第一篇：完善法律制度，改進(jìn)金融生態(tài)

很高興參加中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇，希望能夠借此促進(jìn)學(xué)術(shù)研究，推動(dòng)今后的政策制定和改革實(shí)踐。在金融改革過(guò)程中，我們已經(jīng)花了很多資源，來(lái)處理不良資產(chǎn)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)隱患、防范金融危機(jī)。在下一步金融改革中，我們還需要做很多事情，其中非常重要的就是要完善與金融有關(guān)的立法，特別是《破產(chǎn)法》和與貸款欺詐相關(guān)的法律，其中也涉及到相關(guān)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則

。法律方面的問(wèn)題直接影響到我國(guó)的金融生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前這些問(wèn)題越來(lái)越突出，越來(lái)越重要。因此，借這個(gè)機(jī)會(huì)跟大家交流一些初步的想法，希望大家深入研究和交流。

一、隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的不斷深入，金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式會(huì)不斷出現(xiàn)變化，需要解決的風(fēng)險(xiǎn)隱患也不斷出現(xiàn)變化

形成金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)原因很多：第一，全球經(jīng)濟(jì)、科技、金融發(fā)展變化很快，很多問(wèn)題已不能用已有的理論和經(jīng)驗(yàn)來(lái)應(yīng)對(duì)，金融穩(wěn)定面臨很大的不確定性；第二，我國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，不少機(jī)制尚處于非計(jì)劃非市場(chǎng)的模糊或矛盾狀態(tài)；第三，實(shí)踐表明，特別是通過(guò)亞洲金融**，可以看到經(jīng)濟(jì)中的各種問(wèn)題反映到金融上是一個(gè)鏡像，危機(jī)首先反映在金融上。金融風(fēng)險(xiǎn)隱患如果不能夠及時(shí)解決，很可能會(huì)逐步積累，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)。由于風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，我們寧肯把問(wèn)題看得重一些，透一些。只有及時(shí)加以解決，這些風(fēng)險(xiǎn)隱患才能及時(shí)消除。世界范圍內(nèi)都可以看到，金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隱患積聚的時(shí)間越長(zhǎng)，解決問(wèn)題的難度往往越大。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，不同時(shí)期金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式有所不同，風(fēng)險(xiǎn)隱患的特征、重點(diǎn)都處在不斷轉(zhuǎn)移的過(guò)程中。過(guò)去我們所遇到的主要的問(wèn)題，今天已經(jīng)不再是主要問(wèn)題了；過(guò)去看起來(lái)不太起眼的問(wèn)題，現(xiàn)在開(kāi)始變得很重要。例如，在過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)，我們主要面臨大規(guī)模不良資產(chǎn)的處置問(wèn)題。為此，在1998年通過(guò)財(cái)政發(fā)行2700億特種國(guó)債，補(bǔ)充國(guó)有商業(yè)銀行資本金的不足。1999年，通過(guò)設(shè)立資產(chǎn)管理公司，剝離了一萬(wàn)億不良資產(chǎn)。2003年末開(kāi)始中行和建行股份制改造的試點(diǎn)，用現(xiàn)存資本進(jìn)行不良資產(chǎn)損失類(lèi)的核銷(xiāo)。此后，運(yùn)用部分外匯儲(chǔ)備和黃金儲(chǔ)備，注資中國(guó)銀行和建設(shè)銀行。從2003年開(kāi)始的農(nóng)村信用社的改革也是國(guó)家花費(fèi)一定的資源加以推動(dòng)的。

為了盡力解決好不良資產(chǎn)的問(wèn)題，在2001年－2002年做了很詳細(xì)的抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，基本摸清了不良貸款歷史問(wèn)題的形成原因。這是在解決不良資產(chǎn)和國(guó)有商業(yè)銀行改革方案設(shè)計(jì)前必須要做的基礎(chǔ)性的工作。根據(jù)此次調(diào)查，在不良資產(chǎn)的形成中，由于計(jì)劃與行政干預(yù)而造成的約占30％，政策上要求國(guó)有銀行支持國(guó)有企業(yè)而國(guó)有企業(yè)違約的約占30％，國(guó)家安排的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等結(jié)構(gòu)性調(diào)整約占10，地方干預(yù)，包括司法、執(zhí)法方面對(duì)債權(quán)人保護(hù)不利的約占10，而由于國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部管理原因形成的不良貸款占全部不良貸款的20。此外，社會(huì)信用環(huán)境較差，企業(yè)逃廢銀行債務(wù)嚴(yán)重以及未能實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等因素都交叉存在于各個(gè)類(lèi)別之中?？梢钥吹狡渲杏泻芏嘣蚴呛头?、司法和執(zhí)法有重要聯(lián)系的。

在改革轉(zhuǎn)軌期間隨著問(wèn)題的不斷解決，原有的矛盾開(kāi)始不斷轉(zhuǎn)移。例如過(guò)去某些造成不良資產(chǎn)的原因開(kāi)始逐步被消除。由于政企不分、政策性貸款、不當(dāng)行政干預(yù)、中央地方關(guān)系不順、商業(yè)銀行缺乏內(nèi)控或者內(nèi)控不嚴(yán)而造成的問(wèn)題開(kāi)始逐步得到解決。改革早期，中央地方關(guān)系中存在“行政性分權(quán)”思路，在很大程度上影響了商業(yè)銀行內(nèi)控制度的有效性。貸款經(jīng)營(yíng)權(quán)也仿照行政區(qū)劃按照省、地、市、縣等分權(quán)，每一級(jí)分行可能存在“三只眼睛”的現(xiàn)象，即“三只眼睛”分別看著總行、當(dāng)?shù)卣妥鳛楸O(jiān)管者的當(dāng)?shù)厝嗣胥y行。改革初期遠(yuǎn)程通信網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)，所以日常的監(jiān)管或指導(dǎo)，受地方利益影響很大，內(nèi)控相當(dāng)薄弱。舉一個(gè)例子，90年代初期我在商業(yè)銀行工作時(shí)就發(fā)現(xiàn)銀行內(nèi)部有很多業(yè)務(wù)運(yùn)作的規(guī)則，十分詳盡。表面上看制度很健全，但是實(shí)際上總行知道執(zhí)行上常是另一回事，因此制定和完善規(guī)則在很大程度上是推卸責(zé)任的一個(gè)機(jī)制，分支機(jī)構(gòu)用“三只眼睛”看事、辦事，辦錯(cuò)了不是總行的責(zé)任。

內(nèi)控問(wèn)題得以重視是從1993年十四屆三中全會(huì)開(kāi)始，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)銀行要發(fā)展成綜合的商業(yè)性銀行，向企業(yè)化、商業(yè)化方向發(fā)展，不再是行政機(jī)構(gòu)，所以不能按照行政的辦法來(lái)處理。但是變化往往需要時(shí)間，直到1997年吸取亞洲金融風(fēng)暴教訓(xùn)并召開(kāi)全國(guó)金融工作會(huì)議后，國(guó)有銀行對(duì)業(yè)務(wù)和人員才真正實(shí)行了“垂直管理體系”，才為加強(qiáng)內(nèi)控創(chuàng)造了條件。

其他導(dǎo)致不良資產(chǎn)的原因，例如監(jiān)管體制問(wèn)題、國(guó)有企業(yè)本身問(wèn)題等，都在不斷變化，風(fēng)險(xiǎn)因素在逐步消除。例如，早期監(jiān)管存在的問(wèn)題簡(jiǎn)單說(shuō)就是“重審批、輕監(jiān)管”，主要是發(fā)“出生證”，生下來(lái)以后就不管了。從亞洲金融危機(jī)后，我國(guó)政府已基本放棄了對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的行政干預(yù)，政府部門(mén)已經(jīng)從法律角度明確了商業(yè)銀行決定貸款的自主性。從本世紀(jì)開(kāi)始，政府已經(jīng)逐步放棄了國(guó)有銀行應(yīng)向國(guó)有企業(yè)實(shí)行信貸傾斜的要求。隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，一些國(guó)

第二篇：金融法律制度

第九章 金融法律制度

第一節(jié) 金融法概述

貨幣資金的融通簡(jiǎn)稱(chēng)金融，一般指同貨幣流通與銀行信用有關(guān)的一切活動(dòng)。企業(yè)等社會(huì)組織通過(guò)發(fā)行有價(jià)證券等籌集資金，稱(chēng)為直接資金融通；通過(guò)銀行為中心的金融機(jī)構(gòu)收集資金，稱(chēng)為間接資金融通。金融活動(dòng)包括貨幣發(fā)行，金銀和外匯管理，存款、貸款和個(gè)人儲(chǔ)蓄，票據(jù)貼現(xiàn)，匯兌往來(lái)，信托投資，金融租賃，代募證券等。

金融法，是按照國(guó)家的意志規(guī)定有關(guān)調(diào)整金融關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。金融關(guān)系是指銀行組織和其他金融機(jī)構(gòu)在從事金融業(yè)務(wù)和金融管理的過(guò)程中，同社會(huì)上其他金融主體之間所發(fā)生的與貨幣流通、銀行信用活動(dòng)有關(guān)的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。金融在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有十分重要的作用。在我國(guó)，金融是調(diào)動(dòng)和配置社會(huì)資金為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的重要途徑，也是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效手段。以銀行為中心的金融關(guān)系可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是中央銀行等國(guó)家金融管理機(jī)關(guān)組織管理、調(diào)控金融活動(dòng)產(chǎn)生的金融管理關(guān)系，一類(lèi)是專(zhuān)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)相互之間及其與其他社會(huì)組織和個(gè)人之間在金融活動(dòng)中發(fā)生的資金融通關(guān)系。

我國(guó)金融法包括銀行法、貨幣法、金銀管理法、外匯管理法、信貸法、證券法、票據(jù)法和保險(xiǎn)法等法律、法規(guī)。

第二節(jié) 銀行法

一、中央銀行法

中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法第二條規(guī)定：中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行。中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

（一）人民銀行的職責(zé)

