第一篇：我國消費(fèi)信貸法制存在的問題及對(duì)策

我國消費(fèi)信貸法制存在的問題及對(duì)策

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單選題

1.中國人民銀行允許四大國有商業(yè)銀行辦理個(gè)人住房貸款和小額存單質(zhì)押貸款的時(shí)間是： √A

B

C

D 1996年1997年1998年1999年

正確答案： A

2.中國人民銀行發(fā)布《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》，規(guī)定數(shù)據(jù)報(bào)送和異議處置等內(nèi)容的時(shí)間是： √

A

B

C

D 2002年2003年2004年2005年

正確答案： D

3.《物權(quán)法》的通過是我國建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的一個(gè)里程碑，該法自何時(shí)開始實(shí)施： √A

B

C

D 2005年7月1日2006年7月1日2007年10月1日2008年10月1日

正確答案： C

4.2003年9月2日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》指出，應(yīng)將借款人的月所有債務(wù)支出與收入比例控制在： √

A

B 50%以下（含50%）55%以下（含55%）

C D 60%以下（含60%）65%以下（含65%）

正確答案： B

5.關(guān)于我國消費(fèi)信貸法制不健全及其引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，下列說法錯(cuò)誤的是： √

A 妨礙了商業(yè)銀行準(zhǔn)確收集信用信息和判斷相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)

B 對(duì)個(gè)人消費(fèi)貸款的規(guī)范文件欠缺

C 對(duì)個(gè)人消費(fèi)者的特別保護(hù)制度將直接損害銀行的權(quán)益

D 過度保護(hù)了銀行，損害了個(gè)人的利益

正確答案： D

6.在消費(fèi)信貸中的常見法律問題中，關(guān)于消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)問題不包括：

A 消費(fèi)者的知情權(quán)

B 消費(fèi)者個(gè)人隱私的披露與保護(hù)問題

C 信貸合同中對(duì)消費(fèi)者的“歧視性”條款問題

D 對(duì)消費(fèi)者年齡的限制

正確答案： D

7.歐洲國家一般采用什么擔(dān)保方式發(fā)放住宅貸款： √

A 購房抵押擔(dān)保

B 住房抵押擔(dān)保

C 合同抵押擔(dān)保

D 金融資產(chǎn)抵押擔(dān)保

正確答案： B

8.美國的保證擔(dān)保由擔(dān)保機(jī)構(gòu)操作，擔(dān)保機(jī)構(gòu)一般承擔(dān)債務(wù)的： ×

A 50%～60%

B 60%～70%√

C

D 70%～80%80%～90%

正確答案： C

9.不屬于日本三大個(gè)人信用信息中心的是： ×

A

B

C

D 擔(dān)保個(gè)人信用信息中心銀行個(gè)人信用信息中心日本個(gè)人信用信息中心CIC信用信息中心

正確答案： A

10.在下列歐盟國家中，哪個(gè)國家沒有市場化運(yùn)營的私人征信機(jī)構(gòu): ×

A

B

C

D 法國德國比利時(shí)意大利

正確答案： A

判斷題

11.到目前為止，我國還沒有一部完整的法律或法規(guī)來規(guī)范個(gè)人消費(fèi)信貸活動(dòng)和調(diào)整個(gè)人消費(fèi)信貸關(guān)系?！?/p>

正確

錯(cuò)誤

正確答案： 正確

12.征信體系全國聯(lián)網(wǎng)是建立個(gè)人信用管理體系的關(guān)鍵?！?/p>

正確

錯(cuò)誤

正確答案： 正確

13.法國、德國、加拿大等國家在開展消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)中，都規(guī)定客戶必須購買死亡險(xiǎn)，以減少銀行風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

正確

錯(cuò)誤

正確答案： 正確

14.美國的征集機(jī)構(gòu)收集消費(fèi)者數(shù)據(jù)需要先征得數(shù)據(jù)主體同意。

正確

錯(cuò)誤

正確答案： 錯(cuò)誤

15.日本的征信系統(tǒng)與美國完全相同?！?/p>

正確

錯(cuò)誤

正確答案： 錯(cuò)誤

√

第二篇：我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

目錄

一、我國商業(yè)銀行個(gè)人消費(fèi)信貸發(fā)展現(xiàn)狀.......................................................2

1.1.2個(gè)人消費(fèi)信貸方式單一.................................................................3 1.2個(gè)人消費(fèi)信貸進(jìn)度緩慢，對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的影響有限...............................3

1.2.2個(gè)人消費(fèi)信貸對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的影響.................................................4

二、我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及形成原因................................................4

2.3個(gè)人消費(fèi)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理不夠完善...........................................................5

2.3.1組織機(jī)構(gòu)的不完善.........................................................................5 2.3.2個(gè)人信用體系的缺乏.....................................................................5 2.4銀行自身管理體制薄弱...........................................................................6

2.4.2 國內(nèi)商業(yè)銀行管理水平不高........................................................6 3.2銀行內(nèi)控制度欠缺或管理手段落后.......................................................7

3.2.2專業(yè)的業(yè)務(wù)人士稀缺.....................................................................7 3.3信用風(fēng)險(xiǎn)...................................................................................................7 參考文獻(xiàn)................................................................................................................8 上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

摘要

我國的個(gè)人消費(fèi)信貸雖處于初級(jí)階段，但市場廣闊、意義重大。在我國當(dāng)前有效需求不足的情況下，大力發(fā)展個(gè)人消費(fèi)信貸有非常重要的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)意義。不僅是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效途徑，也是長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足點(diǎn)和戰(zhàn)略方針。但是，目前我國個(gè)人消費(fèi)信貸仍然存在一系列問題。

本文從我國個(gè)人消費(fèi)信貸的現(xiàn)狀出發(fā)，由于個(gè)人信息缺失、國家的消費(fèi)政策相對(duì)滯后、個(gè)人消費(fèi)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理不夠完善、銀行自身管理體制薄弱等原因造成我國個(gè)人消費(fèi)信貸的風(fēng)險(xiǎn)問題，如，法律風(fēng)險(xiǎn)、銀行風(fēng)險(xiǎn)及信用風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵詞：個(gè)人消費(fèi)信貸；商業(yè)銀行；政策；風(fēng)險(xiǎn)

一、我國商業(yè)銀行個(gè)人消費(fèi)信貸發(fā)展現(xiàn)狀

1.1增長速度快，個(gè)人消費(fèi)信貸方式比較單一

1.1.1我國商業(yè)銀行個(gè)人消費(fèi)信貸的迅速發(fā)展

發(fā)展消費(fèi)信貸是商業(yè)銀行經(jīng)營發(fā)展的需要，因此通過全面啟動(dòng)個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，把這種風(fēng)險(xiǎn)小、個(gè)性化以及收入穩(wěn)定，附加值高的個(gè)人銀行業(yè)務(wù)作為銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和金融產(chǎn)品創(chuàng)新的重點(diǎn)，是目前商業(yè)銀行創(chuàng)造效益的新途徑。我國個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)雖然發(fā)展時(shí)間短，與西方國家相比還有相當(dāng)?shù)牟罹啵渌鸬淖饔靡呀?jīng)充分顯示出來，并將繼續(xù)發(fā)揮巨大潛力。

首先，從市場潛力來看，我國的個(gè)人消費(fèi)信貸市場成熟度、飽和度低，尚有較大市場潛力。而且隨著近年來非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，個(gè)人資產(chǎn)占用率逐步提高，個(gè)人金融資產(chǎn)在全國總金融資產(chǎn)中的比重，由20世紀(jì)90年代初期的40%左右上升到2002年的近70%，個(gè)人消費(fèi)信貸能力隨之不斷增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步健全，人們逐步消除了后顧之憂，貸款消費(fèi)的需求增加，個(gè)人信貸業(yè)務(wù)空間逐步增大。

其次，從社會(huì)宏觀環(huán)境來說，為了擴(kuò)大消費(fèi)需求，中央決定加快發(fā)展消費(fèi)信貸，人民銀行陸續(xù)出臺(tái)了一系列促進(jìn)消費(fèi)信貸政策，如公布了《個(gè)人住房貸款管理辦法》，允許所有商業(yè)銀行開辦個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)；發(fā)布《關(guān)于加大信貸投入，支付住宅建設(shè)和消費(fèi)的通知》，推出《汽車消費(fèi)貸款管理辦法》，并確定首先在四上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

大國有商業(yè)銀行試點(diǎn)開辦；1999年3月發(fā)布了《關(guān)于開展個(gè)人消費(fèi)信貸指導(dǎo)意見》，提出把消費(fèi)信貸作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，要求各商業(yè)銀行積極開辦各種消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，如個(gè)人住房裝修貸款，教育助學(xué)貸款，旅游貸款，耐用消費(fèi)品貸款，出國留學(xué)貸款等業(yè)務(wù)品種，并將住房、汽車等消費(fèi)貸款的最高限額由消費(fèi)價(jià)值的70%提高到80%，最近國家內(nèi)貿(mào)局要求大力推進(jìn)信用消費(fèi)，包括購房抵押貸款、大家電、小汽車的分期付款，以及購物的信用卡消費(fèi)，同時(shí)農(nóng)村市場也得到進(jìn)一步的開拓，包括建材、農(nóng)機(jī)、農(nóng)資、家電、儀器、食品等。這為我國進(jìn)一步發(fā)展個(gè)人消費(fèi)信貸提供了條件和可能，政府將注重運(yùn)用消費(fèi)信貸促進(jìn)消費(fèi)需求的增長，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長。個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)已經(jīng)成為各商業(yè)銀行新興的效益增長點(diǎn)，也是我國商業(yè)銀行業(yè)務(wù)中競爭的焦點(diǎn)。

