流動人口倒掛村的封閉式管理。以上是我說在解決和諧社區(qū)建設(shè)的問題的基礎(chǔ)上，從社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制、農(nóng)村社區(qū)的整體性創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制、矛盾的化解機(jī)制以及流動人口管理的方法的創(chuàng)新這一塊，分別介紹了一下不同地區(qū)建設(shè)和諧社區(qū)的一些探索和嘗試，這些探索和嘗試都是得到中央承認(rèn)的，甚至推廣的，所以值得各個地區(qū)在和諧社區(qū)建設(shè)過程中參考、借鑒。這是我從地方探索和創(chuàng)新的層面來講怎么建設(shè)和諧社區(qū)。

三、加強(qiáng)和諧社區(qū)建設(shè)的對策建議

（一）健全社區(qū)的社會管理體制

第三點(diǎn)，最后一點(diǎn)，從宏觀層面來講加強(qiáng)和諧社區(qū)的建設(shè)的對策和建議，這是從宏觀層面、從國家層面、從都很適用的層面來講加強(qiáng)和諧社區(qū)建設(shè)的對策和建議，講幾點(diǎn)。第一點(diǎn)，健全社區(qū)的社會管理體制。中國人現(xiàn)在主要居住在社區(qū)里面的，單位制以前發(fā)揮了維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。以前中國是單位制，無論是農(nóng)村的人民公社制度還是城市的真正意義上的單位 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 制度，它都發(fā)揮了社會穩(wěn)定的作用，都發(fā)揮了維護(hù)社區(qū)和諧的作用，但現(xiàn)在的單位制度有一部分在延續(xù)，但大部分老百姓不是生活在單位制度里面的。這很簡單，我們都可以分析一下，現(xiàn)在將近一千萬的公務(wù)員和退休人員，加上三千六百多萬的企事業(yè)單位人員，加上國企一千多萬人員，現(xiàn)在真正地在單位制度內(nèi)部的也就六、七千萬人，但他們的家屬乘以三的話也就是兩億多人口，所以中國的大部分人口，80%以上的人重點(diǎn)是生活在社區(qū)里面，而且現(xiàn)在還有很多新單位，包括企事業(yè)單位，很多單位只管你的工作，不管生活，結(jié)婚、生老病死，單位都不管的，所以這樣的話都是由社會來管或者自己管，很多時候，8小時以外的社區(qū)生活重要性比過去更加重要了。這樣的話，我們過去是“單位人”，現(xiàn)在是“社區(qū)人”、“社會人”，是“自由人”，在這樣的社會管理體制下，基層的社會管理體制一定要健全，一定要加強(qiáng)，我們現(xiàn)在中國總體情況是大中城市的社區(qū)管理體系，和諧社區(qū)的建設(shè)體制是比較健全的，小城市，尤其是農(nóng)村社區(qū)的管理體制，相對而言，體制比較健全但執(zhí)行比較起來困難，還有一些體制是渙散的，很多村委會的干部都出去打工去了，都找不到人影，甚至很多中小城市的居委會沒有錢，沒有人，建設(shè)起來非常困難。

這樣的話，我們要完善社區(qū)的社會管理體制，頂層設(shè)計(jì)這一塊首先要做好設(shè)計(jì)，因?yàn)楝F(xiàn)在社會和諧社區(qū)建設(shè)任務(wù)非常多，很多國家的公共服務(wù)，很多的社會管理的職能都承擔(dān)到社區(qū)來了，社區(qū)做的事情越來越多，上面是千根線，下面是一根針，都要經(jīng)過社區(qū)的針縫里給穿過去，所以社區(qū)工作的任務(wù)非常重，非常多，還有很多新的任務(wù)不斷地加過來，在加的過程中，我們一定要在社區(qū)的頂層設(shè)計(jì)這一塊做得非常好，如北京市統(tǒng)一“兩委一站”，居委會、村委會加上一個站（服務(wù)站），“兩委一站”，加上一個服務(wù)站，這個服務(wù)站是所有的公共服務(wù)集中到這幾個地方來，“兩委一站”的做法，體制這一塊就比較集中，做法就比較好，比較清晰，你來什么事情都是結(jié)構(gòu)體制快都比較清晰，這是頂層設(shè)計(jì)這一塊，所以，將來很多社區(qū)理順社區(qū)內(nèi)部各個主體之間的關(guān)系，理順社區(qū)居委會和物業(yè)管理委員會和業(yè)主委員會，它到底是什么關(guān)系？一定要說清楚。另外，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會組織是什么關(guān)系，和一些經(jīng)合組織是什么關(guān)系，這一定要說清楚。遇到事情的時候，我們各負(fù)其責(zé)，應(yīng)該各得其所。