1．發(fā)布與履行其職責(zé)有關(guān)的命令和規(guī)章；

2．依法制定和執(zhí)行貨幣政策；

3．發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；

4．監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)；

5．實(shí)施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場(chǎng)；

6．監(jiān)督管理黃金市場(chǎng)；

7．持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；

8．經(jīng)理國(guó)庫(kù)；

9．維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行；

10．指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負(fù)責(zé)反洗錢(qián)的資金監(jiān)測(cè)；

11．負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)；

12．作為國(guó)家的中央銀行，從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)；

13．國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。

（二）人民銀行的組織機(jī)構(gòu)

1．中國(guó)人民銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2．中國(guó)人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會(huì)。

3．中國(guó)人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，作為中國(guó)人民銀行的派出機(jī)構(gòu)。

（三）人民銀行的業(yè)務(wù)

1．依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)理國(guó)庫(kù)。可以代理國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)向各金融機(jī)構(gòu)組織發(fā)行、兌付國(guó)債和其他政府債券。

2．根據(jù)需要，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立賬戶(hù)，但不得對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的賬戶(hù)透支。

3．組織或者協(xié)助組織銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算系統(tǒng)，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算事項(xiàng)，提供清算服務(wù)。

4．會(huì)同國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定支付結(jié)算規(guī)則。

5．根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需要，可以決定對(duì)商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過(guò)一年。

禁止的業(yè)務(wù)包括：不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷(xiāo)國(guó)債和其他政府債券；不得向地方政府、各級(jí)政府部門(mén)提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，但國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外；不得向任何單位和個(gè)人提供擔(dān)保。

（四）金融監(jiān)督管理

中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人的下列行為進(jìn)行檢查監(jiān)督：

1．執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為；

2．與中國(guó)人民銀行特種貸款有關(guān)的行為（中國(guó)人民銀行特種貸款，是指國(guó)務(wù)院決定的由中國(guó)人民銀行向金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的用于特定目的的貸款。）；

3．執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為；

4．執(zhí)行有關(guān)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)管理規(guī)定的行為；

5．執(zhí)行有關(guān)外匯管理規(guī)定的行為；

6．執(zhí)行有關(guān)黃金管理規(guī)定的行為；

7．代理中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的行為；

8．執(zhí)行有關(guān)清算管理規(guī)定的行為；

9．執(zhí)行有關(guān)反洗錢(qián)規(guī)定的行為。

第二節(jié) 銀行法

一、中央銀行法

中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法第二條規(guī)定：中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行。中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

（一）人民銀行的職責(zé)

1．發(fā)布與履行其職責(zé)有關(guān)的命令和規(guī)章；

2．依法制定和執(zhí)行貨幣政策；

3．發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；

4．監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)；

5．實(shí)施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場(chǎng)；

6．監(jiān)督管理黃金市場(chǎng)；

7．持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；

8．經(jīng)理國(guó)庫(kù)；

9．維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行；

10．指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負(fù)責(zé)反洗錢(qián)的資金監(jiān)測(cè)；

11．負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)；

12．作為國(guó)家的中央銀行，從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)；

13．國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。

（二）人民銀行的組織機(jī)構(gòu)

1．中國(guó)人民銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2．中國(guó)人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會(huì)。

3．中國(guó)人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，作為中國(guó)人民銀行的派出機(jī)構(gòu)。

（三）人民銀行的業(yè)務(wù)

1．依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)理國(guó)庫(kù)?？梢源韲?guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)向各金融機(jī)構(gòu)組織發(fā)行、兌付國(guó)債和其他政府債券。

2．根據(jù)需要，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立賬戶(hù)，但不得對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的賬戶(hù)透支。

3．組織或者協(xié)助組織銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算系統(tǒng)，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算事項(xiàng)，提供清算服務(wù)。

4．會(huì)同國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定支付結(jié)算規(guī)則。

5．根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需要，可以決定對(duì)商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過(guò)一年。

禁止的業(yè)務(wù)包括：不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷(xiāo)國(guó)債和其他政府債券；不得向地方政府、各級(jí)政府部門(mén)提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，但國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外；不得向任何單位和個(gè)人提供擔(dān)保。

（四）金融監(jiān)督管理

中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人的下列行為進(jìn)行檢查監(jiān)督：

1．執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為；

2．與中國(guó)人民銀行特種貸款有關(guān)的行為（中國(guó)人民銀行特種貸款，是指國(guó)務(wù)院決定的由中國(guó)人民銀行向金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的用于特定目的的貸款。）；

3．執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為；

4．執(zhí)行有關(guān)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)管理規(guī)定的行為；

5．執(zhí)行有關(guān)外匯管理規(guī)定的行為；

6．執(zhí)行有關(guān)黃金管理規(guī)定的行為；

7．代理中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的行為；

8．執(zhí)行有關(guān)清算管理規(guī)定的行為；

9．執(zhí)行有關(guān)反洗錢(qián)規(guī)定的行為。

三、外匯管理法律規(guī)定

（一）外匯與外匯管理

外匯，是指下列以外幣表示的可以用作國(guó)際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產(chǎn)：

（1）外國(guó)貨幣，包括紙幣、鑄幣；

（2）外幣支付憑證，包括票據(jù)、銀行存款憑證、郵政儲(chǔ)蓄憑證等；

（3）外幣有價(jià)證券，包括政府債券、公司債券、股票等；

（4）特別提款權(quán)、歐洲貨幣單位；

（5）其他外匯資產(chǎn)。

這些外匯形式均為現(xiàn)匯，是可以即時(shí)作為國(guó)際結(jié)算的支付手段。

外匯管理是一個(gè)國(guó)家政府為平衡國(guó)際收支和維持本國(guó)匯率而對(duì)外匯進(jìn)出實(shí)行的限制性措施。我國(guó)現(xiàn)行的外匯管理制度是一九九六年一月二十九日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第193號(hào)發(fā)布，一九九七年一月十四日修正的外匯管理?xiàng)l例。

（二）經(jīng)常項(xiàng)目外匯

“經(jīng)常項(xiàng)目”是指國(guó)際收支中經(jīng)常發(fā)生的交易項(xiàng)目，包括貿(mào)易收支、勞務(wù)收支、單方面轉(zhuǎn)移等。

對(duì)于經(jīng)常項(xiàng)目外匯，外匯管理?xiàng)l例規(guī)定：

1．境內(nèi)機(jī)構(gòu)的經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入必須調(diào)回境內(nèi)，不得違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定將外匯擅自存放在境外。

2．境內(nèi)機(jī)構(gòu)的經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院關(guān)于結(jié)匯、售匯及付匯管理的規(guī)定賣(mài)給外匯指定銀行（是指經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)結(jié)匯和售匯業(yè)務(wù)的銀行），或者經(jīng)批準(zhǔn)在外匯指定銀行開(kāi)立外匯賬戶(hù)。

3．境內(nèi)機(jī)構(gòu)的出口收匯和進(jìn)口付匯，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家關(guān)于出口收匯核銷(xiāo)管理和進(jìn)口付匯核銷(xiāo)管理的規(guī)定辦理核銷(xiāo)手續(xù)。

4．屬于個(gè)人所有的外匯，可以自行持有，也可以存入銀行或者賣(mài)給外匯指定銀行。

5．駐華機(jī)構(gòu)和來(lái)華人員的合法人民幣收入，需要匯出境外的，可以持有關(guān)證明材料和憑證到外匯指定銀行兌付。

（三）資本項(xiàng)目外匯

資本項(xiàng)目是指國(guó)際收支中因資本輸出和輸入而產(chǎn)生的資產(chǎn)與負(fù)債的增減項(xiàng)目，包括直接投資、各類(lèi)貸款、證券投資等。

1．境內(nèi)機(jī)構(gòu)的資本項(xiàng)目外匯收入，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)調(diào)回境內(nèi)。

2．境內(nèi)機(jī)構(gòu)的資本項(xiàng)目外匯收入，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定在外匯指定銀行開(kāi)立外匯賬戶(hù)；賣(mài)給外匯指定銀行的，須經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；境內(nèi)機(jī)構(gòu)向境外投資，在向?qū)徟鞴懿块T(mén)申請(qǐng)前，由外匯管理機(jī)關(guān)審查其外匯資金來(lái)源；經(jīng)批準(zhǔn)后，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于境外投資外匯管理的規(guī)定辦理有關(guān)資金匯出手續(xù)。

3．借用國(guó)外貸款，由國(guó)務(wù)院確定的政府部門(mén)、國(guó)務(wù)院外匯管理部門(mén)批準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理；外商投資企業(yè)借用國(guó)外貸款，應(yīng)當(dāng)報(bào)外匯管理機(jī)關(guān)備案。金融機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行外幣債券，須經(jīng)國(guó)務(wù)院外匯管理部門(mén)批準(zhǔn)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理。提供對(duì)外擔(dān)保，只能由符合國(guó)家規(guī)定條件的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)辦理，并須經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

4．國(guó)家對(duì)外債實(shí)行登記制度。境內(nèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院關(guān)于外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的規(guī)定辦理外債登記。國(guó)務(wù)院外匯管理部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的外債統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)，并定期公布外債情況。

5．依法終止的外商投資企業(yè)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清算、納稅后，屬于外方投資者所有的人民幣，可以向外匯指定銀行購(gòu)匯匯出或者攜帶出境；屬于中方投資者所有的外匯，應(yīng)當(dāng)全部賣(mài)給外匯指定銀行。

（四）金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)

1．金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)須經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)許可證；未經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)。經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)不得超出批準(zhǔn)的范圍。

2．經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定為客戶(hù)開(kāi)立外匯賬戶(hù)，辦理有關(guān)外匯業(yè)務(wù)；金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定交存外匯存款準(zhǔn)備金，遵守外匯資產(chǎn)負(fù)債比例管理的規(guī)定，并建立呆帳準(zhǔn)備金；外匯指定銀行辦理結(jié)匯業(yè)務(wù)所需的人民幣資金，應(yīng)當(dāng)使用自有資金；外匯指定銀行的結(jié)算周轉(zhuǎn)外匯，實(shí)行比例幅度管理，具體幅度由中國(guó)人民銀行根據(jù)實(shí)際情況核定；金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)接受外匯管理機(jī)關(guān)的檢查、監(jiān)督。

