第一篇：開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的實踐與思考

開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的實踐與思考

韓 軍

時間：2010-11-25 | 點擊數(shù)：583 | 來源： 2010年第2期 | 【大 中 小】【打印】【關(guān)閉】 土地、資金和勞動力是三大生產(chǎn)要素。實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。我國經(jīng)過30年的改革實踐，在城市可以說基本上實現(xiàn)了國有建設(shè)用地使用權(quán)、金融資金和勞動力資源的高度集聚和自由流動，但由于城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)（暫不考慮經(jīng)濟規(guī)律的作用），廣大農(nóng)村集體土地和國有土地仍不能享有同等權(quán)益，無法自由流動來吸引社會資金使自身完成資本化的飛躍。為此，成都市近年進行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的探索。

一、開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的意義

土地抵押是土地流轉(zhuǎn)的特殊表現(xiàn)形式，它有機地融合了土地和資金這兩大生產(chǎn)要素。所以在成都市開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押，對實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)要素自由流動，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制都具有重要意義。

2008年初，我市就以市委、市政府名義出臺1號文件，在全市開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的基本思路是在加強耕地保護的前提下，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，通過“還權(quán)賦能”，推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造條件。而改革的內(nèi)在邏輯是，“確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵”。

2009年4月國務(wù)院正式批復的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《總體方案》）也提出，要推進農(nóng)村市場化改革，落實農(nóng)民對土地的使用權(quán)和房屋、林木等資產(chǎn)的所有權(quán)，促進農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動，建立農(nóng)村多元化投入機制，增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，大力發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)體系，積極探索擴大農(nóng)村擔保物范圍。

按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體部署，我市2009年底即全面完成農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)登記頒證。在完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記后推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押，應(yīng)該說是恰逢其時或勢在必行。

二、開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的政策環(huán)境

“產(chǎn)權(quán)”屬于經(jīng)濟學用語，不是一個嚴格的法律術(shù)語。它是財產(chǎn)權(quán)利的簡稱，指一束財產(chǎn)權(quán)。從物權(quán)的角度來分（不考慮農(nóng)村的國有土地），農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)大致包括農(nóng)民集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)（含耕地、草地、林地）、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等。

按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)、耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押，但以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。這些法律規(guī)定，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押作出了明確限制。

但是，考慮到“房地一體”的事實以及抵押是流轉(zhuǎn)的特殊表現(xiàn)形式，且有關(guān)允許農(nóng)村房屋及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定也為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押留下了想象的政策空間，如《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”；《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“允許農(nóng)民以……轉(zhuǎn)讓……等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，“對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)”、“擴大農(nóng)村有效擔保物范圍”；國務(wù)院批復的《總體方案》同意，“在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許依法取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營、抵押等形式進行流轉(zhuǎn)。”所以我市開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押即是按照依法規(guī)范和先行先試的原則，在這些法律劃定的大致的行動邊界與政策的預(yù)留空隙之間進行摸索。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的探索實踐

近期，由市政府金融辦牽頭，市國土、房管、農(nóng)業(yè)等部門參與，共同研究制定了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的管理試行辦法?？傮w方案及管理辦法已經(jīng)市委常委會第30次會議審議并獲原則通過，近日將由市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)執(zhí)行?？傮w方案及管理辦法的主要內(nèi)容是：

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案

指導思想。以農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新為著力點，深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)村金融體系，推動集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，滿足多層次、多元化的“三農(nóng)”金融服務(wù)需求，深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)。

基本原則。堅持市場化運作和政策引導相結(jié)合。保障農(nóng)村居民基本生產(chǎn)生活條件。維護金融機構(gòu)合法權(quán)益。堅持循序漸進和風險可控。

配套措施。一是分類分區(qū)域制定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基準價格，開展價值評估，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款提供服務(wù)。二是設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，完善流轉(zhuǎn)體系，為抵押物處置提供平臺。三是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險分擔機制，由市和區(qū)（市）縣政府按一定比例出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金，用于收購抵債資產(chǎn)。四是健全農(nóng)村金融市場體系。五是完善征信管理體系，將農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的信用信息納入人民銀行個人和企業(yè)信用信息系統(tǒng)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供信息支撐。

組織保障。一是成立成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導小組，成員單位包括市政府金融辦、統(tǒng)籌委、農(nóng)委、國土、房管、財政、法院和四川銀監(jiān)局、人行成都分行營管部等。二是明確領(lǐng)導小組成員單位及區(qū)（市）縣政府的具體職責。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資

基本條件。包括合法主體資格的證明材料；抵押物清單、抵押物使用狀況及《集體土地使用證》等具有法律效力的權(quán)屬證明文件；抵押人對抵押物的權(quán)屬狀況、抵押狀況、同意處置抵押物等作出的承諾；集體經(jīng)濟組織同意抵押或處置集體建設(shè)用地使用權(quán)的書面證明（但是通過依法流轉(zhuǎn)后取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)除外）；其他要件。

限制情形。包括權(quán)屬存在爭議的；司法機關(guān)依法裁定查封的；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的；被依法列入國家、省重點項目征地范圍內(nèi)的；屬于農(nóng)村公益事業(yè)及公共設(shè)施用地性質(zhì)的；受其它形式限制的。

房地關(guān)系。集體建設(shè)用地使用權(quán)和地上附著物應(yīng)一并評估，未取得合法房屋產(chǎn)權(quán)的地上建筑物不得計算價值。以集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押；未一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押后，該土地新增的建筑物不屬于抵押財產(chǎn)；該集體建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)時，應(yīng)當將該土地上新增的建筑物與集體建設(shè)用地使用權(quán)一并處分，但新增建筑物所得價款抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。

抵押登記。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押實行登記制度，參照國有土地使用權(quán)抵押登記辦法，由區(qū)（市）縣國土資源管理部門進行登記，在《集體土地使用證》的“注記”欄內(nèi)載明抵押登記的主要內(nèi)容，向抵押權(quán)人頒發(fā)《土地他項權(quán)利證明書》。債務(wù)履行完畢后，抵押當事人持還款證明和《土地他項權(quán)利證明書》等有效證明，到抵押登記部門辦理抵押注銷登記。債權(quán)實現(xiàn)。債務(wù)履行期屆滿抵押權(quán)人未受清償?shù)?，抵押?quán)人與抵押人協(xié)商后，可以抵押的集體建設(shè)用地使用權(quán)變賣或拍賣所得價款受償。變賣或拍賣的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可由集體建設(shè)用地所有權(quán)人收購，也可由區(qū)（市）縣土地儲備中心按集體建設(shè)用地最低保護價收購；若抵押權(quán)人與抵押人協(xié)商不成的，抵押當事人也可根據(jù)合同約定依法解決。

（三）農(nóng)村房屋抵押融資

基本條件。包括合法主體資格證明材料；生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)容、家庭經(jīng)濟收入情況；借款用途及經(jīng)濟效益分析；抵押物清單、抵押物使用狀況及《房屋所有權(quán)證》、《集體土地使用證》（使用權(quán)類型為集體建設(shè)用地使用權(quán)）等具有法律效力的權(quán)屬證明文件；抵押人對抵押物的權(quán)屬狀況、抵押狀況、同意處置抵押物等作出的承諾；借款人不能償還貸款時，農(nóng)村房屋所在集體經(jīng)濟組織同意處置抵押房屋的書面證明；房屋共有人同意房屋抵押的書面意見；金融機構(gòu)規(guī)定的其他資料。

限制情形。同上。

房地關(guān)系。抵押的農(nóng)村房屋和所占用集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)一并評估。用于抵押的農(nóng)村房屋所占用的集體建設(shè)用地的使用權(quán)應(yīng)與房屋一并抵押，未一并抵押的視為一并抵押。抵押人辦理土地性質(zhì)為宅基地使用權(quán)的農(nóng)村房屋抵押時，應(yīng)將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，向集體土地所有權(quán)人申請集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，承諾今后不再申請宅基地，并在國土部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)。辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準地價的一定比例合理確定。同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員交納集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價款的比例應(yīng)相同。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營抵押融資（略）

四、幾個重要問題的分析說明

（一）關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)單獨抵押的合法性問題

按照前引《物權(quán)法》“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押”的規(guī)定似乎表明，法律禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)單獨設(shè)置抵押（這將集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)權(quán)能大打折扣）。但是經(jīng)過分析后，我們認為：《物權(quán)法》之所以如此規(guī)定，是因為在法律上農(nóng)民集體還不能直接出讓自己的建設(shè)用地使用權(quán)。而按照《決定》提出的讓集體土地與國有土地享有平等權(quán)益的要求，一旦賦予通過出讓方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的用地者以土地處分權(quán)，其享有相應(yīng)的土地抵押權(quán)是理所當然。只是由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)大都不是由農(nóng)民集體直接出讓給用地者的（實際表現(xiàn)為無償占用或租賃），所以用地者沒有包括抵押權(quán)在內(nèi)的土地處分權(quán)。因此我們在管理辦法中規(guī)定，土地使用者將集體建設(shè)用地使用權(quán)進行抵押時，應(yīng)取得集體經(jīng)濟組織的同意；但是通過出讓等流轉(zhuǎn)方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的除外。

（二）關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的區(qū)域問題

土地抵押是土地流轉(zhuǎn)的特殊表現(xiàn)形式。根據(jù)流轉(zhuǎn)區(qū)域的不同，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以分為土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)。如果限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓和轉(zhuǎn)讓的區(qū)域，事實上也就限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押的區(qū)域。

但是，《決定》中對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)域的規(guī)定并不明確?！稕Q定》一方面提出“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，似乎表明集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)只能在土地規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外進行；另一方面又提出“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地，逐步縮小征地范圍”，而目前土地規(guī)劃確定的城

鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體土地都要實施征收，在這個基礎(chǔ)上縮小征地范圍，似乎意味著在該區(qū)域給集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)騰出了一定空間。正是由于對政策理解的矛盾，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押的區(qū)域難以確定。決策者為穩(wěn)妥起見，并考慮到目前的征地補償還是由政府單方定價而不是按市場評估定價，因此將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押區(qū)域暫定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，并排除按規(guī)劃依法列入國家、省重點項目征地范圍內(nèi)的集體土地。

（三）關(guān)于農(nóng)村房屋抵押涉及的宅基地處置問題

按照前引《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民可以出賣、出租自己的住房（只是不能再申請宅基地）；《物權(quán)法》第180條的規(guī)定，抵押人對有權(quán)處分的建筑物和其他土地附著物可以抵押。這實際是賦予了農(nóng)村村民對其住房的完全處分權(quán)。但《物權(quán)法》的第184條又明確禁止宅基地使用權(quán)抵押。這就形成了法律規(guī)定之間的相互沖突。在具體操作實踐中，由于土地與其地上的附著物在事實上無法分離，當農(nóng)村村民抵押其有權(quán)處分的住房時，其宅基地使用權(quán)實際上是隨之抵押了，而且抵押權(quán)人也不可能只要求地上附著物的權(quán)益，而放棄其占用范圍內(nèi)土地的權(quán)益。為了解決這一矛盾且不違反法律規(guī)定，我們在管理辦法中規(guī)定，抵押人辦理土地性質(zhì)為宅基地使用權(quán)的農(nóng)村房屋抵押時，應(yīng)將該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)向集體土地所有權(quán)人申請出讓，將其轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)，并承諾今后不再申請宅基地。當然，為了降低抵押人的經(jīng)濟負擔，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準地價的一定比例合理確定，政府不會也無權(quán)作強行規(guī)定。也就是說，按照村民自治的原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以定一個較低的比例標準。（作者單位：市國土資源局）

