第一篇：行政管理體制改革的歷程和方向

行政管理體制改革的歷程和方向

今年是我國改革開放三十周年。怎樣評價這三十年我國行政體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系？如何看待這三十年的行政體制改革，特別是近幾年的行政體制改革？這三十年行政體制改革積累了一些什么樣的問題，特別是怎樣從部門之間和中央與地方關(guān)系的角度較為細(xì)致地分析我國行政體制改革的大的框架？以及向著一個怎樣的政府轉(zhuǎn)變？對這些都應(yīng)當(dāng)有一個較全面和系統(tǒng)的研究。而且，由于行政體制與經(jīng)濟(jì)關(guān)系十分密切，很多地方不能僅僅從政治和行政學(xué)的角度看問題，還需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行探討。

行政體制改革簡單掃描

改革開放以來，如果順著時間序列縱向地看，我們進(jìn)行了這樣一些重大的行政體制改革：政社合一的人民公社的終結(jié)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善；省級政府派出地區(qū)公署改地級市和市管縣體制的興起；計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政府產(chǎn)業(yè)管理部門的逐步撤并和取消；各地行政體制改革的突破，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，海南的省直管縣改革，以及浙江等省推進(jìn)省直管縣體制改革；另外，改革開放以來國務(wù)院機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了幾次大的調(diào)整和改革。需要指出的是，人民公社改革為一級政權(quán)的改革，省對地區(qū)派出機(jī)構(gòu)變動為一級政府的改革，對當(dāng)時政社合一體制的解體，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城市化等起了重要的作用。但是，從政府的上下結(jié)構(gòu)來看，中間多了兩個層級，也導(dǎo)致了政府運作效率的降低。

對我國的行政體制改革，有的學(xué)者提出了一些意見，特別是認(rèn)為我國的政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。國內(nèi)外對我國的行政體制有這樣和那樣的評價，看法不一。但是，我國經(jīng)濟(jì)在過去以平均9.7%的速度持續(xù)高速增長了三十年，這在世界經(jīng)濟(jì)史上是一個奇跡。過去三十年中的行政體制，不能不說是形成這一奇跡的一個重要條件。一是這樣一個高速的增長，來自于改革開放后我國政府從一個革命型的政府，轉(zhuǎn)型成為一個以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展型的政府，而且這樣一個發(fā)展型的政府有著強(qiáng)大的戰(zhàn)略規(guī)劃、集中資源、投資建設(shè)等方面的能力。二是我國地方政府間展開了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭和競賽，雖然這種GDP位次、財政收入和城市建設(shè)水平等方面的競賽，也帶來了一些發(fā)展方面的問題，如資源消耗過大、生態(tài)環(huán)境有所惡化等。然而，這種地方政府間各有特點的競爭和比賽，不能不說是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的動力。三是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，對發(fā)展的建議和意志也體現(xiàn)在各級政府的發(fā)展規(guī)劃中，體現(xiàn)在黨選擇和任命干部的行為中，使中國共產(chǎn)黨在改革開放后從一個強(qiáng)調(diào)階級斗爭的革命的黨，轉(zhuǎn)向一心一意搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的執(zhí)政的黨，這樣一種黨對現(xiàn)代化的強(qiáng)烈渴望，在黨對政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)中得到了貫徹。只有從這樣三個方面深入觀察，才能理解我國經(jīng)濟(jì)高速持續(xù)增長之謎。因此，簡單地認(rèn)為，我國行政體制改革落后，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，可能與事實不相符合。

三十年行政體制改革的一些重大方面和積累的問題

1、行政體制改革的一些重大方面

一是政府與國有企業(yè)，即政資關(guān)系的改革。我國政府與企業(yè)之間關(guān)系的改革，先是政府對國有企業(yè)進(jìn)行了放權(quán)讓利；后來又學(xué)習(xí)農(nóng)村土地承包改革的經(jīng)驗，開展了利潤等指標(biāo)的承包制改革。其中可能最為重要的改革還有企業(yè)流動和建設(shè)資金從政府的撥款改革為貸款，將國有企業(yè)上交的利潤改革為向國家交的稅收，并且由政府向企業(yè)下達(dá)生產(chǎn)計劃和調(diào)撥生產(chǎn)資

料，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)資料從市場上采購，產(chǎn)品向市場銷售，價格開始實行雙軌制，并逐步過渡到完全由市場供求來確定。

二是我國政府過去是政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面職能無所不包的政府，改革開放后，在國家的治理結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了改革。社會治理上，從過去國家——— 城鎮(zhèn)單位，或者人民公社——— 家庭這樣的結(jié)構(gòu)，經(jīng)過政社分開、政資分開、政企分開、政事分開等改革，形成了現(xiàn)代的國家——— 社會組織(如協(xié)會、社區(qū)自治等)——— 企業(yè)和自然人這樣的社會治理結(jié)構(gòu)，從而，逐步形成現(xiàn)代和諧的公民社會。當(dāng)然，我國目前在這方面存在的問題，既有行業(yè)協(xié)會從政府一些機(jī)構(gòu)演變而來，行政化的色彩較濃的問題；也有各類社會組織剛開始發(fā)育，規(guī)模較小，體系不完善，法律法規(guī)不健全等問題。

三是政府與事業(yè)單位關(guān)系的改革。在我國政府的事務(wù)中，劃分了行政事務(wù)和事業(yè)事務(wù)。從目前來看，政府的事業(yè)中，既包含了應(yīng)當(dāng)劃給市場的經(jīng)營活動，也包含了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政事務(wù)，還有教育科技、衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育、社會保障等政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)，還有為了精簡政府行政機(jī)構(gòu)，把本來應(yīng)當(dāng)屬于行政事務(wù)的工商、銀監(jiān)等等，也劃入了事業(yè)的范圍。所以說，正在進(jìn)行的事業(yè)體制改革，也是非常復(fù)雜和涉及人員機(jī)構(gòu)規(guī)模較大的調(diào)整。

四是行政審批制度的改革。簡單地講，計劃經(jīng)濟(jì)就是政府有計劃地直接管理企業(yè)投資、經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)行為，而市場經(jīng)濟(jì)則是政府準(zhǔn)入和監(jiān)管經(jīng)濟(jì)，政府各部門不具體和直接地管理企業(yè)的投資和經(jīng)營等行為。我國在從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，審批取消了不少。比如，2004年7月1日《行政許可法》正式實施后，國務(wù)院68個具有行政審批職能的部門和單位共取消和調(diào)整審批項目1806項，占總數(shù)的50.1%，實現(xiàn)了大幅度減少行政審批事項的目標(biāo)。再比如，2008年國家發(fā)改委職能重新定位，要求減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，以集中精力抓好宏觀調(diào)控。發(fā)改委將及時修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)目錄，大幅度提高國家核準(zhǔn)項目的規(guī)模(限額)標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，并下放投資審核權(quán)限。在新的審核方針下，國家規(guī)劃內(nèi)和年度計劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項目，除少數(shù)需報國務(wù)院或由國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)外，絕大部分將區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準(zhǔn)，或由企業(yè)自主決策。

五是公務(wù)員制度的改革。我國傳統(tǒng)的干部人事制度，是在民主革命時期解放區(qū)和人民軍隊干部制度基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，它的特點是，無論黨政機(jī)關(guān)工作人員，還是企業(yè)管理人員、技術(shù)與科研單位的研究人員、學(xué)校教師、醫(yī)院的大夫、劇團(tuán)的演員都稱為“國家干部”，都用統(tǒng)一的方式來進(jìn)行管理。這種集中統(tǒng)一的管理模式，是與傳統(tǒng)的高度集中的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制相適應(yīng)的。歷史證明，這一制度在其初創(chuàng)時期，曾起到過積極的作用。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其弊端也逐漸暴露出來，已無法適應(yīng)新形勢的需要。

六是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)向綜合部門演變。特別需要注意的是，我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，隨著計劃經(jīng)濟(jì)部門的弱化和產(chǎn)業(yè)部門的逐步撤銷，綜合和宏觀調(diào)控部門得到加強(qiáng)。比如從計劃委員會到國家發(fā)展改革委員會，比如財政部過去從國家的出納轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦叩恼{(diào)控部門，比如人民銀行從政府發(fā)行貨幣、管理金庫的單位，轉(zhuǎn)向?qū)嵤┴泿耪叩牟块T等，都意味著政府的管理從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，中央政府的管理從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，從分工太細(xì)的各部門林立的管理到大部門綜合的協(xié)調(diào)管理轉(zhuǎn)變。

2、行政體制改革存在和積累的問題

雖然前述的我國行政體制在推動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了令人矚目的成就，雖然我們也進(jìn)行了一系列卓有成效的改革，這些改革也取得了一些成功的經(jīng)驗，但是，客觀地看，我國漸進(jìn)式的行政體制改革，也積累了大量的問題。我們認(rèn)為比較嚴(yán)重的，一是雖然審批在減少，但是政府的行政管制并未從根本上放松，特別是管制與利益相結(jié)合，形成了一些行政性部門、行政性事業(yè)單位和公務(wù)事務(wù)人員尋租的條件，許多腐敗就產(chǎn)生于此。二是雖然機(jī)構(gòu)改革了多次，但總是在精簡與膨脹之間循環(huán)，財政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模越來越大，黨政公務(wù)開支的比率占財政支出的比率越來越高，行政成本居高不下。向著現(xiàn)代國家行政治理框架的方向改革

我國行政體制改革，從條條看，主要是解決部門分工定位和職能，并理順上下級政府業(yè)務(wù)類同部門間的關(guān)系；從上下級政府與政府之間的關(guān)系看，主要是設(shè)計層級和管理規(guī)模，劃分和明確各自的事務(wù)，確定各自的機(jī)構(gòu)，界定各自的收入、事務(wù)與支出責(zé)任聯(lián)系，并形成合理、透明和公平的中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度。

1、理順中央與地方的關(guān)系

理順中央與地方的關(guān)系，是行政體制改革的一個重要方面。中央事務(wù)交由地方去辦，可能導(dǎo)致的中央權(quán)威下降，甚至在一些領(lǐng)域還可能影響到國家的統(tǒng)一。而本來應(yīng)該由地方人大、法律、新聞、公民訴訟、社會組織等來解決的假冒偽劣、食品安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境、土地等問題，如果都由中央管起來，則會因不能發(fā)揮這些組織或機(jī)制的作用而發(fā)生問題。

要將中央與地方事務(wù)劃分清楚：中央的諸如國防、外交、貨幣、安全等等，必須由中央政府管理，人和機(jī)構(gòu)由中央派出，經(jīng)費由中央財政來承擔(dān)；而應(yīng)由地方管理的事務(wù)中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革現(xiàn)行的增值稅和其他稅種共享分成的體制，中央政府主要收個人和公司所得稅、社會保障稅、海關(guān)稅等；省級政府主要收營業(yè)稅；縣市政府則收房產(chǎn)稅、土地稅、資源稅、排污稅等等，各自的比例在50∶15∶35為宜，并確定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，誰的事務(wù)誰承擔(dān)，不再實行一項事務(wù)從中央到地方各級政府幾家負(fù)擔(dān)的規(guī)則。而中央對地方的轉(zhuǎn)移支付則要科學(xué)、公正和公開。

2、減少政府層級與劃小行政區(qū)域

政府層級是指宏觀縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)，即從中央到地方共有幾級政府組成。至于政權(quán)到底分設(shè)幾層合適，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，取決于較少投入成本和較佳管理結(jié)果時的最優(yōu)分層。即這樣一種狀態(tài)：先設(shè)定某一種最優(yōu)政權(quán)分層狀態(tài)，當(dāng)政權(quán)分層多于這一最優(yōu)分層時，由于政權(quán)的成本加大，效率降低，管理的效果并沒有相應(yīng)提高，或者說管理效果的提高效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于分層成本的加大，這是不劃算的；而當(dāng)政權(quán)分層少于這一最優(yōu)分層時，由于管理不到位，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會秩序的混亂，雖然政權(quán)投入減少，但是社會混亂損失加大，也得不償失。只有達(dá)到這一數(shù)量的政權(quán)分層時，政權(quán)的投入成本和管理效果能得到最優(yōu)的投入產(chǎn)出，才是政權(quán)最優(yōu)分層的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和經(jīng)濟(jì)學(xué)選擇。再則，從一級稅收、一級政權(quán)的設(shè)置原則來看，目前我國政府的層級也過多，使不同層級政府爭稅收，爭資源。