（五）人民幣匯率和外匯市場(chǎng)

匯率是用另一國(guó)的貨幣單位來(lái)表示一國(guó)的貨幣單位的價(jià)格，所以又稱(chēng)為匯價(jià)。

中國(guó)人民銀行根據(jù)銀行間外匯市場(chǎng)形成的價(jià)格，公布人民幣對(duì)主要外幣的匯率。

國(guó)務(wù)院外匯管理部門(mén)依法監(jiān)督管理全國(guó)的外匯市場(chǎng)。

中國(guó)人民銀行根據(jù)貨幣政策的要求和外匯市場(chǎng)的變化，依法對(duì)外匯市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。

第三篇：如何完善社區(qū)矯正法律制度

如何完善社區(qū)矯正法律制度

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對(duì)的一種行刑方式，是指將符合條件的罪犯臵于社區(qū)內(nèi)，由專(zhuān)門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的假釋、監(jiān)外執(zhí)行、管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑等罪犯在判決裁定或決定確定的期限內(nèi),矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正不僅是世界各國(guó)刑罰制度發(fā)展的趨勢(shì)，也是我們建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要舉措。但也必須看到，當(dāng)前我國(guó)社區(qū)矯正在試點(diǎn)過(guò)程中，由于當(dāng)前法律框架的束縛，以及社區(qū)矯正管理機(jī)制的滯后，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的社區(qū)矯正經(jīng)驗(yàn)，在本土化時(shí)遇到了水土不服的問(wèn)題。因此，必須從現(xiàn)實(shí)的角度，著眼于當(dāng)前法律性、機(jī)制性等問(wèn)題，既要以“拿來(lái)主義”吸收國(guó)外先進(jìn)的行刑理念和經(jīng)驗(yàn)，又要以改革和創(chuàng)新精神勇于突破、構(gòu)建和完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的社區(qū)矯正制度。

一、構(gòu)建社區(qū)矯正制度的必要性。

（一）、社區(qū)矯正順應(yīng)了世界行刑理念的變更交替和發(fā)展趨勢(shì)。

20世紀(jì)50年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的刑罰適用逐步進(jìn)入以非監(jiān)禁刑為主的階段，“報(bào)應(yīng)主義”刑罰觀念逐漸被“目的主義”刑罰執(zhí)行觀所代替，社區(qū)矯正模式開(kāi)始成為刑罰適用的主導(dǎo)。許多國(guó)家對(duì)于被判處刑罰的犯罪分子主要不是采用

人力、物力來(lái)彌補(bǔ)，刑罰是國(guó)家和社會(huì)迫不得已的選擇，要盡量使這種投入最小化、而使產(chǎn)出最大化。西方國(guó)家在這方面就摸索出了社區(qū)矯正這一控制刑罰成本、提高刑罰效益的有效措施。眾多西方國(guó)家適用社區(qū)矯正的實(shí)踐表明，廣泛適用社區(qū)矯正并不會(huì)導(dǎo)致犯罪的大量增長(zhǎng)。根據(jù)中英量刑制度比較研究課題組代表團(tuán)的赴英考察，在社區(qū)服刑的每個(gè)犯人的經(jīng)費(fèi)支出，只相當(dāng)于在監(jiān)獄內(nèi)服刑的犯人經(jīng)費(fèi)支出的十分之一，而二者刑滿(mǎn)釋放后的重新犯罪率相當(dāng)。因此，社區(qū)矯正一方面能夠極大地降低行刑成本，緩解監(jiān)獄改造的壓力，可以使監(jiān)獄機(jī)關(guān)能夠集中更多財(cái)力、人力、物力矯正那些惡習(xí)較深且社會(huì)危害性大的罪犯；另一方面也可以合理配臵行刑資源，充分地利用社會(huì)力量和社會(huì)資源，提高對(duì)罪犯的教育改造質(zhì)量。

（三）、社區(qū)矯正是貫徹落實(shí)首要標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

長(zhǎng)期的監(jiān)禁，使罪犯對(duì)日新月異的社會(huì)缺乏了解和認(rèn)知，使其喪失學(xué)習(xí)新生活技能的機(jī)會(huì)，不能跟上社會(huì)的發(fā)展。根據(jù)行刑社會(huì)化理論，一些刑釋解教人員因長(zhǎng)期處于監(jiān)獄單調(diào)、機(jī)械的生活環(huán)境中，以至出獄后仍按照監(jiān)獄的生活方式接人待物，不能適應(yīng)正常的社會(huì)生活，這就是所謂“生活節(jié)律監(jiān)獄化”。“生活節(jié)律監(jiān)獄化”的危害很大，它不僅使罪犯出獄后不能加強(qiáng)“有規(guī)則的游戲”，不能正常參與競(jìng)爭(zhēng)，不

了《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確從2009年起在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作，也標(biāo)志著社區(qū)矯正工作在全國(guó)全面運(yùn)行。由兩高兩部發(fā)布規(guī)范性文件對(duì)社區(qū)矯正的規(guī)定，雖然使試點(diǎn)工作過(guò)渡到正式開(kāi)展，但這種規(guī)范性文件，僅僅是個(gè)權(quán)宜之計(jì)，作為一個(gè)法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)將社區(qū)矯正嚴(yán)格地限制在法律范圍之內(nèi)。2011年5月1日即將施行的《中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)》，明確提出了社區(qū)矯正概念，更是從反面督促立法者，必須加快制定出一部統(tǒng)一的《社區(qū)矯正法》，對(duì)社區(qū)矯正的適用范圍、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和工作者、社區(qū)矯正的措施及管理辦法、社區(qū)矯正執(zhí)行程序、社區(qū)矯正的監(jiān)督、未成年人的社區(qū)矯正等一系列問(wèn)題進(jìn)行全面規(guī)定。

（二）、社區(qū)矯正主體不明確，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的矯正隊(duì)伍，嚴(yán)重制約社區(qū)矯正制度的發(fā)展。

由于專(zhuān)門(mén)的社區(qū)矯正法沒(méi)有出臺(tái)，實(shí)踐中對(duì)于社區(qū)矯正的機(jī)構(gòu)一直模棱兩可。根據(jù)《刑法》規(guī)定：被判處管制、緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利的犯罪分子由公安機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。這一規(guī)定存在很大弊端：一是名不正，言不順。公安機(jī)關(guān)屬于刑事偵查機(jī)關(guān)，它的主要職能是維護(hù)社會(huì)治安、偵查和打擊犯罪，刑罰執(zhí)行權(quán)理應(yīng)由專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。二是從實(shí)踐情況看來(lái)，公安機(jī)關(guān)本身任務(wù)繁重，警力不足，所以不可能投入太多的精力對(duì)被社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督和教育，而被判處社區(qū)矯正的犯罪分子，雖然其人身危險(xiǎn)性小，少，更談不上如何發(fā)展和創(chuàng)新這項(xiàng)制度了。

（四）、社區(qū)矯正對(duì)象銜接協(xié)調(diào)難，影響工作正常開(kāi)展。社區(qū)矯正對(duì)象法律文書(shū)交接不到位，文書(shū)交接、人的交接困難，沒(méi)有對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象不到司法所報(bào)到和接受改造的懲罰措施，部分矯正對(duì)象對(duì)社區(qū)矯正方式存在社會(huì)和心理壓力，不希望司法機(jī)關(guān)要做定期的家訪，不愿意回到社區(qū)執(zhí)行刑罰。社區(qū)矯正因無(wú)地方財(cái)政預(yù)算，信息平臺(tái)不完善，對(duì)個(gè)別社區(qū)矯正對(duì)象的銜接資料填寫(xiě)不規(guī)范、不及時(shí)、不準(zhǔn)確，司法行政部門(mén)社區(qū)矯正工作的一個(gè)主要內(nèi)容是在于對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管，由于職能限制無(wú)力直接為他們提供生活上的實(shí)際幫助。如為某些家庭條件困難符合條件的矯正對(duì)象辦理城鎮(zhèn)最底生活水平保障，為某些矯正對(duì)象推薦就業(yè)的機(jī)會(huì)等，對(duì)矯正對(duì)象的心理測(cè)驗(yàn)和危險(xiǎn)性預(yù)測(cè)無(wú)法進(jìn)行。

三、如何構(gòu)建和完善社區(qū)矯正制度

（一）、更新行刑理念，構(gòu)建和完善社區(qū)矯正制度的價(jià)值基礎(chǔ)。

現(xiàn)代刑罰理論認(rèn)為：刑罰除了體現(xiàn)對(duì)犯罪人的懲罰、實(shí)現(xiàn)司法威嚇、滿(mǎn)足民眾報(bào)應(yīng)心態(tài)之外，更重要的功能是實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防的目的，也就是說(shuō)在給予一定的法律懲處之后，還要采取各種矯正措施把違法犯罪的人員教育挽救過(guò)來(lái)，而不單單僅是報(bào)應(yīng)、懲罰、威懾。社區(qū)矯正是基于對(duì)監(jiān)禁刑的反思之下提出來(lái)的先進(jìn)行刑方式，基于刑罰個(gè)別化、經(jīng)濟(jì)化、3、擴(kuò)大緩刑的適用范圍。

法律對(duì)于適用緩刑的條件規(guī)定太籠統(tǒng)，導(dǎo)致司法實(shí)踐中適用緩刑的混亂，建議在立法中列舉出適用緩刑的具體情形，比如：未完全喪失辨認(rèn)、控制能力的精神病犯；過(guò)失犯；脅從犯；沒(méi)有造成損害的中止犯；防衛(wèi)過(guò)當(dāng)和避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)者等等．這些情形中，有的屬于主觀惡性不大，有的屬于生理方面的缺陷導(dǎo)致認(rèn)知能力的欠缺，對(duì)他們適用緩刑，有利于其認(rèn)罪悔罪，體現(xiàn)了人道主義精神；對(duì)于未成年犯，應(yīng)施以特別的適用緩刑條件，應(yīng)當(dāng)比照成年人把標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)放寬，只要沒(méi)有法定禁止適用緩刑的情節(jié)，就應(yīng)該盡可能地適用緩刑。