第二篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實踐與思考

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實踐與思考

李紅宇

內(nèi)容摘要：通過對國內(nèi)農(nóng)地抵押實踐做法的介紹，對各地土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的比較，分析了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實踐的意義和現(xiàn)實局限，旨在為我國最終建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度提供借鑒。關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)

抵押

制度

實踐

2009年3月，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，允許“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。在此前后，不少地點開始了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的試點工作。試點工作開啟，標志著農(nóng)戶“沉睡”的土地資產(chǎn)能夠轉(zhuǎn)變?yōu)榈盅鹤儸F(xiàn)的“活”資產(chǎn)，但是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押必竟處于探索階段，試點過程中仍然面臨諸多困難，亟需認真研究、總結(jié)。

一、各地農(nóng)地抵押的具體實踐

農(nóng)地抵押肇始于貴州省湄潭縣土地金融公司，后經(jīng)重慶江津、寧夏同心示范引導，現(xiàn)已呈現(xiàn)出試點規(guī)模擴大、規(guī)范層次逐步提高的趨勢。

（一）各地的實踐做法 1.湄潭縣試點——土地金融公司

1988年，經(jīng)國務(wù)院批準，由中央和地方提供資金組建了貴州省湄潭縣土地金融公司，但在實際運作中，其業(yè)務(wù)重心逐漸被非農(nóng)貸款所取代。1989年2月公司發(fā)放土地使用權(quán)直接抵押貸款占比為71.6%，到1990年2月僅為15.58%。1997年因虧損嚴重被并入湄潭縣農(nóng)村信用聯(lián)社，但是其成立本身和以土地使用權(quán)直接抵押（土地金融公司當時試點對象為林地及地面附著物抵押貸款，不包括耕地抵押貸款）貸款為主營業(yè)務(wù)，具有首創(chuàng)性啟示意義。

2.佳木斯市試點——“四荒”土地抵押

2000年以來，佳木斯市農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)開始嘗試“四荒”土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款①，截至2007年末，全市累計抵押土地面積達385萬畝，發(fā)放貸款累計149071萬元，受益農(nóng)戶達到50870戶。但是此種嘗試并沒有突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)抵押對象限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)。

3.江津試點——江津模式

2005年國家開發(fā)銀行重慶市分行推出“江津模式”，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。一是開發(fā)銀行與江津市政府合作搭建融資平臺，負責開發(fā)銀行貸款的管理、企業(yè)信用信息的收集等。二是將農(nóng)民專業(yè)合作社改造為農(nóng)民股份公司，股東（承包農(nóng)戶和轉(zhuǎn)承包者）以戶為單位將剩余的承包年限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)和附著物入股，但是農(nóng)戶口糧田不入股。三是建立貸款擔保機制。農(nóng)民股份公司向國開行貸款，由綠豐農(nóng)業(yè)擔保公司以其資產(chǎn)為其提供擔保，同時農(nóng)民股份公司以其股權(quán)作為抵押向擔保公司提供反擔保。上述做法規(guī)避了土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押規(guī)定，一定程度上解決了規(guī)?；?jīng)營的資金缺口問題，但是揭開這種股權(quán)抵押的“面紗”，仍是將土地承包經(jīng)營權(quán)排除在抵押物之外。

4.寧夏同心試點——土地抵押協(xié)會

2006年寧夏同心縣農(nóng)村信用社開始試點。其特點是：在每一個村選舉成立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)會，農(nóng)戶志愿加入，每戶以不超過自家承包土地總數(shù)的2/5加入?yún)f(xié)會，每畝獲得3000元左右的貸款，貸款期間土地仍由農(nóng)民自己耕種。入股的會員需要貸款時，選擇三戶已加入了協(xié)會的村民和一名協(xié)會的常務(wù)會員作為擔保人，與協(xié)會和擔保人簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓協(xié)議。村民完善了抵押和擔保手續(xù)后，向信用社提出貸款申請時，再由協(xié)會與信用社簽訂總的擔保協(xié)議，信用社審查完畢后放款。農(nóng)戶貸款到期不能償還的，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給代其還款的擔保人，或者由土地抵押協(xié)會轉(zhuǎn)讓給有意償還貸款的其他村民，還清貸款后的抵押人可重新獲得承包經(jīng)營權(quán)。同心試點通過土地抵押協(xié)會實現(xiàn)對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)處置、變現(xiàn)，但不會改變土地集體所有性質(zhì)和土地用途，還保留了抵押人的贖回權(quán)。同心試點以保證、抵押聯(lián)合擔保的方式，解決了家庭經(jīng)營持續(xù)發(fā)展的后續(xù)資金不足問題，增強抵押人守約意識和能力，降低了金融機構(gòu)發(fā)放貸 ① 郭立業(yè)：《佳木斯市農(nóng)村土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展情況分析》[j]，金融參考，2008（8）?？畹娘L險。

5.福建明溪試點——扶持農(nóng)業(yè)大戶

從2007年開始，福建明溪開展基于土地流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)貸款試點，其抵押人是土地流轉(zhuǎn)中的承租方，承租方通過縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心從村集體或零散農(nóng)戶手中獲取土地，并以租賃過來的土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向農(nóng)村信用社抵押貸款。據(jù)調(diào)查②，該抵押貸款主要為農(nóng)業(yè)大戶服務(wù)，截至2008年11月末，明溪農(nóng)村信用社累計發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款588.9萬元，涉及土地流轉(zhuǎn)抵押面積3288.6畝，扶持農(nóng)戶40戶，但明溪個體農(nóng)戶很少使用這種抵押貸款形式，而是更信賴貸款手續(xù)簡便、經(jīng)濟的信用貸款、聯(lián)保貸款和惠農(nóng)一卡通。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押對農(nóng)戶信用具有增級的作用，可以使其獲得更高信用額度（相較于信用貸款），因此明溪推出的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是適合農(nóng)業(yè)大戶的貸款，為農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了契機。

6.信陽平橋試點——失地農(nóng)戶的社會保障

2008年以來信陽市平橋區(qū)進行了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款嘗試，其主要做法是：一是在區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立信用擔保中心，對貸款農(nóng)民的信用、資產(chǎn)等信息進行認證、評定，由信用擔保中心為貸款農(nóng)戶提供擔保。二是成立覆蓋區(qū)、鄉(xiāng)兩級的物權(quán)交易中心，中心登記農(nóng)村物權(quán)委托流轉(zhuǎn)和受讓情況、發(fā)布物權(quán)交易信息、辦理委托物權(quán)交易。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立規(guī)范化的金融服務(wù)中心，將信用擔保、物權(quán)交易、貸款辦理集中進行。農(nóng)戶有貸款需求時，持“土地承包經(jīng)營權(quán)”證書到相關(guān)金融機構(gòu)申請辦理抵押（擔保）貸款，也可到農(nóng)村信用擔保中心以“土地承包經(jīng)營權(quán)”證為反擔保抵押物申請擔保，由物權(quán)交易中心委托評估機構(gòu)進行評估，農(nóng)戶和信用擔保中心根據(jù)評估結(jié)果簽訂擔保和反擔保合同，而后由信用擔保中心向金融機構(gòu)進行現(xiàn)金擔保，農(nóng)戶即可獲得金融機構(gòu)的貸款；貸款到期無法還款的，由物權(quán)交易中心按評估值對抵押的“五權(quán)”資產(chǎn)進行處置，變現(xiàn)后向擔保機構(gòu)付還本息。為保障失地農(nóng)戶權(quán)利，對因無力償還擔保貸款而失去土地等抵押物，喪失基本生活條件的農(nóng)村居民可轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，在五年內(nèi)同時享受農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶口的一切政策待遇；將喪失基本生活條件的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)和政策扶持范 ② 參見曾章蓉 王歡歡：結(jié)合“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”探討農(nóng)戶小額信貸新模式[J]，農(nóng)村金融研究（9）。圍優(yōu)先安排就業(yè)；可自主選擇新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，對個人需交納的費用由區(qū)、鄉(xiāng)財政按30%補助3年；對失去住宅并自愿退出宅基地，整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民，納入公共廉租房保障范圍，其中年滿16周歲以上的農(nóng)民，參保所需資金由國土部門核準的退出宅基地補償費代繳，等等。

7.武漢試點——農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

近年來武漢市土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展較快，截至2011年土地流轉(zhuǎn)面積占全市家庭承包耕地總面積的比例已超過20%。為解決農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)中存在的融資難問題,武漢市成立了武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，出臺了《武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記托管管理辦法(試行)》、《武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估辦法(試行)》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》，并于2009年10月26日啟動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，首批申請的3家農(nóng)業(yè)企業(yè)以4046畝農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押物,獲得1400萬元銀行貸款。

8.崇州試點——不同土地經(jīng)營人都有融資機會

按照土地經(jīng)營人不同，崇州市將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押分為三大類型，即土地家庭經(jīng)營農(nóng)戶、土地股份合作社、公司（規(guī)模經(jīng)營業(yè)主），其中農(nóng)戶必須持有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和《農(nóng)村土地承包合同》；土地股份合作社必須按《農(nóng)民專業(yè)合作社法》依法成立，且符合章程規(guī)定的成員出資條件；企業(yè)和規(guī)模經(jīng)營業(yè)主必須依法取得《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，且流轉(zhuǎn)租金支付在一年以上。三種不同的經(jīng)營權(quán)抵押，其融資貸款的流程也有不同，其中合作社、公司（規(guī)模經(jīng)營業(yè)主）的土地經(jīng)營權(quán)貸款必須獲得《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，憑經(jīng)營權(quán)才能向銀行申請貸款。