1.1.2個(gè)人消費(fèi)信貸方式單一

我國商業(yè)銀行的個(gè)人消費(fèi)信貸方式與發(fā)達(dá)國家比起來還是顯得單一的多。美國的消費(fèi)信貸主要有以下幾種形式：個(gè)人信貸額度、無抵押個(gè)人貸款、個(gè)人資金周轉(zhuǎn)貸款、房屋裝修貸款、學(xué)生貸款、耐用消費(fèi)品貸款、汽車貸款及住房抵押貸款等等。我國的跟人消費(fèi)信貸以最終消費(fèi)品作為抵押的消費(fèi)貸款方式占較大比例，銀行信用卡消費(fèi)占比較低。截至2004年3月末，國內(nèi)各商業(yè)銀行累計(jì)發(fā)行信用卡2724萬張，2004年一季度人民幣卡消費(fèi)金額1164億元，國際卡消費(fèi)金額4.12億美元，持卡消費(fèi)在社會(huì)商品零售總額中的比重不到5%。

1.2個(gè)人消費(fèi)信貸進(jìn)度緩慢，對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的影響有限

1.2.1個(gè)人消費(fèi)信貸進(jìn)度緩慢

我國的消費(fèi)信貸市場發(fā)展較為保守，市場上現(xiàn)有的消費(fèi)信貸產(chǎn)品主要是由商業(yè)銀行提供的，如住房按揭貸款、汽車貸款、大額耐用消費(fèi)品貸款及信用卡貸款。與發(fā)達(dá)國家相比產(chǎn)品種類單薄的多，很難滿足消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)不同層次的需要。除了住房貸款、汽車貸款、住房裝修貸款、其他家庭耐用消費(fèi)品貸款，信用卡貸款以外，還有稅收和保險(xiǎn)金貸款、醫(yī)療貸款、教育貸款、旅游貸款、證券貸款以及不指定特定用途的支票貸款等。

就我國現(xiàn)有的住房按揭貸款，汽車貸款和大額耐用消費(fèi)品貸款來說，都是中上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

高檔消費(fèi)融資，通常限制用于指定項(xiàng)目。消費(fèi)層次高的中高收入群是其主要目標(biāo)客戶群，額度大、期限長。當(dāng)今社會(huì)消費(fèi)者的消費(fèi)需求是多樣化的，面對(duì)部分自動(dòng)上門申請(qǐng)貸款的客戶，卻受銀行現(xiàn)有產(chǎn)品數(shù)量的局限，無奈的被拒之門外。

1.2.2個(gè)人消費(fèi)信貸對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的影響

作為七年前才出現(xiàn)的新鮮事物，盡管從發(fā)展趨勢(shì)來看，個(gè)人消費(fèi)信貸無論從宏觀政策、市場潛力、民眾意向和銀行投向方面都具有廣闊的市場前景，但是目前而言，盡管發(fā)展?jié)摿艽螅菍?duì)我國總體經(jīng)濟(jì)的影響是有限的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，消費(fèi)貸款占全部貸款的比例平均為30一50%，其中，美國為70%，德國為60%，而我國目前這一比例只有10.6%。

第一，有效刺激了消費(fèi)，內(nèi)需的擴(kuò)大化有效的調(diào)節(jié)了社會(huì)總產(chǎn)品供求不平衡問題，進(jìn)而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。商業(yè)銀行為消費(fèi)者提供購買消費(fèi)品或進(jìn)行消費(fèi)活動(dòng)的貸款支持，通過借貸方式進(jìn)而解決現(xiàn)實(shí)購買力與消費(fèi)需求不匹配的矛盾，無疑會(huì)增加現(xiàn)期社會(huì)購買力，減少或緩解現(xiàn)有生產(chǎn)能力結(jié)構(gòu)性過剩的問題。第二，人們的收入水平和生活水平的提高導(dǎo)致其消費(fèi)水平及消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，消費(fèi)層次已由低級(jí)向較高級(jí)轉(zhuǎn)變。由依靠自我儲(chǔ)蓄積累來逐步實(shí)現(xiàn)自我的消費(fèi)需求轉(zhuǎn)為借助消費(fèi)信貸的支持，較早地實(shí)現(xiàn)自身的消費(fèi)需求。

二、我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及形成原因

2.1信息缺失

信息缺失是指市場中交易的一方比另一方擁有更多的信息。長期以來，在我國，缺乏有效公開的個(gè)人信用信息和市場化運(yùn)作的征信服務(wù)中介機(jī)構(gòu)。我國銀行無法通過個(gè)人信用評(píng)估體系高效準(zhǔn)確獲得個(gè)人信用報(bào)告，其唯一的選擇就是進(jìn)行嚴(yán)格的信用審查。個(gè)人的所有財(cái)務(wù)信息都分散在申請(qǐng)人所在單位、銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、工商部門、稅務(wù)部門等等。由于這些單位分別歸屬于不同的部門，相互之間并沒有信息的交流，因此，如貸款銀行想深入的了解申請(qǐng)人的信用狀況，只有向各個(gè)單位分別了解，這就不可避免地對(duì)信用良好的資金需求者也進(jìn)行了不必要的資信審查，造成資源的浪費(fèi)和低效使用。銀行、消費(fèi)者、消費(fèi)產(chǎn)品提供者之間存在比較嚴(yán)重的信息缺失問題。銀行在發(fā)放消費(fèi)貸款時(shí)不得不嚴(yán)加防范，對(duì)上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

每一筆貸款都要求抵押擔(dān)保、評(píng)估、保險(xiǎn)，致使貸款申辦程序手續(xù)繁雜，從而銀行信息獲得的高成本被轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)信貸者身上，使消費(fèi)信貸價(jià)格偏高，制約消費(fèi)信貸的發(fā)展。

2.2國家的消費(fèi)政策相對(duì)滯后

當(dāng)務(wù)之急看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大“瓶頸”是過剩經(jīng)濟(jì)條件下的有效需求不足?，F(xiàn)階段，在擴(kuò)大外需潛力不大的情況下，應(yīng)首先研究解決國內(nèi)市場問題。針對(duì)我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，應(yīng)適當(dāng)理順有關(guān)消費(fèi)政策：應(yīng)將鼓勵(lì)個(gè)人投資政策適度讓位于鼓勵(lì)個(gè)人消費(fèi)政策，應(yīng)將鼓勵(lì)遠(yuǎn)期消費(fèi)政策適度讓步于鼓勵(lì)即期消費(fèi)政策。

長期處于短缺經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的居民消費(fèi)心理及其為防止過度消費(fèi)和通貨膨脹而制定的抑制性政策，加重了居民消費(fèi)保守的心理定勢(shì)。受傳統(tǒng)消費(fèi)慣性的深刻影響，對(duì)信貸消費(fèi)的認(rèn)知程度較低。經(jīng)過金融機(jī)構(gòu)采取多種形式對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)的宣傳，我國的消費(fèi)信貸缺乏有力的輿論引導(dǎo)喚不起人們利用金融產(chǎn)品的意識(shí)。如果在今后人們的消費(fèi)信貸意識(shí)未有明顯轉(zhuǎn)變，消費(fèi)信貸依然是無源之水，無本之木。

2.3個(gè)人消費(fèi)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理不夠完善

我國個(gè)人消費(fèi)信貸缺乏獨(dú)立性、專業(yè)性的消費(fèi)信貸經(jīng)營機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重影響了消費(fèi)信貸的管理、審批、營銷工作的高質(zhì)量運(yùn)行。

2.3.1組織機(jī)構(gòu)的不完善

如個(gè)人貸款事務(wù)中心、個(gè)人貸款營銷中心及個(gè)人貸款研究中心、汽車按揭貸款中心等，為消費(fèi)者提供貸款咨詢，受理、審查、審批發(fā)放的一站服務(wù)。信貸管理制度應(yīng)朝靈活、高效的方向改進(jìn)，在不違背人行有關(guān)規(guī)定的前提下，貸前、貸中、貸后的各個(gè)環(huán)節(jié)上要保持一定范圍的靈活性。

2.3.2個(gè)人信用體系的缺乏

個(gè)人信用透明度不高，抵押資產(chǎn)變現(xiàn)能力差，風(fēng)險(xiǎn)暴露滯后等狀況，商行必須堅(jiān)持“發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)并重”的原則，進(jìn)一步加大個(gè)人信貸業(yè)務(wù)的管理力度，切實(shí)做到認(rèn)識(shí)到位、制度到位、管理到位、檢查到位。因此風(fēng)險(xiǎn)防范體系的建立上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