另外一個，在管理體制這一塊應(yīng)該注意的問題是要發(fā)揮社區(qū)建設(shè)中的社會協(xié)同作用和公眾參與的作用。社區(qū)協(xié)同作用和公眾參與的積極作用一定要充分發(fā)揮，否則的話社區(qū)建設(shè)就變成黨的建設(shè)、幾個社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)，其他人跟他沒關(guān)系。要發(fā)揮社會協(xié)同作用和公眾參與作用的話有兩個精神應(yīng)當(dāng)關(guān)注，一個精神是自愿精神，一個精神是互助精神。自愿精神要發(fā)揮年輕人的自愿者，作為自愿者的精神。自愿精神是一個非常可貴的精神，中華民族有一個 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 手腕相助的歷史傳統(tǒng)，幾千年以來村莊之間、鄰居之間、親戚之間的互助和自愿精神都非常普遍，只不過現(xiàn)在城市社區(qū)越來越多過后，很多社區(qū)是新建的，所以它的自愿精神和互助精神的發(fā)揮程度有限，我們將來要不斷把它給發(fā)揮出來。

如奧運(yùn)會期間，汶川大地震期間，幾十萬、上百萬的年輕人都自愿去幫忙，很多人都愿意發(fā)揮自己的一份光、一份熱。

社區(qū)建設(shè)也需要自愿者，我們現(xiàn)在一到重大節(jié)日，重大會議的時候，基層社區(qū)就非常緊張，動員很多老太太們，動員很多基層干部們上崗，五步一人，幾十米就一個人，然后死看死守，這種做法暫時是有效的，但有時候還更需要發(fā)揮社區(qū)成員自愿精神，讓他感覺這個社區(qū)是我的，這是我的家，我也有一份責(zé)任，我愿意自愿地做社工，做相關(guān)的自愿工作。

另外是互助精神，如很多老年人退休了過后，在社區(qū)里面人很多，他們有時候除了照顧好家人、煮飯、看孩子之外，還有有余的精力，這有余的精力還有時候打打牌，這都沒問題，但有時候?qū)τ谝徊糠秩耸欠窨梢詣訂T他們，像圖片一樣，形成一個巡邏隊(duì)，在街道口上自愿進(jìn)行維護(hù)交通秩序、社會治安，這都是可以進(jìn)一步探討的。他們有自愿精神和互助精神，這種自愿精神和互助精神一旦發(fā)揮起來過后，老百姓的積極性發(fā)揮起來過后，社區(qū)建設(shè)、和諧社區(qū)建設(shè)工作就比以前好做得多。這是第一點(diǎn)，要健全社區(qū)的管理體制，讓社區(qū)的和諧程度不斷提高。

（二）不斷完善社區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

第二點(diǎn)，宏觀的對策建議要不斷地完善社區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制功能。社區(qū)要和諧的話，利益和諧是關(guān)鍵，因?yàn)槟壳爸袊纳鐣軟_突主要是利益沖突，如果把人民內(nèi)部的利益矛盾解決好的話，把城鄉(xiāng)矛盾、區(qū)域矛盾、人群之間的矛盾，把貧富矛盾、階層矛盾、勞資矛盾，還有一些新舊市民之間的矛盾解決好的話，和諧社區(qū)建設(shè)就非常容易做，我們在社區(qū)層面要不斷完善社區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)就承擔(dān)了重要的功能。如在利益分配和調(diào)解這一塊，社區(qū)對勞動就業(yè)、社保、教育服務(wù)等公共服務(wù)功能，社區(qū)都承擔(dān)的，服務(wù)站所都承擔(dān)的，叫新來的工人工作，給他教育功能，如老民工的孩子進(jìn)城過后，父母工作時間特別長，但孩子放學(xué)很早，社區(qū)就會組織一批大學(xué)生來給他看孩子，這都是一個公共服務(wù)，他能夠使外來流動人口感到非常開心，利益得到相對的調(diào)解，分配起來就比較公平。