理論上講，將目前的五級政府，逐步地劃為三級政府，即中央、省和市縣較為合適，一些原來的地級市，可保留地級行政級別待遇，可管轄區(qū)級政府。而一些經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的縣級市，可升級為地級市，但以少設(shè)區(qū)為宜?？h和一些經(jīng)濟(jì)實力較弱的市，可升格為副地級行政級別。一些經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)和人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)，可以升格為縣一級行政區(qū)域。

而從政府層級和管理范圍看，我國目前的五級政府體制顯然層級過多，需要逐步減少政府層級，對一些人口規(guī)模和面積過大的省區(qū)進(jìn)行劃分，確立適宜管理的規(guī)模和范圍。

3、向著現(xiàn)代的政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

我國行政體制的結(jié)構(gòu)縱向來看，存在著雙重縱向，即不同級別政府間上下關(guān)系，不同級別政府的各部門上下級之間關(guān)系。由于我國是單一制國家，一級政府要接受上一級政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時一級政府的職能部門也要接受上一級政府相應(yīng)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因而在中央與地方宏觀事務(wù)與微觀事務(wù)、國家主權(quán)事務(wù)與地方管理事務(wù)劃分清楚的基礎(chǔ)上，需要理清機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

一是對地方的一些全局事務(wù)和主權(quán)事務(wù)，由中央派出機(jī)構(gòu)來管理。派出機(jī)制使用范圍是什么？即一級政權(quán)是整體設(shè)置，還是由上級政權(quán)部分派出？一級政府的辦事機(jī)構(gòu)，是在下一級政府中設(shè)立同樣的機(jī)構(gòu)，還是上級政府直接派出分支機(jī)構(gòu)，與下一級政府無關(guān)？其選擇決定于這樣一些因素：一是效率高低，成本大小;二是中央事務(wù)交給地方政府辦，是不是放心;三是事務(wù)是不是關(guān)系到國家主權(quán)，只有中央才能決定。涉及國家主權(quán)的和中央不放心的事務(wù)，不能交由地方辦理，需要中央向地方派出機(jī)構(gòu)來從事。如外交、貨幣、金融監(jiān)管、安全、國防、海關(guān)、邊防，包括社保等等，是涉及國家主權(quán)、穩(wěn)定和統(tǒng)一的大事，不能在地方政權(quán)中有金融監(jiān)管、安全、海關(guān)和邊防等這樣的機(jī)構(gòu)，否則在制度設(shè)計上就會留有影響國家統(tǒng)一的隱患。而養(yǎng)老社保這樣的事務(wù)，涉及到公民對國家的認(rèn)同，也涉及到人口和勞動力的全國性遷移和流動，并且存在資金被地方挪用的可能，也有基層政府與領(lǐng)取人串通謀取中央資金的可能，這些事務(wù)如果委托給地方可能會發(fā)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險。對于這種中央不放心的事務(wù)，需要中央派出機(jī)構(gòu)來集中統(tǒng)一進(jìn)行管理。

二是不同層級政府按照各自的事務(wù)差異化設(shè)置機(jī)構(gòu)。我國目前各級政府間事務(wù)上下一致分工，機(jī)構(gòu)設(shè)置也同構(gòu)化，其缺點是：(1)容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)人員膨脹，事務(wù)上下一致分工往往要求上下對口設(shè)置機(jī)構(gòu)。(2)會影響地方政府自主提供服務(wù)的積極性和主動性，上級政府垂直領(lǐng)導(dǎo)部門往往會成為制約地方發(fā)展的力量。(3)照顧不了地方事務(wù)的特殊性，我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平參差不齊，宗教文化、民俗風(fēng)情各異，老百姓對公共事務(wù)需求不盡相同，各地發(fā)展重點也不同，為此要因地制宜地設(shè)置部門。

三是大部制和平衡部門間橫向分工和協(xié)調(diào)的關(guān)系。所謂一級政府中職能的橫向分工，主要是按照管理事務(wù)和提供公共產(chǎn)品的過程來分工和設(shè)置部門，把管理事務(wù)和提供公共產(chǎn)品的不同權(quán)力交給不同的部門負(fù)責(zé)。在歐美發(fā)達(dá)國家，重大決策權(quán)在議會，政府內(nèi)部決策權(quán)主要集中在內(nèi)閣會議，部長是內(nèi)閣成員，行政首長擁有最終決定權(quán)。另外，社會咨詢機(jī)構(gòu)也為政府決策提供各種建議。有一些內(nèi)閣外的政府部門行使執(zhí)行權(quán)，但它們是少數(shù)內(nèi)閣部門的代理機(jī)構(gòu)。而類似審計這樣的監(jiān)督，世界上有三類，即司法審計監(jiān)督、議會審計監(jiān)督和政府行政審計監(jiān)督三種，但是，效果較好的是司法審計監(jiān)督，或者議會審計監(jiān)督。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向 作者：王修達(dá)

來源：《華中師范大學(xué)學(xué)報》2008年第4期

本站發(fā)布時間：2010-10-22 16:02:37 摘要：盡管財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因，但縮減財政支出并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)精簡機(jī)構(gòu)和人員，但主要著力點卻不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。建設(shè)完整職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機(jī)構(gòu)、推行民主選舉等方案，缺乏行政技術(shù)上的可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革必須著眼于縣域范圍，以實現(xiàn)政府職能的最佳配置為核心。為此，需要科學(xué)界定縣鄉(xiāng)政府職能，合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)范圍，改革政府設(shè)置形式和級別制度，并探索新的村級治理模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政管理體制;改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個眾說紛紜的話題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的財政壓力很大、人員嚴(yán)重超編、職能定位不明等問題，實踐中采取的主要措施是精簡機(jī)構(gòu)和人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變政府職能并調(diào)整縣鄉(xiāng)職權(quán)關(guān)系，部分地方還進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的改革試點;理論界提出的改革方案，則大致可以分為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機(jī)構(gòu)、1 推行民主選舉等幾類①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制究竟應(yīng)該向哪個方向改革?下面探討這個問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐偏差

(一)節(jié)約財政支出并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因。2000年開始的農(nóng)村稅費改革，是作為從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一項重大措施提出來的，直接目的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍緊張的情況下，遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。作為改革的配套措施，中央要求農(nóng)村稅費改革試點工作要與精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、完善縣鄉(xiāng)財政體制和健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制結(jié)合進(jìn)行;試點地區(qū)要轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)，壓縮人員，量入為出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，減少政府開支②。其中的傳導(dǎo)關(guān)系，正如有人所觀察到的那樣：原體制空間內(nèi)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能愈益降低→農(nóng)村人口收入增長明顯降低→基層政權(quán)財政困難→財政壓力刺激了基層政府的亂收費→脫開正軌的亂收費愈演愈烈→決策層不得不下決心實施稅費改革→稅費改革試點暴露的矛盾引出了系統(tǒng)性、全方位實施制度創(chuàng)新的客觀要求③。

現(xiàn)行財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因?；鶎迂斦щy的原因有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不規(guī)范等，但主要是財政制度上的④。據(jù)研究，1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，重新界定了中央地方之間的財權(quán)和事權(quán)，著眼點是增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。當(dāng)時尚做不到配套確定省以下政府之間的財力分配框架，寄希望于通過逐步深化省以下體制改革來解決。但由于省以下體制改革并未取得明顯進(jìn)展，在省、市都形成了本級政府、應(yīng)集中資金的思維邏輯。在不同層級政府間的收入分配主要由上級政府決定、政府間支出的劃分卻沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移。這勢必造成下級政府(特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府)履行事權(quán)所需財力與其可用財力的不對稱。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政來源最少、支出又無法下移，稅費改革前就采取了主要依靠向農(nóng)民收取稅費運轉(zhuǎn)的方式。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要措施是改革財政體制。從現(xiàn)行財政體制的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張是整個政府系統(tǒng)財力緊張的表現(xiàn)，某種意義上也可以說是上級政府財力的相對充裕導(dǎo)致的。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的關(guān)鍵，在于通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加整個國家的財政收入，并通過改革財政收支體制，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對下級政府直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力 3 度等方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！鞍褜Τ鞘绣\上添花的事緩一緩，就能多做不少對農(nóng)村雪中送炭的事”⑤。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制三項改革成為農(nóng)村綜合改革的重點，其要點就在于通過削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出、增加中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育專項經(jīng)費及落實地方各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費的分擔(dān)責(zé)任、建立健全與事權(quán)相匹配的省以下財政管理體制等方式，提高基層政府的經(jīng)費保障能力。應(yīng)該說，作為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的辦法，這個改革方向是正確的。

但不能把縮減財政支出作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家整個行政體系的一部分，其履行的職能是整個政府職能的一部分，國家為此提供一定的財政保障是應(yīng)當(dāng)?shù)?。在整個國家財政一盤棋的情況下，如果財政維持全國公共支出力有不逮，應(yīng)該依次壓縮那些從全國角度看重要性最小的支出，而不一定是壓縮行政管理支出;如果必須通過精簡機(jī)構(gòu)壓縮行政管理支出，也應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)置于全國整個行政體系之中，在優(yōu)化整個體系的基礎(chǔ)上，精簡那些最需要精簡的機(jī)構(gòu)，而不是把改革局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部。也就是說，盡管改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難有一定聯(lián)系，但從體制上看，其中存在復(fù)雜的傳導(dǎo)關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難→改善各級政府的財權(quán)事權(quán)分配、優(yōu)化全國財政支出結(jié)構(gòu)→壓 4 縮全國行政管理支出→優(yōu)化全國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置→改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。從中可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的著眼點，應(yīng)當(dāng)是在整個國家的行政體系與財力相匹配的基礎(chǔ)上，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與其在整個國家行政體系中所承擔(dān)的職能相匹配，它要解決的問題與財政體制改革所要解決的問題顯然是不同的。

(二)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員并非重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的治本之策

精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要工作。稅費改革后，盡管財政增加了對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，但不少地方仍在反映基層財政十分困難。出現(xiàn)這種情況的原因之一在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變，增加的支出主要用在養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)上⑥。因而國家在開展農(nóng)村綜合改革試點時，要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實行綜合設(shè)置，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，精簡富余人員，從嚴(yán)核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量，由省級政府實行總量管理，確保五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增，并強(qiáng)調(diào)這是“必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養(yǎng)人，稅費改革就會前功盡棄。”⑦各地在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)時，基本上都以精簡機(jī)構(gòu)和人員為導(dǎo)向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的原因主要不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。根據(jù)研究⑧，在通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)由上級政府掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無 增減其編制內(nèi)正式工作人員的權(quán)力，因而編制制度執(zhí)行不力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的主要原因。另據(jù)研究⑨，由于多種原因，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編人員并不適應(yīng)工作需要，為解決人手與工作的矛盾，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制基本滿編和進(jìn)編人員嚴(yán)格控制的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)就在核定的編制之外自行增加了一些“鄉(xiāng)鎮(zhèn)編”。條條干預(yù)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的重要原因。有些部門為了加強(qiáng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作，常常將機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量、人員配備列入考核評比、分資金、立項目或評審達(dá)標(biāo)的考核內(nèi)容，有時還簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。這也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)、人員編制難以得到控制和精簡。實際上，目前各級黨政機(jī)關(guān)普遍存在超編的現(xiàn)象⑩。較高層級的機(jī)關(guān)超編經(jīng)常表現(xiàn)為從下級機(jī)關(guān)“借人”或者將某些工作外包的形式，即使編外用工一般也不會引起較大的經(jīng)費壓力，因而并沒有引起廣泛的關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政層級的最下層，缺乏其他可行選擇，只好采取編外用人的辦法解決其人手不足的問題。