4、靈活適用假釋。

依據(jù)刑法修正案八之規(guī)定：“被判處有期徒刑的犯罪分子，執(zhí)行原判刑期二分之一以上，被判處無(wú)期徒刑的犯罪分子，實(shí)際執(zhí)行十三年以上，如果認(rèn)真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)，沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)的，可以假釋。《刑法》規(guī)定：“對(duì)累犯以及因故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)或者有組織的暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的犯罪分子，不得假釋。筆者認(rèn)為對(duì)累犯假釋適用上的限制，并進(jìn)行從嚴(yán)管理，重點(diǎn)矯治，會(huì)有利于犯罪的預(yù)防，但對(duì)于重刑犯適用假釋的限制規(guī)定卻過(guò)于寬泛有悖于刑罰個(gè)別性原則。例如：同是因暴力犯罪被判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的罪犯，由于地理環(huán)境、法。與監(jiān)禁矯正中行刑個(gè)別化發(fā)展趨勢(shì)相同的是，由于罪犯犯罪的原因不同、犯罪心理、家庭背景不同等等的不相同，社區(qū)矯正工作者在工作中要針對(duì)不同對(duì)象采取各不相同并且是有針對(duì)性的矯正方法和監(jiān)管措施。

（四）、加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合，確保社區(qū)矯正工作規(guī)范運(yùn)行。

社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)社會(huì)工程，需要全社會(huì)共同關(guān)注和支持。需要相關(guān)部門(mén)和單位協(xié)調(diào)銜接、配合支持，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)。堅(jiān)持黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政部門(mén)牽頭組織，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，司法所具體實(shí)施，社會(huì)力量廣泛參與的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。進(jìn)一步明確各有關(guān)部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作，建立社區(qū)矯正工作銜接配合的長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合社區(qū)矯正工作實(shí)際，建立社區(qū)服刑人員接收、管理、考核、獎(jiǎng)懲、解除矯正等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作制度，統(tǒng)一社區(qū)矯正工作的文書(shū)格式，加強(qiáng)檔案管理，確保國(guó)家刑罰依法規(guī)范執(zhí)行。

（五）、建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服刑人員的幫困扶助，提高罪教育改造質(zhì)量，減少重新犯罪。

一是建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)的全額保障制度，將社區(qū)矯正工作人員經(jīng)費(fèi)、行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)工作發(fā)展需要增長(zhǎng)。二是明確民政、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門(mén)，將符合最低生活保

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第四篇：淺議農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的完善

淺議農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的完善(1)

摘 要：完善的社會(huì)保障法律制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證，而作為社會(huì)保障法律制度重要組成部分的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度尚不健全，給農(nóng)村的社會(huì)保障帶來(lái)一系列的問(wèn)題，因此，健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度具有重大的意義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障權(quán) 農(nóng)村社會(huì)保障法 立法

社會(huì)保障法是指根據(jù)社會(huì)政策制定的，幫助公民克服生存風(fēng)險(xiǎn)、扶助弱勢(shì)群體生活安全或促進(jìn)大眾福利的立法?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！秉h的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》規(guī)定：農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合，有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，以及建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、實(shí)行對(duì)貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助的方針。確定了農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)基本價(jià)值取向。我國(guó)憲法已經(jīng)確立了農(nóng)村社會(huì)保障的法律地位，目前農(nóng)村人口占我國(guó)總?cè)丝?0%以上，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障始終處于中國(guó)社會(huì)保障體系的邊緣，有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在體制以外。因此，完善農(nóng)村社會(huì)保障的法律制度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的必要性

1.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平的需要?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平偏低，使得加快農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)成為必然要求：第一，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平明顯低于城市。這是由于長(zhǎng)期的歷史原因，也是由于城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)社會(huì)化程度、就業(yè)、社會(huì)分配、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的差別，因而城市和農(nóng)村的社會(huì)保障不宜采取統(tǒng)一的模式，但城市和農(nóng)村的社會(huì)保障同樣都需要發(fā)展。第二，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助不到位，國(guó)家在農(nóng)村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定下，僅靠政策難以使社會(huì)保險(xiǎn)在農(nóng)村的覆蓋面擴(kuò)大。第三，農(nóng)民覺(jué)得“保險(xiǎn)無(wú)保障”，不能解決基本生存問(wèn)題，缺乏參保積極性。例如：按民政部的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算，每月交2元，交費(fèi)10年后每月可領(lǐng)4.7元，15年后每月方可領(lǐng)取9.9元。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是新時(shí)期農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障的需要。在計(jì)劃體制下的農(nóng)村以集體保障為主體，家庭保障和國(guó)家救濟(jì)為補(bǔ)充，隨著農(nóng)村市場(chǎng)改革深入，迫切需要建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的，根據(jù)立法享受的，由社會(huì)提供必要物質(zhì)幫助的農(nóng)村社會(huì)保障制度。首先，現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障逐漸瓦解；工業(yè)化與城市化使很多農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)，往往沒(méi)時(shí)間照顧家庭；生育觀念的轉(zhuǎn)變使家庭規(guī)模逐漸縮小，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，農(nóng)業(yè)的收益小，在遇到自然災(zāi)害和年老、疾病時(shí)無(wú)法保障基本生活。特別是對(duì)于被征地農(nóng)民，除了土地補(bǔ)償、安置費(fèi)外，其就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障也需要獲得法律保障。再次，社區(qū)保障受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制。社區(qū)保障適用于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的社區(qū)，其實(shí)施范圍比較窄。雖然現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障、土地保障、社區(qū)保障在農(nóng)村社會(huì)保障法律制度不健全的情況下仍

然發(fā)揮主導(dǎo)的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來(lái)說(shuō)社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的必然要求，而健全的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度又為農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)施提供法律保證。

3.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)，維護(hù)人權(quán)的需要。社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)重要的人權(quán)。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議，把“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”以及“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入了憲法。我國(guó)于1997年10月27日簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障。要實(shí)現(xiàn)占中國(guó)絕大多數(shù)人口的農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)必須盡快建立起完善的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的不足

1.立法層次低，法律體系不健全。社會(huì)保障法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，其效力僅低于憲法，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《社會(huì)保障法》仍處于起草階段。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章大多以“規(guī)定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見(jiàn)”、“通知”的形式出現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容，主要散見(jiàn)于政策文件、部門(mén)規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的通知、命令等等。如民政部出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》、《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》；勞動(dòng)與社會(huì)保障部辦公廳頒發(fā)的《2002年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作安排》等，立法層次偏低。各地分散的地方立法使社會(huì)保障制度難以統(tǒng)一，它帶來(lái)的結(jié)果將是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的立法在許多方面仍屬空白。目前還沒(méi)有一部基本法來(lái)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，僅有1994年由國(guó)務(wù)院頒布，2007年3月由民政部等相關(guān)部門(mén)修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》一部較高層次的行政法規(guī)，其他方面均缺乏法律的規(guī)定。民法、刑法、勞動(dòng)法等部門(mén)法中缺少相應(yīng)的配合，現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、規(guī)定、通知和規(guī)定，相互之間缺少必要的銜接，不能形成配套法律體系，使農(nóng)村社會(huì)保障法律體系不健全。

2.現(xiàn)行社會(huì)保障法規(guī)、規(guī)章適用范圍窄。從各種有關(guān)社會(huì)保障行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍來(lái)看，其適用對(duì)象主要為城鎮(zhèn)的各種企業(yè)。如1999年1月國(guó)務(wù)院259號(hào)令《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工?；踞t(yī)療保險(xiǎn)征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會(huì)團(tuán)體及其專(zhuān)職人員。失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。廣大農(nóng)村未被納入社會(huì)保障的范圍。

3.實(shí)施機(jī)制弱、缺乏法律責(zé)任機(jī)制?，F(xiàn)行社會(huì)保障法規(guī)中缺乏法律制裁措施，目前最為突出的是對(duì)擠占、挪用、截留社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為得不到及時(shí)的懲治。我國(guó)刑法缺乏對(duì)這些行為規(guī)定為犯罪進(jìn)行懲治的條款。一些地方政府利用掌管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍的情況時(shí)有發(fā)生，有的將社會(huì)保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來(lái)搞投資、炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污、揮霍，致使農(nóng)民的“保命錢(qián)”大量流失，一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營(yíng)不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)?；馃o(wú)法取出造成損失，形成支付危機(jī)。

4.缺乏法治環(huán)境，維權(quán)意識(shí)差。在農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，缺乏法治宣傳與教育，農(nóng)民缺乏法律知識(shí)，利用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)。法治意識(shí)淡薄，辦事靠經(jīng)驗(yàn)、憑感覺(jué)。長(zhǎng)期以來(lái)，形成了政策盲區(qū)，維權(quán)弱勢(shì)。如：有的企業(yè)通過(guò)召開(kāi)職工（或股東）大會(huì)，拒絕參加社會(huì)保險(xiǎn)。2004年12月1日頒布實(shí)施《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，加大了勞動(dòng)和社會(huì)保障執(zhí)法力度，在各地成立了專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使社會(huì)保障“執(zhí)法形象”得到改善。加強(qiáng)覆蓋農(nóng)村的勞動(dòng)保障監(jiān)察員隊(duì)伍的建設(shè)和執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)，是改善農(nóng)村社會(huì)保障執(zhí)法環(huán)境的重要途徑。