刻不容緩。

2.4銀行自身管理體制薄弱

2.4.1 銀行管理制度的不健全

如個(gè)人消費(fèi)信貸擔(dān)保制度、個(gè)人消費(fèi)信貸的商業(yè)銀行保險(xiǎn)制度、信息交換制度、社會(huì)信用評(píng)估制度落后，銀行對(duì)借款人的資產(chǎn)負(fù)債表、社會(huì)活動(dòng)表現(xiàn)甚至違法前科均無正常程序與渠道了解，僅憑個(gè)人身份證明、收入證明等資料對(duì)借款人進(jìn)行調(diào)查和審查極不全面，都增大消費(fèi)信貸的風(fēng)險(xiǎn)。而且消費(fèi)者在申請(qǐng)消費(fèi)信貸時(shí)很難選擇有效擔(dān)保形式。如：消費(fèi)者選擇抵押方式手續(xù)極為復(fù)雜，既要辦理抵押登記、價(jià)值評(píng)估、公證等，還要承擔(dān)不菲的一筆費(fèi)用，無疑增加了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。

2.4.2 國內(nèi)商業(yè)銀行管理水平不高

消費(fèi)信貸方面經(jīng)驗(yàn)的缺乏，現(xiàn)階段尚未形成一套完餐的管理消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的規(guī)章制度。從事消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的人員緊、網(wǎng)點(diǎn)少，操作手段相對(duì)落后，主要仍用手工辦理，往往不能做到每筆貸款的審查都與借款人當(dāng)面調(diào)查核對(duì)，更危險(xiǎn)的是一些業(yè)務(wù)人員素質(zhì)不高，審查不嚴(yán)，難免有疏漏。同時(shí)貸后的監(jiān)督檢查往往又跟不上，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)采取補(bǔ)救措施，致使消費(fèi)信貸的潛在風(fēng)險(xiǎn)增大。

三、我國商業(yè)銀行個(gè)人消費(fèi)信貸風(fēng)險(xiǎn)因素

3.1缺乏健全的法律法規(guī)

理想的社會(huì)法律環(huán)境是發(fā)展消費(fèi)信貸的基礎(chǔ)條件.消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)開展得比較好的西方國家如美國、法國、英國等都制訂有專門的法律。就目前我國法制狀況而言，個(gè)人信用方面的規(guī)定較少，我國目前還沒有一部統(tǒng)一規(guī)范消費(fèi)信貸活動(dòng)和調(diào)整消費(fèi)信貸關(guān)系的全國性法律。急需制訂規(guī)范、統(tǒng)一的消費(fèi)信貸法律法規(guī)，對(duì)消費(fèi)信用的評(píng)估、消費(fèi)信息的披露做出具體規(guī)定。目前各商業(yè)銀行開展消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)以及居民個(gè)人申請(qǐng)消費(fèi)貸款基本上仍沿用《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》、《合同法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。但是這些法律、法規(guī)一般都是為生產(chǎn)信貸而立，針對(duì)消費(fèi)信貸的法律、一法規(guī)還很少。由于缺少法律規(guī)范，使個(gè)人消費(fèi)信貸在實(shí)際操作中，無章可循、無法可依，隨意性很大，增大了消費(fèi)上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

信貸風(fēng)險(xiǎn)。例如我國現(xiàn)有的擔(dān)保法規(guī)只有生產(chǎn)性信貸規(guī)范，而沒有針對(duì)消費(fèi)信貸的相關(guān)規(guī)定，消費(fèi)者在申請(qǐng)消費(fèi)信貸時(shí)很難選擇有效擔(dān)保形式。

3.2銀行內(nèi)控制度欠缺或管理手段落后

3.2.1銀行操作中的風(fēng)險(xiǎn)

目前商業(yè)銀行對(duì)個(gè)人消費(fèi)貸款貸前調(diào)查的流程雖然也有詳細(xì)、具體的規(guī)定，但實(shí)際操作中存在注重形式、忽視調(diào)查手段和效果的問題，也缺乏對(duì)貸前調(diào)查結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督檢查的手段。貸后管理上，商業(yè)銀行對(duì)個(gè)人消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)的貸后管理要求逐筆貸款定期檢查、報(bào)告、反饋，未能根據(jù)個(gè)人消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)個(gè)人消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)有效的貸后管理模式。

3.2.2專業(yè)的業(yè)務(wù)人士稀缺

由于商業(yè)銀行長期以來從事以企業(yè)客戶為對(duì)象的批發(fā)性信貸業(yè)務(wù)，缺乏個(gè)人信用貸款這類零售信貸業(yè)務(wù)的管理經(jīng)驗(yàn)和人員的培訓(xùn)準(zhǔn)備，而且業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展，管理跟不上，人員素質(zhì)不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要。個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)除需要經(jīng)辦人員具有相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)知識(shí)外，還要求其具有較高的職業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)精神.銀行還應(yīng)有相應(yīng)的軟件開發(fā)和計(jì)算機(jī)維護(hù)人員。但目前各商業(yè)銀行相關(guān)人員較為缺乏，導(dǎo)致業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、內(nèi)部管理與風(fēng)險(xiǎn)控制未能完全到位。

3.3信用風(fēng)險(xiǎn)

個(gè)人消費(fèi)信貸最大的風(fēng)險(xiǎn)是信用風(fēng)險(xiǎn)。首先，我國信用體系的不健全，尚未建立個(gè)人信用制度。特別是個(gè)人信用體系的缺失，個(gè)人信用信息不完善，增加了商業(yè)銀行大規(guī)模發(fā)展個(gè)人消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)的顧慮，使消費(fèi)信貸的發(fā)展面臨制度性約束。其次，缺乏科學(xué)權(quán)威的個(gè)人資信評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的，完備的個(gè)人資信系統(tǒng)，銀行難以對(duì)借款人的財(cái)產(chǎn)、個(gè)人收入的完整性、穩(wěn)定性和還款意愿等資信狀況做出正確判斷。銀行在發(fā)放消費(fèi)貸款時(shí)不得不嚴(yán)加防范，對(duì)每一筆貸款都要求抵押擔(dān)保、評(píng)估、保險(xiǎn)，致使貸款申辦程序手續(xù)繁雜，不僅給借款人帶來諸多不便，而且也增加了借款人的交易成本。上海交通大學(xué)本科畢業(yè)論文

淺議我國個(gè)人消費(fèi)信貸存在的問題及解決對(duì)策

參考文獻(xiàn)

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第三篇：汽車消費(fèi)信貸存在問題

汽服0802汪海濤16

車消費(fèi)信貸存在問題

1.外部環(huán)境的不健全

(1)國家政策不完善？？？

其具體表現(xiàn)為：首先是融資渠道的限制，目前我國只允許汽車金融公司接受境內(nèi)股東單位3個(gè)月以上期限的存款、轉(zhuǎn)讓出售汽車貸款應(yīng)收款業(yè)務(wù)、同業(yè)拆借和向商業(yè)銀行貸款，同業(yè)拆借最高期限僅為7天。并規(guī)定必須以10%的資本充足率為最低保證，這樣隨著貸款業(yè)務(wù)的增加，汽車金融公司的資金將十分匱乏；其次是租賃及其他業(yè)務(wù)的限制，汽車租賃業(yè)務(wù)是汽車金融公司的重要利潤來源，由于我國新車價(jià)格的不穩(wěn)定，直接影響了汽車金融公司以租代售最后再把汽車賣給客戶這項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展。同時(shí)，目前的《汽車金融公司管理辦法》和《細(xì)則》對(duì)于舊車變現(xiàn)、汽車抵押融資等諸多問題未作詳細(xì)的規(guī)定，這也都影響了汽車租賃業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(2)信用體制的缺失

由于我國的信用立法和個(gè)人信用征信體系的不完備，銀行難以了解客戶真實(shí)信用信息，無法對(duì)借款人的還款能力作出客觀與準(zhǔn)確地判斷。同時(shí)，社會(huì)對(duì)失信行為缺乏必要的懲戒機(jī)制，失信成本低，這在一定程度上助長了隨意拖欠貸款本息甚至賴帳不還的行為。

(3)汽車市場價(jià)格體系的不穩(wěn)定及二手車市場不發(fā)達(dá)

由于我國承諾加入世貿(mào)組織5年后汽車進(jìn)口關(guān)稅將由80%～100%降至25%，所以近幾年來，我國的汽車價(jià)格一跌再跌，這促成了我國汽車市場產(chǎn)銷量的迅猛增加，但同時(shí)也是汽車信貸市場迅速萎縮的一個(gè)原因。在國外，借款人賣二手車的錢可以作為買下一輛車的首付款。而在我國，由于二手車市場的不發(fā)達(dá)，這一價(jià)值轉(zhuǎn)移的過程無法完成，從而在一定程度上制約了汽車金融服務(wù)機(jī)構(gòu)針對(duì)汽車銷售的融資、擔(dān)保、抵押與租賃業(yè)務(wù)的開展。