（二）對試點地區(qū)實踐的評價

1.合法性分析。從合法性來講，湄潭試點、佳木斯試點和寧夏同心試點都未超越現(xiàn)行法律的規(guī)定。其中，寧夏同心將林地抵押、四荒地抵押擴展到家庭土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是一大飛躍，但應(yīng)該看到，寧夏試點名為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，實為以土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)和地上附著物的抵押，以上述財產(chǎn)作抵押是不違反擔保法和物權(quán)法規(guī)定的。而江津試點、明溪試點、平橋試點、武漢試點、崇州試點均突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，試點地區(qū)的金融機構(gòu)將因違反法律的強制性規(guī)定而承擔無效貸款的法律后果。實踐中，試點地區(qū)銀行為了規(guī)避這種法律風險，很少（或不）接納土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款，而是采取變通方式，將個人信用擔保與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押聯(lián)合，或以擔保公司（有的為物權(quán)擔保中心）的擔保取得貸款，以業(yè)主的土地承包經(jīng)營權(quán)（或土地經(jīng)營權(quán)）或個人信用向擔保公司（物權(quán)擔保中心）提供反擔保。因此，這些抵押試點并未真正發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資功能，而是增加了抵押人的融資成本，是“假抵押”、“變相抵押”，不是擔保法意義上的抵押。真正意義土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是直接抵押，是“裸體”抵押，不是間接抵押或聯(lián)合擔保（抵押）。

2.經(jīng)營模式分析。從土地承包經(jīng)營權(quán)抵押授信的對象來講，江津試點、明溪試點、武漢試點、崇州試點均以農(nóng)業(yè)大戶、規(guī)?；?jīng)營業(yè)主為主要對象，具有明顯的政策傾向性，體現(xiàn)出在經(jīng)濟發(fā)達或土地流轉(zhuǎn)活躍地區(qū)，政府通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展，推動土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村富裕的迫切愿望，所以上述抵押試點對應(yīng)于大農(nóng)戶、大農(nóng)業(yè)。而寧夏同心和信陽平橋抵押試點，反映了在經(jīng)濟落后、融資手段缺乏地區(qū)的一種制度安排，它給農(nóng)戶開啟了一扇融資大門、是對以家庭經(jīng)營為主的農(nóng)村基本制度一種支持和鼓勵，盡管相對于信用擔保等方式，土地抵押有融資成本高、手續(xù)繁瑣的缺點，但畢竟農(nóng)戶多了一個融資手段，它提高了農(nóng)民的信用等級。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押品種設(shè)計不僅要兼顧到地區(qū)發(fā)展不平衡的實際，而且要兼顧到不同利益主體的需求，尤其要尊重農(nóng)戶在土地抵押中的自由選擇權(quán)和決定權(quán)。

3.試點路徑分析。從早期的佳木斯市試點到江津試點再到寧夏同心試點，以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)戶與金融組織博弈、自主協(xié)商的結(jié)果，這種制度變遷是一種自下而上的需求誘致性制度變遷。到后期，政府主動介入到土地流轉(zhuǎn)和抵押市場，為融資主體提供擔?；蛏鐣Ｕ?，以解決農(nóng)村融資難和失地農(nóng)民的后顧之憂，因此，從后期的信陽平橋的試點到成都、重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，是一種由政府主導的農(nóng)戶被動接受而且上升到屬于國家戰(zhàn)略的一種土地流轉(zhuǎn)（抵押）模式，呈現(xiàn)出規(guī)模大、層次高、配套措施完善的特點，是政府主動作為的強制性制度變遷。上述變動說明，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押已不僅僅是農(nóng)戶等經(jīng)濟主體的一種融資工具，更是地方政府主動介入到農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個抓手。

二、國內(nèi)不同地區(qū)農(nóng)地抵押制度的比較 本文選取重慶、成都、遼寧、山東濟寧、浙江湖州、江西萬年、河南信陽等地的抵押制度③為研究對象，從抵押標的、抵押登記、抵押處置等方面入手，探究這些制度在建構(gòu)中的異同處，分析其存在原因和問題。

（一）關(guān)于抵押標的

1．土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（土地經(jīng)營使用權(quán)）都可以抵押。如成都、重慶的土地抵押規(guī)定。在重慶實行土地承包經(jīng)營權(quán)證“一證”抵押制度④，不管是農(nóng)戶抵押還是為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓方提供抵押（但是受讓方通過轉(zhuǎn)包出租入股流轉(zhuǎn)方式取得土地使用權(quán)無需辦理使用權(quán)登記），實質(zhì)仍是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；成都實行“雙證”抵押制度，即承包方農(nóng)戶取得的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》或規(guī)模經(jīng)營業(yè)主取得并經(jīng)登記的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》都可以抵押⑤。上述規(guī)定主要基于對受讓方取得經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認定不同而造成的，筆者贊成“一證”抵押制度，這是建立在剝離農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)具有的社會價值，還原其財產(chǎn)屬性、經(jīng)濟價值的必然結(jié)果。從物權(quán)登記的角度來說，受讓方以取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押的，應(yīng)通過登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書后才能辦理抵押，否則受讓方不得以流入的土地抵押。

2．僅土地經(jīng)營權(quán)可以抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押標的限定為經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)之后取得的經(jīng)營權(quán)上。如，萬年縣將抵押人限定于耕地經(jīng)營權(quán)人，且經(jīng)營耕地面積至少在50畝以上⑥；河南信陽將“經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營規(guī)模在50畝以上土地承包經(jīng)營權(quán)”⑦列為可以設(shè)定擔保的對象；湖州將土地經(jīng)營規(guī)模限定在10畝以上或基礎(chǔ)設(shè)施投入10萬元以上的高效農(nóng)業(yè)項目。上述規(guī)定將具有一定規(guī)模的土地承包經(jīng)營權(quán)列為主要金融支持對象，無可厚非，但是將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在抵押范圍之外（湖州例外），無疑是缺乏法理依據(jù)和社會根基的，試問原權(quán)利 ③ 1.重慶出臺的土地抵押制度包括《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開展土地承包經(jīng)營權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實施意見》（渝辦發(fā)[2011]11號）、《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記實施細則（試行）》（渝金發(fā)[2011]4號）、《云陽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記管理辦法（試行）》（云陽府辦發(fā)[2011]233號）、《大足縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押及處置辦法（試行）》（足府辦發(fā)[2011]177號）；2.成都出臺的抵押制度：《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》；3.遼寧省：《遼寧省農(nóng)村信用社土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》（遼農(nóng)信聯(lián)[2008]386號）；4.山東濟寧：《濟寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》；5.浙江湖州：《湖州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》、《長興縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》（長政辦發(fā)[2010]70號）；6.江西萬年縣：《萬年縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記管理辦法（試行）》；7.河南信陽：《信陽市農(nóng)村物權(quán)確認和抵（質(zhì)）押擔保暫行辦法》（信農(nóng)改發(fā)[2009]1號）。④ 參見《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記實施細則（試行）》第8條第1項、第3項規(guī)定。⑤ 參見《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第5條、第6條規(guī)定。⑥ 參見《萬年縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記管理辦法（試行）》第2條、第3條規(guī)定。⑦ 參見《信陽市農(nóng)村物權(quán)確認和抵（質(zhì)）押擔保暫行辦法》第9條第1款第2項規(guī)定。不能抵押，何談繼承的權(quán)利抵押。

3．土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。大致劃分為三類，一是將抵押對象限定在農(nóng)村居民取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，而對于土地流轉(zhuǎn)中流入方取得的經(jīng)營權(quán)能否抵押沒有規(guī)定，如，山東濟寧農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的規(guī)定；二是對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)一定門檻，僅有土地承包經(jīng)營權(quán)證還不能滿足抵押條件，還必須附加其他保證條件，如湖州的規(guī)定土地先期投入必須在10萬元以上⑧；三是將土地承包經(jīng)營權(quán)限定于特定的農(nóng)業(yè)，如遼寧省農(nóng)村信用社的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)定⑨，限定于農(nóng)村種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。上述規(guī)定限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的流動性、投資性和融資功能，表現(xiàn)出土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能的不徹底性和懷疑性，實質(zhì)是變相否定了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值。

（三）關(guān)于抵押人

一是承包方農(nóng)戶或規(guī)模經(jīng)營業(yè)主，如成都的規(guī)定⑩；二是規(guī)模經(jīng)營戶，如江西萬年的規(guī)定11；三是農(nóng)戶，如濟寧的規(guī)定12。筆者認為，成都的規(guī)定具有推廣意義，一方面沒有對抵押人的融資能力進行限制——農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營戶都可以抵押，體現(xiàn)出融資機會的公平性；另一方面，又指明了政策大力扶持的對象——規(guī)模經(jīng)營戶，引導支持規(guī)模經(jīng)營業(yè)主發(fā)展成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主導力量。

（四）關(guān)于抵押權(quán)人

重慶、四川、浙江、山東等地的抵押規(guī)則，都將抵押權(quán)人設(shè)定為銀行業(yè)金融機構(gòu)，可見這種制度設(shè)計具有迎合商業(yè)金融運行規(guī)則的特點。有資料表明，在日本、臺灣、韓國，商業(yè)金融根本進不了農(nóng)村13，而是農(nóng)會、農(nóng)協(xié)的天下，是熟人社會的金融。因此，對我國農(nóng)村土地抵押制度設(shè)計不能機械照搬商業(yè)金融模式。

（五）關(guān)于價值評估

大致有兩種形式，一是抵押當事人協(xié)商確定，適用于小額貸款情形；一是由中介機構(gòu)評估確定，適用于較大金額貸款或有爭議的情況。無論是專業(yè)評估還是 ⑧⑨ 參見《湖州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第6條第1項規(guī)定。

參見《遼寧省農(nóng)村信用社土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》第4條、第8條規(guī)定。⑩ 參見《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第5條、第6條規(guī)定。11 參見《萬年縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記管理辦法（試行）》第3條規(guī)定。12 參見《濟寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第5條、第6條規(guī)定。13參見中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、中農(nóng)辦主任陳錫文同志2012年在農(nóng)村改革試驗區(qū)匯報座談會上的講話。當事人協(xié)商確定，土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估，一方面要以土地上的收益物（或?qū)淼氖找嫖铮﹥r值和土地流轉(zhuǎn)的“對價”為評估的基本依據(jù)，另一方面，又要兼顧到失地農(nóng)民的后續(xù)保障，不能一次性支付貨幣資金了事。實踐中針對低估土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值的情況，有必要設(shè)定最低的土地流轉(zhuǎn)價格保護制度，如成都市規(guī)定，抵押物的價值不得低于區(qū)（市）縣政府公布的同期、同地區(qū)、同類型農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基準價格，就值得借鑒。

（六）關(guān)于抵押登記

試點地區(qū)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立、變更和注銷均實行登記生效主義，即不經(jīng)登記不發(fā)生效力，符合我國物權(quán)法確定的物權(quán)公示基本原則。對登記內(nèi)容，成都、重慶要求比較嚴格，如成都規(guī)定辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記時除提供抵押登記申請書等資料外，還需要提交農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值證明材料。嚴格的登記主義旨在保證交易安全，卻對交易效率估計不足。因此，應(yīng)合理確定抵押權(quán)變動時需要登記的資料。此外，考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的復雜性，登記機關(guān)對登記資料的審查，應(yīng)實行書面審查和必要的實地核實相結(jié)合的原則，而不能僅規(guī)定登記機關(guān)形式審查職責14。

