第一篇：論我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的完善

論我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的完善

發(fā)布時(shí)間： 2010-11-11 1:37:04 被閱覽數(shù)： 215 次 作者： 丁橡雨 黃星華

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農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度是我國(guó)金融監(jiān)管制度的重要組成部分,對(duì)維護(hù)農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康發(fā)展起著關(guān)鍵的作用。由于二元金融結(jié)構(gòu)的影響,農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度面臨著比城市金融更復(fù)雜的局面。當(dāng)前農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度不僅承受維護(hù)金融穩(wěn)定的任務(wù),還將承擔(dān)起解決農(nóng)村金融資源短缺,農(nóng)村金額貧困的巨大挑戰(zhàn),對(duì)此,必須重視對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的各項(xiàng)建設(shè),保障農(nóng)村金融的發(fā)展,推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)村社會(huì)的和諧進(jìn)步。

一 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的缺陷

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)監(jiān)管法律制度的已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展,主要表現(xiàn)在以下方面:

（一 尚未形成成熟完善的監(jiān)管法律體系

首先,現(xiàn)有金融監(jiān)管法制體系不完備、系統(tǒng)性不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管立法由《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)構(gòu)成,其中均規(guī)定了金融監(jiān)管問(wèn)題。但這些立法中存在著眾多的原則性規(guī)定,缺乏實(shí)際可操作性,而且監(jiān)管內(nèi)容簡(jiǎn)單化,滯后于金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,并隨著農(nóng)村金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展,對(duì)一些新興的金融業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品還缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制,對(duì)農(nóng)村民間融資未采取法制化、規(guī)范化的引導(dǎo),對(duì)高利貸只是依照傳統(tǒng)社會(huì)公德來(lái)約束。而且從現(xiàn)行金融監(jiān)管法律的整體結(jié)構(gòu)上看,規(guī)章比重過(guò)大,實(shí)施起來(lái)缺乏權(quán)威性。另外,在構(gòu)成現(xiàn)有金融監(jiān)管法制體系的眾多規(guī)范性法律文件中,部門(mén)規(guī)章的比重過(guò)大,實(shí)施起來(lái)缺乏權(quán)威性。同時(shí),各規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強(qiáng),有的彼此之間甚至存在重復(fù)或沖突現(xiàn)象。這些都勢(shì)必影響到金融監(jiān)管效率的提高和金融監(jiān)管行為的公信力。

其次,法律規(guī)范的可操作性不強(qiáng)。在我國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法制體系中,對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)稽查、市場(chǎng)退出、謹(jǐn)慎性要求等基本上已經(jīng)有所涵蓋,但大多是原則性的簡(jiǎn)單規(guī)定,缺少相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,可操作性不強(qiáng)。以市場(chǎng)退出的法律機(jī)制建設(shè)為例,盡管2006年的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》為金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出奠定了法律基礎(chǔ),但由于金融機(jī)構(gòu)的特殊性,該法的相關(guān)規(guī)定顯得過(guò)于原則化而使其在現(xiàn)實(shí)中操作性較差,常常不得不由政府和中央銀行采取行政性手段加以解決,弱化了法律在市場(chǎng)退出過(guò)程中的規(guī)制作用,增加了金融市場(chǎng)的不確定性。而金融危機(jī)的應(yīng)急處理法律機(jī)制、征信機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制機(jī)制、金融市場(chǎng)同業(yè)組織及其自律機(jī)制的法律設(shè)計(jì)的缺失更加凸顯了我國(guó)金融法律監(jiān)管機(jī)制的不完善,反映了政府在一些領(lǐng)域越位的同時(shí),也存在著在另一些領(lǐng)域缺位的現(xiàn)象。