為此需要嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律并改革人事制度。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)超編問題的最直接措施，就是科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并嚴(yán)格執(zhí)行，否則不論如何改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、也不論為鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定多少編制，都沒有多少實質(zhì)意義。國務(wù)院已要求全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制實名制管理，建立編制、人事、財政等部門協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善安置分流人員;并要求上級部門不得以機(jī)構(gòu)“上下對口”，6 或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。但由于社會保障及人事制度等方面的原因，安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員的難度很大。據(jù)調(diào)查，有的地方的精簡工作只落實在給上級的匯報材料中(11)，或者富余人員并未實質(zhì)上分流(12)，或者分流了但工資照拿，財政壓力反而有加重的趨勢(13)。從地方機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)看，2005年底與2004年底相比，有少數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職人數(shù)(含行政、事業(yè))增加了(14)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員超編的問題，目前存在很多改革方案，有的方案把鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制執(zhí)行中的問題混同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制本身的問題，難免影響了方案的可行性。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存在并不必然意味著機(jī)構(gòu)的龐大;即使改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)置，如果不能真正嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制方面的法紀(jì)，也很難保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繼承者不蹈同樣的覆轍。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編問題的根本措施在于上級政府的配套改革。各地在農(nóng)村綜合改革試點中之所以普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定不清，事減不下來(15)。更深層次的原因，在于綜合改革主要還停留在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，縣及縣以上機(jī)構(gòu)基本沒有變化?；谖覈畽C(jī)構(gòu)自上而下的科層結(jié)構(gòu)，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)改革，在上級政府部門均強(qiáng)調(diào)本部門重要性、要求設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革還存在體制復(fù)歸和反彈的可能(16)。因此，7 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不能局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，正如有的學(xué)者(17)早已指出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中存在的問題，不是撤并幾個部門、減少一些人員所能解決的，也不是增加轉(zhuǎn)移支付、提高待遇所能解決的;只推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革還不夠，因為這只是基礎(chǔ)層面的橫向綜合，還應(yīng)該有自上而下協(xié)調(diào)推進(jìn)的縱向綜合。不把上級政府壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事減下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的問題就不可能真正解決。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的理論誤區(qū)

(一)建立職能完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不經(jīng)濟(jì)的

有的人士，特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，希望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)職能類似于縣級政府的具體而微的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這是不現(xiàn)實的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域較小，管理工作種類繁多，但每項工作的總量都不大，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)與人員“兼職”的現(xiàn)象比較普遍，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個部門往往同時與數(shù)個縣級政府部門“對口”，一個工作人員兼管多個崗位(18)。所謂“上面千條線，下面一根針”。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和人員在一項事務(wù)上的工作量可能不是飽滿的，但兼管多個事項則使人力等資源得到比較充分的利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成為職能比較完整的一級政府，不僅必須全部“收編”縣級政府部門設(shè)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，還必須增設(shè)一些機(jī)構(gòu)，因為有些縣級政府部門并沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)?？?慮到縣級部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，決策和輔助性的工作(如制定專業(yè)性的政策、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)和技術(shù)支持等)主要是由縣級部門完成的，如果把這些派出機(jī)構(gòu)完全下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則必須增加人員和設(shè)施，否則這些派出機(jī)構(gòu)就不可能成為功能類似于縣級部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置這樣一套完整的政府機(jī)構(gòu)，其工作量必然很不飽滿。如果說相對于縣域及人口而言，現(xiàn)有規(guī)模的縣級政府就是比較龐大的，那么相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域及人口而言，完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會顯得更為龐大。因此，盡管從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改善的可能性是存

在的(我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)及某些城市郊區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實力，足以維持較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu))，建立完備職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是不經(jīng)濟(jì)的。以往“簡政放權(quán)”之所以難以落實，這可能是最重要的原因之一。

(二)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次缺乏行政技術(shù)上的可行性

有觀點以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是或不可能成為一級職能完整的政府為由，提議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。從理論上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以移交給縣級政府行使，另外一些事項則可以由當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^自治組織興辦，因而撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎并不會影響當(dāng)?shù)氐倪\轉(zhuǎn)。實際情況并非如此。截至2005年底，全國有縣級地方2010個(不含市轄區(qū))，同期全國有村委會615066個，平均每個縣級政府管理約300個村(19)。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府是難以直接管理這樣面廣量大的農(nóng)村地區(qū)的。從行政組織上看，如果把政府機(jī)關(guān)都集中在縣城，其行政效率和效果必然大受影響，而且這也將給遠(yuǎn)離縣城的居民辦事造成極大不便，政府成本的節(jié)約將以社會成本的增加為代價。如果在農(nóng)村派駐機(jī)構(gòu)，由于縣級政府部門分工較細(xì)，部門之間獨立性較強(qiáng)，失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個平臺后，則不太可能由數(shù)個部門共用一個派出機(jī)構(gòu)(否則將出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面)。這相當(dāng)于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“混崗”的機(jī)構(gòu)和人員專業(yè)化，由“一根針”變成“千根針”。其基本方式不外兩種：一是維持原鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)域不變，各個部門分別派出機(jī)構(gòu)，則總的人員用量必然增加;二是維持人員總編制不變，將數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同崗位人員編組為一個派出機(jī)構(gòu)，這相當(dāng)于擴(kuò)大了管理的地域范圍，行政效率很有可能下降。此外，沒有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的溝通協(xié)調(diào)，某些涉及多個部門的工作往往需要通過縣級部門協(xié)調(diào)，其迂回的過程也必然對行政效率產(chǎn)生影響。因此，即使撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府也必須將其行政區(qū)域再細(xì)分為某種形式的地域性治理單位，不論稱之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是其他。事實上，我國數(shù)千年來，不論是采取鄉(xiāng)官制還是職役制，在縣與農(nóng)村之間一直存在一個職能類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式或非正式的層次(20)，因而并不存在所謂“皇權(quán)不下縣”的情況。近年來一些地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后就因為農(nóng)民辦事不便，又在被撤并的地方設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī) 構(gòu)。相對于農(nóng)村地區(qū)而言，城市的交通、通訊更為便捷，居住地域更為緊湊，經(jīng)濟(jì)條件更好，人員素質(zhì)更高，也沒有做到取消辦事處等區(qū)域性行政機(jī)構(gòu)。

(三)改組為派出機(jī)構(gòu)無助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題

有觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，可以實現(xiàn)精簡機(jī)構(gòu)、理順職能的目的。這未免有些想當(dāng)然了。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變不是改為派出機(jī)構(gòu)就能解決的。因為縣級政府仍然可以將很多職能“委托”給改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本質(zhì)上看，應(yīng)該是職能決定機(jī)構(gòu)而不是相反。其次，前面說過，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編與否的主要因素并不是核定的帳面編制的多少。同樣作為縣級政府的下屬機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與派出機(jī)構(gòu)執(zhí)行編制制度的環(huán)境基本相同，如果作為派出機(jī)構(gòu)能夠真正做到精簡，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也能;如果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做不到，作為派出機(jī)構(gòu)同樣難以做到。至于取消鄉(xiāng)級財政，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有改變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)的情況下，已經(jīng)有不少地方做到了;而改為派出機(jī)構(gòu)也并不必然意味著沒有財政。從改革經(jīng)驗看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從基層政府轉(zhuǎn)型為辦事處，上級政府意圖可更直接地得到貫徹;但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機(jī)制仍基本保留下來;上級政府仍將這些辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等看待，除了組織機(jī)構(gòu)采用任命制，其他方面都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一視同仁;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)模 11 式，所屬事業(yè)單位除有適當(dāng)歸并外，仍然保留原貌;凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的職能辦事處也有。(21)

需要指出的是，改組為派出機(jī)構(gòu)有可能削弱當(dāng)?shù)卣男姓芰途用駥Ξ?dāng)?shù)卣挠绊懥ΑＷ鳛楸距l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在對上級政府負(fù)責(zé)的同時，對本級人民代表大會負(fù)責(zé)。這決定了它有著比派出機(jī)構(gòu)較大的獨立性、自主權(quán)和責(zé)任心，有利于其對當(dāng)?shù)厥聞?wù)的處理。盡管派出機(jī)構(gòu)也是管理駐在地事務(wù)并為駐在地服務(wù)的，但它直接對派出它的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)而不是對駐在地居民負(fù)責(zé)。這決定了它的獨立性和自主權(quán)較小，而且當(dāng)?shù)鼐用駥ε沙鰴C(jī)構(gòu)的影響要比對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響來得間接和微弱。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不一定是適宜的自治單位

實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是比較流行的觀點，但很少看到有人對自治的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行分析。自治就是居民自主處理內(nèi)部公共事務(wù)，居民在某些公共事務(wù)方面有密切聯(lián)系，是結(jié)成自治體的基礎(chǔ)。這就決定了的典型自治體(如美國的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市)往往是居民自下而上選擇的，而不是政府自上而下劃定的，同時也決定了實行自治的地方主要是不同規(guī)模的居民點，而不是很多缺乏有機(jī)聯(lián)系的居民點組成的“面”。實際上就人口規(guī)模和居住特點而言，美國絕大多數(shù)實行自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(以及相當(dāng)一部分市)大約相當(dāng)于我國的自然村和建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)等居民 點(22);按法律規(guī)定，美國的縣也可以在履行一定程序后成為自治地方，但美國的自治縣極少。有人以為美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實是一種誤解。單一制國家的地方自治，其自治范圍是行政劃分的結(jié)果，這種自治權(quán)與行政權(quán)是緊密結(jié)合的，甚至可以說是依附于行政權(quán)的，其實質(zhì)是賦予地方行政單位較大的自主權(quán)(或者說“放權(quán)”)，并使居民通過選舉等方式對當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生更大的影響力?？傮w來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)是按行政管理的便利劃定的行政管理單位，而不是按農(nóng)村居民之間社會聯(lián)系強(qiáng)弱劃分的自治單位。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民共用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)，但這是行政劃分的結(jié)果，哪幾個村結(jié)成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民并沒有選擇權(quán)。參照其他國家的經(jīng)驗，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為“自治”單位，賦予地方基層政府一定的自主權(quán)并非不可以。但這種“自治”單位本質(zhì)上仍是一種行政單位。如果想當(dāng)然是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是合適的自治單位，實際上是混淆了行政單位和自治單位設(shè)立的內(nèi)在根據(jù)，把政府自上而下的強(qiáng)制劃分，等同于經(jīng)濟(jì)社會的自然聯(lián)系和社區(qū)居民的內(nèi)在愿望。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治同樣無助于解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的影響是非常有限的。一方面，在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部事務(wù)有很大的自主權(quán)，國家沒有明令禁止的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都有權(quán)行使。實 13 行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的權(quán)限并不會增加很多。另一方面，自治也不可能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝離多少職能。如果把原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的行政職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒有多少區(qū)別。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把其行政職能交還縣級政府，由縣級政府部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)來行使，則上面已經(jīng)指出它缺乏行政技術(shù)上的可行性。實際上，完全剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體的行政職能，它也不可能完成其自治職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長需由選舉生產(chǎn);而從形式上看，現(xiàn)行體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也是經(jīng)過選舉的程序。因而可以認(rèn)為，近期推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治并不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生重大變化。

盲目推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政沖突和上下級政府之間的沖突。在任何國家，設(shè)計地方治理方式和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式，都以妥善處理各級政府間的關(guān)系為前提。數(shù)千年來，我國地方政府首長都由中央政府或上級地方政府任命，這是保證政令暢通和國家統(tǒng)一的重要體制性保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選)后，縣級政府將不再實質(zhì)上掌握對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事控制權(quán)。在政府間權(quán)限沒有明確劃分的情況下，這將給縣鄉(xiāng)沖突留下潛在空間，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自恃直選對抗縣級政府，必將置行政工作于困境。而目前對此并沒有做好體制性準(zhǔn)備，有關(guān)方案也沒有對方案實施后縣鄉(xiāng)職權(quán)分 14 配、縣鄉(xiāng)關(guān)系處理提出具體的預(yù)測或方案。需要指出的是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接民主的呼聲并不單純是為了擴(kuò)大基層民主，而是作為對抗“壓力型體制”的措施提出來的。這種導(dǎo)向就有可能為日后的縣鄉(xiāng)矛盾埋下隱患。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選并不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的局部微調(diào)，而是涉及黨政關(guān)系、政府間關(guān)系、政府與社會間關(guān)系以及執(zhí)政黨執(zhí)政方式的重大問題，是政治體制改革的重要內(nèi)容。盡管從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)改革包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在內(nèi)的政府領(lǐng)導(dǎo)人選舉方式，使之能更好地反映民意，但這有賴于各方面條件的成熟?？梢灶A(yù)料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選之類政治參與的擴(kuò)大，必須和必將服從和服務(wù)于維護(hù)政治穩(wěn)定的目標(biāo)，是一個漸進(jìn)的過程。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革應(yīng)以科學(xué)配置政府職能為核心

(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的前提

政府系統(tǒng)的建立是為了履行一定的政府職能。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的需要，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不再超編，一個沒有明確職能的政府也不能說是一個體制良好的政府。因而設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的最基本因素，首先是科學(xué)設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。從這個角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制之所以不斷反復(fù)，重要原因之一就在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的不斷調(diào)整。稅費改革前期，盡管也提出了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要 求，但由于提出“農(nóng)村稅費改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開支，主要通過轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機(jī)構(gòu)、壓縮財政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決”(23)，并把這作為“推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，確保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在很大程度上服從和服務(wù)于緩解財政壓力的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革以減人減事為主也就成為必然。進(jìn)入到農(nóng)村綜合改革階段后，中央提出考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下建立公共行政體制的要求出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率，重點強(qiáng)化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)、為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件等三個方面的職能，建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機(jī)制。應(yīng)該說，經(jīng)過多年的實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能盡管還不是十分具體，但至少發(fā)展方向越來越明晰了。