三、完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的建議

1.建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。首先，建議正在起草的《社會(huì)保障法》將農(nóng)村的社會(huì)保障放在與城市同等重要的位置，有了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障基本法才可以將農(nóng)村社會(huì)保障制度的運(yùn)行納入統(tǒng)一的法制軌道。然后在社會(huì)保障基本法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)行急需的《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)》、《農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)》的立法工作。以及農(nóng)村社會(huì)救助；農(nóng)村社會(huì)福利；農(nóng)村軍人及軍屬優(yōu)撫等單行法規(guī)、規(guī)章的制定。其次，建議在修改社會(huì)保障相關(guān)法律時(shí)，將能夠適用農(nóng)村的內(nèi)容包括進(jìn)去。將其中歧視、排除農(nóng)村和農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容加以刪除、把農(nóng)村和農(nóng)民納入社會(huì)保障法律、法規(guī)的覆蓋范圍，如修改《勞動(dòng)法》時(shí)，適用對(duì)象包括農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。在此基礎(chǔ)上逐步制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障法律、法規(guī)。

2.強(qiáng)化解決農(nóng)村社會(huì)保障的司法機(jī)制。建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專(zhuān)門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，在條件成熟后，可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專(zhuān)門(mén)法院審判方式，建立我國(guó)專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院。既可以增加人民法院的辦案效率，又可以更好的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以國(guó)家救濟(jì)和農(nóng)民互助為主體的社會(huì)保障制度，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)淡弱，更缺乏法律知識(shí)，由于權(quán)利主體的強(qiáng)勢(shì)地位，難以投入大量的時(shí)間、精力和昂貴的訴訟費(fèi)用，因此，還可在農(nóng)村建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障爭(zhēng)議仲裁和調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，既節(jié)約司法成本又可以省去農(nóng)民的訟累和訴訟費(fèi)用。另外，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。目前律師主要集中在城市、特別是大城市中，而占我國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民難以得到律師的幫助。訴訟費(fèi)用的高昂也使困難農(nóng)民望而卻步，法律援助的實(shí)施可以有效地解決以上難題。

3.與其他法律部門(mén)的立法內(nèi)容銜接。為保證社會(huì)保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。建議在修訂《中華人民共和國(guó)刑法》時(shí)增加對(duì)挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的制裁措施；必須通過(guò)立法解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問(wèn)題，加大強(qiáng)制收繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的力度，對(duì)欠繳、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，建議在正在起草中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定追究相應(yīng)的法律責(zé)任；在民法中增加對(duì)于企事業(yè)單位拒不為員工支付社會(huì)保險(xiǎn)金的，致使員工的社會(huì)保障權(quán)益受到侵害的，該員工可通過(guò)提起侵權(quán)之訴尋求救濟(jì)。2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定：集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。而我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)中沒(méi)有包括社會(huì)保障費(fèi)用。因此，建議失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)和政府土地出讓金中安排，計(jì)入征地成本，由用地單位或當(dāng)?shù)卣桓丁?/p>

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第五篇：我國(guó)房地產(chǎn)法律制度的完善淺議

我國(guó)房地產(chǎn)法律制度的完善淺議

所謂商品房預(yù)售,是指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的房屋預(yù)先出售給承購(gòu)人,由承購(gòu)人支付定金或房?jī)r(jià)款的行為。我國(guó)的商品房預(yù)售制度是從上個(gè)世紀(jì)九十年代初開(kāi)始逐步建立的。十多年的發(fā)展表明,這項(xiàng)制度對(duì)培育我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)、推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的歷史性作用。然而,商品房預(yù)售制度在實(shí)施過(guò)程中也產(chǎn)生了大量的道德風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2005年8月15日,中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2004中國(guó)房地產(chǎn)金融報(bào)告》稱(chēng):“很多市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和交易問(wèn)題都源于商品房的預(yù)售制度。目前經(jīng)營(yíng)良好的房地產(chǎn)商已經(jīng)積累了一定的實(shí)力,可以考慮取消現(xiàn)行的房屋預(yù)售制度,改期房銷(xiāo)售為現(xiàn)房銷(xiāo)售。”8月19日,最早在是否取消預(yù)售制度方面存在爭(zhēng)議的深圳市馬上表態(tài),目前不會(huì)取消房地產(chǎn)的預(yù)售制度。8月24日,建設(shè)部新聞發(fā)言人又明確指出,國(guó)家近期內(nèi)不會(huì)取消商品房的預(yù)售制度。中國(guó)商品房預(yù)售制度的存與廢一時(shí)成為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界所熱烈討論的焦點(diǎn)話題。

我們認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)商品房預(yù)售制度的調(diào)整在客觀上需要三個(gè)條件:首先,現(xiàn)行法律文本與社會(huì)秩序有難以克服的缺位和缺陷;其次,為制度的調(diào)整找到足以令人信服的理論依據(jù);再次,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)資源中能夠?qū)ふ业阶阋蕴娲撝贫劝l(fā)揮作用的新的調(diào)整手段。而這三者的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是否具備值得我們認(rèn)真思考。

一、商品房預(yù)售制度考察:文本與實(shí)踐

房產(chǎn)預(yù)售制度起源于上個(gè)世紀(jì)五、六十年代的香港,當(dāng)時(shí)香港住房嚴(yán)重不足,需求龐大。霍英東成立的立信置業(yè)有限公司,一改當(dāng)時(shí)的現(xiàn)樓銷(xiāo)售政策,提出“預(yù)售樓花”,并提倡分期付款。隨后其他地產(chǎn)商紛紛效尤,成為香港房地產(chǎn)市場(chǎng)的一大經(jīng)營(yíng)特色。從1955年到1965年十年間,香港地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。炒樓花也因此被國(guó)外部分媒體稱(chēng)為“中國(guó)人的第五大發(fā)明”,并波及東南亞地區(qū)。而我國(guó)大陸房地產(chǎn)法律制度的復(fù)興從1979年改革開(kāi)放之后才開(kāi)始。奧斯丁認(rèn)為,法律最重要的目的是研究有關(guān)實(shí)際存在的由人制定的法(positive law)。1988年全國(guó)人大通過(guò)“憲法修正案”規(guī)定,土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。從此,土地有償、有期限使用制度得以建立。同年全國(guó)人大通過(guò)新《中華人民共和國(guó)土地管理法》。此后,我國(guó)房地產(chǎn)立法地位不僅提高,房地產(chǎn)法調(diào)整的對(duì)象和范圍也不斷擴(kuò)大,從開(kāi)始時(shí)的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、私房買(mǎi)賣(mài)、租賃擴(kuò)展到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、房地產(chǎn)交易、抵押以及房地產(chǎn)使用、消費(fèi)等新的領(lǐng)域。但是由于商品房需求的普遍性和生產(chǎn)周期的長(zhǎng)期性,處于起步階段的房地產(chǎn)企業(yè)普遍面臨開(kāi)發(fā)資金短缺的問(wèn)題。為解決房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商先期工程建設(shè)資金不足、降低房地產(chǎn)業(yè)門(mén)檻、增加商品房供應(yīng)以活躍房地產(chǎn)市場(chǎng), 1994年7月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》。這部全面規(guī)范城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的法律借鑒了香港的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式,正式確立了商品房預(yù)售制度。此后國(guó)務(wù)院《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、建設(shè)部《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》等,均對(duì)這一制度做了相應(yīng)具體的規(guī)定。由于這些法律、行政法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于預(yù)售制度的規(guī)定較為零散,我們對(duì)其進(jìn)行歸納分析,認(rèn)為目前我國(guó)商品房預(yù)售制度的文本內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面:(一)商品房預(yù)售歸口管理制度。2004年7月20日建設(shè)部修正的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第4條規(guī)定:國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)歸口管理全國(guó)城市商品房預(yù)售管理;省、自治區(qū)建設(shè)行政主管部門(mén)歸口管理本行政區(qū)域內(nèi)城市商品房預(yù)售管理;市、縣人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或房地產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市商品房預(yù)售管理。

(二)商品房預(yù)售條件法定制度。出于對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》第44條的細(xì)化, 2004年修正的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第5條規(guī)定商品房預(yù)售應(yīng)當(dāng)符合下列條件:一是已交付全部土地使用權(quán)出讓金,取得土地使用權(quán)證書(shū);二是持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證;三是按提供預(yù)售的商品房計(jì)算,投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25%以上,并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期。

(三)商品房預(yù)售許可證制度。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)要進(jìn)行商品房預(yù)售,應(yīng)當(dāng)向房地產(chǎn)管理部門(mén)申請(qǐng)預(yù)售許可,取得《商品房預(yù)售許可證》。未取得《商品房預(yù)售許可證》的,不得進(jìn)行商品房預(yù)售。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)申請(qǐng)辦理商品房預(yù)售登記,應(yīng)當(dāng)提交土地使用權(quán)證書(shū)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)等級(jí)證書(shū)、工程施工合同、預(yù)售商品房分層平面圖、商品房預(yù)售方案。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到商品房預(yù)售申請(qǐng)之日起10日內(nèi),作出同意預(yù)售或者不同意預(yù)售的答復(fù)。同意預(yù)售的,應(yīng)當(dāng)核發(fā)商品房預(yù)售許可證明;不同意預(yù)售的,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

(四)商品房預(yù)售廣告限制制度。《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定:房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)不得進(jìn)行虛假?gòu)V告宣傳,商品房預(yù)售廣告中應(yīng)當(dāng)載明《商品房預(yù)售許可證》的文號(hào)。此外,《城市商品房銷(xiāo)售管理辦法》第23、42條規(guī)定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在訂立商品房買(mǎi)賣(mài)合同之前向買(mǎi)受人明示《城市商品房預(yù)售管理辦法》和《商品房買(mǎi)賣(mài)合同示范文本》。否則處以警告,責(zé)令限期改正,并可處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款。

(五)商品房預(yù)售合同登記備案制度。《城市商品房預(yù)售管理辦法》第10條規(guī)定:商品房預(yù)售,開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購(gòu)人簽訂商品房預(yù)售合同。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽約之日起30日內(nèi),向房地產(chǎn)管理部門(mén)和市、縣人民政府土地管理部門(mén)辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)。房地產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),逐步推行商品房預(yù)售合同網(wǎng)上登記備案。商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)可以委托代理人辦理。委托代理人辦理的,應(yīng)當(dāng)有書(shū)面委托書(shū)。