(二)欠缺公平競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管理念

制度不僅要有效率地配置權(quán)利資源,還應(yīng)該公平地配置權(quán)利資源,實(shí)現(xiàn)各金融市場(chǎng)主體權(quán)利的平等保護(hù)。缺乏正義目標(biāo)的金融市場(chǎng)不是現(xiàn)代金融市場(chǎng),背離正義理念的金融監(jiān)管制不是現(xiàn)代法治所提倡的制度安排。當(dāng)前的監(jiān)管法律制度,體現(xiàn)著對(duì)民間資本,非公有制行業(yè)的歧視和不公平對(duì)待。民間資本和國(guó)有資本是社會(huì)資本的不同形式,應(yīng)享受同等的國(guó)民待遇。民間借貸監(jiān)管制度應(yīng)促進(jìn)并體現(xiàn)民間借貸監(jiān)管制度的形成和發(fā)展,而不是為了保護(hù)個(gè)別市場(chǎng)主體的特殊利益,尤其不應(yīng)成為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下謀取壟斷利益或政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益的工具。

(三)忽視農(nóng)村地區(qū)居民的金融權(quán)利

在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),我國(guó)的整個(gè)金融法律制度將金融問(wèn)題視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題,視為資源配置的問(wèn)題,在制度設(shè)計(jì)中對(duì)民生保障問(wèn)題考慮不夠,甚至為了金融的穩(wěn)定而犧牲了公民自由融資的權(quán)利訴求。雖然國(guó)家和政府早已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),采取小額貸款、允許設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、借貸公司以及支農(nóng)資金支持等措施加大農(nóng)村資金的供給,但這些基本上都是具體手段層面的改革,整個(gè)農(nóng)村金融監(jiān)管制度的基本理念并未出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。

由于農(nóng)村金融市場(chǎng)的監(jiān)管法律制度的局限性,形成了農(nóng)村地區(qū)金融資源總量不足,金融資源的分布存在明顯的地域不平衡性,大量的農(nóng)村資本外流,進(jìn)一步削弱了農(nóng)村金融供給能力。也導(dǎo)致了弱勢(shì)群體的金融資源獲取不足,特別是對(duì)微型企業(yè)和農(nóng)戶的金融供給不足。農(nóng)村金融市場(chǎng)監(jiān)管制度在一定程度上抑制了農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展,導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有真正建立起能夠針對(duì)不同客戶、不同需求層次,提供差異性金融服務(wù)的完整的農(nóng)村金融體系,導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)種類單調(diào),無(wú)法滿足新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中對(duì)金融服務(wù)多樣化、多層次的需求,廣大農(nóng)民的金融福利水平很低,分享不到金融改革和發(fā)展的成果。

二、我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題及其原因分析

(一)落后的監(jiān)管理念的制約

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中,自由競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本驅(qū)動(dòng)力,適度的金融自由是金融活動(dòng)的重要推動(dòng)力,應(yīng)當(dāng)成為金融法律制度的基本價(jià)值取向。在適度自由的價(jià)值目標(biāo)下,金融市場(chǎng)才能形成多層次良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu),才具有可持續(xù)性。一直以來(lái),我國(guó)的金融監(jiān)管法律制度以限制競(jìng)爭(zhēng)、保障安全為指導(dǎo)思想,以直接控制資金價(jià)格、業(yè)務(wù)范圍和市場(chǎng)準(zhǔn)入為手段,雖然比較好地維護(hù)了我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行,但是也已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)村金融市場(chǎng)化與金融創(chuàng)新的發(fā)展需要,嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)農(nóng)村金融效率,扭曲了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為,削弱了金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力,制約了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。面對(duì)越來(lái)越激烈的國(guó)內(nèi)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),這種以犧牲效率和競(jìng)爭(zhēng)力為代價(jià)而換取的安全與穩(wěn)定將是無(wú)法持久的。