(二)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能必須著眼于縣域范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨力行使的。按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層國家行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，除不具有“管理本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和民族事務(wù)、監(jiān)察等行政工作”外，其對本行政區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)管理方面的職權(quán)，與縣級以上地方政府基本相同。但與此同時，法規(guī)又把具體行政事務(wù)的管理權(quán)基本上都賦予了縣級以上政府及其工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠獨立行使的職權(quán)很少。各地實踐中都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其所屬站所與上級政府部門派駐本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所一起，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同行使政府職能;即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身不具備管理某方面事務(wù)的機(jī)構(gòu)和具體權(quán)限，也必須按照“屬地管理”的原則，與上級政府部門一起把這些事務(wù)管理起來。因此，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低層級的政府，并不意味著面對向鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的政府職能都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，它實際上是與縣級政府部門一起，在縣級政府領(lǐng)導(dǎo)下共同行使職能(縣級政府職能又受制于更高層級政府)。

如何定位條塊關(guān)系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中的最大難題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級部門間的權(quán)限分工一直是含混不清、變動不居的，這造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的不斷變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)恢復(fù)建立不久的1986年，中央就提出“縣級許多部門在鄉(xiāng)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，并且統(tǒng)得過多過死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權(quán)。凡屬可以下放的機(jī)構(gòu)和職權(quán)，要下放給鄉(xiāng);少數(shù)必須由縣集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，仍要集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”(25)。盡管一些地方進(jìn)行了試點，但從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)早期“簡政放權(quán)”的思路，不論是從“簡政”方面，還是從“放權(quán)”方面，都沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo) 17(26)。最近一個時期，又出現(xiàn)了將某些權(quán)限上收到縣級政府部門的趨勢，如有的地方規(guī)定“凡屬縣級可以完成的行政事務(wù)，必須實行以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助體制。”含糊的職權(quán)界定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來很大的困擾。據(jù)作者2007年對某市174個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長)的全面調(diào)查，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的13項困難中，選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小事多”的有66.5%，在全部困難中占第一位;選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”的54.3%，占第二位;排在第三位是則是“各種檢查評比多”，有46.8%;并列第四位的則是“條塊關(guān)系不順”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)不適應(yīng)需要”，有29.8%。

(三)實現(xiàn)政府職能的最佳配置是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的核心

以盡可能小的消耗完成特定的任務(wù)，或者以一定的資源取得盡可能大的收益，是人類各項活動的基本原則。從這個意義上看，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是在依據(jù)政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)上，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的最佳履行方式，一定意義上是一個尋找完成既定目標(biāo)的最佳手段的純技術(shù)性問題。因為履行既定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，總要消耗一定量的人力、物力和財力等社會資源;在實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的各種方式中，必定有一個行政成本最小的最佳方式(政府職能的實現(xiàn)還需要消耗行政成本之外的社會成本，理想狀態(tài)應(yīng)該是行政成本與社會成本之和最小。這里所說的成 本不只是經(jīng)濟(jì)上的)。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能會隨政治經(jīng)濟(jì)社會情況的變化而變化，但在任何特定時期仍可以看成是既定的;地理、民族、歷史等因素對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置有較大影響，但其影響的主要是其職能的設(shè)定及其行使方式，如果把這些因素看作既定的外在約束條件，則以盡可能小的代價完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，仍是需要研究的核心問題。上面談到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中存在的實踐偏差和理論誤區(qū)，本質(zhì)原因在于或者沒有準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，或者所提出的改革方案缺乏行政技術(shù)上的可行性與

經(jīng)濟(jì)性。當(dāng)前之所以熱議鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)制改革，目的也在于找出解決這個問題的辦法。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本方向

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在未來一個時期內(nèi)還有存在的必要

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是離農(nóng)民最近的國家權(quán)力象征，是投放公共權(quán)力的前沿陣地。在基層民主還不夠完善的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在對于廣大農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和建設(shè)具有重要意義。正如有學(xué)者指出的：在目前形勢下，在縣與村之間沒有一級政府不利于農(nóng)村發(fā)展(27)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)中存在一些困難，但通過適當(dāng)措施是可以解決的。另一方面，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看(28)，管理較大區(qū)域的較高層級政府，對各地居民偏好的了解一般沒有當(dāng)?shù)卣宄?主要是因為與居民相距較遠(yuǎn)，信息傳遞難以及時準(zhǔn)確，即使準(zhǔn)確的信息也會存在時滯等)，其所提供的服務(wù)一般針對整個區(qū)域居民中帶有較大普遍性的需求，而難以照顧到個別地方的特殊需求。由于公共需求的產(chǎn)生一般存在地域性差異，對特定地域的居民需求來說，提供公共服務(wù)的政府層級越高，其所得到的服務(wù)就越有可能發(fā)生偏差、提供不足或過量。因而政府的設(shè)置越接近當(dāng)?shù)孛癖?，越便于了解所轄區(qū)居民的需求，并設(shè)法滿足他們的偏好。從這個角度上看，在財力允許的情況下，維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府，有利于實現(xiàn)社會福利的最大化。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能全部上收到縣級政府，或者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為派出機(jī)構(gòu)，并不一定是最適宜的。

(二)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的基本原則

科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能涉及到幾個變量。政府職能是通過設(shè)置一系列的政府機(jī)構(gòu)來履行的，因而政府職能配置的內(nèi)容主要是以政府機(jī)構(gòu)配置的形式體現(xiàn)的?？傮w上看，影響政府機(jī)構(gòu)配置的因素主要有三個。一是政府機(jī)構(gòu)在地域上的分布。政府機(jī)構(gòu)在地域上的分布越廣、越密集，對社會的掌控程度就越高，居民接受政府的服務(wù)也越便利;但也會因此需要使用更多的人力物力等資源。二是政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限。政府機(jī) 構(gòu)的權(quán)限越大，就越容易對當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)作出處理;但這將增加不同政府機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)統(tǒng)一和監(jiān)督的難度，而且越大的權(quán)限往往需要越多的資源來保證。三是不同機(jī)構(gòu)間的分工。分工越細(xì)，處理事務(wù)的專業(yè)化程度就越高;但分工將增加不同部門間協(xié)調(diào)的難度，而且分工也意味著專業(yè)人員和設(shè)備等的需要。平衡需要與可能，在適宜的區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)置適宜權(quán)限與專業(yè)分工的機(jī)構(gòu)，是設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革方案的最主要內(nèi)容。

合理界定縣鄉(xiāng)政府職能。要根據(jù)不同職能的不同特點合理劃分縣鄉(xiāng)政府的分工。縣級政府主要負(fù)責(zé)行使那些專業(yè)性較強(qiáng)、規(guī)模效益比較明顯，以及需要維持較高程度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)行使那些專業(yè)性不強(qiáng)、地域特點明顯、以及那些可以允許各地靈活決策的職能。也就是說，要打破既然稱之為政府就應(yīng)該具備完整行政職能的思維定勢，不是通過某一特定級別的政府、而是通過各級政府間的分工協(xié)作來完成特定地域的行政管理，做到哪些職能適宜而且需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，就交給它哪些職能;哪些職能由縣級政府(或更高層級政府)承擔(dān)更經(jīng)濟(jì)合理，就不必再讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)這些責(zé)任。實際上，如果所有職能都不再適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，那它也就確實失去了存在的依據(jù)。

合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)范圍。在特定地方履行既定的政府職能，可以采取不同的管理幅度和層次，而不同的政府結(jié)構(gòu)意味著不同的政府規(guī)模和行政成本。由于政府結(jié)構(gòu)與政區(qū)劃分存在直接的聯(lián)系，可以用調(diào)整行政區(qū)域大小和層次的辦法優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。從理論上看，任何特定區(qū)域內(nèi)都應(yīng)該存在一個使行政總成本最小的最佳政區(qū)劃分。就縣域范圍內(nèi)看，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)過小，即使單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)模不大，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯總起來的總規(guī)模仍可能較大，這時就可以采取適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的辦法，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總規(guī)模(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)擴(kuò)大一般不會導(dǎo)致單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模的同比例擴(kuò)大);如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)適宜規(guī)?？梢赃_(dá)到或者接近現(xiàn)有縣級地域的水平，那么就確實存在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的可能;如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)過大，則可能出現(xiàn)政府職能難以履行到位的問題?？傊ㄟ^政區(qū)的科學(xué)劃分，是可以優(yōu)化縣域內(nèi)的政府總規(guī)模的(從更大的范圍內(nèi)看，通過調(diào)整縣、市乃至省級地方的設(shè)置，還可以優(yōu)化省域甚至全國范圍的政府總規(guī)模)。

改革政府的設(shè)置形式。我國地方各級政府在本行政區(qū)域內(nèi)都擁有比較廣泛的職能，各項職能的行政區(qū)域是一致的。由于履行不同的職能需要不同的政府結(jié)構(gòu)，每項職能的最優(yōu)政區(qū)劃分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差較大。這時不論按哪一種職能確定地方政府的政區(qū)，都有 22 可能造成他項政府職能不能按最佳政區(qū)配置的情況。條件適宜時，不再為所有政府職能劃定統(tǒng)一的政區(qū)，也不再強(qiáng)調(diào)一級政府必須是完整職能的政府，而是在加強(qiáng)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同公共服務(wù)的特點劃定不同的政區(qū)范圍，建立適宜的職能機(jī)構(gòu)，使各項政府職能都能按其最佳方式履行，而不必因為整齊劃一的需要而互相遷就，不失為值得考慮的一種思路。近年來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府部門派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)調(diào)整中，部分地方開始走出只是在權(quán)力收放里打轉(zhuǎn)的怪圈，不再完全依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)，而是在縣域內(nèi)分區(qū)域設(shè)立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，就是一個嘗試性開端。這可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至地方政府發(fā)展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置中的級別觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又被稱作地方基層政府，即行政級別最低的政府。盡管設(shè)定行政級別是規(guī)范各級政府設(shè)置的重要手段，但它也有著很大的局限性，因為即使最初設(shè)置各級地方政府時，其級別、規(guī)模、權(quán)限與其職能是完全適應(yīng)的，各地發(fā)展的不平衡也會使這種適應(yīng)變得不適應(yīng)。這時就會出現(xiàn)這樣的情況：工作內(nèi)容和工作量相差較大的地方，其政府設(shè)置卻基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，卻可能因為附加于其上的行政級別不同，在政府設(shè)置上產(chǎn)生很大的差異。如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的很多建制鎮(zhèn)在建成區(qū)面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量等方面，已經(jīng)達(dá)到或超過內(nèi)地某些 23 縣級市乃至地級市市區(qū)的水平。盡管這些鎮(zhèn)政府的級別較低，但在城市管理以及為居民提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面，實際上與縣級市、地級市等級別更高的城市政府有著基本相同的需要。隨著我國城市化進(jìn)程的加速，這種情況可能越來越多。因此，隨著行政管理體制改革和政治體制改革的深入，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)和管理當(dāng)?shù)胤矫嫠枰母鞣N權(quán)限，特別是那些已經(jīng)演化成為真正意義上的城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

探索村級管理方式。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府，其某些職能卻是通過村民自治組織行使的，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革還必須充分考慮村級組織的功能和地位。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并出現(xiàn)的行政村合并，反映出村民自治組織的行政化。近年來，一些地方還通過派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任行政村黨支部書記、干部包村、為村干部發(fā)放工資等形式，初步實現(xiàn)了村干部的專職化并加深了村自治組織的行政化。隨著我國農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將逐步改造為各種形式的市場主體，這時村級治理的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)到農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)上來。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，某些農(nóng)村居民點將發(fā)育成為規(guī)模不等的城鎮(zhèn)，而伴隨著行政級別制度的打破，這些居民點也應(yīng)當(dāng)可以建立某種形式的政府。其他農(nóng)村居民點，如果其村民仍有自治的愿望，則可以繼續(xù)保留某種形式的自治 24 組織;如果某些地方由于各種原因不具備自治的條件，或居民缺乏自治的愿望，政府應(yīng)直接把農(nóng)村社區(qū)管理的責(zé)任承擔(dān)起來。實際上，自治以居民具備自治的愿望為前提，它不應(yīng)是強(qiáng)制的或統(tǒng)一的。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本設(shè)想