如在訴求表達(dá)訴求表達(dá)這一塊，社區(qū)也承擔(dān)了一個巨大的功能，社區(qū)有一個基本的，讓基層老百姓的利益表達(dá)，不高興的事情可以表達(dá)出來，首先就應(yīng)該向居委會、向村委會、向黨組織反映，社區(qū)是行政部門的神經(jīng)末梢，所以社區(qū)的行政化色彩比較濃厚，我們到街道、10 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一塊，行政機(jī)關(guān)就到此為止了，但社區(qū)是神經(jīng)末梢，很多事情社區(qū)的利益表達(dá)訴求這一塊，它能夠直接跟村民和居民對接，它也能夠跟政府機(jī)構(gòu)對接，這樣的話很多的利益訴求表達(dá)，它能夠向上表達(dá)，下情上達(dá)，上情也可以下達(dá)，國家和政府的意志也可以下達(dá)，社區(qū)機(jī)構(gòu)是非常重要，訴求表達(dá)是關(guān)鍵部門，社區(qū)制度如果非常健全的話，表達(dá)和平就比較簡單，如果社區(qū)力量比較強(qiáng)大的話，居民和村民的非正常的上訪、常訪、反復(fù)上訪、群體性上訪以及幾十年的累計(jì)性上訪就會越來越少。

再比如，在矛盾的調(diào)處這一塊，社區(qū)也發(fā)揮了重要的作用。社區(qū)應(yīng)該形成比較完善的矛盾調(diào)處機(jī)制，如人民調(diào)解機(jī)制，居民的自治自覺機(jī)制這都是兩個最重要的矛盾調(diào)處機(jī)制。如果有矛盾了，社區(qū)里和村委會的矛盾有時候很小，有時候是雞毛蒜皮的一些矛盾，大一點(diǎn)的，比方說宅基地、村委會干部選舉，如拆遷，這是大矛盾。小矛盾，如吵架這些矛盾，有時候矛盾很多、很瑣碎，有時候根本就不用民警介入、國家強(qiáng)力機(jī)關(guān)介入，也不需要政府機(jī)關(guān)介入，人民自己調(diào)解就可以了，村委會內(nèi)部、居委會內(nèi)部自己就能夠把這件事情解決掉，有時候可以通過自治的方式自己解決，如果村委會和居委會把相關(guān)制度比較健全的話，成立了很多相關(guān)的調(diào)解制度，掛在墻上了，深入老百姓的心中了，寫在紙上了，街道都有，老百姓都能夠看得到，都記入心中的話，矛盾調(diào)處這一塊就比較好做。

最后一點(diǎn)，矛盾的沖突應(yīng)對這一塊，社區(qū)也發(fā)生很重要的作用，比方社區(qū)幾十個人上街了，去靜坐了，甚至是喊口號去了，這時候我國可以通過強(qiáng)力機(jī)關(guān)來制止，警察，領(lǐng)導(dǎo)干部出來做解釋工作，這都可以，但最重要的是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的人能夠把問題給解決掉，把他拉回去，問題解決掉，所以社區(qū)非常重要。

我們要不斷完善社區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。主要分為四個機(jī)制，一，在利益分配和調(diào)節(jié)這一塊，調(diào)解它的機(jī)制；第二，利益的訴求表達(dá)機(jī)制；第三，矛盾的調(diào)處機(jī)制；第四，沖突的應(yīng)對機(jī)制這一塊，政府機(jī)構(gòu)在不斷完善，但一定要把基礎(chǔ)弄到基層來，把基層給夯實(shí)了，否則的話就是地動山搖的，如果把基層社區(qū)這一塊的矛盾的調(diào)解等利益協(xié)調(diào)機(jī)制比較健全的話，我們將來做起工作來的話就比較簡單，社區(qū)就比較和諧，這是第二個對策建議，不斷完善社區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，這需要我們不斷地細(xì)化各種規(guī)章制度和相應(yīng)的一些制度規(guī)范，政府要提供支持。