(4)利率尚未完全市場化，消費(fèi)信貸缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，汽車金融公司發(fā)放汽車消費(fèi)信貸的利率可在央行規(guī)定的法定利率基礎(chǔ)上浮動(dòng)10%～30%。由于我國目前尚未完全開放利率管制，這些規(guī)定使得汽車金融公司在與商業(yè)銀行競爭時(shí)毫無優(yōu)勢(shì)可言。同時(shí)，相對(duì)固定的利率使得汽車金融公司和商業(yè)銀行無法對(duì)于信用水平低的顧客征收較高的利息作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)

償，從而增加了其風(fēng)險(xiǎn)。

2.“保險(xiǎn)公司+商業(yè)銀行+汽車銷售商”模式的不合理性

(1)保險(xiǎn)公司缺乏內(nèi)部控制

主要表現(xiàn)在:一是放松承保條件;二是抵押權(quán)設(shè)定混亂，對(duì)抵押物核實(shí)不嚴(yán);三是核保程序不嚴(yán)，缺乏詳細(xì)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉I(yè)務(wù)流程和規(guī)程而草率承保。我國現(xiàn)階段保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)剛剛起步，處于探索階段，該業(yè)務(wù)所涉及的各方均處于實(shí)驗(yàn)的磨合期，各方在業(yè)務(wù)的流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把握控制難以達(dá)成共識(shí)，無疑制約了該業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(2)商業(yè)銀行對(duì)借款人資信審查不嚴(yán)

商業(yè)銀行作為被保險(xiǎn)人應(yīng)承擔(dān)調(diào)查購車人資信的義務(wù)，這是其在車貸險(xiǎn)合同中應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。但目前的情況是商業(yè)銀行只顧放貸，銷售商只顧賣車，保險(xiǎn)只是順手代辦的業(yè)務(wù)，為購車方提供按揭服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到保險(xiǎn)公司。由于保險(xiǎn)公司承擔(dān)了最終的風(fēng)險(xiǎn)，客戶資信如何與銀行和汽車經(jīng)銷商沒有多大利害關(guān)系，因而商業(yè)銀行缺乏對(duì)借款人資信進(jìn)行核查的動(dòng)力。

(3)汽車銷售商違規(guī)操作

由于我國社會(huì)信用獎(jiǎng)罰機(jī)制的不健全，一些汽車經(jīng)銷商為謀取私利而損害了銀行和消費(fèi)者的利益。一方面，一些汽車經(jīng)銷商與借款人勾結(jié)向銀行提供虛假資料套取貸款，還有些經(jīng)銷商虛抬車價(jià)，為借款人騙取銀行的“零首付”貸款等。另一方面，一些經(jīng)銷商經(jīng)常利用貸款手續(xù)以及計(jì)算方式的復(fù)雜，賺取不義之財(cái)。當(dāng)商品出現(xiàn)質(zhì)量問題，消費(fèi)者要求經(jīng)銷商更換或者退車時(shí)常常得不到解決，這也在一定程度上導(dǎo)致了消費(fèi)者由于不滿而不

歸還貸款。

商業(yè)視角？？？

國汽車廠商和金融公司能夠?qū)W習(xí)到外資汽車金融公司先進(jìn)的管理、成熟的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制與充足的人才資源，這必將極大地促進(jìn)我國汽車產(chǎn)業(yè)和汽車消費(fèi)信貸產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.加快個(gè)人信用體系的建立

盡快建立個(gè)人資信評(píng)估機(jī)構(gòu)和登記制度,建立科學(xué)有效的個(gè)人信用體系,是促進(jìn)個(gè)人汽車金融業(yè)務(wù)發(fā)展的前提保證。目前,西方發(fā)達(dá)國家的征信有兩種模式：一是歐洲模式,即由央行與政府?dāng)y手深度介入,征信機(jī)構(gòu)多以銀行同業(yè)工會(huì)、協(xié)會(huì)

或政府部門的背景出現(xiàn),服務(wù)于公共利益和政府政策目標(biāo),市場化程度相對(duì)較低,大多局限于同業(yè)征信范圍內(nèi)；二是美國模式,即征信體系的運(yùn)作充分體現(xiàn)高度市場化的原則。我國的個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫已經(jīng)于2006年初開始在全國范圍內(nèi)開通。但目前這一數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)所提供的信用報(bào)告信息僅有簡單的借款人還款紀(jì)錄, 而且借款人基本信息數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象嚴(yán)重, 無法為個(gè)人信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供充足與有效的個(gè)人信息。鑒于目前的情況，應(yīng)先由政府推動(dòng)，建立歐洲模式個(gè)人信用體系，再隨著市場化的逐步深入，建立和完善美國模式的個(gè)人信用體系。

3.建立健全相關(guān)政策法規(guī)、逐步消除政策瓶頸

為了避免車貸險(xiǎn)市場再度出現(xiàn)惡性競爭, 推動(dòng)車貸險(xiǎn)市場健康與協(xié)調(diào)發(fā)展, 保監(jiān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)車貸險(xiǎn)市場的事后監(jiān)管, 對(duì)違規(guī)經(jīng)營、擾亂市場正常運(yùn)行的保險(xiǎn)公司和直接責(zé)任人員加大處罰力度, 為車貸險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的市場環(huán)境。同時(shí)，相關(guān)管理部門還要改革政策，擴(kuò)大汽車消費(fèi)信貸利率浮動(dòng)范圍，延長還款期限，以增強(qiáng)銀行開辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的積極性。

4.逐步實(shí)現(xiàn)消費(fèi)信貸證券化，分散消費(fèi)信貸風(fēng)險(xiǎn)

消費(fèi)信貸一般流動(dòng)性較長，容易造成商業(yè)銀行資金流動(dòng)性差和短缺等問題。實(shí)行資產(chǎn)證券化可以分散風(fēng)險(xiǎn)使這一問題得到解決。在我國證券化過程中，商業(yè)銀行將其持有的消費(fèi)信貸資產(chǎn)按照不同地域、利率和期限等方式形成證券組合,出售給政府成立的專門機(jī)構(gòu)或信托公司(SPV),由其將購買的貸款組合經(jīng)擔(dān)保和信用增級(jí)后,以抵押擔(dān)保證券的形式出售給投資者,通過SPV對(duì)證券組合采取擔(dān)保、保險(xiǎn)和評(píng)級(jí)等信用手段,既可保護(hù)投資人的利益,也降低了發(fā)行人的融資成本。

修改?。?/p>

汽服0802

汪海濤

05530080216

第四篇：我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對(duì)策

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我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對(duì)策 李金澤 中國工商銀行總行法律事務(wù)部

關(guān)鍵詞: 銀行/銀行監(jiān)管/我國銀行監(jiān)管法制

內(nèi)容提要: 本文反思了我國大陸現(xiàn)有監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，尤其是法律體系、法制的價(jià)值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管方法和手段的運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制、適應(yīng)銀行業(yè)國際化等方面的問題，并針對(duì)這些問題，提出了重視立法規(guī)劃和系統(tǒng)化、立足國情借鑒外國經(jīng)驗(yàn)、正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管和嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系、完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管制度等措施。

一、我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題

自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下文簡稱《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。

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《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場”、“發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，共七個(gè)條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財(cái)會(huì)信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2]

《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。

與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)

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則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。

從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來看，我國銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：

第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律——《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章(包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式)。這三個(gè)層級(jí)的法律法規(guī)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實(shí)并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因?yàn)橹苯俞槍?duì)兩個(gè)大法缺漏的條例和規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》已經(jīng)頒行五年了，但對(duì)兩大法作補(bǔ)充性解釋的系統(tǒng)條例或規(guī)章均未出臺(tái)。事實(shí)上，兩大法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖在兩大法出臺(tái)后的數(shù)年內(nèi)產(chǎn)生不少，卻無此兩大法的系統(tǒng)實(shí)施細(xì)則。

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其次，銀行監(jiān)管有關(guān)的條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對(duì)基本法律的重復(fù)其為突出，如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24(第一項(xiàng))、29(第一款)、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的則僅是簡單的復(fù)述。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊則更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》大量直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，與此同時(shí)，它還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》 [3]等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容。《支付結(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章(共32個(gè)條文)絕大多數(shù)內(nèi)容均直接來自1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。[4]人民銀行制定的規(guī)章之間有不協(xié)調(diào)或抵觸的情形也不少。同時(shí)并行適用的《支付結(jié)算辦法》(1997年)和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》(1996年)就有此種現(xiàn)象，前者的第132條規(guī)定“商業(yè)銀行(包括外資銀行、合資銀行)、非銀行金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業(yè)銀行未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。”“非金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)。”很顯然，《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》已排除了“非銀行金融機(jī)構(gòu)”發(fā)行信用卡及經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)的可能性，而《支付結(jié)算辦法》則只要求非銀行金融機(jī)構(gòu)“不經(jīng)