近期方向。在未來一個時期，鑒于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)行大規(guī)模改造的條件尚不具備，一方面應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化并改革財政體制、科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并嚴(yán)格執(zhí)行，另一方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體系中的職能定位及時調(diào)整其體制。當(dāng)前應(yīng)以轉(zhuǎn)變政府職能、理順條塊關(guān)系為重點，進(jìn)行配套改革?？h級政府部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自行使那些應(yīng)當(dāng)或者適宜由其行使的職權(quán);縣級部門派出機(jī)構(gòu)的政區(qū)劃分不一定再依托鄉(xiāng)鎮(zhèn);明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的事項，應(yīng)賦予其相應(yīng)的法定權(quán)限和手段。為此應(yīng)選擇一些地方進(jìn)行試點，并賦予試點地方在機(jī)構(gòu)編制、行政區(qū)劃、行政執(zhí)法體制等方面較大的自主權(quán)。目前很多地方通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法精簡機(jī)構(gòu)和人員，并相應(yīng)進(jìn)行了大規(guī)模的行政村合并，一定程度上相當(dāng)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下增加了一個中間層次，說明合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏大，有可能對行政效率和政府職能的落實造成負(fù)面影響。對撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否就是適宜規(guī)模，應(yīng)細(xì)致研究。

遠(yuǎn)期前景。隨著城市化的進(jìn)展及政治經(jīng)濟(jì)社會等方面條件的改善，在具備一定規(guī)模的居民點，可以設(shè)置“點狀”的縣轄鎮(zhèn)(也有人擬稱之為市。如果解決了級別、權(quán)限方面的問題，名稱就不是很主要的)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前行使的管理該居民點基礎(chǔ)設(shè)施、維持社會程序等職能獨立出來，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以轉(zhuǎn)化為名符其實的鎮(zhèn)(市)政府。某些雖未達(dá)到相應(yīng)規(guī)模，但居民有自治愿望和能力的居民點，也可以設(shè)立真正的自治組織，自主管理其內(nèi)部事務(wù)。其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)就演變?yōu)檎嬲膹V域型行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(確切地說是鄉(xiāng)政府)負(fù)責(zé)那些不具備設(shè)立鎮(zhèn)(市)條件、又缺乏自治愿望或能力的廣大農(nóng)村地區(qū)的日常運轉(zhuǎn)，并調(diào)整到適宜規(guī)模的行政區(qū)劃?？h級政府部門(甚至更高層級政府部門)仍會在縣域內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)，但其政區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)不一定是重合的，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分工也是比較明確的。

第三篇：探析社區(qū)街道辦事處行政管理體制改革方向

探析社區(qū)街道辦事處行政管理體制改革方向

摘要：街道辦事處處于我國政權(quán)體系的終端，最基層的管理單位，是連接政府和社區(qū)的橋梁，在基層管理和社區(qū)建設(shè)的過程中起著舉足輕重的作用。但是隨著我國進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，街道辦事處這種原有的基層政權(quán)體制逐漸顯現(xiàn)出其自有的問題——職能超載、職權(quán)受限和地位尷尬等。因此，街道管理體制改革勢在必行。本文主要對我國現(xiàn)有的街道管理體制改革的路徑進(jìn)行探討與分析。

關(guān)鍵字：街道辦事處 社區(qū)管理 行政管理 體制改革

隨著我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡，單位制的運行基礎(chǔ)不復(fù)存在。我城市基層管理體制由原來的“單位制”為主、“街居制”為輔，轉(zhuǎn)變成街居制的為主導(dǎo)。街道辦事處這個市轄區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，在城市基層管理中發(fā)揮著核心作用。但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，街居制的局限性日益凸顯。同時，隨著改革開放的深入，居民的民主自治意識不斷提高。這促使街道管理體制改革成為社會發(fā)展的要求。

黨的十七大和十七屆二中全會站在新的歷史起點上，做出了加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略部署，為繼續(xù)深化行政管理體制改革指明了方向。堅持以人為本的施政理念，以服務(wù)人民群眾為根本宗旨，切實保障人民群眾的各項權(quán)益，就必須積極解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題；就必須圍繞推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧，在政府職能上實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變；就必須全面推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，努力建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型、法制型政府。

一、基層街道行政組織職能變化的現(xiàn)狀

街道辦事處自20世紀(jì)50年代設(shè)置以來，就定性為政府的“派出機(jī)構(gòu)”，主要負(fù)責(zé)居民事務(wù)代理、社會救濟(jì)和優(yōu)撫等。改革開放以來，隨著城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，大規(guī)模的建設(shè)和快速發(fā)展，城市人口迅速擴(kuò)張；城鄉(xiāng)社會流動加快，城市的外來人口越來越多。城市的經(jīng)濟(jì)社會生活發(fā)生了巨大變化。

街道作為“兩級政府，三級管理”區(qū)級人民政府的派出機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在的街道行政組織承擔(dān)著“統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，組織公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、加強(qiáng)城市管理、維護(hù)治安穩(wěn)定”的職能。這五項職能每一項都是一個大課題，涵蓋了豐富的內(nèi)容。尤其在建設(shè)服務(wù)型政府、保持經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，構(gòu)建和諧社會等方面的任務(wù)越來越重。不管是日常工作，還是突擊任務(wù)，職能不斷增加，工作范圍不斷擴(kuò)大，許多地區(qū)性、社會性、群眾性、服務(wù)性的事務(wù)都需街道行政組織承辦，與傳統(tǒng)意義上的街道辦事處職能定位比較，現(xiàn)在的街道辦事處在職能上無論是“內(nèi)涵”還是“外延”都發(fā)生了巨大變化。伴隨而來的是基層街道行政組織在街道發(fā)展、行政服務(wù)和行政管理上也出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域。隨著街道辦事處職能不斷豐富，地位也越來越重要，已經(jīng)成為政府促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧的堅強(qiáng)基石。

二、基層街道行政工作中的新矛盾

面對新時期經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展帶來的新變化，街道辦事處也面臨很多新矛盾、新問題。主要表現(xiàn)在：

（一）傳統(tǒng)管理模式與現(xiàn)代管理服務(wù)的矛盾

改革開放以來，街道辦事處的一個重要任務(wù)是促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。抓招商引資、服務(wù)重點項目、服務(wù)企業(yè)，保持稅源增長等，成為街道辦事處經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。長期以來我們使用的績效管理模式，指標(biāo)明確，任務(wù)具體，對保持經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展起到了良好的指導(dǎo)作用。但是，隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)管理模式在街道辦事處這個層面的弊端也日益顯露。

1.從績效管理體制來看，績效目標(biāo)值通常由政府績效管理部門，根據(jù)上工作完成情況和本預(yù)計的增長速度和發(fā)展要求，提出績效管理指標(biāo)下達(dá)到基層?？梢哉f，政府績效管理的指標(biāo)是在相關(guān)職能部門和街道辦事處提供的基數(shù)上形成的。更具體更細(xì)化來看，這些具體指標(biāo)基數(shù)，是由實際從事這些工作的各職能科室和各相關(guān)責(zé)任人提供的。這樣就形成了“自己定任務(wù)，自己來完成”的情況，因而“留有余地”成了一種慣例。這種模式嚴(yán)格來說，不利于最大限度地發(fā)揮績效管理對象的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

2.從績效管理具體實施過程來看，政府通常在年初下達(dá)績效管理指標(biāo)，各街道辦事處和基層職能部門也是按照職能分工，進(jìn)一步把績效目標(biāo)細(xì)化，層層分解到職能科室和各相關(guān)責(zé)任人，實際上形成了“千鈞重?fù)?dān)大家挑，人人肩上有指標(biāo)”的工作格局。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化管理、優(yōu)化服務(wù)需要最大限度調(diào)動人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。而“千鈞重?fù)?dān)大家挑”往往會造成職責(zé)不明確，主體不清楚，容易形成新的“大鍋飯”，一般來說“誰都管”其結(jié)果就會“誰都不管”、或者“誰都管不了”。“人人肩上有指標(biāo)”較容易使人滿足于僅僅完成計劃任務(wù)的現(xiàn)狀，人是有惰性的，“跳起來摘桃子”對責(zé)任意識強(qiáng)、積極上進(jìn)的人管用，一般人員則不容易做到。傳統(tǒng)管理模式對提高行政效率，強(qiáng)化政府管理職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升服務(wù)質(zhì)量等都會產(chǎn)生一些消極影響。

（二）行政管理機(jī)制與行政效能的矛盾

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立完善，經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)得到快速發(fā)展，尤其是隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)，政府各職能部門的改革步伐不斷加快，很多新的舉措直擊以往幾十年一貫制的要害。但街道現(xiàn)行的行政管理機(jī)制基本上還是過去的老框架、老辦法，不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的要求。街道辦事處機(jī)構(gòu)龐雜、人員過多、效率不高、服務(wù)功能弱化。主要表現(xiàn)在：

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。各個街道機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)一般都有十幾、二十多個，過多過雜過細(xì)，通常是各唱各的戲、各敲各的鑼。設(shè)置太細(xì)不利于發(fā)揮整體合力，提高行政效能。

2.職能設(shè)置不科學(xué)。黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼職過多過濫，造成領(lǐng)導(dǎo)之間管理職責(zé)不明確；中層領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量設(shè)置不合理，存在職能相近、功能重復(fù)，勞逸不均等問題；個別部門“有人無事干、有事無人干”、極少數(shù)人無責(zé)一身輕，上班玩游戲、上網(wǎng)聊天、炒股買基金、上街購物、隨意離崗辦私事等怪現(xiàn)象在機(jī)關(guān)不同程度的存在。這些現(xiàn)象是行政機(jī)關(guān)的“毒瘤”，究其根源還是“因事設(shè)崗，因崗設(shè)人”的原則沒有得到實質(zhì)性的貫徹落實。

3.人事編制復(fù)雜。目前街道辦事處機(jī)關(guān)各類性質(zhì)的人員都有，既有國家公務(wù)員、又有事業(yè)人員、既有勞動合同制工人，又有借用人員和臨時工。人員關(guān)系復(fù)雜，素質(zhì)參差不齊，不僅造成機(jī)關(guān)人頭費用偏大，街道財政負(fù)擔(dān)加重，而且很難保證基層行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行力。

4.缺少有效的考核激勵機(jī)制。行政機(jī)關(guān)分配機(jī)制幾十年一貫制，吃“大鍋飯”的現(xiàn)象普遍存在，工作人員干好干壞一個樣，挫傷了干部職工的工作積極性，也影響了街道行政效能的提高。

街道辦事處機(jī)關(guān)工作運行中暴露出來的這些矛盾和問題，從表面上看有些是個人素質(zhì)問題，有些是作風(fēng)建設(shè)方面的問題，從根源上分析，是當(dāng)前街道機(jī)制性

障礙的外在表現(xiàn)。這種行政管理機(jī)制不僅影響了基層執(zhí)政能力的提升，從提高行政效能的角度來看，也不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，制約了經(jīng)濟(jì)社會的又好又快的發(fā)展。因此，實行街道行政體制改革勢在必行。(三)居民需求與服務(wù)缺乏的矛盾

時代在進(jìn)步，城市居民的生活水平在提高，居民群眾的物質(zhì)文化生活需求與提供公共服務(wù)的要求也在不斷變化，這對街辦事處公共服務(wù)工作提出了新的更高的要求。而現(xiàn)有的公共服務(wù)嚴(yán)重缺乏。

1.再就業(yè)服務(wù)壓力大?！皢挝蝗恕鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，增加了街道管理和服?wù)的工作壓力。隨著國有企業(yè)的改制，不少企業(yè)職工年齡偏大，技能單一，下崗待崗情況普遍存在；而且其成年子女就業(yè)難。這部分群體的就業(yè)再就業(yè)問題，處理得不好就會形成社會問題，需要基層街道辦事處下大力來解決。

2.服務(wù)民生問題要改善。由于歷史原因，一批支農(nóng)返城人員、半邊戶、特困戶等形成了一個生活無來源的困難群體；貫徹“以人為本”的執(zhí)政理念，需要政府承擔(dān)起幫扶困難群體，關(guān)心、幫助和解決這部分人實際困難的責(zé)任。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。居民活動場所缺乏，多數(shù)社區(qū)辦公用房不足，經(jīng)費有限，改善服務(wù)條件，提高服務(wù)質(zhì)量受到制約；必要的群眾活動場所缺乏，開展積極、健康、群眾喜聞樂見的文化活動得不到基本保障；現(xiàn)有的公益型群眾健身器材與群眾的需求之間尚有一定缺口等等。