（三）改善民生與社會管理良性互動

第三點(diǎn)，也是最后一點(diǎn)政策建議，前面兩點(diǎn)我們重點(diǎn)是給當(dāng)?shù)卣?、給社區(qū)本身提的，第三點(diǎn)是給國家、給中央、給大的宏觀層面提的一個和諧社區(qū)建設(shè)的建議，一定要實(shí)現(xiàn)改善 11 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 民生和社會管理的良性互動。改善民生和社會管理一定要良性互動。和諧社會建設(shè)現(xiàn)在主要有兩種手段，按照我們“十二五”說的兩種手段，一種手段是改善民生，第二種手段加強(qiáng)社會管理。全國“十二五”規(guī)劃綱要里邊，第八篇和第九篇分別講改善民生和社會管理。所以，改善民生和社會管理是和諧社會建設(shè)的兩個基本手段，改善民生是和諧社會建設(shè)的軟手段，如給你好處，給你提供服務(wù)，你不要鬧事情，大家比較和諧，相安無事就好了，和諧共處，有活力又和諧，這是軟手段，同時我們也在加強(qiáng)社會管理，社會管理是和諧社會建設(shè)的硬手段，和諧社會建設(shè)下沉到社區(qū)建設(shè)的話，你就會發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)建設(shè)里邊也存在兩種手段，一手軟，一手硬，像治安、綜治，綜治專干，治安員屬于硬手段。提供服務(wù)，就業(yè)服務(wù)、孩子的教育服務(wù)、看病服務(wù)，這些服務(wù)，居民自治的服務(wù)是一個軟手段，在和諧社區(qū)的建設(shè)中，軟手段和硬手段都必須并行，一手軟，一手硬是不行的，兩手都必須協(xié)調(diào)一致才能保證和諧社會建設(shè)比較完善，而且兩者必須良性互動，如果不能良性互動的話，我們有時候加強(qiáng)社會管理的手段暫時是導(dǎo)致了社會的穩(wěn)定了，但長期有可能導(dǎo)致這個社會不和諧，民生也無法改善，有時候我們改善民生的很多手段可能導(dǎo)致社會的長期不和諧，這也是一個大問題。

舉一個例子，住房問題。這在城市社區(qū)里面表現(xiàn)得尤其明顯，我們不斷地改善民生，我們不斷地建各種各樣的保障性住房，包括二線房，經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造，在城市地區(qū)建了很多保障性住房改善收入比較低下的社區(qū)居民的生活，讓他的生活改善得比較好，同時我國對中高等收入推行了商品房制度，商品房制度和保障性住房制度導(dǎo)致了一個共同的結(jié)果：不同經(jīng)濟(jì)資源、政治權(quán)力和社會聲望的人居住在不同的社區(qū)里面，我列了一下，如在大中城市里面，如果你的收入不同，社會聲望不同，掌握的權(quán)利不同的話，那你就會住在不同的社區(qū)里邊。如有人住在城郊的別墅區(qū)里邊，住在高檔社區(qū)里面，這是社會的上層；有人住在普通商品房里面，兩限房區(qū)里邊，經(jīng)濟(jì)適用房區(qū)里邊，這可能是社會的中層；還有人住在公共租賃住房里邊，廉租房里面，城中村里邊，甚至遠(yuǎn)郊的村莊里面這可能是城市里面比較下層的人居住的地方，這樣的話我們會發(fā)現(xiàn)，住房問題，改善民生，但導(dǎo)致了不同的人群住在不同的地方，社會出現(xiàn)了隔離現(xiàn)象，不同人群相互隔離了，他們不住在一個地方。

我舉一個例子，大家可以看看圖片，如北京的一些著名的別墅區(qū)，它就分布在一些上風(fēng)上水，比較好的地方，房價很貴，八達(dá)嶺別墅區(qū)，西山別墅區(qū)，潮白河別墅區(qū)等，它集中分布在這些地方，這些地方只有社會的上層，經(jīng)濟(jì)素質(zhì)非常高的，政治權(quán)力非常大的，社會聲望很高的這一部分人才能居住。

高檔社區(qū)，如均價4、5萬，5、6萬的高檔社區(qū)也分布在位置比較好的地方，他們的社 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 區(qū)都是隔離的，社區(qū)的居民的收入都比較高。