(二)農(nóng)村金融市場(chǎng)情況復(fù)雜

按照“金融抑制”理論,在許多發(fā)展中國(guó)家,金融制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在“金融抑制—資本短缺—經(jīng)濟(jì)落后”的惡性循環(huán)。我國(guó)農(nóng)村的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)戶間差異很大,對(duì)資金也表現(xiàn)出多層次、多元化的不同需求,因而滿足不同對(duì)象的不同愿望異常困難。這使中國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管問(wèn)題不僅相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家,即便是相對(duì)于大部分發(fā)展中國(guó)家,也明顯表現(xiàn)出資金運(yùn)行流程更復(fù)雜,績(jī)效更不容易顯現(xiàn),缺陷更容易放大,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法制化的任務(wù)更艱巨的根本原因。我國(guó)農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)具有收入不確定、投資周期長(zhǎng)、收益低的產(chǎn)業(yè)特性。農(nóng)民是弱勢(shì)群體,多數(shù)屬于貧困階層,沒(méi)有儲(chǔ)蓄能力。農(nóng)村金融監(jiān)管法制問(wèn)題關(guān)乎“三農(nóng)”的發(fā)展,情況極為復(fù)雜。我們要從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的高度關(guān)注農(nóng)村金融問(wèn)題,不斷擴(kuò)大農(nóng)村金融的發(fā)展空間,改進(jìn)和完善農(nóng)村金融服務(wù),切實(shí)防范和化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)農(nóng)村金融業(yè)的良性運(yùn)行。因此,如何確保農(nóng)村資金從有限的供給渠道和組織網(wǎng)絡(luò)流向數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶家庭,并實(shí)現(xiàn)供需平衡,始終是富有農(nóng)村金融監(jiān)管法制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)性的議題。

三、完善我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的對(duì)策

(一)建立健全農(nóng)村的金融監(jiān)管法律體系

現(xiàn)代金融是法治金融,政府權(quán)力對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管是通過(guò)金融監(jiān)管法制的調(diào)整和規(guī)范作用實(shí)現(xiàn)的。完善的法律體系是監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行依法監(jiān)管的前提條件,融監(jiān)管的績(jī)效與金融監(jiān)管立法的完善與否以及質(zhì)量好壞有著直接的關(guān)系。為了促進(jìn)我們農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康發(fā)展和農(nóng)村居民金融服務(wù)的提升,我國(guó)應(yīng)該順應(yīng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展變化,及時(shí)建立完善的金融監(jiān)管法制體系。

具體而言,在今后一個(gè)時(shí)期,我國(guó)應(yīng)在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性金融監(jiān)管法制建設(shè)的基礎(chǔ)上,順應(yīng)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)性要求,有前瞻性地建立、完善我國(guó)農(nóng)村的金融監(jiān)管法制體系。首先要及時(shí)完善金融監(jiān)管的主體性法律制度,制定與其相配套的法律實(shí)施細(xì)則,增強(qiáng)其可操作性,并對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行清理,對(duì)不適應(yīng)的條款進(jìn)行廢除或修訂。其次要根據(jù)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展程度、監(jiān)管需求及農(nóng)村金融市場(chǎng)改革展的趨勢(shì),適時(shí)建立相關(guān)法律法規(guī),彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管立法空白。如適時(shí)推出存款保險(xiǎn)制度、建立金融市場(chǎng)退出機(jī)制、對(duì)民間地下金融進(jìn)行法律規(guī)范、加快征信法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以農(nóng)村金融創(chuàng)新市場(chǎng)的規(guī)范化建設(shè)等。再次要順應(yīng)農(nóng)村金融改革的發(fā)展趨勢(shì),立足我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)安全和農(nóng)村資本市場(chǎng)發(fā)展的需要,制定兼顧有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融監(jiān)管法律制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效監(jiān)管,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

(二)體現(xiàn)公平保護(hù)的理念

金融監(jiān)管是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生的,其目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而金融業(yè)的安全并不是金融監(jiān)管的中心目標(biāo),也不是金融業(yè)存在和發(fā)展的終極目標(biāo)。從這樣的角度講,金融監(jiān)管的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是滿足金融業(yè)繁榮發(fā)展的需要,并以此促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,提高社會(huì)福利。由于中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較特殊,農(nóng)村金融不屬于完全的商業(yè)金融范疇,農(nóng)村現(xiàn)代金融制度應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)廣大農(nóng)村居民公平獲得發(fā)展機(jī)會(huì)和結(jié)果為主要目標(biāo)。