4.社會公共服務(wù)任務(wù)重。以老齡工作為例，中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，老齡人口顯著增多。關(guān)愛老年人，尤其是“空巢老人”，為老年人提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是我們構(gòu)建和諧社會義不容辭的責(zé)任。因此，突出“以人為本”的執(zhí)政理念，構(gòu)建和諧社會，就需要政府以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，為居民營造溫馨的生活學(xué)習(xí)環(huán)境、休閑娛樂環(huán)境、基本的社區(qū)衛(wèi)生保障條件和必要的家政服務(wù)等。目前街道和社區(qū)公共服務(wù)水平，無論是“硬件”（如：服務(wù)設(shè)施、志愿者服務(wù)隊等）還是“軟件”（如：人口資源數(shù)據(jù)庫等）都很缺乏，不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。社會公共服務(wù)體系仍需要完善。

面對這些矛盾，街道要適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展的需要，以更高的起點、更寬的眼界、更高的標(biāo)準(zhǔn)來謀劃和推動自身發(fā)展，不斷開創(chuàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧的新局面，就需要變革現(xiàn)行的行政管理體制，改革幾十年一貫制的工作機(jī)制，深化

行政管理體制改革。

三、街道行政管理體制改革的方向與現(xiàn)實之道

新時期新形勢要求街道進(jìn)行行政體制改革。筆者認(rèn)為街道行政體制改革的方向是：通過行政體制改革，破處舊體制中不適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的弊端，探索新時期適應(yīng)時代發(fā)展要求的街道行政體制改革的辦法，對街道行政機(jī)構(gòu)的功能、規(guī)模、機(jī)構(gòu)、人員、資源等進(jìn)行的整合，對公共服務(wù)和行政管理流程進(jìn)行再造和革新，建立規(guī)模適度、服務(wù)完善、管理科學(xué)、依法行政的街道行政體制。

我們在街道行政管理體制改革中，進(jìn)行了初步探索。按照“強(qiáng)化服務(wù)功能，堅持效能優(yōu)先，創(chuàng)新組織設(shè)置，實施流程再造”的原則，從以下四個方面入手來實現(xiàn)街道行政體制改革：

（一）優(yōu)化街道行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置

我們創(chuàng)新街道行政組織結(jié)構(gòu)，實行大部門工作機(jī)制。成立“XX街公共事務(wù)管理委員會”，履行原街道辦事處承接的公共服務(wù)與管理的提供與監(jiān)督；社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)、城市管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)、綜合治安、社會穩(wěn)定等職能。整合后的“XX街公共事務(wù)管理委員會”和“XX街社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會”、“社會綜合治安管理委員會”，三塊牌子一套班子，實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的行政工作。“XX街公共事務(wù)管理委員會”將職能職責(zé)進(jìn)行了重新劃分、整合和定位，并據(jù)此對內(nèi)設(shè)科室進(jìn)行了新的調(diào)整?！癤X街公共事務(wù)管理委員會”下設(shè)“三個中心、一個辦公室”。即：街社區(qū)服務(wù)中心、街協(xié)管中心、企業(yè)服務(wù)中心、綜合管理辦公室。凡涉及相關(guān)的社會事務(wù)和公共職能，全部集中在大科室內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不會因為職能交叉或部門銜接不暢降低工作效率。大科室制對于整合資源、提升服務(wù)是一種較好的方式。

機(jī)構(gòu)是職能的載體，職能配置需要科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來履行。在優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)中，關(guān)鍵是要實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。我們根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化和全面履行政府職能的需要，科學(xué)規(guī)范部門職責(zé)，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。既解決了有些部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問題，也解決了有些部門編制過少、人員不足的問題，做到職能與機(jī)構(gòu)相匹配、任務(wù)與人員編制相匹配。初步形成了精簡、統(tǒng)一、高效及職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。

（二）以建立服務(wù)型街道為目標(biāo)，進(jìn)行行政管理體制改革

當(dāng)前全社會公共需求全面快速增長對政府管理形成巨大壓力和挑戰(zhàn)。由此，以滿足廣大社會成員的基本公共需求為目標(biāo)，加快建立公共服務(wù)體制，是協(xié)調(diào)改革進(jìn)程中各種利益關(guān)系的根本舉措，是落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的重要體制保障。為了理順服務(wù)與管理的關(guān)系，我們成立了“三中心，一辦公室”：

1.成立街協(xié)管中心，推進(jìn)管理職能集中和綜合執(zhí)法集中，提高工作效力和執(zhí)法實效。成立綜合執(zhí)法隊，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)城市容貌、公共秩序、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、農(nóng)貿(mào)市場、環(huán)保及其他應(yīng)當(dāng)下沉到街道的城市管理執(zhí)法工作，協(xié)助開展工商市場、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、文化體育、環(huán)境保護(hù)、勞動保障等方面的綜合執(zhí)法工作。綜合執(zhí)法隊對“城管”和“綜治”一肩挑。綜合執(zhí)法隊的每位隊員，既要做城管方面的工作，同時在派出所民警的帶領(lǐng)下，也要負(fù)責(zé)治安方面的工作。根據(jù)定崗定人的要求，進(jìn)行了重新配備和安排，改革后綜合力量得到加強(qiáng)。

2.成立街道社會事務(wù)服務(wù)中心。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，不斷改革、規(guī)范和完善公共服務(wù)體制，全面引入標(biāo)準(zhǔn)化、程序化流程管理，加強(qiáng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；計劃生育、殘疾人救助、幫扶及康復(fù)、勞動保障及再就業(yè)、社區(qū)民主自治、自助式物業(yè)服務(wù)等面向居民和企業(yè)的公共服務(wù)辦事項目，統(tǒng)一到社會事務(wù)服務(wù)中心窗口辦理，完善了轄區(qū)居民公共服務(wù)的平臺。

3.成立街企業(yè)服務(wù)中心和地區(qū)商會（如相關(guān)的行業(yè)協(xié)會），實行兩塊牌子一套班子運行。將街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)服務(wù)、行業(yè)自律、統(tǒng)計、招商引資、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)等職能整合到中心，主要履行服務(wù)招商引資與重點項目、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與推動行業(yè)自律、地區(qū)區(qū)域統(tǒng)計、中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)等職能。

4.成立綜合管理辦公室，探索試行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門”體制。主要把政府的管理權(quán)相對集中，加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化公共財務(wù)收支預(yù)決算管理，發(fā)揮協(xié)調(diào)、督辦的職能作用，做好街道機(jī)關(guān)內(nèi)部的綜合管理與服務(wù)，探索公共服務(wù)外包新機(jī)制，用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提高公共服務(wù)水平，改善公共服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約行政成本等。

此外，在街道層面大力發(fā)展非營利性組織。街道層面成立法律援助與維權(quán)服務(wù)站，將職工維權(quán)、青少年維權(quán)、婦女維權(quán)等予以整合，與政府建立合作關(guān)系。

建立社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心，街道在加強(qiáng)監(jiān)管的同時，組建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)督協(xié)會，及時反映群眾衛(wèi)生健康的需求，監(jiān)督基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。

（三）優(yōu)化街道公共服務(wù)水平，使服務(wù)方式更開放，服務(wù)向市場開放

為了解決傳統(tǒng)管理模式存在的矛盾，加快職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)能力和水平，我們通過兩個渠道來探索解決之道：一是加強(qiáng)街道社會事務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)，對工作人員加強(qiáng)教育、培訓(xùn)和管理，不斷提高人員素質(zhì)，實行“一專多能”，優(yōu)化服務(wù)水平；二是公共服務(wù)向市場開放，通過公共服務(wù)項目外包，引入市場競爭機(jī)制，為居民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

1．建立一站式服務(wù)平臺。我們在街道辦事處成立了社會事務(wù)服務(wù)中心，設(shè)立了一站式服務(wù)大廳。社會事務(wù)服務(wù)中心是街道辦事處所屬事業(yè)單位設(shè)主任1人，副主任3人。下設(shè)一個中心辦公室、一個對外服務(wù)窗口、服務(wù)窗口涉及勞動保障、就業(yè)、低保、殘疾人、計生、老齡化等公共服務(wù)內(nèi)容。居民在服務(wù)窗口可以辦理自己希望辦理的事務(wù)。街社區(qū)服務(wù)中心采取垂直管理與分片服務(wù)相結(jié)合。設(shè)10個社區(qū)服務(wù)區(qū)、66個服務(wù)片；所有服務(wù)區(qū)的服務(wù)員均按照“一專多能”的要求為居民群眾服務(wù)，減少了受理環(huán)節(jié)，方便了群眾辦事。

2．將公共服務(wù)向市場開放。我們針對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)衛(wèi)工作狀況，采取政府購買服務(wù)或補(bǔ)貼的方式，積極探索清掃保潔服務(wù)外包的新途徑。既避免了政府大包大攬，又提升了服務(wù)水平。此外，街道統(tǒng)籌利用轄區(qū)內(nèi)各種公共資源，鼓勵發(fā)展綜治協(xié)會、文體協(xié)會、行業(yè)商會等多種形式的協(xié)會組織，并鼓勵這些組織參與轄區(qū)社會管理和公共服務(wù)。在更多的公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，能用市場方式解決的問題，盡量用市場化方式來解決，不斷拓寬街道為企業(yè)和居民服務(wù)的渠道是我們今后需要進(jìn)一步探索的方向。

我們著眼于人的全面發(fā)展，在提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時，努力從體制機(jī)制上改變政府既是政策的制訂者，又是政策的執(zhí)行者帶來的弊端，把建立公共服務(wù)體制作為街道改革攻堅的基本目標(biāo)之一。關(guān)注和滿足居民群眾的基本公共需求，提高公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，并利用多種形式拓展公共服務(wù)渠道，而不僅僅是由政府單方面承擔(dān)，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

（四）依法行政，建立法制體制街道

建立和完善街道公共行政管理體制，依法明確規(guī)定街道各部門的職責(zé)權(quán)限，有利于街道各部門轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變管理方式和工作作風(fēng)；有利于適應(yīng)新時期的需要，更加有效地保障和促進(jìn)街道經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展；有利于街道各部門更加明確自己的角色和職責(zé)。通過認(rèn)真履行公職，維護(hù)公共秩序，實現(xiàn)維護(hù)居民群眾合法權(quán)益的目標(biāo)。

1．加強(qiáng)制度建設(shè)。制度具有全局性、根本性、穩(wěn)定性的作用。推進(jìn)街道制度和管理創(chuàng)新，主要是要加快實現(xiàn)街道的行政運行機(jī)制和管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效、權(quán)責(zé)一致的根本轉(zhuǎn)變。例如在加強(qiáng)公共服務(wù)項目外包工作中，我們制定了《公共服務(wù)外包管理辦法》、《外包項目評審辦法》、《服務(wù)項目外包合同樣本》、《外包項目招標(biāo)書》、《外包項目招標(biāo)邀請函》及《服務(wù)項目投標(biāo)書》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步健全行政管理和監(jiān)督制度，切實用制度管權(quán)、管事、管人。

2．突出依法行政。行政執(zhí)法是行政管理的重要方面，其公正有效與否，關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的保障和行政管理體制改革的順利實現(xiàn)。我們認(rèn)真清理了歷年來街道辦事處制發(fā)的政策性文件，廢棄和修訂了一批過時、不完善和與上級現(xiàn)行規(guī)定有矛盾的制度性文件，同時在落實上下功夫，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的管理、教育和培訓(xùn)，制發(fā)了《行政執(zhí)法人員工作制度》、《“雙創(chuàng)”工作績效管理辦法》、《違法建設(shè)控違責(zé)任制》等規(guī)章制度，從而確保行政管理做到規(guī)范有序，全面推進(jìn)依法行政。

3．強(qiáng)化民主管理。健全科學(xué)民主的決策體系，規(guī)范街道的決策行為。我們通過實施“黨員建議案”制度，實行民主管理，通過“XX街黨員之家”網(wǎng)站發(fā)布施政信息，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障人民群眾依法管理轄區(qū)的社會事務(wù)等權(quán)利。

4．堅持政務(wù)公開。加快“陽光政府”建設(shè)，貫徹公平、公正和公開的原則，是公開透明的基礎(chǔ)。我們健全信息發(fā)布制度，提高街道信息質(zhì)量，及時、全面、真實地發(fā)布政務(wù)信息，暢通人民群眾了解公共信息的渠道；努力提高街道工作透明度，讓權(quán)力在陽光下運行，同時加快電子政務(wù)建設(shè)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)公共管理和服務(wù)信息化。