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批準(zhǔn)不得發(fā)行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結(jié)算辦法》第133條已明確規(guī)定符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)發(fā)行信用卡。再次，一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時(shí)修訂已有明顯過時(shí)的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無法適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》 [5]等便屬此類。從這兩個(gè)文件的名稱及發(fā)布的時(shí)間來看，分別歷經(jīng)14年和10年的規(guī)章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，這足以表明銀行監(jiān)管規(guī)章的嚴(yán)重滯后。從兩個(gè)文件的具體內(nèi)容來看，其中與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)或現(xiàn)行法律、法規(guī)不相符之處也不乏：1)“專業(yè)銀行”的用語在兩個(gè)文件都出現(xiàn)了，但自《商業(yè)銀行法》出臺(tái)后，“專業(yè)銀行”的用語不僅不合“時(shí)宜”，而且可謂不合法了。2)《再貼現(xiàn)試行辦法》僅限于對(duì)“專業(yè)銀行”的貼現(xiàn)也與《人民銀行法》第22條第(三)項(xiàng)規(guī)的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)”不相適應(yīng)。3)《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定的“再貼現(xiàn)率暫定為3.75?，略低于對(duì)專業(yè)銀行的一般貸款利率”也不合時(shí)宜了。因?yàn)槿嗣胥y行于1997年3月15日發(fā)布的《中國人民銀行對(duì)國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定：“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行?！?[6]

我國銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間

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或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對(duì)有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因?yàn)橹醒脬y行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識(shí)水平有關(guān)。其三，制定者對(duì)已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4—10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計(jì)也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對(duì)銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。[7]筆者并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對(duì)私法關(guān)系作規(guī)制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。反過來，因這些條文占據(jù)了將近20個(gè)條文，使得總共僅有91條

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快速專業(yè)解決您的法律問題 的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)則和制度。從德國《銀行法》 [8]的框架來看，該法第一章界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦監(jiān)督局的法律地位;第二章“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對(duì)投資的限制、企業(yè)之間的關(guān)系 [9]、高額信貸 [10]、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的高額信貸、近親信貸、對(duì)近親信貸的申報(bào)義務(wù)、責(zé)任條款、資信證明等等，即使其中的“儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù);第三章“對(duì)信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)督條款”;第四章“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國注冊(cè)之后的監(jiān)督等問題;第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規(guī)則幾乎沒有直接針對(duì)信用機(jī)構(gòu)與其客戶之間的私法關(guān)系作出規(guī)制的內(nèi)容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對(duì)私法關(guān)系作出規(guī)制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對(duì)企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來看，第四章只有兩個(gè)條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會(huì)研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對(duì)具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對(duì)貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。

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當(dāng)然，我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對(duì)比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲秀y行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實(shí)也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲(chǔ)蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。[11]具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：(1)業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之

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監(jiān)管很難得到有效落實(shí)，特別是我國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。(2)廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。

從美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)所制定的重要監(jiān)管條例(28個(gè))[12]來看，其中直接針對(duì)銀行業(yè)務(wù)的規(guī)則有：《平等信貸機(jī)會(huì)的規(guī)定》(B條例)、《電子資金轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》(E條例)、《金融證券交易的延伸貸款規(guī)定》(G條例)、《支票托收和資金轉(zhuǎn)移的規(guī)定》(J條例)、《銀行對(duì)證券交易的信用貸款比例的規(guī)定》(L條例)、《誠實(shí)信貸條例》(Z條例)等，其余大多為銀行與聯(lián)儲(chǔ)及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個(gè)條例也側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。

第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對(duì)法定監(jiān)管主體——中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化。《人民銀行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、文章來源：中顧法律網(wǎng)

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變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”;第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時(shí)稽查、檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。”盡管《商業(yè)銀行法》對(duì)這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運(yùn)作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對(duì)企業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“??隨時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息。”德國《銀行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個(gè)條文，[13]但是第44條所設(shè)計(jì)的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：(1)要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可;(2)賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營業(yè)室;(3)監(jiān)督局可通過參加股東大會(huì)、社員大會(huì)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會(huì)議來實(shí)現(xiàn);(4)可為檢查而要求召開前項(xiàng)所列的各種會(huì)議，并可規(guī)定會(huì)議日期、議決事項(xiàng)等。

其次，法律對(duì)人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重

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要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的，”“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監(jiān)督的”可對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽，同時(shí)此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法——審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實(shí)于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計(jì)員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項(xiàng)記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行?！?[15]

再次，法律法規(guī)對(duì)人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國對(duì)商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)對(duì)人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進(jìn)一步完善。

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第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對(duì)市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對(duì)存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱?，?0世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。

市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動(dòng)退出市場時(shí)，中央銀行依法對(duì)退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對(duì)此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對(duì)銀行因破產(chǎn)或主動(dòng)退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對(duì)一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會(huì)問題，法制必須對(duì)破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對(duì)商業(yè)銀行援助，運(yùn)用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。

在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對(duì)資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例、對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動(dòng)比例等十個(gè)指標(biāo);后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤率、資產(chǎn)利潤率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對(duì)關(guān)聯(lián)貸款(對(duì)關(guān)系人發(fā)放貸款)的規(guī)定尚有如下不足：1)對(duì)關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人(尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔(dān)?！卑刀申悅}，開方便之門。德國《銀行法》對(duì)近親信貸增設(shè)了“僅當(dāng)根據(jù)全體業(yè)務(wù)領(lǐng)

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導(dǎo)人的一致通過的決議，且得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的明確同意時(shí)才提供”。[18] 2)立法未給監(jiān)管主體——人民銀行具體實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。德國《銀行法》設(shè)定的“申報(bào)義務(wù)” [19]機(jī)制值得借鑒。3)“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對(duì)近親屬作出明確的限定，另一方面對(duì)商業(yè)銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業(yè))納入關(guān)系人的范圍。事實(shí)上，這類人也可能因其持股關(guān)系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

我國兩大基本法律對(duì)監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過利用外部審計(jì)師對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)，這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。[20]

第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度;第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對(duì)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督;第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報(bào)告的要求既未對(duì)報(bào)告應(yīng)涉及的具體(尤其是那些強(qiáng)制性要求報(bào)告的)內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對(duì)內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑——審計(jì)予以規(guī)制，這無疑會(huì)大大削弱

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該途徑的有效性。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀、及時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國家往往突出審計(jì)員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計(jì)員;并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計(jì)員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請(qǐng)登記法院指定審計(jì)員，同時(shí)，進(jìn)一步為審計(jì)員的特別責(zé)任作了專門規(guī)制。[22]其三，法律對(duì)于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。對(duì)銀行內(nèi)部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責(zé)劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒有明確合理和透明的業(yè)績?cè)u(píng)估程序(如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序)[23]等問題均無再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國銀行評(píng)級(jí)機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢(shì)必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。

在同業(yè)自律方面，我國法制尚未對(duì)此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會(huì)，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會(huì)便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法

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制中的完善尤為重要，這是因?yàn)?，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來補(bǔ)救我國銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對(duì)穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對(duì)穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對(duì)靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會(huì)促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善——特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。

第六，監(jiān)管法制在適應(yīng)銀行業(yè)國際化方面存在不足。我國在銀行業(yè)國際化方面的監(jiān)管法制已有1994年4月1日施行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》、《中外合資投資銀行類機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)

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務(wù)試點(diǎn)暫行管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等。綜觀這些法規(guī)、規(guī)章，仍有如下不足：1)規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。這些文件除《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是國務(wù)院通過和發(fā)布的行政法規(guī)外，其余多為中國人民銀行頒發(fā)。這種狀況不利于對(duì)外塑造“法制完備”和“依法監(jiān)管”銀行業(yè)的形象，但國際上通常把銀行信用及銀行監(jiān)管法制的完備狀況聯(lián)系起來。盡管《商業(yè)銀行法》在其“附則”中規(guī)定：“外資銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，但是《商業(yè)銀行法》畢竟是立足國內(nèi)銀行及其業(yè)務(wù)，因此對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實(shí)現(xiàn)，特別是《商業(yè)銀行法》自身尚有諸多不足會(huì)強(qiáng)化這種效果。2)在監(jiān)管內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的方法上過于原則而不便于操作。如《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制未作明確要求，對(duì)其業(yè)務(wù)資料的報(bào)送及稽核與核查的規(guī)制也甚為原則和簡單。這極不利于監(jiān)管目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。美國的1991年《加強(qiáng)對(duì)外資銀行監(jiān)管法》及1996年的《K條例》，不僅要求外資銀行必須接受聯(lián)儲(chǔ)一年一度的檢查，而且法律法規(guī)所確立的銀行現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查制度，特別是現(xiàn)場檢查制度尤為完善。現(xiàn)場檢查中極為重要的保障程序是：檢查官員一進(jìn)入銀行，將控制銀行所有帳本和資產(chǎn)，如現(xiàn)金、證券等，檢查官員除對(duì)銀行資產(chǎn)、業(yè)務(wù)資料進(jìn)行檢查評(píng)估外，還對(duì)管理組織(包括高層管理人員和經(jīng)理層的監(jiān)管能力等)進(jìn)行評(píng)估。[24]3)在監(jiān)管領(lǐng)域的選擇上，法制很明顯傾向于對(duì)境