（七）關(guān)于抵押權(quán)實現(xiàn)方式

比較典型有三種：1．成都方式。成都方式包括協(xié)商、收購和仲裁訴訟，特別之處在于“收購”。所謂收購，即由當?shù)丶w經(jīng)濟組織或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金按基準價格收購農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)）。以村集體經(jīng)濟組織為流轉(zhuǎn)對象，符合我國農(nóng)村土地基本制度，但該實現(xiàn)方式受制于集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟實力；以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金作為流轉(zhuǎn)對象，有助于解決抵押權(quán)實現(xiàn)難問題，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金主要出資人是國家，因此抵押權(quán)實現(xiàn)意味著國家最終成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的當事人，這與我國現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度相悖。成都方式還規(guī)定了優(yōu)先權(quán)制度，即抵押人在處置抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)）時，原承包方農(nóng)戶、所在集體經(jīng)濟組織成員有優(yōu)先購買權(quán)，上述規(guī)定值得肯定，進一步維護了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，但如何保障優(yōu)先權(quán)、實現(xiàn)優(yōu)先權(quán)，值得進一步探討。

參見重慶、成都、海南、湖州等地土地抵押登記制度規(guī)定。2．大足方式。大足縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)方式包括協(xié)商、訴訟和流轉(zhuǎn)，其特色在于流轉(zhuǎn)。《大足縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押及處置辦法》規(guī)定，進行抵押貸款農(nóng)戶、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶到期的確沒有能力償還的，經(jīng)貸款銀行、金融辦確認后，貸款銀行、金融辦出具相關(guān)手續(xù)，經(jīng)土地登記機構(gòu)同意，貸款銀行按照協(xié)議對貸款戶的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)方式只能采取轉(zhuǎn)包和出租的方式進行，且抵押權(quán)人流轉(zhuǎn)貸款農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的期限以收益達到貸款農(nóng)戶所貸的金額為準。上述規(guī)定，符合我國土地承包經(jīng)營權(quán)制度有關(guān)規(guī)定精神，但是將金融辦確認、土地登記機構(gòu)同意作為抵押權(quán)實現(xiàn)的條件，對交易安全擔心有余，而對交易效率重視不足。

3．湖州方式。湖州方式規(guī)定了五種，即轉(zhuǎn)讓、變更、變現(xiàn)、訴訟和其他合法形式，其中轉(zhuǎn)讓、變更方式值得關(guān)注。所謂轉(zhuǎn)讓，是依法通過交易市場將抵押物進入流轉(zhuǎn)市場，通過獲取轉(zhuǎn)讓收益清償貸款本息15。由于轉(zhuǎn)讓這一行為，會導致農(nóng)戶永久性的失去承包土地，不僅剝奪了農(nóng)戶對集體土地進行再次承包的期待權(quán)，還否定了統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營體制，因此，以轉(zhuǎn)讓方式實現(xiàn)抵押權(quán)應(yīng)予以禁止。所謂變更，是依法通過交易市場將抵押物進入流通市場，通過變更方式，在不改變土地用途的情況下，變更土地經(jīng)營人，由新的土地經(jīng)營人履行還貸義務(wù)。因此，當債務(wù)履行期限屆滿抵押權(quán)人未受清償時，抵押權(quán)人可與抵押人協(xié)商以抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)所得價款受償，即以出租、轉(zhuǎn)包的方式實現(xiàn)抵押權(quán)，該種方式符合我國法律的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)予以支持。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實踐的意義、局限

（一）試點經(jīng)驗具有開創(chuàng)性與初步性

各地順應(yīng)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展新形勢，大膽開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點，對完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度、推進農(nóng)村金融創(chuàng)新、促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化具有重要的突破意義和實踐價值。但是從試點情況看，進展仍是初步的。由于試點的層級所限，試點地區(qū)沒能站在從構(gòu)建完善符合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方向的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的高度上進行創(chuàng)新，困擾土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)的一些問題沒有得到解決。如進一步明確集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的具體內(nèi)容、權(quán)利界限、相互關(guān)系與區(qū)別等，即確權(quán)問題未能有效解決。同時，對于失地農(nóng)民 15 參見《湖州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第20條第5款規(guī)定。的權(quán)益保障、糧食安全、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織穩(wěn)定與存續(xù)等相關(guān)配套制度，考慮不足。這些缺陷，限制了試點經(jīng)驗對全國的借鑒意義。

（二）試點制度仍停留在政策層面，未上升為法律

各地通過制度創(chuàng)新為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押明確路徑和保障，為試點奠定了制度保障。但土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為一項民事基本制度，從規(guī)范層次來看，僅通過部門文件、地方政策加以規(guī)定，其立法層次低，法律效力不高。因為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為一項物權(quán)制度16，既不能由當事人約定，也不能通過行政手段或其他非立法手段創(chuàng)設(shè)。從規(guī)范的穩(wěn)定性看，抵押制度以政策文件形式表現(xiàn)具有隨形勢改變而變化的特點，以政策性文件構(gòu)建的土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系不具有穩(wěn)定性，而土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定是土地當事人進行長期投資、交易重要因素。實踐中，金融機構(gòu)往往通過設(shè)置各種附加抵押條件來規(guī)避法律風險，一定程度上降低了試點擴大的動力。因此，在條件成熟時，建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度才是必由之路。

（三）試點地區(qū)是在遵循商業(yè)金融運作特點基礎(chǔ)上進行的土地抵押制度設(shè)計和實踐

總的來看，參與試點的基本為商業(yè)性金融，對抵押機制的設(shè)計主要考慮如何獲取商業(yè)性金融支持、保障商業(yè)性金融權(quán)益，未能堅持金融應(yīng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需要的原則，未在創(chuàng)新農(nóng)村土地制度、實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的同時，積極構(gòu)建符合新時期我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀和前進方向的金融形式，如農(nóng)民合作性金融、資金互助社等以農(nóng)村熟人社會、人際關(guān)系信用為基礎(chǔ)的金融形式。

《中華人民共和國物權(quán)法》第5條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！?/p>

第三篇：開展農(nóng)村土地綜合整治的實踐與思考

開展農(nóng)村土地綜合整治的實踐與思考

農(nóng)村土地綜合整治事關(guān)長遠、牽動全局，只有拓寬視野，整體謀劃，創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌推進，才能實現(xiàn)“政府得土地、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”

大規(guī)模推進土地綜合整治，既是新形勢下緩解土地資源供需矛盾、加強耕地保護、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項創(chuàng)新之舉，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。只有拓寬視野，整體謀劃，創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌推進，才能獲得“政府得土地、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效應(yīng)。政府首要的是要讓群眾理解、支持。當?shù)馗刹拷榻B，災(zāi)后重建之初，為了向老百姓宣傳災(zāi)后重建和掛鉤政策，翠月湖鎮(zhèn)黨委、政府先后召開座談會40次、發(fā)放群眾意愿調(diào)查表2000余份，充分傾聽、了解群眾需求。確定了統(tǒng)規(guī)自建的辦法后，政府全程做好為農(nóng)民服務(wù)的工作。在農(nóng)房建設(shè)中，先后為群眾協(xié)調(diào)解決建房貸款、建材聯(lián)系供應(yīng)等難題300余件，切實解決群眾切身困難。

突出規(guī)劃引領(lǐng)。土地綜合整治不是單一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在內(nèi)的全域整治，需要在全域規(guī)劃、全域設(shè)計的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進。推進農(nóng)村土地綜合整治，必須堅持規(guī)劃先行，綜合考慮田、水、路、林、村優(yōu)化布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，統(tǒng)籌土地利用、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)等，注重保持農(nóng)村風貌和當?shù)靥厣?，保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和民俗文化的積極元素，建設(shè)與城鎮(zhèn)同樣便利而風貌有別的現(xiàn)代農(nóng)村。強化資金整合。按照現(xiàn)有政策，可以整合五個方面的資金來投入綜合整治。一是土地整理開發(fā)專項資金。包括新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤增值收益。三是各類涉農(nóng)資金。四是社會資金。五是財稅和金融支持。

做活結(jié)合文章。重點抓好三個結(jié)合：一是綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，著力加強土地整理，集中連片推進土地平整和農(nóng)田水利、田間道路、田間防護林等建設(shè)，切實提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；著力推進村莊整治，切實優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，形成居住相對集中，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的新農(nóng)村格局；著力抓好設(shè)施配套，實現(xiàn)布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境美化，切實改善人居環(huán)境；著力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，最終實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的目標。二是綜合整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合。要在整治區(qū)全面實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對項目區(qū)原有建設(shè)用地整理復墾后形成的建設(shè)用地置換指標，優(yōu)先保證農(nóng)民宅基地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并為當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展留足空間，富余部分可以用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，調(diào)劑到城鎮(zhèn)。三是綜合整治與承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合。按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，在堅持不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，鼓勵城鄉(xiāng)各類經(jīng)營主體以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，引導土地向規(guī)模經(jīng)營集中。

探索機制創(chuàng)新。一是創(chuàng)新項目實施方式。各級政府成立土地綜合整治工作領(lǐng)導小組，主要負責項目審批和統(tǒng)籌調(diào)度，國土資源等相關(guān)部門組建工作機構(gòu)，負責具體項目的組織實施，構(gòu)建“政府領(lǐng)導、國土搭臺、各方唱戲、群眾參與”的工作格局。二是創(chuàng)新資金投入方式。對經(jīng)濟欠發(fā)達、耕地整治潛力大的地區(qū)，仍然實行財政為主的投入方式。對經(jīng)濟較發(fā)達、社會投資活躍的地區(qū)，推行“以補代投”，引導各類資金流向農(nóng)村參與土地綜合整治，構(gòu)建以企業(yè)投資為主體、財政補助引導相結(jié)合的投資方式。三是創(chuàng)新新增耕地管理方式。及時將新增耕地發(fā)包給集體成員承包經(jīng)營，并確權(quán)發(fā)證，設(shè)立項目區(qū)耕地后期管護資金，對農(nóng)民在一定年限內(nèi)耕種新開墾耕地給予適當補貼，有效調(diào)動農(nóng)民耕作新增耕地的積極性。

維護群眾權(quán)益。要充分體現(xiàn)群眾意愿，對運作模式、規(guī)劃設(shè)計、耕地整理、舊房改造、新居建設(shè)和社會保障等各方面，全程吸收群眾代表參與，通過公告、聽證、公示、票決等方式，廣泛征求村民組織和農(nóng)民對土地整治的意見，并依法簽訂協(xié)議，每個項目必須得到三分之二以上的群眾贊成才能實施。要積極幫助群眾增收。想方設(shè)法創(chuàng)造條件，讓當?shù)剞r(nóng)民參與土地整治工程建設(shè)獲得勞務(wù)收入。通過土地流轉(zhuǎn)，如承包地轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式，使農(nóng)民獲得穩(wěn)定的“地租”收入。通過促進結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高綜合效益，促進農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增收。三要全力保障群眾合法權(quán)益。