(三)保障公民金融權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容,維護(hù)和保障公民的存在權(quán)和發(fā)展權(quán)是一切法律必須堅(jiān)持的基本價(jià)值追求。金融的本質(zhì)是為民眾的生產(chǎn)和生活提供資金融通,保障民生。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,主體及利益開(kāi)始多元化,眾多公民進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),資金成為許多人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本條件,尤其在廣大農(nóng)村,融資事實(shí)上已經(jīng)成為公民生存與發(fā)展的基本條件,融資權(quán)利成為公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的一部分。學(xué)者們的研究證明,獲得貸款的能力雖然不是農(nóng)戶增加收入的決定性因素,但在許多情況下,能否籌集到足夠的資金進(jìn)行生產(chǎn)性投入,是農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和增加收入的必要條件。尤其在不發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村的民間借貸具有明顯的居民互助性質(zhì)和功能。在我國(guó)金融資源配置明顯不均衡和不合理的背景下,廣大中小企業(yè)和農(nóng)戶獲得融資特別困難,農(nóng)戶和農(nóng)村工商業(yè)者的資金需求從來(lái)就未得到過(guò)滿足,民間借貸因而具有了更為突出的解決基本民生問(wèn)題的功能。在這個(gè)意義上講,監(jiān)管制度嚴(yán)格限制甚至禁止非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的存在,懲罰私自放貸者,事實(shí)上壓制了農(nóng)村資金的自由流動(dòng),影響了公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn),排除了公民生存和發(fā)展的條件和機(jī)會(huì)。因此,農(nóng)村金融監(jiān)管監(jiān)管制度的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是為廣大公民融資提供安全保障,而不能簡(jiǎn)單地排斥或壓制資金的流動(dòng)。

（中國(guó)集體經(jīng)濟(jì) 下 2010年 第5期）

第二篇：論我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度的完善

論我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度的完善

發(fā)布時(shí)間：2012-08-14 11:37:21 政府信息公開(kāi)，在2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就被確定為轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的一個(gè)重要方面。2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）更將這一政策性的制度上升為政府的法定義務(wù)、公民的法定權(quán)利，這是我國(guó)民主法治建設(shè)的一個(gè)里程碑。

至今，條例實(shí)施三年多，我們欣喜的看到它對(duì)于保障公民知情權(quán)、促進(jìn)政府依法行政起到了巨大的推動(dòng)作用。但是，隨著北京、河南鄭州、安徽阜陽(yáng)、湖南汝城等地政府信息公開(kāi)案實(shí)踐的展開(kāi)，法律規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在較大的反差。公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)遭到許多冷遇與尷尬，一些地方政府以“信息不存在”、“影響公共利益”、“不屬于公開(kāi)范圍”等理由把申請(qǐng)人拒之門(mén)外。司法機(jī)關(guān)也以“無(wú)先例可循”、“不屬于受案范圍”等借口慎吃第一支螃蟹。事實(shí)證明，我國(guó)以《條例》為主的政府信息公開(kāi)法律制度亟需完善。

一、政府信息公開(kāi)法律制度的重要意義

政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息公開(kāi)是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，必須及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)發(fā)布。政府信息公開(kāi)工作有利于推進(jìn)依法行政進(jìn)程，促進(jìn)民主法治建設(shè)和民主施政，充分實(shí)現(xiàn)保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。有學(xué)者認(rèn)為，政府信息公開(kāi)法律制度是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過(guò)程中，通過(guò)法定形式和程序，主動(dòng)或依申請(qǐng)將政府信息向社會(huì)公眾或特定的個(gè)人或組織公開(kāi)的制度。

政府信息公開(kāi)具有以下特征：

一是行政約束性。政府信息具有行政性，政府信息公開(kāi)同樣具有行政性，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的公布和實(shí)施為政府信息公開(kāi)工作的開(kāi)展提供了法律保障和約束，充分體現(xiàn)了政府信息公開(kāi)工作的行政約束性；

二是權(quán)利性。政府信息公開(kāi)盡管具有行政性，但是，信息公開(kāi)是以公民獲得政府信息的權(quán)利為基礎(chǔ)的，而不是以行政權(quán)力為基礎(chǔ)，依法獲取政府信息是公民、法人和其他組織的有效權(quán)利；

三是例外性。并不是所有的政府信息都是可以公開(kāi)的，實(shí)際上，相當(dāng)一部分政府信息是不可予以公開(kāi)的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等級(jí)的，這是基于國(guó)家安全的需要，也是世界各國(guó)普遍的做法；

四是載體多樣性。政府信息是無(wú)形的，它必須通過(guò)一定的方式體現(xiàn)出來(lái)，一定的方式實(shí)質(zhì)就是一定的載體的表現(xiàn)形式。公民、法人和其他組織可以通過(guò)查詢、閱覽、復(fù)制。