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內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而疏忽對(duì)境外金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。因?yàn)槲覈毒惩饨鹑跈C(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管極為簡單——只要求每半年報(bào)送一次報(bào)表，未作其他任何要求。這種監(jiān)管法制取向，表現(xiàn)看來有助于我國金融機(jī)構(gòu)境外業(yè)務(wù)的拓展，但是事實(shí)上并不利于這一目的的達(dá)到。因?yàn)楦鲊诮邮芡赓Y金融機(jī)構(gòu)之發(fā)展時(shí)，往往把母國的金融監(jiān)管制度作為一個(gè)考慮因素(正如我國立法也如此)。如美國在審查1996年2月13日生效的《K條例》修正案中便明確提出：那些不受母國統(tǒng)一監(jiān)管的外資銀行是否可以繼續(xù)在美國從事經(jīng)營活動(dòng)，要經(jīng)過嚴(yán)格審查。[25]美國立法也重視對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管(如要求考察存款的波動(dòng)性、借款頻率與數(shù)量、依賴?yán)拭舾行再Y金的比重、易變現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)量、銀行本身向貨幣市場的借款能力等)、準(zhǔn)備金(要求對(duì)海外分支機(jī)構(gòu)〈包括分行〉及其他外資銀行的借款，以及海外機(jī)構(gòu)對(duì)非居民的直接貸款都按10%繳納準(zhǔn)備金)[26]均有要求。而且在檢查審核方面，對(duì)海外分行和子行都要進(jìn)行現(xiàn)場檢查，尤其是常對(duì)海外子行實(shí)施現(xiàn)場檢查。[27]新加坡《銀行法》也明確地規(guī)定：“當(dāng)局可隨時(shí)秘密檢查每一家銀行以及每一家在新加坡注冊(cè)、但設(shè)在新加坡以外的分行、代理行或辦事處的帳冊(cè)、帳戶及業(yè)務(wù)情況”。4)銀行監(jiān)管法制還面臨著我國即將加入WTO后的諸多國際標(biāo)準(zhǔn)的沖擊。既有的銀行監(jiān)管法制尚無法接納市場準(zhǔn)入、國民待遇、最惠國待遇、透明度和逐步自由化等原則，因?yàn)槟壳暗姆ㄖ茖?duì)外資銀行的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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限制性待遇還甚多，要為外資銀行的市場進(jìn)入提供完善的許可和國民待遇的監(jiān)管，尚需監(jiān)管法制及有關(guān)政策的修訂。

此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián);對(duì)國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會(huì)計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會(huì)計(jì)和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監(jiān)管法制的若干思考

鑒于我國銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題：

1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國專門針對(duì)銀行監(jiān)管的法律只有兩個(gè)，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來自于人民銀

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行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對(duì)近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃;另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計(jì)劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內(nèi)金融體制改革的動(dòng)態(tài)，也需要制定者熟悉市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對(duì)既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺(tái)以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對(duì)具體監(jiān)管領(lǐng)域的個(gè)別規(guī)章在條件成熟時(shí)應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)將其管理?xiàng)l例按26個(gè)字母序號(hào)編列的管理方式值得借鑒。對(duì)既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時(shí)修正不合時(shí)宜的規(guī)則均有幫助。我國人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會(huì)徒增監(jiān)管者履職的成本，也會(huì)增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。

2.充分重視在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家之經(jīng)驗(yàn)，并使我國銀行監(jiān)管法制大膽接

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納國際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)、研究國外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗(yàn)，特別是中國人民銀行有必要重視此項(xiàng)工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關(guān)部門應(yīng)為此提供必要的資助;其次，集中理論界和實(shí)務(wù)界的力量對(duì)監(jiān)管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實(shí)施機(jī)制作系統(tǒng)的研究;再次，應(yīng)注意引進(jìn)國外的監(jiān)管法制專家和實(shí)務(wù)部門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗(yàn)和技能;此外，重視調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實(shí)施的局限性，結(jié)合實(shí)際在法制的完善和實(shí)施上借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，絕無必要為中國監(jiān)管法制之特色而拒絕外國具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

3.要處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國監(jiān)管法制由于打上了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，特別是在我國加入WTO后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國既有法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的管制，文章來源：中顧法律網(wǎng)

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這勢(shì)必增大我國銀行業(yè)及金融市場遭受國際金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的可能性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管只能走向改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為有重點(diǎn)的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴(yán)監(jiān)管，及時(shí)地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。有鑒于此，銀行監(jiān)管法制的廢、改、立不僅需要勇氣，更需要“技術(shù)”。

4.完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。監(jiān)管主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化關(guān)系到整個(gè)銀行監(jiān)管法制及實(shí)施水平的提高。監(jiān)管主體建設(shè)需法律進(jìn)一步明確其地位和權(quán)責(zé)，要把防范地方政府干預(yù)、提高銀行監(jiān)管效率的具體措施制度化。監(jiān)管主體內(nèi)部職能部門的劃分也應(yīng)順應(yīng)監(jiān)管新形勢(shì)的需要進(jìn)行改造，要突出金融監(jiān)管職能部門的地位，注意處理金融監(jiān)管與金融管理服務(wù)之間的關(guān)系。監(jiān)管主體中工作人員素質(zhì)建設(shè)也應(yīng)上升到制度層面上來，嚴(yán)格規(guī)范銀行監(jiān)管工作人員(特別是主要負(fù)責(zé)人)對(duì)金融業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的掌握，對(duì)銀行法制及其實(shí)施機(jī)制的熟悉等要求，應(yīng)建立銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)資格試和職業(yè)道德評(píng)價(jià)等制度?，F(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變的金融市場和多樣化的金融風(fēng)險(xiǎn)需要具有金融專業(yè)知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的工作人員來履行監(jiān)管職責(zé)。尤其是在中國加入WTO后，中國銀行業(yè)國際化進(jìn)一步深化，銀行監(jiān)管工作人員的責(zé)任更加艱巨，其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求。

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5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對(duì)銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對(duì)于非規(guī)場檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此人民銀行應(yīng)對(duì)銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、決算、營業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場的分析?，F(xiàn)場檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對(duì)檢查權(quán)——一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財(cái)產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時(shí)，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)場檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報(bào)告的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、銀行的總體經(jīng)營狀況、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場或以前現(xiàn)場監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。

其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對(duì)銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效監(jiān)管的核心原則》的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會(huì)計(jì)規(guī)則(對(duì)帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對(duì)、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對(duì)資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等方面來構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計(jì)職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立地評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時(shí)，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)職能對(duì)監(jiān)管主體工作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正的通知。

其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施 [30]。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對(duì)于銀行的緊急情形——無足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款;2)禁止銀行將可動(dòng)用支付手段參股投資等;3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制;4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動(dòng)或作部分限制;5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對(duì)于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動(dòng)性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場的有效運(yùn)作，市場參與者獲取準(zhǔn)確而及時(shí)的信息極為必要。

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如德國聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險(xiǎn)公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損;同時(shí)《報(bào)告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時(shí)間和編制格式。[31]我國監(jiān)管法制也應(yīng)對(duì)披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會(huì)損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會(huì)已建立了一個(gè)系統(tǒng)委員會(huì)來研究與披露有關(guān)的問題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。

其五，進(jìn)一步健全市場退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請(qǐng)程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請(qǐng)破產(chǎn)須向中國人民銀行提出，并應(yīng)把中國人民銀行定為向法院申請(qǐng)銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請(qǐng)。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。

注釋:

[1] 《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項(xiàng)規(guī)定。

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[2] 《中華人民共和國人民銀行法》第30—36條。

[3] 這幾個(gè)規(guī)章均未被明確宣布廢止。

[4] 中國人民銀行在1997年9月19日《關(guān)于印發(fā)<支付結(jié)算辦法>的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發(fā)的《銀行結(jié)算辦法》，而未對(duì)其它有關(guān)文件作廢止。實(shí)際上，1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》中還有些規(guī)定未被《支付結(jié)算辦法》納入。

[5] 這兩個(gè)文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設(shè)的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。

[6] 銀發(fā)[1997]81號(hào)《中國人民銀行總行對(duì)國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》及1997年5月22日《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現(xiàn)試行辦法》的效力問題。

[7] 《商業(yè)銀行法》規(guī)定的私法關(guān)系在新出臺(tái)的《中華人民共和國合同法》(1999年3月15及10月1日起施行)中的第十二章“借款合同”大部分都有體現(xiàn)。這事實(shí)上造成了立法的重復(fù)。

[8] 參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1940—1955頁。

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[9] 指股權(quán)參與關(guān)系。

[10] 規(guī)制高額風(fēng)險(xiǎn)的集中問題。

[11] 參見《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》編選組編：《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》，人民法院出版社1999年版。

[12] 這些條例按26個(gè)字母的編排為序，即A——Z，另有AA、BB兩條例，其中《W條例》已于1952年取消。對(duì)這些條例的內(nèi)容，聯(lián)儲(chǔ)可隨時(shí)有權(quán)修訂。參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第346—348頁。

[13] 該法第44條規(guī)制國內(nèi)范圍的征詢和稽核;第44條之一則規(guī)定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1951頁。

[14] 1999年2月22日國務(wù)院發(fā)布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補(bǔ)救，即對(duì)于提供虛假或隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)告可追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

[15] 參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉(xiāng)、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。

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[16] 我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)，該法僅針對(duì)全民所有制企業(yè)，另外該法還有許多缺陷，實(shí)踐中的難以推行與該法的不足有一定的關(guān)系。

[17] 有關(guān)這些指標(biāo)的分析，參見楊衛(wèi)紅：《商業(yè)銀行監(jiān)管比較》，民事與建設(shè)出版社1998年版，第149—153頁。