陶明倫指出，思想認識要提高。我們上項目，促發(fā)展，首要破解的是瓶頸制約的問題，尤其是土地問題。做好農(nóng)村土地綜合整治工作能實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、指標增加、農(nóng)民增地、效益增值的多贏局面。糧食總量的增加，主要靠擴大面積和提高單產(chǎn)，農(nóng)村土地綜合整治就能解決這個問題。建設(shè)用地的指標增加，需要我們執(zhí)行政策，爭取支持幫助，要求我們從內(nèi)部挖潛，做到占補平衡。農(nóng)民擁有土地的面積的增加，需要我們加強引導、服務(wù)和支持。農(nóng)村土地綜合整治效益的疊加增值，可帶動整體工作特別是農(nóng)村工作推進，既具有經(jīng)濟效益，也具有社會效益。可以說，土地綜合整治是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措，是落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度的必然要求，是緩解各地建設(shè)用地需求矛盾的現(xiàn)實選擇，是推進新農(nóng)村建設(shè)的具體抓手。做好這項工作，也是落實中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)任務(wù)和“三具兩基一抓手”要求的重要切入點，是改善民生、服務(wù)群眾的具體體現(xiàn)。全市各級各部門必須把這項工作擺上重要議事日程，花大力氣，下真工夫，把農(nóng)村土地綜合整治工作抓緊抓好、抓出成效。

陶明倫指出，關(guān)鍵環(huán)節(jié)要抓住。做好農(nóng)村土地綜合整治工作，要按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局、規(guī)模整治、分步實施的要求，圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，認真做好工作。一抓規(guī)劃編制。就是要做好增減掛鉤規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃；二抓項目申報。開展土地綜合整治必須按照“三具兩基一抓手”的要求，把具體工作細化為具體項目。三抓資金籌措。要堅持政府引導、社會參與、市場運作、多元投入的原則，捆綁整合使用各類涉農(nóng)資金，最大限度地發(fā)揮資金的集約和規(guī)模效應(yīng)。四抓示范帶動。示范村一定要選戰(zhàn)斗力強的兩委班子，切實發(fā)揮示范帶動的作用。五抓設(shè)施配套。對水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施要統(tǒng)一規(guī)劃，從長計議。要高度重視糞便污水處理，集中建沼氣池等設(shè)施配套。同時要認真做好村里的水系規(guī)劃。六抓時間進度。規(guī)劃的申報、項目的審批、資金的下?lián)芏加袝r間節(jié)點，抓好今年項目申報的同時，著手準備明年項目的申報。七抓工作機遇。農(nóng)村宅基地退出機制改革是個很好的機遇，各縣（市、區(qū)）要結(jié)合實際，抓住機遇，盡快申報項目。當前已經(jīng)進入農(nóng)閑時節(jié)，一定要抓住難得的時機，加快工作進度。

陶明倫指出，組織領(lǐng)導要加強。農(nóng)村土地綜合整治是一項艱巨的工作任務(wù)，必須加強組織領(lǐng)導，統(tǒng)籌各方力量，形成推進合力。一要學習政策。農(nóng)村土地綜合整治相關(guān)政策的含金量非常高，如農(nóng)村土地綜合整治整理出來的土地，可直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并且免除全部稅費。對這些政策一定要吃透，用好用活。二要研究方法。在拆遷當中，要采取“四加二”工作法等方法，有利于和諧拆遷、友情拆遷，把工作做細，得到群眾的擁護，讓老百姓滿意，使整個農(nóng)村土地綜合整治工作順利推進。三要統(tǒng)籌兼顧。農(nóng)村土地綜合整治要與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，與涉農(nóng)項目的綜合整治相結(jié)合，與改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件相結(jié)合，與“扶弱培強”工程相結(jié)合，做到相互促進，共同發(fā)展。四要完善機制。要組織領(lǐng)導，縣（市、區(qū)）政府主要負責人要親自問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負責人要全力抓。對工作力度大、成效好的地方要給予支持。

撤并村屯建新村 騰出土地搞復墾 依安為農(nóng)村土地整治奠基鋪路

本報訊（首席記者 邱麗娜）近年來，依安縣圍繞節(jié)約集約利用土地、推進新農(nóng)村建設(shè)，創(chuàng)新思路，優(yōu)化舉措，走出了一條撤并村屯建新村、騰出土地搞復墾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促增收、設(shè)施完備增保障、農(nóng)民生活城鎮(zhèn)化的發(fā)展之路，在建新拆舊復墾、推進土地綜合整治、努力為示范省建設(shè)奠基鋪路等諸多方面，進行了有益的嘗試和積極的探索，成為首批“國家農(nóng)村土地整治示范縣”。

依安縣幅員面積3685平方公里，轄5鎮(zhèn)10鄉(xiāng)148個行政村和7個農(nóng)林牧場，總?cè)丝?0萬，耕地400萬畝。近年來，在新農(nóng)村建設(shè)中，該縣立足縣情實際，走出了一條建設(shè)區(qū)域中心村、整治復墾宅基地的多贏之路。依龍鎮(zhèn)豐林村率先進行了撤屯并村、集中蓋樓，通過合并3個村、撤并13個自然屯，不僅讓農(nóng)民住上公寓，過上城里人的生活，而且已騰出4100畝宅基地，其中3223畝復墾為耕地。復墾成優(yōu)質(zhì)耕地后，以每畝240元發(fā)包，年可創(chuàng)收77.35萬元。

為把豐林村撤屯并村建設(shè)區(qū)域中心村、騰出宅基地搞整治復墾工作推進下去，依安縣采取召開村干部會議、村民代表會議、走家入戶座談等方式，積極宣傳國家、省市和縣推進新農(nóng)村建設(shè)、泥草房改造以及土地整治示范建設(shè)的戰(zhàn)略部署和扶持政策，讓農(nóng)民認識到抓改造、搞建設(shè)進而推進土地綜合整治的大好機遇；大力宣傳撤屯并村、集中蓋樓、建設(shè)中心村、復墾宅基地所帶來的增加耕地面積、實現(xiàn)資源共享、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有利于增收致富、改變生產(chǎn)生活方式、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等諸多益處，讓農(nóng)民看到撤屯并村建設(shè)中心社區(qū)的大好前景；與群眾共同算經(jīng)濟賬，通過算賬對比，讓農(nóng)民明白，建設(shè)100平方米的磚房，利用空間相當于80平方米的樓房，且磚房的舒適度不如樓房，建這樣的磚房、樓房，投入分別為10萬元和8萬元，扶持資金分別為1萬元和2萬元，投入上里外反差3萬元。通過這樣的宣傳動員，使農(nóng)民群眾從思想上真正認識到撤屯并村建設(shè)中心村有大賬可算，徹底打消了有錢不愿改、無錢不能改的思想顧慮，自愿放棄了土坯房變磚平房就地改造的傳統(tǒng)模式，為建設(shè)中心村、整治復墾宅基地打下了堅實的思想基礎(chǔ)。

按照“撤并自然屯、建設(shè)中心村、發(fā)展小城鎮(zhèn)”的總體要求，該縣以撤屯并村、集中蓋樓、建設(shè)中心村為主要模式，推進泥草房改造工程。通過建樓16棟，吸納1010戶近5000人住進新居，實現(xiàn)了3個村13個屯的全面撤并，倒出了全部的宅基地。特別是為解決老弱病殘戶無力改造、無錢改造、住不起樓的問題，采取“集中建設(shè)、統(tǒng)一管理、產(chǎn)權(quán)歸公、免費入住、獨立生活”的方式，利用扶貧、民政、村集體等資金，在農(nóng)民住宅樓的第一層樓建設(shè)了零租公寓，讓這些絕對貧困戶也住進新居，保證了整屯整村撤并、原宅基地整治復墾的順利實現(xiàn)。

調(diào)研農(nóng)村土地綜合整治工作 記者 謝國慶 實習生 劉瑞朝

昨日下午，省國土廳副廳長李志民到夏邑縣就農(nóng)村土地綜合整治工作進行調(diào)研，副市長賈瑞琴陪同。

李志民首先來到夏邑縣李集鎮(zhèn)孟樓村，孟樓村通過聘請市規(guī)劃設(shè)計院科學設(shè)計，制定了建設(shè)規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃，通過拆遷整治新增耕地面積540畝，李志民聽到這個情況很高興，他說，農(nóng)村土地整治意義深遠，有利于推進新農(nóng)村建設(shè)，有利于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，有利于促進節(jié)約集約用地。就如何進一步推進農(nóng)村土地整治工作，他強調(diào)，第一，農(nóng)村土地整治工作一定要以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、給農(nóng)民群眾帶來更多利益、把農(nóng)村建設(shè)得更美好、更好推動新農(nóng)村建設(shè)為指導思想，以尊重農(nóng)民意愿、讓農(nóng)民得實惠、讓農(nóng)民滿意為前提。第二，通過農(nóng)村土地整治形成的建設(shè)用地指標，要優(yōu)先保證農(nóng)村發(fā)展，保證農(nóng)民今后的建設(shè)用地需求得到滿足。第三，農(nóng)村土地整治后的收益和利益一定要向農(nóng)民傾斜，更多地保證農(nóng)民收入有增加。

隨后，李志民一行還分別到夏邑縣北鎮(zhèn)鄉(xiāng)2010年第一批補充耕地項目和歧河鄉(xiāng)蔡河村，詳細查看房屋拆遷、土地規(guī)劃整理以及復墾情況。

李志民強調(diào)，當前應(yīng)從更高層次持續(xù)推進農(nóng)村土地整治，使新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。要將農(nóng)村土地整治與加強縣城、中心鎮(zhèn)的發(fā)展結(jié)合起來。同時，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的用地要留多一些，留足一些。在前一階段工作的基礎(chǔ)上，認真總結(jié)經(jīng)驗，繼續(xù)鼓勁，進一步完善土地執(zhí)法的長效機制，切實鞏固查處整治成果，更好地規(guī)范商丘市土地管理秩序。

保護耕地守紅線 節(jié)約集約促發(fā)展 文/圖本報記者 高會鵬

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人口的不斷增加，人多地少的矛盾越來越突出。

梁園區(qū)地處商丘市中心城區(qū)，全區(qū)轄10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、8個街道辦事處，238個行政村，人口80萬人，耕地總面積40049.47公頃，人均耕地0.75畝，低于全國和全省平均水平。

近年來，梁園國土分局堅持以科學發(fā)展觀為指導，堅守耕地紅線，大力開展節(jié)約集約用地，努力破解土地資源供需矛盾，積極探索構(gòu)建科學發(fā)展新機制，保護資源更加規(guī)范，保障發(fā)展更加持續(xù)有力，服務(wù)社會更加全面優(yōu)質(zhì)，為梁園區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供可靠的資源保障。