5．突出便民高效。我們不僅大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會服務(wù)性機(jī)構(gòu)和組織，而且引進(jìn)了ISO2000質(zhì)量服務(wù)體系，制定了“服務(wù)員工作制度”、“辦事服務(wù)指

南”等規(guī)范性管理措施，改進(jìn)和完善街道的行政服務(wù)制度，簡化程序，減少環(huán)節(jié)，提高效能，為社會、企業(yè)和群眾提供更加方便、快捷、有效的服務(wù)。

基層街道行政組織，只有加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)用制度管人管事，才能做到依法行政，規(guī)范服務(wù)程序，規(guī)范管理流程，才能在行政體制改革上有所作為，也才能為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，建立法治政府，推行依法行政是行政管理體制改革的重要目標(biāo)。“高度決定視野,角度改變觀念”，不改革就沒有出路，不創(chuàng)新就沒有前途。街道行政管理體制改革、創(chuàng)新和發(fā)展，我們尚處在研究和探索階段。而行政管理體制改革必然會遇到各種矛盾和問題，必須要有很大的勇氣、決心和魄力。我們相信，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，只要轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，勇于探索，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重以人為本，更加注重改革創(chuàng)新，著力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾，著力解決關(guān)系群眾切身利益的突出問題，就一定能推動經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，建立起辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的街道行政管理體制。

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第四篇：淺談漁業(yè)行政管理體制改革

農(nóng)業(yè)行政管理體制改革國際研討會

2003年11月20日

淺談漁業(yè)行政管理體制改革

張忠孝

（四川省水產(chǎn)局局長）

張忠孝

高級工程師，現(xiàn)任四川省水利廳黨組成員、四川省水產(chǎn)局局長、中國水產(chǎn)學(xué)會常務(wù)理事、四川省作家協(xié)會與書法家協(xié)會會員。長期從事農(nóng)業(yè)、工業(yè)、財貿(mào)管理工作，曾任四川省通江縣縣長、縣委書記，巴中地委常委、秘書長，被評為優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)管理工作者。去年在第三屆世界漁業(yè)大會上發(fā)表《發(fā)展水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)西部漁業(yè)強(qiáng)省》的論文，受到中外專家的廣泛贊譽。近幾年有多篇論文在中央、省級報刊發(fā)表并獲獎。

歷史進(jìn)入新的世紀(jì)，中央提出：全面建設(shè)小康社會，加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是開創(chuàng)中國特色社會主義新局面的必由之路。漁業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要組成部分，是資源優(yōu)化配置、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、確保農(nóng)民增收、擴(kuò)大對外出口的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新亮點。要把中國漁業(yè)建成現(xiàn)代化，必須建立與之相適應(yīng)的漁業(yè)行政管理體制。本文想著重就漁業(yè)行政管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備和事權(quán)劃分“三大”問題談一點個人的淺見，望批評指正。

一、漁業(yè)行政管理體制改革的總體思路

當(dāng)前，我國漁業(yè)行政管理確實存在著層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)、政出多門、多重執(zhí)法、名目不

一、管理混亂等嚴(yán)重問題，從不同程度上影響和束縛了漁民積極性的發(fā)揮、漁業(yè)生產(chǎn)力的提高和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要根本改變這種狀況，必須按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則和決策、執(zhí)法、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，下大力氣推進(jìn)各級漁業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，提高人員素質(zhì)，從機(jī)構(gòu)、編制、性質(zhì)上法定化。因此，漁業(yè)行政管理體制改革的總體思路是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的漁業(yè)行政管理體制。改革要達(dá)到的目標(biāo)是：不斷促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)品質(zhì)量，開展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，構(gòu)建社會主義現(xiàn)代漁業(yè)新機(jī)制，以適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，在更大范圍、更大領(lǐng)域和更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與競爭，為結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收、出口創(chuàng)匯、民族復(fù)興作出更大的貢獻(xiàn)。

二、漁業(yè)行政管理體制改革的主要內(nèi)容

按照《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，建立以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分并存的社會主

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淺談漁業(yè)行政管理體制改革

義市場經(jīng)濟(jì)體制，是國家長期堅持的一項基本經(jīng)濟(jì)制度。然而，漁業(yè)行政管理體制，是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，近年來雖然不斷進(jìn)行內(nèi)部改革，但是在對外名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備、人員性質(zhì)、事權(quán)劃分、管理機(jī)制、技術(shù)推廣、對外貿(mào)易、執(zhí)法監(jiān)督等許多方面仍然帶有計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，還很不適應(yīng)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)市場的需求和參與國際競爭的客觀需要。必須實行政企分開、政事分開；加大管理職能、執(zhí)法力度；改進(jìn)工作方式、工作作風(fēng)；提高人員素質(zhì)、辦事效率，以不斷建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的漁業(yè)行政管理新模式，其核心是：中央集權(quán)，分級管理，權(quán)責(zé)相符，政令統(tǒng)一。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置

改革開放以來，中央發(fā)出了“把畜牧水產(chǎn)發(fā)展成為一個大產(chǎn)業(yè)”的偉大號召，各級黨委、政府加強(qiáng)了水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，中國水產(chǎn)品總量達(dá)到了全世界的30%以上，出口連續(xù)幾年居農(nóng)產(chǎn)品的第一位，中國成為了世界上從業(yè)漁民最多、養(yǎng)殖面積最大、擁有漁船最多的漁業(yè)生產(chǎn)大國，取得了輝煌的成就。但是，水產(chǎn)業(yè)也存在一些不可忽視的問題，機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有的單設(shè)，有的合設(shè)，有的掛靠；對外名稱上，有的叫“水產(chǎn)局”，有的叫“海洋與漁業(yè)局”，有的叫“畜牧水產(chǎn)局”，有的叫“漁政漁港監(jiān)督局”；管理級別上，同一層次有的是“廳級”，有的是“副廳級”，有的是“縣處級”；人員性質(zhì)上，有的是“行政公務(wù)員”，有的是“事業(yè)人員”，有的是“企業(yè)人員”等等。這就造成在與外商交往中，無所適從；在漁政執(zhí)法中，主體錯位；在行業(yè)管理中，政出各門；在機(jī)關(guān)服務(wù)中，效率低下。為此，建議水產(chǎn)行政管理體制實行“三個統(tǒng)一”：

（1）統(tǒng)一對外名稱

機(jī)構(gòu)名稱中一律貫“水產(chǎn)漁政”字樣，因為“水產(chǎn)”，包括水生動物、水生植物、水生微生物，僅講漁業(yè)是不全面的；“漁政”已涵蓋了“漁船漁港監(jiān)督”，再加上“漁船漁港監(jiān)督”就顯得重復(fù)繁雜。譬如在一個縣（市、區(qū)）可稱：“×××省××縣水產(chǎn)漁政局”，這樣命名就更為準(zhǔn)確、簡潔。

（2）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置

從全國而言，建議設(shè)立中央、?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、市（州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“五級”水產(chǎn)漁政管理機(jī)構(gòu)。

● 中央級：建立“中華人民共和國水產(chǎn)漁政局”。在農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下代表國家行使水產(chǎn)漁政管理權(quán)力，負(fù)責(zé)全面管理國家水產(chǎn)漁政工作。內(nèi)部機(jī)構(gòu)包括：漁政指揮中心、海區(qū)漁政局、幾大流域、水產(chǎn)研究所、學(xué)會、水產(chǎn)科學(xué)院和現(xiàn)有各處室等。從英國、俄羅斯、日本、越南、秘魯?shù)仁澜绨l(fā)達(dá)的漁業(yè)生產(chǎn)國的管理經(jīng)驗來看，它們都單獨設(shè)立或者與農(nóng)業(yè)、海洋、環(huán)保結(jié)合設(shè)立“漁業(yè)部”、“水產(chǎn)部”、“漁業(yè)局”，并賦予了很高的權(quán)力。特別是我國加入WTO后，水產(chǎn)品出口越來越多，國際競爭日趨激烈，水產(chǎn)業(yè)又成了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收的重要途徑，更需要進(jìn)一步強(qiáng)化和加大水產(chǎn)漁政部門的職能和權(quán)限，為水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供更加有力的組織保障、政策保障和法律保障。

● ?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級：建立“××?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）水產(chǎn)漁政局”。從各省實際出發(fā)或者單設(shè)，或者與海洋、畜牧、農(nóng)業(yè)合設(shè)，合設(shè)時應(yīng)保留單獨的牌子、公章、編制、人員和經(jīng)費；為便于全國水產(chǎn)系統(tǒng)計劃下達(dá)、項目申報、經(jīng)費劃拔、年報統(tǒng)計、行政執(zhí)法，適宜歸口到農(nóng)業(yè)部一條線管理。各省的水產(chǎn)研究所、水產(chǎn)院校、水產(chǎn)學(xué)會、水產(chǎn)技術(shù)推廣站，國家級水產(chǎn)原（良）種場，漁政、船檢、港監(jiān)管理機(jī)構(gòu)，漁藥漁飼料企業(yè)，水產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)測中心等適― 74 ― 農(nóng)業(yè)行政管理體制改革國際研討會

2003年11月20日

宜全部劃歸各省水產(chǎn)漁政局管理，切實形成“產(chǎn)學(xué)研”一體化，以便優(yōu)化配置，資源共享，降低成本，提高效益。使省級水產(chǎn)漁政部門真正擔(dān)負(fù)起全省水產(chǎn)行政管理的重大職能。

● 市（州）級：建立“××省××市（州）水產(chǎn)漁政局”。其機(jī)構(gòu)職能、人員性質(zhì)、工作范圍、執(zhí)法責(zé)任、行政管理，均可參照省級辦法執(zhí)行。

● 縣（市、區(qū)）級：建立“××省××縣水產(chǎn)漁政局”。特別是水產(chǎn)漁業(yè)大縣，應(yīng)建立健全專門的管理機(jī)構(gòu)，具體辦法參照省、市級機(jī)構(gòu)的組建原則執(zhí)行。

● 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級：在水產(chǎn)品主產(chǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、大型漁區(qū)、跨界水域、應(yīng)建立“××省××縣××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水產(chǎn)技術(shù)推廣站”，或“××省××縣××湖（庫）區(qū)水產(chǎn)技術(shù)推廣站”。對那些產(chǎn)量較少、養(yǎng)殖分散的次產(chǎn)區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），則可與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站合并設(shè)立，但要保留牌子，經(jīng)費來源按當(dāng)?shù)刎斦?guī)定辦理。

（3）統(tǒng)一人員性質(zhì)

建議縣級以上水產(chǎn)漁政局一律列為國家編制內(nèi)的國家行政管理單位，其人員性質(zhì)分三部分考慮，一是水產(chǎn)行政管理人員、漁政、船檢、港監(jiān)人員全部納入國家公務(wù)員序列管理；二是水產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)測人員、水產(chǎn)技術(shù)推廣人員、國家水產(chǎn)原種技術(shù)管理人員、擔(dān)負(fù)公益性、社會性的水產(chǎn)科學(xué)研究人員仍按財政全額撥款的事業(yè)人員管理；三是水產(chǎn)、漁苗、漁機(jī)、漁飼料的企業(yè)人員，性質(zhì)不變。這樣做的好處是：有利于穩(wěn)定行業(yè)管理隊伍，政企分開，政事分開，減少財政負(fù)擔(dān)，確保漁業(yè)依法行政，在全國建立起一支“精減、統(tǒng)一、務(wù)實、高效、廉潔”的水產(chǎn)漁政工作隊伍。

2.職能配備

水產(chǎn)漁政部門的職能配備原則是：轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵減政，提高效率，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。從目前職能發(fā)揮的現(xiàn)狀看，職能缺位、職能交叉、職能重復(fù)、職能復(fù)雜的情況都仍然存在，需要不斷增補(bǔ)、強(qiáng)化、精減、下放，切實解決那些“該管不能管、不該管又在管、管又管不了、不管還不行”的問題。至于中央、省、市、縣基本職能是大致相同的，只是工作對象、業(yè)務(wù)范圍、調(diào)控能力的多少、大小、強(qiáng)弱而異。實踐中，我認(rèn)為以下四個方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善：

（1）要加強(qiáng)水產(chǎn)漁政工作的宏觀戰(zhàn)略研究

21世紀(jì)的水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，正在溶入全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大潮，國家水產(chǎn)漁政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，組織精干的研究隊伍，洞察瞬息萬變的市場形勢，站在時代的前沿，用世界眼光，去進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略研究，提出科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃、政策措施、信息依據(jù)來指導(dǎo)我國的水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使我們在國際競爭中永遠(yuǎn)立于不敗之地。