[18] 德國《銀行法》第15條。

[19] 德國《銀行法》要求近親信貸“1.對(duì)自然人的信貸超過25萬馬克者;2.對(duì)企業(yè)的信貸超過信用機(jī)構(gòu)責(zé)任自有有資產(chǎn)5%或超過25萬馬克者”，須向監(jiān)督局和聯(lián)邦銀行報(bào)告。

[20] 1997年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)推出的《有效監(jiān)管的核心原則》為持續(xù)性監(jiān)管方法的運(yùn)用提出了15項(xiàng)原則，并對(duì)非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查和(或)聘用外部審計(jì)人員、綜合并表監(jiān)管等作了簡釋。

[21] 即在“銀行沒有任命一位審計(jì)員;如果當(dāng)局認(rèn)為有需要委派一位審計(jì)員與按本條第(1)項(xiàng)的規(guī)定任命的審計(jì)員一起工作，并可隨時(shí)訂出該審計(jì)員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項(xiàng)。

[22] 參見德國《銀行法》第29條。

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[23] 參見王國剛主編：《進(jìn)入21世紀(jì)的中國金融》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第459—464頁。

[24] 參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第339頁。

[25] 同上書，第191—192頁。

[26] 此要求自1969年9月開始。1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法》則進(jìn)一步把準(zhǔn)備金征收的范圍拓展到所有的境內(nèi)銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內(nèi)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)，交易性存款準(zhǔn)備金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少國家很少對(duì)海外分支行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機(jī)地選取海外分行進(jìn)行檢查。

[28] 轉(zhuǎn)見易憲容：《金融市場與制度安排》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年版，第168頁。

[29] 參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30] 德國、新加坡等國的銀行法都設(shè)有此制。

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[31] 參見[德]恩扎·克魯瑟：《對(duì)德國和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)其他國家銀行的謹(jǐn)慎監(jiān)管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國——銀行法律制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第181—182頁。

第五篇：我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對(duì)策

內(nèi)容摘要：本文反思了我國大陸現(xiàn)有監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，尤其是法律體系、法制的價(jià)值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管方法和手段的運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制、適應(yīng)銀行業(yè)國際化等方面的問題，并針對(duì)這些問題，提出了重視立法規(guī)劃和系統(tǒng)化、立足國情借鑒外國經(jīng)驗(yàn)、正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管和嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系、完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管制度等措施。

關(guān)鍵詞：銀行銀行監(jiān)管我國銀行監(jiān)管法制

作者簡介：李金澤，法學(xué)博士，現(xiàn)在中國工商銀行總行法律事務(wù)部工作，已發(fā)表法學(xué)學(xué)術(shù)論文50余篇，獨(dú)著《跨國公司與法律沖突》（武漢大學(xué)出版社2000年版）。

一、我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題 自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下文簡稱《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。

《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場”、“發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，共七個(gè)條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財(cái)會(huì)信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2] 《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。

與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來看，我國銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面： 第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律――《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章（包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式）。這三個(gè)層級(jí)的法律法規(guī)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實(shí)并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因?yàn)橹苯俞槍?duì)兩個(gè)大法缺漏的條例和規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》已經(jīng)頒行五年了，但對(duì)兩大法作補(bǔ)充性解釋的系統(tǒng)條例或規(guī)章均未出臺(tái)。事實(shí)上，兩大法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖在兩大法出臺(tái)后的數(shù)年內(nèi)產(chǎn)生不少，卻無此兩大法的系統(tǒng)實(shí)施細(xì)則。其次，銀行監(jiān)管有關(guān)的條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對(duì)基本法律的重復(fù)其為突出，如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項(xiàng)）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的則僅是簡單的復(fù)述。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊則更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》大量直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，與此同時(shí)，它還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》[3]等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容?！吨Ц督Y(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章（共32個(gè)條文）絕大多數(shù)內(nèi)容均直接來自1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。[4]人民銀行制定的規(guī)章之間有不協(xié)調(diào)或抵觸的情形也不少。同時(shí)并行適用的《支付結(jié)算辦法》（1997年）和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》（1996年）就有此種現(xiàn)象，前者的第132條規(guī)定“商業(yè)銀行（包括外資銀行、合資銀行）、非銀行金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業(yè)銀行未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡?！薄胺墙鹑跈C(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)。”很顯然，《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》已排除了“非銀行金融機(jī)構(gòu)”發(fā)行信用卡及經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)的可能性，而《支付結(jié)算辦法》則只要求非銀行金融機(jī)構(gòu)“不經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結(jié)算辦法》第133條已明確規(guī)定符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)發(fā)行信用卡。再次，一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時(shí)修訂已有明顯過時(shí)的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無法適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》[5]等便屬此類。從這兩個(gè)文件的名稱及發(fā)布的時(shí)間來看，分別歷經(jīng)14年和10年的規(guī)章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，這足以表明銀行監(jiān)管規(guī)章的嚴(yán)重滯后。從兩個(gè)文件的具體內(nèi)容來看，其中與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)或現(xiàn)行法律、法規(guī)不相符之處也不乏：1）“專業(yè)銀行”的用語在兩個(gè)文件都出現(xiàn)了，但自《商業(yè)銀行法》出臺(tái)后，“專業(yè)銀行”的用語不僅不合“時(shí)宜”，而且可謂不合法了。2）《再貼現(xiàn)試行辦法》僅限于對(duì)“專業(yè)銀行”的貼現(xiàn)也與《人民銀行法》第22條第（三）項(xiàng)規(guī)的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)”不相適應(yīng)。3）《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定的“再貼現(xiàn)率暫定為3.75?，略低于對(duì)專業(yè)銀行的一般貸款利率”也不合時(shí)宜了。因?yàn)槿嗣胥y行于1997年3月15日發(fā)布的《中國人民銀行對(duì)國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定：“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行?！盵6] 我國銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對(duì)有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因?yàn)橹醒脬y行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識(shí)水平有關(guān)。其三，制定者對(duì)已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4―10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計(jì)也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對(duì)銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。[7]筆者并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對(duì)私法關(guān)系作規(guī)制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。反過來，因這些條文占據(jù)了將近20個(gè)條文，使得總共僅有91條的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)則和制度。從德國《銀行法》[8]的框架來看，該法第一章界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦監(jiān)督局的法律地位；第二章“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對(duì)投資的限制、企業(yè)之間的關(guān)系[9]、高額信貸[10]、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的高額信貸、近親信貸、對(duì)近親信貸的申報(bào)義務(wù)、責(zé)任條款、資信證明等等，即使其中的“儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù)；第三章“對(duì)信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)督條款”；第四章“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國注冊(cè)之后的監(jiān)督等問題；第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規(guī)則幾乎沒有直接針對(duì)信用機(jī)構(gòu)與其客戶之間的私法關(guān)系作出規(guī)制的內(nèi)容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對(duì)私法關(guān)系作出規(guī)制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對(duì)企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來看，第四章只有兩個(gè)條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會(huì)研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對(duì)具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對(duì)貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。當(dāng)然，我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對(duì)比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲秀y行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實(shí)也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲(chǔ)蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。[11]具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：（1）業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之監(jiān)管很難得到有效落實(shí)，特別是我國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。（2）廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。

從美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)所制定的重要監(jiān)管條例（28個(gè)）[12]來看，其中直接針對(duì)銀行業(yè)務(wù)的規(guī)則有：《平等信貸機(jī)會(huì)的規(guī)定》（b條例）、《電子資金轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》（e條例）、《金融證券交易的延伸貸款規(guī)定》（g條例）、《支票托收和資金轉(zhuǎn)移的規(guī)定》（j條例）、《銀行對(duì)證券交易的信用貸款比例的規(guī)定》（l條例）、《誠實(shí)信貸條例》（z條例）等，其余大多為銀行與聯(lián)儲(chǔ)及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個(gè)條例也側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。

第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對(duì)法定監(jiān)管主體――中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”；第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時(shí)稽查、檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！北M管《商業(yè)銀行法》對(duì)這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運(yùn)作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對(duì)企業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“??隨時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息?！钡聡躲y行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個(gè)條文，[13]但是第44條所設(shè)計(jì)的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：（1）要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營業(yè)室；（3）監(jiān)督局可通過參加股東大會(huì)、社員大會(huì)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會(huì)議來實(shí)現(xiàn)；（4）可為檢查而要求召開前項(xiàng)所列的各種會(huì)議，并可規(guī)定會(huì)議日期、議決事項(xiàng)等。

其次，法律對(duì)人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的，“拒絕中國人民銀行稽核、”檢查監(jiān)督的”可對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽，同時(shí)此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法――審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實(shí)于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計(jì)員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項(xiàng)記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行?！盵15] 再次，法律法規(guī)對(duì)人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國對(duì)商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)對(duì)人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進(jìn)一步完善。第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對(duì)市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對(duì)存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱?，?0世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。