多措并舉促保護 千方百計保紅線

梁園國土分局黨組一班人始終將保護耕地作為國土資源管理工作的重中之重，建立和健全了基本農(nóng)田保護責任制度、基本農(nóng)田保護標志管護制度、占用基本農(nóng)田嚴格審批與占補平衡制度和基本農(nóng)田質(zhì)量保護制度，切實做好執(zhí)法巡查工作，預(yù)防土地違法行為的發(fā)生，嚴厲打擊違法占用耕地行為。今年以來，共查處各類土地違法案件近30宗，拆除違法占用耕地建筑物4萬平方米，復耕土地150畝。為進一步增強社會各界干部群眾的耕地保護意識，該局多方籌集資金在高速公路、國道、省道出入口處制作基本農(nóng)田保護噴繪圖、宣傳牌800余幅。通過以上措施，確保了梁園區(qū)耕地保護面積穩(wěn)定在4萬公頃以上，基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在3.4萬公頃以上，全區(qū)連續(xù)10年實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡。

梁園區(qū)地處黃河故道，由于河水多年的沖積造成很多土地凸凹不平，再加上大多數(shù)年份的降雨量滿足不了農(nóng)作物的生長需要，農(nóng)田產(chǎn)值較低。針對這種情況，梁園國土分局積極申請國家、省、市土地整理項目資金5100萬元，對黃河故道岸邊的劉口鄉(xiāng)6個行政村、李莊鄉(xiāng)9個行政村、王樓鄉(xiāng)10個行政村、周集鄉(xiāng)6個行政村、張閣鎮(zhèn)4個行政村的2943公頃中低產(chǎn)田進行開發(fā)整理，通過實施土地平整工程、農(nóng)田水利工程、道路工程以及防護林工程等對中低產(chǎn)田進行改造，建成了田成方、路成排、林成行、旱能澆、澇能排的高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，新增耕地284.4公頃。

綜合整治拓空間 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促協(xié)調(diào)

為加快農(nóng)村土地綜合整治、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，梁園區(qū)以點帶面開展“拆村騰地”，推進農(nóng)村土地綜合整治，積極引導農(nóng)民向小城鎮(zhèn)和中心村集中，提高土地利用率。

目前，通過農(nóng)村土地綜合整治，平原街道辦事處逯莊村舊貌換新顏，新村329戶村民僅占地45畝，原來低矮的平房舊村莊變成了14幢住宅樓、建筑面積達5萬多平方米的現(xiàn)代化住宅小區(qū)，節(jié)約土地150畝。今年該局又啟動了市級農(nóng)村土地綜合整治試點村3個，區(qū)級農(nóng)村試點村12個，整治工作正在全面實施。通過土地綜合整治，拓展了用地空間，促進了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

盤活存量深挖掘 節(jié)約集約促發(fā)展

在保護耕地的同時，梁園國土分局按照“嚴控總量、盤活存量、集約高效”的原則，用足用活相關(guān)政策，積極搭建土地融資平臺，進一步完善市場化運作機制，努力盤活全區(qū)存量國有土地，做好國有土地這篇大文章。

梁園國土分局將空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為土地開發(fā)利用的重點，從而有效提高了建設(shè)用地利用效率。對存量土地全面清查，建立了存量土地動態(tài)檔案，全面、及時、準確掌握存量土地情況。按照“以用為先、依法進行、分類處理、集約使用”的原則，根據(jù)不同情況，盤活消化閑置土地，近年來全區(qū)共盤活低效利用、閑置土地1693.40畝，同時關(guān)閉了全區(qū)126座黏土磚瓦窯場，并復耕土地面積7884畝，將盤活出的建設(shè)用地優(yōu)先安排給符合國家產(chǎn)業(yè)政策和省、市重點建設(shè)項目使用；對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策，或投資強度、產(chǎn)出率、建筑密度、容積率等指標達不到行業(yè)標準的項目絕不供地或予以核減，而且對投資強度、建設(shè)進度的實施情況進行了督促落實。

為促進梁園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，梁園國土分局按照“有限指標保重點、一般項目靠挖潛”的工作思路，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地，將土地利用計劃指標重點向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)傾斜，目前已報批產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地7875畝，保障了集聚區(qū)建設(shè)的用地需求，為梁園區(qū)經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展作出了積極貢獻。統(tǒng)籌利用國土資源 助推中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè) 彭顯文

構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)是一個大命題，也是一項重要工作，國土資源部門將發(fā)揮資源優(yōu)勢，全力支持和保障中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)與發(fā)展，向農(nóng)村要地、內(nèi)涵挖潛，努力探索不以犧牲糧食和農(nóng)業(yè)為代價，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、對接中原經(jīng)濟區(qū)，商丘具有明顯資源優(yōu)勢

我市有三大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。一是農(nóng)業(yè)優(yōu)勢。我市糧食單產(chǎn)連續(xù)6年增產(chǎn)，總產(chǎn)連續(xù)4年穩(wěn)定在100億斤以上。去年，糧食總產(chǎn)量再創(chuàng)歷史新高，達到122億斤，位居全省第3位。以占全省6.41%的土地承載了占全省8.3%的人口，以占全省9%的耕地生產(chǎn)了占全省12.5%的糧食。二是煤炭優(yōu)勢。我市礦產(chǎn)資源豐富，特別是煤炭資源優(yōu)勢突出，永城市境內(nèi)的已探明煤炭資源儲量33.546億噸，遠景儲量近100億噸（含天然焦59348萬噸），約占全省探明儲量的12.9%，是全國六大無煙煤基地之一。2009年，實際生產(chǎn)原煤達到1542.11萬噸，實現(xiàn)銷售收入90.4億元。三是文化優(yōu)勢。商丘是中華文明的發(fā)祥地之一，是國家級歷史文化名城，有著濃厚的“三子”文化和“三商”文化，名勝古跡眾多，文化旅游資源豐富。

二、融入中原經(jīng)濟區(qū)，商丘面臨三大主要矛盾

省委、省政府提出構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想，并力爭將其上升到國家戰(zhàn)略。商丘要想融入這個宏大的中原經(jīng)濟區(qū)，在找準自己的定位后，更要明確自己面臨的主要矛盾，把優(yōu)勢做大做強，把劣勢慢慢轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢，這才能更好地融入中原經(jīng)濟區(qū)，加快商丘經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。當前，在國土資源方面，商丘主要面臨三大難題。

用地指標不足。若按我市目前每年城鎮(zhèn)化率遞增2%的速度，每年約有16.49萬農(nóng)村人口進城，以每人需110平方米用地標準測算，每年需增加2.72萬畝建設(shè)用地；若按我市每年GDP增長12%的速度測算，每年需增加2.04萬畝建設(shè)用地。綜合分析，從現(xiàn)在到2020年我市建設(shè)用地總需求量在30萬畝以上，其中現(xiàn)在每年的實際用地需求均在2萬畝左右。然而省每年下達我市建設(shè)用地指標僅有5000畝左右，可以說杯水車薪，用地矛盾突出。

補充耕地后備資源不足。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我市35.1萬畝未利用土地中僅有9.81萬畝可開發(fā)為農(nóng)用地，而可開發(fā)的未利用地現(xiàn)狀大部分都是零星林地、深溝、淺灘等，開發(fā)難度大、成本高。特別是市轄三區(qū)耕地后備資源更加匱乏，僅有2589畝可開發(fā)的耕地后備資源。

優(yōu)勢彰顯不力。我市雖然每年為國家糧食安全作出了較大貢獻，但糧食增產(chǎn)并未帶動群眾致富，糧食深加工鏈條尚不完善，以糧食加工為主的工業(yè)機構(gòu)不盡合理，沒有形成規(guī)模效應(yīng)。

三、構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)，商丘要走出一條自己的路

每一項政策的出臺，每一個決策的落實，都要腳踏實地地去做。構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)，商丘要奮勇爭先，充分利用自身優(yōu)勢，走出一條有商丘特色的科學發(fā)展之路。

大力挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力，是一項破解我市發(fā)展難題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大工程，不僅能解決我市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中用地指標問題，更重要的是通過拆村并點和土地綜合整治促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，可以改善農(nóng)村面貌，整理出更多耕地、生產(chǎn)出更多糧食，穩(wěn)固商丘糧食主產(chǎn)區(qū)地位。

目前，我市挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力的方式主要有三種。一是農(nóng)村空閑宅基地退出。如果全市按30%的農(nóng)村閑置宅基地退出計（一家四口、人均271平方米），一家占用1084平方米。如果全市約40.9萬戶農(nóng)村空閑宅基地退出，可帶來72.97萬畝補充耕地或城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力。二是小村合大村，建設(shè)中心村、中心社區(qū)。全市4626個行政村，16755個自然村，通過撤村并點，建設(shè)中心村和中心社區(qū)，實現(xiàn)人口的集中居住。按每戶300平方米的用地標準計算，每戶節(jié)約用地784平方米，可帶來112萬畝補充耕地或城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力。三是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。我市目前城鎮(zhèn)化率為35%，到2020年要達到55%。這就意味著全市將有約164.87萬農(nóng)民進城，按農(nóng)村人均271平方米的用地標準計算，農(nóng)民退出宅基地，可帶來67萬畝補充耕地或城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力。

近期，省國土資源廳已把我市列為全省農(nóng)村空閑宅基地退出機制改革的試驗區(qū)。我們相信，通過全市上下的共同努力，我們一定能夠走出一條具有商丘農(nóng)區(qū)特色的快速發(fā)展之路。

第四篇：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點思考

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點思考

牛鳳瑞

一、我國正處于土地利用結(jié)構(gòu)大變動時期

城市化是我國低成本實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。城市化提高社會要素整體配置效率，沒有城市化依托的工業(yè)化將支付極高的分散化成本；一個社會從事農(nóng)業(yè)的勞動力越多，物質(zhì)財富的代際積累能力越弱，一個大多數(shù)人生活在農(nóng)村的大國要實現(xiàn)現(xiàn)代化是不可想象的，解決“三農(nóng)”問題的主導權(quán)在城市而不是在農(nóng)村；城市是節(jié)能減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的依托，也是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主體和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的依托，享受同等生活水平在城市消費比在農(nóng)村更節(jié)約。在完成工業(yè)化和實現(xiàn)城市化過程中，城市建設(shè)用地大規(guī)模擴張，農(nóng)村建設(shè)用地大幅度減少是歷史的階段性必然。

合理的城市化用地是更集約的用地。滿足合理的城市化用地需求不會對我國糧食安全形成威脅，而是踐行保護耕地基本國策的重要前提，也是實現(xiàn)城市化必須支付的成本。因為在城市化用地增量和農(nóng)村建設(shè)用地減量之間存在著后者大于前者的置換關(guān)系。我國城市建設(shè)人均用地與農(nóng)村居民點人均用地之比在1:2以上。以80%以上的人口居住在城市計算，我國為實現(xiàn)城市化需要增加耕地占用面積的上限為6000萬畝（約4萬平方米公里），而理認上農(nóng)村居民點占地可以置換為耕地的面積在1億畝（6.67萬平方公里）以上。近十年來，在我國減少的1.2億畝（約8萬平方公里）耕地中，近80%為退耕還林，城市化用地僅占不足10%。我國沒有實現(xiàn)耕地減量與增量的置換，是城市化相關(guān)政策滯后的結(jié)果。