政府信息公開(kāi)法律系制度的完善是順應(yīng)時(shí)代潮流的必然趨勢(shì)，而且也體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的民主程度，政府信息公開(kāi)法律制度的確立，對(duì)于保障公民基本權(quán)利、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)陽(yáng)關(guān)政府和服務(wù)型政府都具有重要意義。確立政府信息公開(kāi)法律制度的價(jià)值目標(biāo)如下。

（一）有利于促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)

政府信息公開(kāi)是社會(huì)主義民主應(yīng)有之義。政府統(tǒng)治是經(jīng)由人民民意及授權(quán)而來(lái)，政府的權(quán)力源于人民，是人民的讓渡與授予。在我國(guó)，現(xiàn)在人民有權(quán)要求政府公開(kāi)其運(yùn)作過(guò)程，及時(shí)公布相關(guān)信息，以便公眾了解行政權(quán)力的行使?fàn)顩r，為評(píng)價(jià)政府行為提供基本信息支持，讓公眾能充分發(fā)表言論，提出意見(jiàn)和建議，以直接影響政府決策，保證政府忠實(shí)執(zhí)行民意。政府邁向“信息公開(kāi)時(shí)代”，向民主、法治邁出扎實(shí)的、具有里程碑意義的一步，可以說(shuō)，政府信息公開(kāi)是推進(jìn)社會(huì)主義民主，建設(shè)法治政府、民主政府、透明政府的重要舉措，有利于提高政府科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力和水平，建立行為規(guī)范、運(yùn)作協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

（二）有利于促進(jìn)公民對(duì)政府的信任

政府信息公開(kāi)能有效消除“民怨”，政府是最主要的信息生產(chǎn)者、控制者、使用者和發(fā)布者，政府掌握著主要信息傳播渠道并基本壟斷信息來(lái)源，公民很大程度上只能獲得經(jīng)過(guò)過(guò)濾和處理的信息。由于信息公開(kāi)必然觸及一些人的利益，所以會(huì)遭到一些人的反對(duì)或抵制，包括公開(kāi)地反對(duì)和消極怠工式的反對(duì)。正是由于信息公開(kāi)不夠，公民不知情就會(huì)埋怨政府損壞他們的利益，在對(duì)政府不信任，只有讓民眾知情才能消除他們的“怨氣”。

絕大多數(shù)地方政府對(duì)政府信息公開(kāi)的要求還處于政策層面，信息公開(kāi)程度不高，信息公開(kāi)的隨意性大，缺乏連續(xù)性，走形式主義問(wèn)題比較嚴(yán)重。信息公開(kāi)多以行政權(quán)力為主導(dǎo)，而不是以信息權(quán)利需求為主導(dǎo)，想公開(kāi)什么就公開(kāi)什么，想啥時(shí)候公開(kāi)就啥時(shí)公開(kāi)，行政部門(mén)掌握信息公開(kāi)主動(dòng)權(quán)，廣大人民群眾只是政務(wù)信息公開(kāi)的被動(dòng)接受者。對(duì)于一些深度信息，或群眾關(guān)心的信息公開(kāi)，這也有利于促進(jìn)公民的切身利益得到維護(hù)，加強(qiáng)公民對(duì)政府的信任。

（三）有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)

政府信息公開(kāi)法律制度的完善在一定程度上可以制約權(quán)力的濫用，尤其反腐倡廉。如果把政府權(quán)力的行使由個(gè)別人、少數(shù)人知情變?yōu)槎鄶?shù)人知情，就能規(guī)范行政行為，把腐敗案件的發(fā)生率降低到最低限度，唯此才能真正做到胡錦濤總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，改善人民和政府的關(guān)系，為和諧社會(huì)的構(gòu)建創(chuàng)造良好、穩(wěn)定的內(nèi)部環(huán)境。在信息時(shí)代，信息在社會(huì)生產(chǎn)生活中扮演著重要的角色，政府信息公開(kāi)是政府公信力的保障，關(guān)系到人們?nèi)罕妼?duì)政府的信賴程度，也直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，政府信息公開(kāi)可以更好的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。比如，“5.12”汶川大地震中，政府信息的及時(shí)發(fā)布，緩解了人們的恐懼，消除了各種謠言，引導(dǎo)著正確的輿論導(dǎo)向，使得大災(zāi)沒(méi)有影響到社會(huì)的穩(wěn)定，凝聚社會(huì)力量團(tuán)結(jié)一致，共度難關(guān)。從這一意義上來(lái)講，政府信息公開(kāi)是構(gòu)建和諧社會(huì)的“助推器”。