但同時保障性住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，尤其是廉租房、公共租賃住房是政府建的，產(chǎn)權(quán)主要是政府的，政府建的時候是保障低收入人群居住的，它建的位置相對而言就比較差，地價比較低的地方建的，窮人居住在一起的，結(jié)果很明顯，結(jié)果導(dǎo)致先富型的人群自愿性隔離，先富人群自己愿意自己隔離開來，我成立一個獨(dú)立的社區(qū)，我獨(dú)立生活。同時，社會底層是被動性的隔離，先富群體是長期生活在高檔的酒店、會所和高檔小區(qū)里面。社會底層會被動隔離，他們被集中在一個位置比較差的一些社區(qū)里面，這里的公交車也不方便，買菜也不方，比較偏僻的一些地方，治安環(huán)境不太好，聚集在這些社區(qū)里面，叫社會底層的被動性隔離。

我們可以看這個圖片，這個圖片不是中國的這就是社會底層社會人群聚集在一個地方，這是巴西的，巴西人口非常多，人均GDP比中國還要高，但巴西，大城市里邊有一個規(guī)定，農(nóng)民到城市里面居住的話，隨便都可以進(jìn)來的，沒有什么戶籍遷移管理制度規(guī)定的，所以幾百萬的老百姓聚集在一個大城市里，這張圖片就是巴西的里約熱內(nèi)盧的大城市，一個非常美的旅游城市，幾百萬窮人聚集在一個社區(qū)里面，巴西馬上要舉辦2016年奧運(yùn)會，所以幾百萬窮人聚居在一起，使整個社會很不穩(wěn)定，比中國城市社區(qū)亂得多。

你可以看一些圖片，如這個圖片是巴西社區(qū)的無業(yè)年輕人，他們擺弄的槍是真槍，不是假槍，是沖鋒槍。巴西里約熱內(nèi)盧的幾百萬人的貧民窟里，重武器有幾萬件，輕武器不計(jì)其數(shù)，看他們內(nèi)部的治安問題就非常嚴(yán)重，警察就不敢進(jìn)去巡邏，而且里面都有槍支，而且毒販經(jīng)常在里面統(tǒng)治一切。如這個圖片可以看出來，雙方的毒販發(fā)生交火火并過后，打死的人就在社區(qū)門口燒了，老百姓也不管，警察也不敢干。巴西馬上就要開奧運(yùn)會，為了讓奧運(yùn)會場館周圍的村莊安全一點(diǎn)，警察就進(jìn)來，但進(jìn)來的時候都不敢自己進(jìn)來，都是開著裝甲車進(jìn)來，警察都不敢社區(qū)，只有軍人才敢進(jìn)去，所以像里約熱內(nèi)盧專門把旅游區(qū)和貧民區(qū)這兩種不同的社區(qū)建立一個隔離墻，把它建的隔離墻分開，旅游的人別進(jìn)去，里面的人少出來，這里面是亂的，外面是比較穩(wěn)定的。

不僅僅是巴西，像印度，跟中國同屬發(fā)展中的大國，印度的貧民窟也非常多，如這個圖片是世界上最著名的一個貧民窟——達(dá)拉維貧民窟，達(dá)拉維貧民窟住了幾十萬人口，像這種社區(qū)的話，要想讓它和諧，要想讓它穩(wěn)定是非常困難的，這種社區(qū)的治安不說了，消防都沒法弄，一旦起火的話，整個社區(qū)基本上就燒得差不多了，前段時間印度的貧民窟經(jīng)常起火，起火一燒就幾十個人死了，幾千家、上萬家的房子燒沒了，消防車都進(jìn)不去，這種社區(qū)根本無和諧可言了。中國到目前沒有形成大規(guī)模的貧民聚集的地方，因?yàn)橹袊紫炔蛔屴r(nóng)民隨便 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 到城市里打工聚集，第二城市地區(qū)經(jīng)常搞棚戶區(qū)改造，發(fā)展得非?？?，但并不是說越發(fā)達(dá)，做得越好，這個社區(qū)就不會有沖突，就不會有**的問題，社區(qū)是和諧的。