二、我國農(nóng)村土地制度私有化現(xiàn)階段不具可行性

我認同以下觀點：明晰產(chǎn)權(quán)是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要前提；社會主義目標的實現(xiàn)不一定以公有制為主體，而主要取決于社會剩余價值公平合理的分配制度。但我國農(nóng)村土地由集體所有制改變?yōu)榧彝ニ兄?，在現(xiàn)階段不具可行性。其一，完成工業(yè)化、實現(xiàn)城市化是社會結(jié)構(gòu)和利益劇烈分化、重組的階段，也是廣大農(nóng)村居民割斷與土地聯(lián)系、向城市遷移的過程。在此階段根本改變農(nóng)村土地所有制關(guān)系，將加劇社會矛盾，增加社會振蕩，提高城市化、工業(yè)化社會成本。其二，農(nóng)村居民的大量減少和居民家庭人口結(jié)構(gòu)的變動，大大增加了農(nóng)村居民身份認定以及建立土地家庭所有制的難度，有時甚至成為不可能。其三，維系目前的農(nóng)村土地集體所有制，構(gòu)建土地所有權(quán)與使用權(quán)分離制度，同時在破除城鄉(xiāng)二元體制、城鄉(xiāng)居民平等分享城市化成果上尋求出路，要比全盤否定農(nóng)村社會主義改造（現(xiàn)實是前進的起點，接受現(xiàn)實不等于肯定形成現(xiàn)實的歷史原因）更為穩(wěn)妥，更易協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，減少社會風險。

三、堅持耕地家庭承包制長期穩(wěn)定

我國改革開放是由農(nóng)村起步的，農(nóng)村改革的核心是耕地的家庭經(jīng)營。家庭經(jīng)營沖破了集體經(jīng)營對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的束縛，從根本上改變了我國農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系，為快速推進工業(yè)化和城市化提供了必備的物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地家庭承包經(jīng)營必須長期穩(wěn)定的理論依據(jù)是其適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點。第一，農(nóng)業(yè)是大田生產(chǎn)，具有高度的分散性，自然風險和市場風險并存，是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的統(tǒng)一，要求經(jīng)營者的自主決策和執(zhí)行的高度統(tǒng)一。家庭作為社會的細胞，正是實現(xiàn)這種經(jīng)營決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一的最適合的單元。第二，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)時間和勞動時間相分離，要求責權(quán)利的高度統(tǒng)一，對勞動的最終成果負責，只有在家庭經(jīng)營層次上才能適應(yīng)這種分離。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較少對大規(guī)模勞動協(xié)作的依賴，農(nóng)作物從播種到收獲的整個過程，一個家庭成員大多可以勝任，大大減少了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的管理成本。第四，規(guī)?；?jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標志，也是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的前提，而家庭經(jīng)營與規(guī)?；?jīng)營并非非此即彼。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備的廣泛使用，家庭經(jīng)營也完全可以實現(xiàn)規(guī)模化。美國的家庭農(nóng)場已經(jīng)證明了這一點。所以，只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點不變，農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營就具有合理性，就應(yīng)該堅持長期穩(wěn)定。而“耕地家庭經(jīng)營是適應(yīng)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的”傳統(tǒng)提法，則是為取消和改變農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營埋下的理論伏筆。

四、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的中心環(huán)節(jié)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換

城市的本質(zhì)是人口和非農(nóng)業(yè)的大規(guī)模高度聚集。從人多地少的基本國情出發(fā)，我國必須走集中型的城市化道路。所謂集中型城市化的基本內(nèi)涵，一是要有一個較高的城市化率，60%不行，70%也不行，至少應(yīng)達到80%以上；二是大城市、特大城市的率先發(fā)展，大城市人口點城市人口較高比率；三是若干個不同等級、不同輻射范圍的都市密集區(qū)的形成與發(fā)展；四是城市的緊湊型空間布局，即在一定地域內(nèi)布置較多企業(yè)，容納較多的人口，實現(xiàn)土地的節(jié)約、集約利用。在城市建設(shè)用地面臨巨大增量需求與國家實行城市建設(shè)用地嚴格計劃控制政策存在尖銳矛盾的背景下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地數(shù)量和空間的轉(zhuǎn)換，既是滿足城市建設(shè)用地增量需求，突破國家用地政策約束、減少地方違規(guī)風險的有效途徑，又是在更大范圍內(nèi)優(yōu)化土地資源配置，推動城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略舉措。而農(nóng)村建設(shè)用地僅僅在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，雖然也是一種土地資源配置的優(yōu)化，但仍然是在城市二元體制下的一種延伸，對城城鄉(xiāng)整體的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展較少全面的長遠的謀略。

五、農(nóng)村建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)的核心問題是城市土地級差地租的合理分配

農(nóng)村建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)有兩種情況，一是城中村（準城中村改造是城中村改造的提前）改造。隨著城市規(guī)劃建設(shè)范圍的擴張，城市近郊農(nóng)用土地被大規(guī)模占用，出現(xiàn)了一批城中村（準城中村）。城中村（準城中村）的存在與發(fā)展客觀上為進城的農(nóng)民工提供了租金低廉的住房，增加了村籍居民的收入，降低了城市化的初期成本。但隨著城市現(xiàn)代化水平的提高，又成為城市臟亂差、黃賭毒的滋生地，社會安全風險日益增加，因此，其更新改造被提上日程。二是遠離城市的農(nóng)村地區(qū)隨著人口的大量減少和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)的集中，建設(shè)用地向城市城市轉(zhuǎn)。兩種農(nóng)村建設(shè)用地向城市的流轉(zhuǎn)都已成為社會沖突的高發(fā)區(qū)。前者直接表現(xiàn)為城中村（準城中村）改造后的土地升值收益分配問題，后者間接表現(xiàn)為相關(guān)農(nóng)村居民如何平等分享城市化成果問題，也與土地的級差收益密切相關(guān)。

事實上，城中村（準城中村）改造土地的升值，乃至城市土地的升值（級差地租）是社會投資集中的結(jié)果，而與土地的使用者個人投資和努力沒有關(guān)系。理論上城市土地級差地租收益應(yīng)歸社會所有。城市政府代表社會掌控這筆土地收益用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他社會公共服務(wù)品的供給，從而惠及全體市民，推動城市和諧、可持續(xù)發(fā)展。這一過程雖被詬病為“土地財政”，但其實質(zhì)是城市土地發(fā)揮社會再分配中介作用的表現(xiàn)。城中村（準城中村）改造對原住居民而言，既是其占用土地級差地租的變現(xiàn)，也是迅速改變其自身居住條件和經(jīng)濟地位的契機。對城中村（準城中村）居民因改造受損的合法權(quán)益進行合理補償，包括某種社會、精神層面的補償，是必要的和理所當然的，但也要防止因為高補償而大幅度增加城市現(xiàn)代化建設(shè)成本，防止因拆遷暴富形成新“房主”和食利階層以及由此引發(fā)的一系列社會問題。這里存在著政府、拆遷戶、開發(fā)商和未來商品房購買者四個方面的利益主體，這四個方面的利益主體形成了相互依存、一損俱損、一榮俱榮、沒有起點、也沒有終點的利益循環(huán)鏈。政府土地財政收入過多、拆遷戶補償標準過高、開發(fā)商利潤過大，最終都將轉(zhuǎn)嫁到房價上去；而房價過高又會造成生活成本上升、工資增加、企業(yè)競爭力和城市活力下降。城中村（準城中村）拆遷不成，各方都是輸家，而沒有贏家；改造成功才能共贏。政府作為利益攸關(guān)一方，又是各方交易規(guī)則的制定者、各方利益博弈的協(xié)調(diào)者和仲裁者，在城中村（準城中村）改造中居關(guān)鍵地位。變現(xiàn)城中村（準城中村）占地級差地租及其對各利益相關(guān)方的合理分配，是對城市政府執(zhí)政能力和智慧的考驗。至于遠離城市的農(nóng)村土地向城市的流轉(zhuǎn)則要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展層次上深化改革，構(gòu)建新的機制。

六、在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的框架內(nèi)構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距的根本性政策，而城市化則是破解“三農(nóng)”癥結(jié)的總鑰匙。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是城市向農(nóng)村看齊，而是農(nóng)村向城市看齊；也不是簡單的城市支援農(nóng)村，而是破除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一是農(nóng)村居民擁有進城的自主決策權(quán)和選擇權(quán)，二是已經(jīng)進城且有相對穩(wěn)定工作崗位的進城農(nóng)村人口平待享有市民權(quán)益，三是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。以城帶鄉(xiāng)的前提是城市帶動農(nóng)村發(fā)展能力的強大。我國農(nóng)村相對不發(fā)達的深層根源還在于城市的相對不發(fā)達，在于城市帶動農(nóng)村發(fā)展的能力還不夠強大。在當代，農(nóng)村在實現(xiàn)自我循環(huán)、獨立發(fā)展是不可能的，必須與城市的發(fā)展融為一體。以往備受推崇的“農(nóng)村城市化”仍然囿于城鄉(xiāng)分割的發(fā)展思路之中，邏輯上不通，實踐也不可行。因為農(nóng)村既然已經(jīng)城市化，就不再是農(nóng)村，而是城市?！稗r(nóng)村城市化”的正確表述應(yīng)是農(nóng)村現(xiàn)代化。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，同時擔負著重要的農(nóng)村社會保障功能。要定富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民，而減少農(nóng)民的根本途徑是讓農(nóng)民進城，是實現(xiàn)城市化。只是減少農(nóng)民，留下來的農(nóng)民才能增加農(nóng)業(yè)資源的人均占有量，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。同樣，一個龐大的長期被排斥在城市體制之外的農(nóng)民工群體意味著新的城市內(nèi)部的二元社會結(jié)構(gòu)的存在，形成新的城市內(nèi)部的二元體制這將成為城市和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的障礙。農(nóng)村土地集體所有、城市土地國有是我國基本的土地制度。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋乇仨毥?jīng)過國家征用程序。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)之一是改革農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)兩種土地制度的低成本對接和整合。農(nóng)村土地使用權(quán)向城市流轉(zhuǎn)的改革方向是把進城農(nóng)民的土地權(quán)益與進城后平等享有市民權(quán)益掛鉤，以土地權(quán)益換取城市的社會保障、住房、就業(yè)培訓、子女教育等權(quán)益方面的優(yōu)惠。由于我國大規(guī)模的異地城市化，這種改革的最大難處在于遷入地與遷出地利益關(guān)系的平衡問題。農(nóng)村建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)體制改革的方向是構(gòu)建城市建設(shè)用地增量與農(nóng)村建設(shè)用地減量的數(shù)量抵消機制和空間置換機制?？梢钥紤]建立國家和城市兩級土地銀行，運作進城農(nóng)民的土地使用權(quán)收購、儲備、投資、開發(fā)、農(nóng)民權(quán)益置換以及城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的利益平衡關(guān)系。但在具體操作上則應(yīng)鼓勵地方因地制宜地加以實踐與創(chuàng)新。