(六)商品房預(yù)售款專(zhuān)用制度。《城市房地產(chǎn)管理法》第44條第2款規(guī)定:商品房預(yù)售所得款項(xiàng),必須用于有關(guān)的工程建設(shè)。《城市商品房預(yù)售管理辦法》第11條進(jìn)一步進(jìn)行授權(quán)性規(guī)定:商品房預(yù)售款監(jiān)管的具體辦法,由房地產(chǎn)管理部門(mén)制定。也就是說(shuō)在工程竣工前,預(yù)售款必須用于相應(yīng)樓盤(pán)的工程建設(shè)。

(七)預(yù)售商品房權(quán)屬登記制度?！冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》第12條規(guī)定:預(yù)售的商品房交付使用之日起90日內(nèi),承購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法到房地產(chǎn)管理部門(mén)和市、縣人民政府土地管理部門(mén)辦理權(quán)屬登記手續(xù)。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助,并提供必要的證明文件。由于開(kāi)發(fā)企業(yè)的原因,承購(gòu)人未能在房屋交付使用之日起90日內(nèi)取得房屋權(quán)屬證書(shū)的,除開(kāi)發(fā)企業(yè)和承購(gòu)人有特殊約定外,開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

以上七項(xiàng)具體制度共同構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行商品房預(yù)售的法律規(guī)則和行為模式。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展,目前各大主要城市的商品房預(yù)售比例普遍都在80%左右,部分城市甚至高達(dá)90%以上。預(yù)售已經(jīng)成為商品房銷(xiāo)售的主要方式。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料顯示:“2004年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金共籌措17168.8億元,定金和預(yù)收款達(dá)到7395.3億元,比上年增長(zhǎng)44.4%,占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金的43.1%,成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的第一大資金來(lái)源。企業(yè)自籌資金占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金的30.8%,其中大約有70%是來(lái)自于個(gè)人按揭貸款,房屋定金和預(yù)收款中也有

30%的資金是來(lái)自于銀行貸款,加上開(kāi)發(fā)貸款也占到總開(kāi)發(fā)資金的18.4%,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中使用銀行貸款的總比重實(shí)際已經(jīng)達(dá)到了52%以上。”①我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)也仰仗預(yù)售這一扶持性政策,迅速完成了資本原始積累。

同時(shí)我們也觀察到:房地產(chǎn)商在房產(chǎn)預(yù)售中的經(jīng)驗(yàn)法則是把預(yù)售作為融資和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。一方面由于商品房貸款規(guī)模過(guò)于龐大,使銀行存在的隱性金融風(fēng)險(xiǎn)逐年提高,另一方面由于現(xiàn)階段我國(guó)的商品房預(yù)售及相關(guān)法律制度尚不健全,整個(gè)社會(huì)還缺乏行之有效的誠(chéng)信約束機(jī)制,實(shí)踐中開(kāi)發(fā)商濫用其優(yōu)勢(shì)地位損害購(gòu)房者利益進(jìn)行重復(fù)買(mǎi)賣(mài)和抵押的情況屢見(jiàn)不鮮,嚴(yán)重?fù)p害預(yù)購(gòu)人的合法權(quán)益,破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常交易秩序;作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的管理主體———政府,則為了規(guī)范房產(chǎn)預(yù)售行為、遏制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng),采用政府規(guī)章的形式,嚴(yán)格商品房預(yù)售許可管理,完善房地產(chǎn)市場(chǎng)信息系統(tǒng),提高房產(chǎn)交易成本,以期打擊投機(jī)需求、維護(hù)房?jī)r(jià)穩(wěn)定;作為預(yù)售商品房的購(gòu)買(mǎi)者的經(jīng)驗(yàn)法則則是在神秘、緊張的市場(chǎng)氛圍下,要么排隊(duì)購(gòu)房,要么持幣觀望。市場(chǎng)參與各方的經(jīng)驗(yàn)法則,引發(fā)了學(xué)界對(duì)預(yù)售制度的探討和反思。

二、商品房預(yù)售制度存與廢:兩種對(duì)立的觀點(diǎn)

通過(guò)前文對(duì)我國(guó)商品房預(yù)售制度的法律文本和實(shí)施現(xiàn)狀的分析,我們不難看出預(yù)售制度是我國(guó)商品房銷(xiāo)售的法定方式之一,隨意廢止是不行的。同時(shí)預(yù)售在實(shí)際操作中也是問(wèn)題多多。因此商品房預(yù)售制度的存與廢,不僅是一個(gè)嚴(yán)肅的立法問(wèn)題,而且也是事關(guān)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、國(guó)民生活質(zhì)量改善的宏觀、中觀、微觀的問(wèn)題。我們必須謹(jǐn)慎地參照現(xiàn)有的學(xué)術(shù)資源,進(jìn)行橫向的比較分析: 首先,商品房預(yù)售制度保留論:認(rèn)為目前應(yīng)當(dāng)保持商品房預(yù)售政策的穩(wěn)定和連續(xù)。因?yàn)橐皇悄壳皣?guó)家為商品房預(yù)售所設(shè)置的門(mén)檻并不低。要取得房產(chǎn)預(yù)售證,需投入人力、物力。并且開(kāi)始預(yù)售只是獲取現(xiàn)金流的開(kāi)始,離投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還相差很遠(yuǎn),開(kāi)發(fā)商還要防范和控制各種風(fēng)險(xiǎn),協(xié)調(diào)各方利益;二是取消預(yù)售、筑高門(mén)檻,把中小開(kāi)發(fā)商清出市場(chǎng),不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展;三是目前的房產(chǎn)糾紛不能都算在預(yù)售制度頭上,主要是預(yù)售制度的相關(guān)配套制度沒(méi)有跟進(jìn),應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)售的有效監(jiān)管。

其次,商品房預(yù)售制度廢除論:②政府制定和調(diào)整房地產(chǎn)政策是由房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和主要矛盾決定的,任何政策的穩(wěn)定和連續(xù)都是相對(duì)的。房地產(chǎn)起步階段為培育市場(chǎng),制定寬松的預(yù)售政策,有利于擴(kuò)大投資規(guī)模、縮短生產(chǎn)周期、增加市場(chǎng)供應(yīng)。但當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)供過(guò)于求就要適當(dāng)調(diào)整政策,提高準(zhǔn)入條件,控制投資規(guī)模。在目前商品房空置率連年上升的背景下,取消預(yù)售制度是必要的。因?yàn)?商品房預(yù)售制的基本特點(diǎn)是為開(kāi)發(fā)商賣(mài)期房。其正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要建立在兩個(gè)基礎(chǔ)之上:其一,商品住宅市場(chǎng)出現(xiàn)供不應(yīng)求現(xiàn)象;其二,社會(huì)信用體系完備而有效。③但是,由于國(guó)內(nèi)對(duì)商品房預(yù)售制缺乏相應(yīng)的管制而導(dǎo)致許多法律糾紛。同時(shí),它不僅大大降低了房地產(chǎn)行業(yè)的入市門(mén)檻,也使國(guó)家行政的、經(jīng)濟(jì)的制約手段相形見(jiàn)絀,削弱了政府行政的和經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控措施的影響力度。

“法律三度說(shuō)”認(rèn)為,法律必須具備時(shí)間度(Dimension ofTime)、空間度(the Scope ofValidity)和事實(shí)度(Dimension ofPoint)。④這是研究法律的三個(gè)非?；镜木S度,我們同樣可以用它來(lái)衡量商品房預(yù)售法律制度。我們應(yīng)當(dāng)正視社會(huì)分化導(dǎo)致共識(shí)分野對(duì)法律的影響。雖然目前少有從法律角度分析商品房預(yù)售制度存與廢的文章,但現(xiàn)有的無(wú)論是商品房預(yù)售制度保留論還是商品房預(yù)售制度廢除論都是值得我們正視和思考的。從“事實(shí)度”上講: 2005年是我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的政策調(diào)整年,中央政府采取了一系列“組合拳”式的政策來(lái)遏制投機(jī),防止房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)。然而事實(shí)是, 2005年中國(guó)各大城市的房?jī)r(jià)仍然以較高速度增長(zhǎng),同時(shí)房屋空置率加大。通過(guò)前文對(duì)預(yù)售制度運(yùn)行實(shí)踐的梳理,也可以看出:現(xiàn)行房地產(chǎn)法律秩序有難以克服的缺陷。這些不可以不說(shuō)是對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)法律行為模式需要修改發(fā)出的一個(gè)明確信號(hào)。我們認(rèn)為房地產(chǎn)銷(xiāo)售模式的構(gòu)建直接影響到整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的制度安排和戰(zhàn)略規(guī)劃。面對(duì)目前房地產(chǎn)業(yè)浪費(fèi)嚴(yán)重,快速制造賣(mài)期房,供求結(jié)構(gòu)不合理,質(zhì)量不能保證的自殺式經(jīng)營(yíng)、自殺式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),必須重新從法制角度審視商品房預(yù)售法律制度本身的“事實(shí)”:

(一)預(yù)售制度“先天不足”

1.監(jiān)管的單一:我國(guó)立法確立的是國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)和地方各級(jí)建設(shè)、房產(chǎn)管理部門(mén)歸口管理全國(guó)城市商品房預(yù)售。管理的內(nèi)容是以行政許可的方式審查預(yù)售的條件,頒發(fā)許可證。然而對(duì)未建成房屋銷(xiāo)售行政許可的書(shū)面審查在房地產(chǎn)會(huì)計(jì)、審計(jì)信用機(jī)制尚未建立的條件下幾乎沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的把關(guān)作用。并且政府主管部門(mén)在預(yù)售過(guò)程中對(duì)預(yù)售合同的強(qiáng)制登記、預(yù)售廣告的發(fā)布監(jiān)管、資金的監(jiān)管都是行政靜態(tài)的、事后的管理,缺乏動(dòng)態(tài)的、事前的防范,也沒(méi)有引入金融監(jiān)管、房產(chǎn)律師監(jiān)管等市場(chǎng)條件下行之有效的監(jiān)管手段。