市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動(dòng)退出市場時(shí)，中央銀行依法對(duì)退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對(duì)此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對(duì)銀行因破產(chǎn)或主動(dòng)退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對(duì)一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會(huì)問題，法制必須對(duì)破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對(duì)商業(yè)銀行援助，運(yùn)用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對(duì)資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例、對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動(dòng)比例等十個(gè)指標(biāo)；后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤率、資產(chǎn)利潤率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對(duì)關(guān)聯(lián)貸款(對(duì)關(guān)系人發(fā)放貸款)的規(guī)定尚有如下不足：1)對(duì)關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人(尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔(dān)?！卑刀申悅}，開方便之門。德國《銀行法》對(duì)近親信貸增設(shè)了“僅當(dāng)根據(jù)全體業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人的一致通過的決議，且得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的明確同意時(shí)才提供”。[18]2)立法未給監(jiān)管主體――人民銀行具體實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。德國《銀行法》設(shè)定的“申報(bào)義務(wù)”[19]機(jī)制值得借鑒。3)“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對(duì)近親屬作出明確的限定，另一方面對(duì)商業(yè)銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業(yè))納入關(guān)系人的范圍。事實(shí)上，這類人也可能因其持股關(guān)系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

我國兩大基本法律對(duì)監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過利用外部審計(jì)師對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)，這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。[20] 第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用――疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度；第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對(duì)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督；第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報(bào)告的要求既未對(duì)報(bào)告應(yīng)涉及的具體(尤其是那些強(qiáng)制性要求報(bào)告的)內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對(duì)內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑――審計(jì)予以規(guī)制，這無疑會(huì)大大削弱該途徑的有效性。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀、及時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國家往往突出審計(jì)員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計(jì)員；并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計(jì)員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請(qǐng)登記法院指定審計(jì)員，同時(shí)，進(jìn)一步為審計(jì)員的特別責(zé)任作了專門規(guī)制。[22]其三，法律對(duì)于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。對(duì)銀行內(nèi)部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責(zé)劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒有明確合理和透明的業(yè)績?cè)u(píng)估程序(如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序)[23]等問題均無再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國銀行評(píng)級(jí)機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢(shì)必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。

在同業(yè)自律方面，我國法制尚未對(duì)此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會(huì)，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會(huì)便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法制中的完善尤為重要，這是因?yàn)?，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)――組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來補(bǔ)救我國銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對(duì)穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對(duì)穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對(duì)靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會(huì)促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善――特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián)；對(duì)國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會(huì)計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會(huì)計(jì)和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監(jiān)管法制的若干思考

鑒于我國銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題： 1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國專門針對(duì)銀行監(jiān)管的法律只有兩個(gè)，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來自于人民銀行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對(duì)近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃；另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計(jì)劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內(nèi)金融體制改革的動(dòng)態(tài)，也需要制定者熟悉市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對(duì)既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺(tái)以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對(duì)具體監(jiān)管領(lǐng)域的個(gè)別規(guī)章在條件成熟時(shí)應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)將其管理?xiàng)l例按26個(gè)字母序號(hào)編列的管理方式值得借鑒。對(duì)既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時(shí)修正不合時(shí)宜的規(guī)則均有幫助。我國人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會(huì)徒增監(jiān)管者履職的成本，也會(huì)增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。

2.充分重視在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家之經(jīng)驗(yàn)，并使我國銀行監(jiān)管法制大膽接納國際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)、研究國外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗(yàn)，特別是中國人民銀行有必要重視此項(xiàng)工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關(guān)部門應(yīng)為此提供必要的資助；其次，集中理論界和實(shí)務(wù)界的力量對(duì)監(jiān)管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實(shí)施機(jī)制作系統(tǒng)的研究；再次，應(yīng)注意引進(jìn)國外的監(jiān)管法制專家和實(shí)務(wù)部門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗(yàn)和技能；此外，重視調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實(shí)施的局限性，結(jié)合實(shí)際在法制的完善和實(shí)施上借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，絕無必要為中國監(jiān)管法制之特色而拒絕外國具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對(duì)銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對(duì)于非規(guī)場檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此人民銀行應(yīng)對(duì)銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、決算、營業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場的分析?，F(xiàn)場檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對(duì)檢查權(quán)――一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財(cái)產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時(shí)，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任。現(xiàn)場檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報(bào)告的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、銀行的總體經(jīng)營狀況、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場或以前現(xiàn)場監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。

其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對(duì)銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會(huì)計(jì)規(guī)則(對(duì)帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對(duì)、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對(duì)資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等方面來構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計(jì)職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立地評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時(shí)，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)職能對(duì)監(jiān)管主體工作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正的通知。

其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施[30]。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對(duì)于銀行的緊急情形――無足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款；2）禁止銀行將可動(dòng)用支付手段參股投資等；3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動(dòng)或作部分限制；5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對(duì)于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動(dòng)性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場的有效運(yùn)作，市場參與者獲取準(zhǔn)確而及時(shí)的信息極為必要。如德國聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險(xiǎn)公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損；同時(shí)《報(bào)告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時(shí)間和編制格式。[31]我國監(jiān)管法制也應(yīng)對(duì)披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會(huì)損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會(huì)已建立了一個(gè)系統(tǒng)委員會(huì)來研究與披露有關(guān)的問題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。其五，進(jìn)一步健全市場退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請(qǐng)程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請(qǐng)破產(chǎn)須向中國人民銀行提出，并應(yīng)把中國人民銀行定為向法院申請(qǐng)銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請(qǐng)。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。?_ 通訊址：（100032）北京市復(fù)興門內(nèi)大街55號(hào)中國工商銀行總行法律部李金澤

------------------[1]《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項(xiàng)規(guī)定。[2]《中華人民共和國人民銀行法》第30―36條。[3]這幾個(gè)規(guī)章均未被明確宣布廢止。

[4]中國人民銀行在1997年9月19日《關(guān)于印發(fā)<支付結(jié)算辦法&的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發(fā)的《銀行結(jié)算辦法》，而未對(duì)其它有關(guān)文件作廢止。實(shí)際上，1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》中還有些規(guī)定未被《支付結(jié)算辦法》納入。[5]這兩個(gè)文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設(shè)的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。[6]銀發(fā)[1997]81號(hào)《中國人民銀行總行對(duì)國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》及1997年5月22日《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現(xiàn)試行辦法》的效力問題。

[7]《商業(yè)銀行法》規(guī)定的私法關(guān)系在新出臺(tái)的《中華人民共和國合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有體現(xiàn)。這事實(shí)上造成了立法的重復(fù)。

[8]參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1940―1955頁。

[9]指股權(quán)參與關(guān)系。

[10]規(guī)制高額風(fēng)險(xiǎn)的集中問題。

[11]參見《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》編選組編：《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》，人民法院出版社1999年版。

[13]該法第44條規(guī)制國內(nèi)范圍的征詢和稽核；第44條之一則規(guī)定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1951頁。

[14]1999年2月22日國務(wù)院發(fā)布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補(bǔ)救，即對(duì)于提供虛假或隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)告可追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。[15]參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉(xiāng)、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。[16]我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)，該法僅針對(duì)全民所有制企業(yè)，另外該法還有許多缺陷，實(shí)踐中的難以推行與該法的不足有一定的關(guān)系。[17]有關(guān)這些指標(biāo)的分析，參見楊衛(wèi)紅：《商業(yè)銀行監(jiān)管比較》，民事與建設(shè)出版社1998年版，第149―153頁。

[18]德國《銀行法》第15條。

[19]德國《銀行法》要求近親信貸“1.對(duì)自然人的信貸超過25萬馬克者；2.對(duì)企業(yè)的信貸超過信用機(jī)構(gòu)責(zé)任自有有資產(chǎn)5%或超過25萬馬克者”，須向監(jiān)督局和聯(lián)邦銀行報(bào)告。

[20]1997年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)推出的《有效監(jiān)管的核心原則》為持續(xù)性監(jiān)管方法的運(yùn)用提出了15項(xiàng)原則，并對(duì)非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查和(或)聘用外部審計(jì)人員、綜合并表監(jiān)管等作了簡釋。[21]即在“銀行沒有任命一位審計(jì)員；如果當(dāng)局認(rèn)為有需要委派一位審計(jì)員與按本條第(1)項(xiàng)的規(guī)定任命的審計(jì)員一起工作，并可隨時(shí)訂出該審計(jì)員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項(xiàng)。

[22]參見德國《銀行法》第29條。[23]參見王國剛主編：《進(jìn)入21世紀(jì)的中國金融》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第459―464頁。

[24]參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第339頁。

[25]同上書，第191―192頁。

[26]此要求自1969年9月開始。1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法》則進(jìn)一步把準(zhǔn)備金征收的范圍拓展到所有的境內(nèi)銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內(nèi)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)，交易性存款準(zhǔn)備金率降到3%。seedepositoryinstitutionsderegulationmonetarycontrolactof1980.[27]也有不少國家很少對(duì)海外分支行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機(jī)地選取海外分行進(jìn)行檢查。[28]轉(zhuǎn)見易憲容：《金融市場與制度安排》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年版，第168頁。[29]參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30]德國、新加坡等國的銀行法都設(shè)有此制。[31]參見［德］恩扎?克魯瑟：《對(duì)德國和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)其他國家銀行的謹(jǐn)慎監(jiān)管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國――銀行法律制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第181―182頁。