第五篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款調(diào)查與思考

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款調(diào)查與思考 如何把農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活資料——土地的使用權(quán)最大程度調(diào)動起來，促進農(nóng)村生產(chǎn)力快速發(fā)展、農(nóng)民收入大幅增加。高陵縣作為省市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)示范縣，在努力突破農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展難題，大力推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款方面又進行了積極探索和實踐。這一創(chuàng)新之舉，既有廣泛推廣的現(xiàn)實意義，又迫切的需要相關(guān)政策的破解與支持。

一、基本情況

高陵縣地處關(guān)中平原腹地，位于西安市北郊，屬于渭北黃土高原第一階地，縣境內(nèi)地勢平坦，土壤肥沃，素有“黃壤陸?！焙完P(guān)中“白菜心”之稱。全縣總面積294平方公里，轄4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)2個管委會，88個行政村，740個村民小組，2009年年末戶籍總?cè)丝?8.8萬人，農(nóng)戶數(shù)5.73萬戶，農(nóng)戶人口22.03萬人，常用耕地面積23.87萬畝。

近年來，高陵縣積極實施并不斷深化了以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為基礎(chǔ)、以工業(yè)化為核心、以城市化為承載的經(jīng)濟社會發(fā)展“三大戰(zhàn)略”，有力地促進了社會經(jīng)濟的全面進步。為了使農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)能夠快速地實現(xiàn)規(guī)模化、標準化和產(chǎn)業(yè)化，使全縣特色產(chǎn)業(yè)基地不斷壯大，縣上按照“項目引領(lǐng)、群眾參與、政府服務(wù)”的思路，在保護農(nóng)民合法權(quán)益和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，以土地流轉(zhuǎn)為抓手，探索實踐了多種流轉(zhuǎn)形式，建立完善了一套成熟的工作機制，使高陵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作步入了規(guī)范化發(fā)展的軌道。目前共流轉(zhuǎn)土地4.2萬畝，占全縣可流轉(zhuǎn)面積的23%。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的作法和成效

（一）主要作法

1、開展確權(quán)登記工作。為確保抵押物的真實有效，對需要抵押經(jīng)營權(quán)的田塊及地面附著物進行確權(quán)登記，經(jīng)過通告公示后頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書》，對其用益物權(quán)從法律層面予以保護，從而保證了抵押物的法律地位。

2、明確申請抵押貸款條件。明確規(guī)定凡具有完全民事行為能力的農(nóng)戶，其生產(chǎn)經(jīng)營符合國家產(chǎn)業(yè)政策，屬金融機構(gòu)信貸支持范圍；生產(chǎn)經(jīng)營有效益、產(chǎn)品有市場；項目投資中，原則上應(yīng)有不低于30%自有資金的均可用土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款。

3、合理確定評估價值。在對抵押物進行價值評估時，按照“兩個一半，降低風險”的原則進行評估，一個是對承包經(jīng)營權(quán)價值的評估，按照使用剩余年限的一半期限予以評估，一個是對地面附著物的使用價值的一半確定評估值，依此出具價值評估報告，最后由金融部門按照評估值的70%進行貸款投放，確保將貸款風險降到最低，達到貸款人與金融部門雙方的風險均在可控范圍之內(nèi)。

4、明確借貸雙方權(quán)益。規(guī)定了借貸雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及債權(quán)的實現(xiàn)和法律責任?？h土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心每月公布一次本地土地流轉(zhuǎn)指導價值及地面附著物市場價值，做到貸款戶心明、金融部門放心。

5、積極完善操作規(guī)程。在不斷完善規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，不斷擴大有效抵押物范圍，強化農(nóng)村土地信息收集發(fā)布、合同登記簽證、確權(quán)發(fā)證、發(fā)布政府指導價、糾紛調(diào)解仲裁、價值評估、抵押登記等工作職能，為農(nóng)村資本市場健康發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

（二）取得成效

一是農(nóng)民生產(chǎn)積極性和誠信感增強了。先期試點用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的5戶農(nóng)民，都有計劃的把資金用在了日光溫室大棚這個成熟的設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上。自這5戶拿到貸款后，極大的提高了周圍村民建設(shè)大棚的積極性，現(xiàn)在通遠村630戶農(nóng)戶中已有六分之一以上農(nóng)戶都提出用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，建設(shè)蔬菜大棚的要求。追蹤分析這5戶農(nóng)民，發(fā)現(xiàn)他們通過這種方式獲得的發(fā)展資金，使用時非常的珍惜謹慎，而且從事設(shè)施農(nóng)業(yè)的熱情進一步高漲。如擁有一棟大棚的李小堂用12畝地的經(jīng)營權(quán)貸了6萬元，準備再建4個蔬菜大棚，他說，這6萬元兩年本息利息合計7萬多，而5個大棚兩年純利潤10萬多，不用擔心還不上貸款。

二是金融部門扶持三農(nóng)主動性增強了。通過縣信用聯(lián)社的積極帶動，農(nóng)行高陵支行、郵政儲蓄高陵支行和高陵陽光村鎮(zhèn)銀行都對開展此項業(yè)務(wù)表現(xiàn)出極大興趣，都在積極探討農(nóng)地抵押問題。目前縣土地流轉(zhuǎn)中心為主的各項貸款申請調(diào)查評估工作已全面啟動，按照評估價值計算，如果各項工作進展順利，到10月底，預(yù)計抵押貸款總額將突破5000萬元。

三是政府職能轉(zhuǎn)變了。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施，政府的職能由原來行政命令、政府主導推動轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在以政府服務(wù)、引導為主，突出農(nóng)民為主體的新格局。在農(nóng)民貸款熱情高漲，金融部門積極受理的情況下，縣政府因勢利導，及時出臺了抵押貸款財政貼息政策，決定由縣財政拿出1500余萬元，對以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物的農(nóng)業(yè)貸款進行貼息，由此可撬動金融部門近2億多元的農(nóng)業(yè)貸款投入。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都積極轉(zhuǎn)變工作方式，及時為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的貸款戶出具證明，協(xié)助辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，使全縣10萬畝現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)基地建設(shè)進度明顯加快。

四是主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快。農(nóng)民原來要想貸款可供抵押的物品很少，操作程序也很多，貸款渠道十分狹窄，相對來說非常困難。現(xiàn)在開展了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，農(nóng)民手中有了抵押物，就很快能從金融部門貸出資金，原來要三年五年辦到的事一年就可辦到，以機制換時間換空間，從根源上加快了主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如通遠村村民竇家祥在聽說能夠用土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款時，他第一時間遞交了申請，三天后便拿到了5萬元貸款。他說，等櫻桃地里忙完了，就把這錢用來擴建大棚，爭取明年有更大的收入。

三、存在問題

（一）缺乏政策支持。高陵實施的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下在政策方面的一個突破。雖然《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)，但是對于其抵押的問題，《物權(quán)法》和《擔保法》都是明令禁止的。因此要大面積推廣，缺乏政策及法律層面的支持。

（二）農(nóng)民社會保障還不健全。與城市居民享有“五險一金”的較為完備的社會保障相比，我國農(nóng)村居民一直缺乏充分的社會保障。雖然近年來國家實施了農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等保障，但始終沒有解除土地對農(nóng)民具有生存保障、就業(yè)保障等社會保障功能，而這恰恰是制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款大面積推廣的主要因素。

（三）工作機制不健全。當前，高陵的農(nóng)地抵押可以說是處于摸索階段，管理、服務(wù)、監(jiān)督、評估、交易等機制還很不健全，加之農(nóng)村土地延包時相關(guān)資料不夠健全，如果以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押且要以登記為生效條件，那么在土地登記制度不健全的地方將會出現(xiàn)大量的無效合同，將對這種制度的推行帶來一定的難度。

四、對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的思考與建議

面對農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、土地經(jīng)營集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢，以土地這一基本生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款將長期是農(nóng)村金融創(chuàng)新關(guān)注的熱點。然而，面對相關(guān)法律的制約和諸多問題的困擾，如何“破冰”，既要舉內(nèi)外之力，更需各方的積極推動，逐步實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)向信貸資源的轉(zhuǎn)化，使復雜而敏感的問題得到積極穩(wěn)妥的解決。

一是鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，對充分實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、拓寬融資渠道、加大農(nóng)業(yè)投資等具有重要意義。而目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律依據(jù)尚未修改，承包經(jīng)營權(quán)抵押過程中存在著抵押價值不高、抵押權(quán)實現(xiàn)困難等很多需要解決的潛在問題。建議省市政府在充分論證的基礎(chǔ)上，給試點地區(qū)放權(quán)，出臺相關(guān)政策和文件，使多級金融部門及社會經(jīng)濟體對土地承包經(jīng)營權(quán)作為質(zhì)押物的借貸關(guān)系予以認可、支持，同時允許在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下，將土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為注冊資本，以利于抵押機制和所有金融部門的有效對接。

二是建議制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場相關(guān)規(guī)定，對價值評估、登記發(fā)證、抵押擔保等行為予以規(guī)范，參照國土、房管部門資產(chǎn)交易辦法，制定獨立的集體資產(chǎn)交易制度，并建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，確保供求信息的充分銜接，實行有形市場與無形市場相結(jié)合、多個層面同時并存，信息交流面從縣內(nèi)逐步向全省乃至全國輻射，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化、資本化進程。

三是設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，是基于拓寬農(nóng)村融資渠道、豐富抵押品的考慮，為農(nóng)業(yè)投資和再生產(chǎn)提供更多的資金支持。對于農(nóng)業(yè)投資的抵押融資，抵押只是債權(quán)擔保的手段，是主債權(quán)人規(guī)避風險的途徑；對于借款人，如果其將所融資金投入其所擅長的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后將產(chǎn)生資金的回流，用于償還借款，從而避免抵押權(quán)的行使，客觀上也就避免了農(nóng)民因為融資抵押而失去土地。與之相反，如果農(nóng)民將土地抵押用于消費用途或其并不擅長的投資領(lǐng)域如股票、基金等，則農(nóng)民很有可能投資失敗或沒有創(chuàng)收，從而喪失償還能力，必將導致大量抵押權(quán)被行使，造成農(nóng)民因此失地，進而造成一系列的社會問題。建議為了維護農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，有必要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押借款的用途限制為農(nóng)業(yè)投資使用，并配套以相應(yīng)的合同條款，對資金流向進行有效監(jiān)督。

四是當前農(nóng)村社會保障體系尚未健全，建議著力加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，消除農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的后顧之憂，充分發(fā)揮土地的資本作用，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

五是建議可以選擇在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程度和土地規(guī)模化經(jīng)營程度相對較高，具有特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的地區(qū)，組建擔保公司，擴大抵押范圍，建立風險保障基金，然后在法律允許的范圍內(nèi)逐步進行推廣。