發(fā)達(dá)國家因?yàn)樽》烤幼「綦x的問題也導(dǎo)致了大規(guī)模群眾的空間隔離的現(xiàn)象，如巴黎，巴黎大騷亂，2005年、2007年、2010年先后出現(xiàn)了三次大規(guī)模的社區(qū)居民的騷亂問題，導(dǎo)致當(dāng)時社區(qū)不和諧，出現(xiàn)**。但巴黎的社區(qū)**，看這個圖大家可以看出來，巴黎所謂的大騷亂主要是在郊區(qū)的一些社區(qū)里**，郊區(qū)的社區(qū)不是市中心，市中心沒什么**可言，主要是郊區(qū)的一些地區(qū)，如我畫的兩個紅圈，第一次是在克利希蘇布瓦市，后來是在villiers-le-bel，然后在各個地方蔓延，蔓延的過程中，它是在郊區(qū)的一些社區(qū)里面出現(xiàn)了騷亂，而郊區(qū)這些社區(qū)主要是一些貧困失業(yè)的人員，西亞和北非來的阿拉伯地區(qū)的人、年輕的無業(yè)人員，還有一些犯罪集團(tuán)，他們聚集的地方，這些事情都是他們組織，這樣的話這些社區(qū)就比較亂，本來和諧社區(qū)就比較難，所以一旦出現(xiàn)問題過后，馬上就出現(xiàn)了騷亂，它把窮人和危險的人聚集在一起了，空間隔離了，凝固下來了。

英國也是一樣的，英國2011年8月6號出現(xiàn)大規(guī)模的“倫敦騷亂”，很多社區(qū)都出現(xiàn)了打砸搶燒的現(xiàn)象，導(dǎo)致很多社區(qū)的住房被燒了，很多超市都被搶了，英國倫敦警方先后逮捕了3000人，把1800多人判刑，這個規(guī)模是非常大的。大家想象一下，中國共產(chǎn)黨從來沒有一下把1800多人一下子判刑，所以當(dāng)時的騷亂是非常厲害的。騷亂的原因也是相同的，因?yàn)楦F人聚集在一定的區(qū)域里面，富人聚集在另外一個區(qū)域里面，導(dǎo)致窮人和年輕人，尤其失業(yè)過后，經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)過后，歐債危機(jī)爆發(fā)過后，很多年輕人失業(yè)，失業(yè)了過后還得鬧事，才開始大規(guī)模打砸燒搶。中國到目前為止還沒有出現(xiàn)這個現(xiàn)象，這就是發(fā)展中的大國，巴西、印度還有墨西哥，以及發(fā)達(dá)國家，像英國、法國這些國家都給我們一個直接的提示，不要讓窮人聚集在一個地方，窮人聚集在一個地方會導(dǎo)致社會的搗亂，和諧社區(qū)進(jìn)展不從談起。

但對中國來說，更加宏觀的一個建議是，因?yàn)橹袊鴽]有出現(xiàn)窮人聚集的現(xiàn)象，所以更加宏觀的一個國家層面的啟示是，我們一定要保障改善民生和社會管理和諧一致。我們改善民生，如現(xiàn)在城市地區(qū)大規(guī)模建設(shè)保障性住房，到2015年，要在城市地區(qū)建設(shè)3600萬套保障性住房，要讓城市里面收入比較低下的20%的人全部住上保障性住房，但在建設(shè)過程中非常容易可能出現(xiàn)巴西、印度、墨西哥以及英國、法國已經(jīng)出現(xiàn)的現(xiàn)象，把窮人聚在一起，而富人住在另外一個地方，盡管短期內(nèi)社區(qū)內(nèi)部是和諧的，但五年、十年過后，社區(qū)內(nèi)部就會出現(xiàn)這是貧民窟，那是富人區(qū)的現(xiàn)象，社區(qū)內(nèi)部矛盾會多，社區(qū)之間的矛盾也會更加突出，西方發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中大國已經(jīng)給了我們這個啟示，所以我國在未來的和諧社會建設(shè)過程中，在和諧社區(qū)的建設(shè)中一定要警示改善民生和社會管理的兩者的協(xié)調(diào)一致，這需要我國的 杭州精英在線系列課件

http://www.jy365.net 基層努力，更需要我國在政治上，國家的各個省、市在宏觀政策上有戰(zhàn)略思維，不要為了短期痛而引起長期的疼痛，這樣的話整個和諧社區(qū)建設(shè)才能做得更好，城鄉(xiāng)社區(qū)的老百姓才能保證和諧共處，整個社區(qū)才能保證既有活力，又安定有序，和諧社區(qū)建設(shè)才能算是完滿完成它的任務(wù)。這是我今天的內(nèi)容，時間比較有限，其中講的也有不妥，甚至是錯誤的地方，希望大家多批評指正。我就講這么多，謝謝大家。