二、政府信息公開(kāi)法律制度存在的問(wèn)題

我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度有了一定的發(fā)展，正在向開(kāi)放的政府轉(zhuǎn)變，但不可否認(rèn)的是，從總體上來(lái)看政府信息公開(kāi)法律制度還存在很多問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)如下：

（一）效力等級(jí)較低，無(wú)法成為信息公開(kāi)的基準(zhǔn)法律規(guī)范

我國(guó)政府信息公開(kāi)的立法體系，是以條例為專門(mén)立法，以《保守國(guó)家秘密法》(以下簡(jiǎn)稱《保密法》)、《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定為補(bǔ)充的體系。從立法效力角度分析，作為專門(mén)規(guī)制政府信息公開(kāi)的立法的條例，僅是一部行政法規(guī)，與配套的法律所規(guī)定內(nèi)容相矛盾時(shí)，不能發(fā)揮政府信息公開(kāi)基準(zhǔn)法律規(guī)范的作用。再者，作為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，條例可以保證國(guó)務(wù)院有效地約束下級(jí)部門(mén)和政府，規(guī)制主體范圍僅涉及行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的組織以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)未能包括在內(nèi)，無(wú)法對(duì)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)等加以限制。因此，條例不能規(guī)制所有國(guó)家機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)行為，信息公開(kāi)方面的規(guī)制作用大打折扣，只能作為過(guò)渡性的法規(guī)。

（二）《保密法》等配套法律規(guī)定，限制了政府信息的公開(kāi)

條例建立了政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，規(guī)定行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)按照《保密法》及其他法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查，但是1988年制定的《保密法》為核心的我國(guó)保密制度體系，為國(guó)家秘密的確定過(guò)于廣泛，若按照其審查政府信息可能導(dǎo)致無(wú)事不秘密。當(dāng)然，除了條例提到的《保密法》外，還有《檔案法》、《國(guó)家安全法》、《軍事設(shè)施保護(hù)法》等均是涉及到保密工作的法律法規(guī)。由于，制定時(shí)間較早，都不同程度地存在保密有余，公開(kāi)不夠的問(wèn)題。政府信息公開(kāi)原則和保密原則之間關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，我國(guó)政府信息公開(kāi)制度“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的原則與世界各國(guó)政務(wù)公開(kāi)理念是一致的，但與此形成鮮明對(duì)比照的是，我國(guó)現(xiàn)行保密法和檔案法規(guī)定的原則是“以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為特例”。這就極大地限制了民眾對(duì)政府信息的獲得。

（三）豁免公開(kāi)信息規(guī)范缺失，無(wú)法精準(zhǔn)確定政府信息公開(kāi)的范圍

政府豁免公開(kāi)的信息除了國(guó)家秘密之外，還有商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，國(guó)家秘密有《保密法》專門(mén)加以界定，而商業(yè)秘密和個(gè)人隱私目前卻沒(méi)有專門(mén)的法律規(guī)范加以界定，對(duì)商業(yè)秘密的規(guī)定僅散見(jiàn)于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《刑法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《合同法》、《勞動(dòng)法》及其他相關(guān)法律法規(guī)中，我國(guó)也沒(méi)有指定一部統(tǒng)一的隱私權(quán)保護(hù)法或個(gè)人信息保護(hù)法，沒(méi)有明確界定個(gè)人隱私的具體內(nèi)涵，行政機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)實(shí)踐中往往難以判斷個(gè)人隱私的范圍，申請(qǐng)人的知情權(quán)或者第三人的隱私權(quán)由此而無(wú)法得到切實(shí)的保障。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦有可能以涉及他人個(gè)人隱私而作為借口而拒絕履行政府信息公開(kāi)的義務(wù)，使得個(gè)人隱私這個(gè)未能明確的法律概念成為行政機(jī)關(guān)堂而皇之規(guī)避義務(wù)的借口，對(duì)此政府的可操作性過(guò)大，從而造成有些政府部門(mén)常常以此項(xiàng)規(guī)定為由拒絕公開(kāi)某項(xiàng)本應(yīng)被公眾所知的政府信息，同時(shí)這也阻礙了精準(zhǔn)確定政府信息公開(kāi)的范圍。