2.性質(zhì)的混淆:預(yù)售合同成立時(shí)標(biāo)的物尚不存在,房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)讓的是即將在約定日期交付的房地產(chǎn)所有權(quán)還是按照合同要求進(jìn)行修建的房屋及相應(yīng)的土地所有權(quán),現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確,那么預(yù)售合同是買(mǎi)賣(mài)合同還是加工承攬合同的性質(zhì)混淆。⑤而對(duì)預(yù)售合同性質(zhì)的混淆,又直接導(dǎo)致了預(yù)售合同登記備案的性質(zhì)不清。合同登記是物權(quán)登記還是債權(quán)登記,其法律效力如何?可否對(duì)抗后來(lái)的購(gòu)買(mǎi)者或者銀行、建筑商行使的抵押權(quán)等等問(wèn)題,都成了法律文本本身無(wú)法明確的問(wèn)題。

3.諸法的沖突:預(yù)售合同性質(zhì)的不明確,也使得在預(yù)售商品房的再次轉(zhuǎn)讓在法律的適用上面臨沖突。預(yù)售商品房是尚未竣工的期待物?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第45條規(guī)定:“商品房預(yù)售的,商品房預(yù)購(gòu)人將未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題,由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡两駷橹?國(guó)務(wù)院關(guān)于該問(wèn)題的規(guī)定一直未出臺(tái)。各地就此問(wèn)題的規(guī)定也各異,有的地方未作任何規(guī)定,有的地方允許再轉(zhuǎn)讓,有的地方禁止轉(zhuǎn)讓。有的地方還對(duì)預(yù)售對(duì)象細(xì)分:預(yù)售商品住房應(yīng)當(dāng)在竣工取得房產(chǎn)證后才能轉(zhuǎn)讓,而商品住房之外的其他商品房預(yù)購(gòu)人則可以再轉(zhuǎn)讓。⑥于法無(wú)據(jù)的預(yù)售商品房的轉(zhuǎn)讓在適用《民法通則》、《合同法》以及最高院相關(guān)司法解釋時(shí),面臨是適用物權(quán)法還是適用債權(quán)法的沖突。而預(yù)售合同的登記是只有行政意義還是兼具民商法上的意義這一根本問(wèn)題上的模糊不清,也使商品房預(yù)售備案登記在法律適用上面臨沖突。4.疊架的無(wú)狀:預(yù)售商品房的具體運(yùn)行中,從預(yù)售人資格的申請(qǐng)、房屋的設(shè)計(jì)、建材的供應(yīng),到房屋的建造、竣工交付、房屋產(chǎn)權(quán)登記的辦理等一系列環(huán)節(jié)中,任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)誤差,都可能導(dǎo)致預(yù)售行為不能履行或不能完全履行。相對(duì)于其他買(mǎi)賣(mài)來(lái)說(shuō),預(yù)售商品房涉及的法律關(guān)系更為復(fù)雜。然而以《城市房地產(chǎn)管理法》第4章“房地產(chǎn)交易”第2節(jié)“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”中兩條關(guān)于預(yù)售商品房的規(guī)定為依據(jù),行政法規(guī)、相關(guān)部委規(guī)章、各地方法規(guī)、規(guī)章共同構(gòu)建的房地產(chǎn)預(yù)售法律制度,是作為房地產(chǎn)現(xiàn)售法律制度的補(bǔ)充而規(guī)定的。沒(méi)有系統(tǒng)的制度統(tǒng)籌,預(yù)售的“重條件與輕程序”⑦進(jìn)一步使預(yù)售法律文本支零破碎,缺乏確實(shí)的操作性和明確的預(yù)期。

(二)預(yù)售制度“后天異化”

商品房預(yù)售法律制度在“監(jiān)管單

一、性質(zhì)混淆、諸法沖突、疊架無(wú)狀”等四個(gè)方面的固有缺陷,導(dǎo)致該項(xiàng)制度異化: 1.競(jìng)爭(zhēng)不充分:從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)可以分為競(jìng)爭(zhēng)不足、競(jìng)爭(zhēng)均衡和競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡。我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓采取掛牌交易制度,沒(méi)有市場(chǎng)化。而房產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)則由政府職能部門(mén)通過(guò)行政許可進(jìn)行資源分配。由此導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商不惜高成本購(gòu)買(mǎi)土地,然后快速制造,通過(guò)預(yù)售制度賣(mài)期房,提前回籠資金,把高房?jī)r(jià)拋給購(gòu)房者。加之房地產(chǎn)特有的空間固定性、異質(zhì)性、需求普遍性,使得在商品房銷(xiāo)售領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)并不充分。質(zhì)次價(jià)高的商品房仍然有市場(chǎng),我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)不平等競(jìng)爭(zhēng)和低效率競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

2.權(quán)利不對(duì)等:商品房建設(shè)過(guò)程就是商品的制造過(guò)程,市場(chǎng)的參與方的權(quán)利應(yīng)該是對(duì)等的。然而預(yù)售過(guò)程中開(kāi)發(fā)商利用政策、信息、資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì),混淆房地產(chǎn)領(lǐng)域中投資與消費(fèi)的界限,通過(guò)預(yù)售中隱瞞期房本身的合法性與質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、模糊售樓承諾與售樓廣告的法律效力、單方對(duì)房屋設(shè)計(jì)作出重大調(diào)整、單方對(duì)預(yù)售房屋土地設(shè)定抵押等方法,將自己投資的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到普通購(gòu)房者身上。而購(gòu)房者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)則完全處于被動(dòng)地位,法律給予的救濟(jì)又由于前文所談及的“預(yù)售制度性質(zhì)的混淆”,而顯得蒼白無(wú)力。3.信息不公開(kāi):房產(chǎn)預(yù)售中參與方有開(kāi)發(fā)商、政府、銀行、保險(xiǎn)公司、預(yù)購(gòu)人。預(yù)售關(guān)系也十分復(fù)雜,包括預(yù)售合同關(guān)系,預(yù)售貸款關(guān)系,預(yù)售轉(zhuǎn)讓關(guān)系,預(yù)售行政管理關(guān)系。在預(yù)售制度安排下,交易雙方的“標(biāo)的物”(商品房)并不存在。消費(fèi)者在一無(wú)實(shí)物可視,二無(wú)證據(jù)可查的條件下參與交易,一切都由開(kāi)發(fā)商說(shuō)了算。加上我們的信息公開(kāi)機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后,預(yù)售制度下的商品房交易是在完全的信息不對(duì)稱(chēng)條件下發(fā)生的。雖然從2005年開(kāi)始著手建立房地產(chǎn)市場(chǎng)信息網(wǎng),但仍然不能滿(mǎn)足市場(chǎng)透明交易的需求。加之政府監(jiān)管缺乏聯(lián)動(dòng),助長(zhǎng)了開(kāi)發(fā)商種種違法、違規(guī)、欺詐行為的發(fā)生,也為開(kāi)發(fā)商囤積土地、哄抬房?jī)r(jià)、制造市場(chǎng)緊張氣氛創(chuàng)造了條件。

4.融資不主動(dòng):房地產(chǎn)業(yè)是資金密集性產(chǎn)業(yè)。預(yù)售制度從香港引進(jìn)的初衷之一就是為開(kāi)發(fā)商新開(kāi)融資渠道,緩解資金瓶頸,扶持房地產(chǎn)業(yè)快速、健康發(fā)展。然而,目前預(yù)售已經(jīng)被開(kāi)發(fā)商作為融資和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。施工建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和資金成本被過(guò)渡轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者,同時(shí)借助抵押貸款、按揭、流動(dòng)資金貸款,把開(kāi)發(fā)項(xiàng)目龐大的債務(wù)負(fù)擔(dān)最終都落在銀行身上,使商品房的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部轉(zhuǎn)嫁給了銀行。⑧而真正通過(guò)給予房產(chǎn)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)支撐的房產(chǎn)證券、債券等融資方式,則被認(rèn)為資金成本過(guò)高而放棄。

預(yù)售制度“先天不足”注定了該制度“后天異化”。預(yù)售中誠(chéng)信缺乏,廣大購(gòu)房者群體利益的被漠視以及我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的加大是競(jìng)爭(zhēng)不充分、權(quán)利不對(duì)等、信息不公開(kāi)、融資不主動(dòng)的具體表現(xiàn)形式。商品房預(yù)售制度基本上是消費(fèi)者利益隨時(shí)受到侵害、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得暴利、銀行承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的癥結(jié)之所在。它作為一項(xiàng)法律制度,缺陷和缺位并存,并且自身難以克服。

三、商品房銷(xiāo)售制度未來(lái):均衡與和諧

既然預(yù)售制度先天不足,后天異化,那么進(jìn)行制度的調(diào)整能找到足以令人信服的理論依據(jù)嗎?并且在現(xiàn)實(shí)社會(huì)資源中能夠?qū)ふ业阶阋蕴娲唐贩款A(yù)售機(jī)制發(fā)揮作用的新的調(diào)整手段嗎?對(duì)此我們還必須從價(jià)值理性的高度,重新審視現(xiàn)有的房地產(chǎn)銷(xiāo)售模式,尤其是商品房預(yù)售制度。如果說(shuō)預(yù)售制度是市場(chǎng)蕭條時(shí)期的靈丹妙藥,那么在市場(chǎng)繁榮時(shí)期它則是引發(fā)高燒的催化劑。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)要決勝未來(lái),必須從利益平衡和社會(huì)和諧的角度探討均衡與和諧機(jī)制的建立。