（2）要加大國家漁政執(zhí)法的力度

按照《中華人民共和國漁業(yè)法》和農(nóng)業(yè)部的規(guī)定，省級建立漁政執(zhí)法總隊，市州建立漁政執(zhí)法支隊、縣級建立漁政執(zhí)法大隊，開展綜合執(zhí)法，實行依法治漁。但是由于種種原因，這個規(guī)定基本上或者大多數(shù)省市都未落實，原因是無機(jī)構(gòu)、缺編制、人員少、經(jīng)費緊。導(dǎo)致漁事案件上升，水質(zhì)污染嚴(yán)重，電毒炸魚增多，執(zhí)法手段極為落后，水產(chǎn)漁政主管部門想管也管不了，心有余而力不足，只有“看水流舟”。希望在進(jìn)一步行政體制改革中，把漁政執(zhí)法作為一個突出問題加以解決。

― 75 ―

淺談漁業(yè)行政管理體制改革

（3）要減少職能交叉、政出多門和行政審批

據(jù)調(diào)查，有的省水產(chǎn)漁政機(jī)構(gòu)只是××部門內(nèi)設(shè)的一個辦公室或一個處，沒有對外行文權(quán)，怎么履行漁業(yè)管理的行政職能呢？有的省水產(chǎn)生產(chǎn)是A部門管，水產(chǎn)科研是B部門管，水產(chǎn)教育培訓(xùn)又是C部門管，部門林立，互不統(tǒng)屬。這樣設(shè)置水產(chǎn)機(jī)構(gòu)，必然政出多門，多頭審批；產(chǎn)權(quán)不能優(yōu)化配置、資源不能共同分享，人才不能統(tǒng)一使用；誰都在管，誰都又沒有管；行政成本過高，辦事效率低下；既不好辦，又不好說。現(xiàn)在到了非改不可的地步了。

（4）要強(qiáng)化水產(chǎn)品、漁藥、漁飼料等投入品的質(zhì)量監(jiān)督管理職能

農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展方向是“優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全”，但是水產(chǎn)品是省水產(chǎn)局管生產(chǎn)，質(zhì)監(jiān)部門管質(zhì)量認(rèn)證，畜牧部門管漁藥、漁飼料質(zhì)量監(jiān)督。職能交叉，多頭管理，協(xié)調(diào)難度很大，被不法商販鉆空子，假冒偽劣屢禁不止。建議將水產(chǎn)質(zhì)量、水產(chǎn)投入品、水產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測管理職能全部劃歸水產(chǎn)漁政部門，權(quán)責(zé)統(tǒng)一方能依法行政。

3.事權(quán)劃分

事權(quán)劃分，關(guān)鍵是要把管人、管事、管錢相統(tǒng)一。充分調(diào)動中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級的積極性，在各級的管轄范圍內(nèi)切實履行法律和政府賦予的權(quán)力和義務(wù)，向上級、向政府、向廣大人民群眾負(fù)責(zé)。就省級水產(chǎn)漁業(yè)部門為例其主要職責(zé)有10項：

（1）研究制定并組織實施全省水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策和中長期發(fā)展規(guī)劃；（2）貫徹執(zhí)行國家《漁業(yè)法》、《野生動物保護(hù)法》、《水污染防治法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《水法》等法律法規(guī)。擬定并監(jiān)督執(zhí)行地方性漁業(yè)法律規(guī)章；

（3）負(fù)責(zé)全省漁政、船檢、港監(jiān)的管理，負(fù)責(zé)全省水生野生動物、漁業(yè)資源和環(huán)境的保護(hù)；負(fù)責(zé)漁業(yè)水質(zhì)監(jiān)測和漁船安全管理工作；負(fù)責(zé)重大漁事案件的查處和漁事糾紛的協(xié)調(diào)處理；負(fù)責(zé)珍稀魚類自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理工作；

（4）負(fù)責(zé)編制全省水產(chǎn)計劃、規(guī)劃、統(tǒng)計；負(fù)責(zé)水產(chǎn)專項經(jīng)費預(yù)算的編制；負(fù)責(zé)水產(chǎn)基本建設(shè)項目的計劃、申報、實施、監(jiān)督、檢查、驗收，制訂漁業(yè)區(qū)劃及其設(shè)計審查等工作；

（5）負(fù)責(zé)全省漁業(yè)（含水利漁業(yè)）生產(chǎn)、種苗體系建設(shè)，商品魚基地建設(shè)、灘涂水域開發(fā)利用；負(fù)責(zé)全省水產(chǎn)品加工流通、市場建設(shè)和境內(nèi)檢疫防疫、國際合作交流等管理工作；

（6）負(fù)責(zé)全省水產(chǎn)行業(yè)漁藥漁飼料的核準(zhǔn)登記、質(zhì)量檢測、市場監(jiān)督；漁船、漁機(jī)、漁具、漁需物資、漁業(yè)信息的綜合管理；

（7）負(fù)責(zé)制訂全省漁業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃，組織重大科研課題攻關(guān)和科技成果鑒定、試驗示范推廣和開發(fā)，制訂生產(chǎn)、技術(shù)、產(chǎn)品、漁需物資質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；負(fù)責(zé)水產(chǎn)職工教育培訓(xùn)和高、中、初三級技術(shù)職務(wù)評審?fù)扑]工作；

（8）負(fù)責(zé)全省水產(chǎn)技術(shù)推廣隊伍建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水產(chǎn)推廣體系建設(shè)；負(fù)責(zé)組織技術(shù)推廣項目的實施、驗收及評審；

（9）參與制訂地方漁業(yè)稅收、信貸、財政補(bǔ)貼和貼息的政策；（10）承辦上級主管部門交辦的其他事項。

三、漁業(yè)行政管理體制改革的基本走向

漁業(yè)行政管理體制改革的基本走向，是要建立一個“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉― 76 ― 農(nóng)業(yè)行政管理體制改革國際研討會

2003年11月20日

潔高效”的行政管理體制，與我國水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相一致，與市場經(jīng)濟(jì)體制建立相統(tǒng)一，與積極參與國際經(jīng)濟(jì)競爭相銜接，做到：精減、統(tǒng)一、務(wù)實、高效。改革中必須注意解決好“五大”問題。

1.輿論導(dǎo)向問題

改革，要涉及每一個人的切身利益，必然引起廣大職工和全社會的關(guān)注。必須統(tǒng)一思想，把“要我改”變成“我要改”，把被動當(dāng)“對象”變成自覺當(dāng)“動力”，把改革作“終點”變成改革為“起點”，這就是必須端正輿論導(dǎo)向，作好深化改革的宣傳發(fā)動工作，為改革創(chuàng)造一個寬松的輿論環(huán)境。

2.方案制訂問題

改革不是一蹴而就，而是一場傳統(tǒng)與創(chuàng)新、保守與發(fā)展的深刻革命。必須深入基層，依靠群眾，調(diào)查研究，摸清家底，掌握動態(tài)，正確制訂改革方案，有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有計劃、有目的地按改革方案穩(wěn)妥進(jìn)行，以最小的成本換取最大的成果，做到：思想發(fā)動充分，改革方案科學(xué)，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，人員分流可行，促進(jìn)發(fā)展有利。

3.改革成本問題

按照三分法，減少改革的社會成本。一部分骨干要保留，有利于工作開展；一部分要分流，要找好去向，穩(wěn)妥安置；一部分要脫鉤斷奶，納入企業(yè)軌道。各級財政還必須準(zhǔn)備支付一定的改革成本，買斷工齡，進(jìn)入社會保險。否則，欲速則不達(dá)。

4.社會穩(wěn)定問題

處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，是確保改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵。改革中一定要充分考慮廣大干部職工的覺悟程度、合理確定改革的強(qiáng)度和高度重視社會的承受力度。使改革，既堅決又徹底，既有點的突破又有面的推動，既積極大膽又審慎穩(wěn)妥，盡量減少改革的負(fù)面效應(yīng)。

5.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)問題

我們的改革，從性質(zhì)上講是我國社會主義行政管理制度的自我完善，黨和政府是領(lǐng)導(dǎo)改革的核心力量，所以，必須加強(qiáng)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，這是毫無疑義的。

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第五篇：淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

行政管理專業(yè)

本科

考號081100095 姓名 馬蘭明

淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

提 綱：

一、內(nèi)容摘要

二、關(guān)鍵詞

三、正文

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

四、結(jié)束語

五、參考文獻(xiàn)

內(nèi)容摘要：

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程實施，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的 考驗和挑戰(zhàn)。本文針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎(chǔ)上，文章提出了進(jìn)一步改革我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的措施。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革 正 文

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，它處在農(nóng)村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，事關(guān)全局的“三農(nóng)”問題與之休戚相關(guān)。在我國目前新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢，暴露了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：黨政不分、黨委權(quán)利過分集中；管理方式陳舊；機(jī)構(gòu)條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，責(zé)任錯位；財政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發(fā)揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

為了更好的探討當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要有：黨委辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察室、綜治辦、武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián)等黨群機(jī)構(gòu)；政府辦公室、派出所、稅務(wù)所、工商所、計生辦等政府機(jī)構(gòu)；司法機(jī)構(gòu)以及下屬企事業(yè)單位等。機(jī)構(gòu)管理上，政府機(jī)構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、稅務(wù)所、派出所等屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財權(quán)都由上級業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級業(yè)務(wù)主管部門的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、計生辦、財管所、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校等單位。

（二）行政運行模式

作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照憲法第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導(dǎo)，憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系，但事實上幾乎都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實施。

（一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位 按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有l(wèi)3項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(quán)，但實際落實并非如此。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會無所不包，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)臵重疊。機(jī)構(gòu)設(shè)臵的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。

（2）權(quán)力與責(zé)任不對等，行政運作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要

一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務(wù)、國土等機(jī)構(gòu)承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。出現(xiàn)損害農(nóng)民群眾利益的事，農(nóng)民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地。對下，由于財政困難，該為農(nóng)民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付各種事務(wù)喘不過氣來。

（3）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負(fù)責(zé)制。黨委對政府工作實施領(lǐng)導(dǎo)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標(biāo)對每一個干部都同等下達(dá)、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。

（4）公務(wù)員政績考核不完善，未形成科學(xué)合理的選拔任用體系

目前，公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績沒有把個人貢獻(xiàn)與集體貢獻(xiàn)合理區(qū)分開，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法，會促使政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經(jīng)過大會民主測評和個別談話推薦，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認(rèn)真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調(diào)整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行，不利于干部的選拔任用。

（二）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因主要是：（1）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么職能，新時期如何落實發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認(rèn)識。習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物 全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經(jīng)濟(jì)因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的

稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加本級財政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔(dān)著貫徹落實黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著組織、動員、規(guī)劃、引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進(jìn)一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機(jī)構(gòu)設(shè)臵

在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)臵和人員配備都很不規(guī)范。要通過立 法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項行政人事行為的程序和責(zé)任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，保留履行政治和社會服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，壓縮履行經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)。對規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)視具體情況適當(dāng)合并，減少數(shù)量，擴(kuò)大規(guī)模。

（二）創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想觀念。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的任務(wù)交給社會、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，切實解決好政府的“越位”問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動企業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項改革。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府現(xiàn)代化建設(shè)，通過轉(zhuǎn)變政府職能，一是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。第二，通過提供社會性公共服務(wù)，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。加快推進(jìn)行政管理體制改革，目標(biāo)是建立一個公共服務(wù)型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府服務(wù)，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅 決不管。

（三）加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在我國已進(jìn)行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進(jìn)。重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，精簡機(jī)構(gòu)和減少財政供養(yǎng)人員。要根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)臵，從緊設(shè)臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。人事部門在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象?？梢匀〉媒?jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財政要停止供給。農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，應(yīng)通過服務(wù)收費來實現(xiàn)自我平衡。應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財政負(fù)擔(dān)，最大限度地發(fā)揮每個機(jī)構(gòu)與人員的作用，減少人員開支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員過多的問題，主要應(yīng)該通過“扎口子”，也就是嚴(yán)格定編，然后通過調(diào)整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進(jìn)。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臨時人員要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員的再膨脹。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標(biāo)

就長期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標(biāo)而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的管理組織。鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府要把工作重點轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來，要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。

四、結(jié)束語

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、務(wù)實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實際來進(jìn)行。根據(jù)上述原則和目標(biāo)，應(yīng)從合理設(shè)臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機(jī)制、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)民主的管理決策機(jī)制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進(jìn)一步促進(jìn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

五、參考文獻(xiàn)

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[2] 吳雁俊.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題研究.發(fā)展研究, 2008年

[3] 左然.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需創(chuàng)新》.新聞周刊,2009年