（四）信息公開(kāi)程序不具體，阻礙公眾對(duì)政府信息的切實(shí)獲得

行政程序是指行政主體實(shí)施行政行為所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。在現(xiàn)代法治國(guó)家，民主需要法治的規(guī)范和保障。因此，法律對(duì)公眾參與政府信息公開(kāi)制度加以規(guī)范是必要的，特別是相應(yīng)而具體的法律程序制度是非常有必要建立的。否則，公眾參與就難以有序、有效地進(jìn)行。至少應(yīng)在下述方面加強(qiáng)對(duì)公眾參與政府信息公開(kāi)的規(guī)范和保障：1.凡是相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)章所調(diào)整的事務(wù)具有公眾參與的必要性和可能性的，都應(yīng)明確規(guī)定公眾參與的范圍、參與的途徑和參與方式。2.通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保障公眾參與的有效性與公正性。

而我國(guó)《行政程序法》的缺位，也為政府信息公開(kāi)帶來(lái)了一些缺憾，只有零星的行政程序散見(jiàn)于行政法律法規(guī)中。國(guó)外關(guān)于政府信息公開(kāi)的程序性規(guī)定較為嚴(yán)密，主要有公民申請(qǐng)公開(kāi)的程序、行政會(huì)議公開(kāi)的程序，同時(shí)明確規(guī)定公眾在其獲取公共信息的權(quán)利受到侵犯時(shí)可以通過(guò)行政和司法的途徑來(lái)獲得救濟(jì)。在我國(guó)，即便是在有關(guān)于政府信息公開(kāi)零散規(guī)定的法律中也鮮有信息公開(kāi)的程序性規(guī)定，并且《條例》中行政程序過(guò)于粗獷，容易流于形式，同時(shí)在公民無(wú)法正常獲取信息時(shí)也沒(méi)有任何救濟(jì)手段和途徑，程序上的保障極其匱乏，而阻礙公眾政府信息的獲取。

（五）救濟(jì)規(guī)則不完善，限制了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)

有權(quán)利就有救濟(jì)。如果沒(méi)有相應(yīng)的司法救濟(jì)作最終保障，個(gè)別行政機(jī)關(guān)肆意限制或剝奪行政相對(duì)人依法獲得政府信息權(quán)利的行為就得不到糾正和遏制，公民也不能真正享受知情權(quán)。要使政府信息公開(kāi)從紙面走向地面，從自律走向他律，必須依靠外部監(jiān)督，特別是依靠行政訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)。

首先，條例將信息公開(kāi)的主體擴(kuò)大到行政主體之外的與與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。然而公共企事業(yè)單位若不履行公開(kāi)信息的義務(wù)時(shí)，公民選擇何種方式救濟(jì)自己的權(quán)利就面臨兩難處境：若提起行政訴訟，公共企事業(yè)單位不具有行政訴訟被告的資格；若提起民事訴訟，公眾就要承擔(dān)誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的責(zé)任，對(duì)公眾十分不利。其次，何種訴訟救濟(jì)方式確定之后，仍然面臨著審判能否公開(kāi)的問(wèn)題。最后，涉及行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)而未向社會(huì)公開(kāi)的信息公開(kāi)案件，公眾能否提起公益訴訟，我國(guó)相關(guān)訴訟法律尚未明確規(guī)定。