其一,從國(guó)家的政治訴求上看:黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)以人為本,樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。國(guó)家主席胡錦濤具體闡述了“以人為本”的含義:就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo),從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展,不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。2006年3月5日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)再次強(qiáng)調(diào),要繼續(xù)解決部分城市房地產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)大和房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的問(wèn)題,著力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。從政治上講,人們對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展和商品房買(mǎi)賣(mài)有穩(wěn)定的預(yù)期在社會(huì)變遷中具有重大意義。在政府正式出臺(tái)預(yù)售制度去留的文件之前,各方基于維護(hù)既得利益的格局而有不同的聲音是正常的。開(kāi)發(fā)商在近幾年來(lái)一系列的宏觀調(diào)控措施面前與中央政府逆向預(yù)期,惡意炒作,不斷拉高房?jī)r(jià)也是國(guó)家規(guī)則體系沒(méi)有給開(kāi)發(fā)商、銀行以及購(gòu)房者一個(gè)明確預(yù)期的必然結(jié)果。其實(shí),商品房預(yù)售制度的存與廢實(shí)質(zhì)上講就是確立新理念、構(gòu)建新有序的關(guān)鍵性抉擇。社會(huì)財(cái)富的分配形式與結(jié)構(gòu)的變更是蘊(yùn)含在該項(xiàng)制度去留背后的真諦。政策決策者和房產(chǎn)立法者必須找到這根風(fēng)險(xiǎn)鏈條的卡口,把政策的支撐點(diǎn)從傾向于開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)向處于嚴(yán)重弱勢(shì)的普通購(gòu)房人,從而回應(yīng)國(guó)家力求建設(shè)和諧社會(huì)的信號(hào)。

其二,從國(guó)家的法治訴求上看:經(jīng)濟(jì)法律應(yīng)該能夠?qū)ι鐣?huì)環(huán)境中的各種變化作出積極回應(yīng)。⑨房地產(chǎn)法作為“回應(yīng)性”更敏銳、與政治的聯(lián)系更緊密的單行法,應(yīng)該與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化同步,有時(shí)甚至超前于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化。當(dāng)我們對(duì)房屋買(mǎi)賣(mài)法律關(guān)系模式進(jìn)行構(gòu)建時(shí),涉及對(duì)當(dāng)事人各自合法利益的考量、對(duì)第三人合法利益的考量以及公共政策的考量,○10經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)正義價(jià)值觀及其以社會(huì)為本位,決定了它不能只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的、局部的效益,而應(yīng)該是“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益統(tǒng)一的法?！薄?1因此,作為經(jīng)濟(jì)法部門(mén)法的房地產(chǎn)法不能囿于特定行業(yè)、特定事件或特定當(dāng)事人的公平、公正或效率,而必須在立法中體現(xiàn)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則、平衡協(xié)調(diào)原則,從大系統(tǒng)的角度來(lái)考慮公平、公正和效率的實(shí)現(xiàn)。房地產(chǎn)法制所確立的經(jīng)濟(jì)秩序應(yīng)是全方位地兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、人口、資源、文化等的協(xié)調(diào)和共同發(fā)展的秩序。而現(xiàn)行商品房預(yù)售

制度的構(gòu)建,顯然不能“形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”和“全面提高居民居住質(zhì)量”二者兼顧。公正的法律機(jī)制在預(yù)售制度中的體現(xiàn)是有限的。

因此,從價(jià)值理性的高度看,基于房地產(chǎn)銷(xiāo)售制度對(duì)國(guó)家政治愿望和法治愿望的回應(yīng)性,失衡的預(yù)售制度與國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)不一致,與國(guó)家構(gòu)建民主法治、公平正義的目標(biāo)也不一致。取消商品房預(yù)售制度是回應(yīng)國(guó)家政治訴求和法治訴求的“必須”。

然而,我們也應(yīng)看到資金鏈?zhǔn)欠康禺a(chǎn)業(yè)的命脈,房地產(chǎn)企業(yè)以預(yù)售資金、銀行貸款、自有資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),其中預(yù)收資金所占比重近40%。如果取消預(yù)售制度,無(wú)異于切斷了開(kāi)發(fā)企業(yè)重要的資金來(lái)源。我們認(rèn)為取消預(yù)售制度決不是矯枉過(guò)正,而是制度規(guī)則回歸正軌的所有進(jìn)程中的一個(gè)步驟。在平衡開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房人、銀行、保險(xiǎn)公司利益的同時(shí),我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)仍然要發(fā)展。在預(yù)售制度融資功能的替代上,我們認(rèn)為可以在以下兩方面進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì):(一)房地產(chǎn)資本市場(chǎng)市場(chǎng)化。市場(chǎng)化是資本市場(chǎng)的靈魂和其功能得以發(fā)揮的前提條件。房地產(chǎn)資本市場(chǎng)市場(chǎng)化,不僅能夠?qū)崿F(xiàn)房產(chǎn)公司資產(chǎn)的整體流動(dòng)性,而且能夠優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、改善公司治理。雖然短期會(huì)造成開(kāi)發(fā)商資金成本的增加,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看,則為房地產(chǎn)行業(yè)“納優(yōu)汰劣”、提供旺盛經(jīng)營(yíng)動(dòng)力提供了市場(chǎng)化的動(dòng)態(tài)調(diào)整。我國(guó)日益深化的金融體制改革,為取消商品房預(yù)售制后的開(kāi)發(fā)商提供了各種融資渠道和融資工具。房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)將會(huì)面臨多種可供選擇的融資模式。商品房預(yù)售制度取消后所帶來(lái)的項(xiàng)目融資的困難,也必將由新興的房地產(chǎn)金融體系予以解決。

(二)商品房抵押貸款證券化。央行《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中統(tǒng)計(jì),截至2005年一季度中國(guó)內(nèi)地的房地產(chǎn)貸款余額已經(jīng)達(dá)到了27650.6億元,而預(yù)售商品房按揭貸款所占比重較大。這一方面加大了商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn),另一方面也限制了貸款機(jī)構(gòu)發(fā)放更多的資金以滿(mǎn)足房地產(chǎn)領(lǐng)域的融資需要。住房抵押貸款證券化,可以把銀行的住房信貸業(yè)務(wù)與證券市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái),由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)在證券市場(chǎng)上發(fā)行特種債券籌措資金,收購(gòu)銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的住房抵押貸款,專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)可用借款人的還本付息款償付債券的本息。抵押貸款證券化不僅降低了房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向金融體系聚積的風(fēng)險(xiǎn),保證銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng),而且也能通過(guò)擴(kuò)大個(gè)人住房抵押貸款的資金來(lái)源,平抑部分因高房?jī)r(jià)而折損的民眾福祉。

總而言之,我國(guó)商品房銷(xiāo)售制度中關(guān)于預(yù)售法律制度的構(gòu)建,是基于房地產(chǎn)市場(chǎng)化早期房地產(chǎn)行業(yè)幼稚和開(kāi)發(fā)商資金鏈脆弱而進(jìn)行的制度傾斜,是過(guò)渡時(shí)期的特殊做法。從本文對(duì)法律文本的梳理與實(shí)施現(xiàn)狀的分析來(lái)看,商品房預(yù)售制度“先天不足”、“后天異化”。從均衡與和諧的價(jià)值理性角度來(lái)看,商品房預(yù)售制度與我國(guó)當(dāng)前的“政治訴求”、“法治訴求”相違背。從制度功能的替代性上看,商品房預(yù)售制度的融資功能完全能夠通過(guò)“房地產(chǎn)資本市場(chǎng)市場(chǎng)化”和“商品房抵押貸款證券化”來(lái)替代。因此我們認(rèn)為,當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi),以立法的形式采取統(tǒng)一步驟取消商品房預(yù)售制度的時(shí)機(jī)已基本成熟。

注釋

①楊麗媼:《商品房預(yù)售:取消還是保留》,載《中國(guó)房地產(chǎn)信息》2005年第10期。

②關(guān)于商品房預(yù)售制度存與廢的爭(zhēng)論,幾年前就開(kāi)始了:從交易角度,主張預(yù)售制度應(yīng)存在;而從公平和金融安全角度,主張預(yù)售制度應(yīng)取消。相關(guān)的文章可參見(jiàn):沈正超、趙德和:《對(duì)調(diào)整商品房預(yù)售制度的思考和建議》,載《上海住宅》2000年第4期。張水榮:《應(yīng)保持商品房預(yù)售制度的穩(wěn)定與連續(xù)》,載《上海住宅》2000年第12期。劉繼峰:《取消商品房預(yù)售,動(dòng)了誰(shuí)的奶酪》,載《建筑裝飾材料世界》2005年第9期。

③參見(jiàn)張夢(mèng):《商品房預(yù)售制度使命終結(jié)》,載《中國(guó)房地產(chǎn)信息》2005年第10期。

④參見(jiàn)蔡志方:《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》,臺(tái)灣三民書(shū)局1993年版,第8頁(yè)。

⑤對(duì)預(yù)售合同性質(zhì)的界定是明確開(kāi)發(fā)商、預(yù)購(gòu)方以及其他預(yù)售關(guān)系參與人權(quán)利與義務(wù)的關(guān)鍵。相關(guān)觀點(diǎn)可參見(jiàn)陳耀東:《商品房買(mǎi)賣(mài)法律問(wèn)題專(zhuān)論》,法律出版社2003年版,第53頁(yè);金儉:《析商品房預(yù)售合同》,載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第1期;薛成有:《論商品房預(yù)售法律關(guān)系》,載《行政與法》2004年第1期。⑥參見(jiàn)滬發(fā)[2004]16號(hào):《上海市人民政府關(guān)于預(yù)售商品房轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的決定》。

⑦參見(jiàn)符啟林:《房地產(chǎn)法》,法律出版社1999年版,第153、154頁(yè)。

⑧參見(jiàn)易憲容:《預(yù)售制度背后的風(fēng)險(xiǎn)鏈條》,載《南風(fēng)窗》2005年10月1日出版。

⑨參見(jiàn)劉普生:《論經(jīng)濟(jì)法的回應(yīng)性》,載《法商研究》1999年第2期。

○10參見(jiàn)劉武元:《權(quán)屬登記與房地產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)合同———對(duì)我國(guó)〈城市房地產(chǎn)管理法〉第37條立法的檢討》,載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》2005年第1期。

○11孫國(guó)華:《法理學(xué)教程》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1994年版,第108-109頁(yè)。