三、我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度不完善的原因

（一）政府部門(mén)的信息公開(kāi)意識(shí)淡薄

姜明安教授曾指出，“政府信息公開(kāi)至少要突破兩個(gè)壁壘，一個(gè)是觀念，一個(gè)是技術(shù)。信息公開(kāi)制度的建立和運(yùn)作，思想觀念的障礙是最難突破，但有必須突破。”目前，官本位、特權(quán)思想依舊根深蒂固，民主法制觀念淡薄，一些公務(wù)人員缺乏政府信息公開(kāi)的責(zé)任意識(shí)，漠視公眾的知情權(quán)，甚至把老百姓看成時(shí)政府的對(duì)立面。也有一些部門(mén)及其公務(wù)人員利用自身的特權(quán)地位對(duì)掌握的信息進(jìn)行尋租，追求利益最大化，從而使我國(guó)政府信息公開(kāi)難以真正步入正軌。理念是行為的先導(dǎo)，觀念是制約我國(guó)政府信息公開(kāi)的瓶頸，可以說(shuō)，建立全面的信息公開(kāi)制度首先應(yīng)是一種觀念上的改革。

（二）法律體系不健全

在我國(guó)，政府信息公開(kāi)措施往往被視為一種政府辦事制度，被看做是政府的一種職能，而不是一項(xiàng)義務(wù)，我國(guó)憲法和法律都沒(méi)有對(duì)公民的知情權(quán)—政府信息公開(kāi)的法理基礎(chǔ)進(jìn)行明確規(guī)定，至今沒(méi)有一部適合我國(guó)國(guó)情的比較完善的政府信息公開(kāi)法，也沒(méi)有形成并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)公開(kāi)制度，這導(dǎo)致了政府信息公開(kāi)存在很大的隨意性和不穩(wěn)定性，信息公開(kāi)難以落到實(shí)處。雖然《政府信息公開(kāi)條例》的出臺(tái)，有力地推進(jìn)了我國(guó)政府信息公開(kāi)法制化的進(jìn)程。但是，公開(kāi)條例只是行政法規(guī)，我們?nèi)鄙僖徊拷y(tǒng)一的政府信息公開(kāi)法，行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)活動(dòng)基本上處于無(wú)法可依的狀態(tài)。所以，政府信息公開(kāi)不能僅僅是地方性的政府規(guī)章，應(yīng)該盡快制定出一部全國(guó)性的政府信息公開(kāi)法，并健全相關(guān)法律，法規(guī)制度。

（三）制度構(gòu)造不夠完善

政府信息公開(kāi)缺乏縝密的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致我國(guó)政府信息公開(kāi)存在很大的隨意性和不穩(wěn)定性。政府信息公開(kāi)與否、如何公開(kāi)、公開(kāi)的措施是否到位等完全依靠行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自覺(jué)和自我約束來(lái)實(shí)施，缺少外部的監(jiān)督和審查機(jī)制的制約。對(duì)政府信息公開(kāi)的保障更是極為匱乏，特別是政府機(jī)關(guān)如果拒絕提供信息，信息申請(qǐng)人沒(méi)有獲得相應(yīng)的救濟(jì)手段和救濟(jì)途徑。就舉報(bào)這條救濟(jì)途徑來(lái)說(shuō)，受理救濟(jì)的職能部門(mén)是“信息公開(kāi)辦”但它同時(shí)享有組織信息公開(kāi)的“執(zhí)行”之權(quán)，集執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，求助于既是當(dāng)事人，又是法官的信息公開(kāi)辦，其救濟(jì)價(jià)值可想而知。

（四）缺少具體的保障措施

《政府信息公開(kāi)條例》第三十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)舉報(bào)，收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”

對(duì)于一般公眾來(lái)說(shuō)，提起行政復(fù)議或者行政訴訟的程序較為陌生，時(shí)間經(jīng)濟(jì)成本可能都難以接受，所以這一規(guī)定相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)行政機(jī)關(guān)具有約束作用，但對(duì)普通公眾來(lái)說(shuō)操作性略微欠缺。

對(duì)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)當(dāng)受到處分或者追究責(zé)任的情形缺少對(duì)“政府公布的信息不屬實(shí)”的約束和制裁，對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的責(zé)任追究過(guò)于粗疏。

四、完善我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度的對(duì)策 政府信息公開(kāi)法律制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，《條例》的實(shí)施無(wú)疑是此項(xiàng)工程的良好開(kāi)端，但我國(guó)政府信息公開(kāi)的實(shí)踐績(jī)效尚不盡人意，依法促進(jìn)我國(guó)的政府信息公開(kāi)尚有很長(zhǎng)的路要走，面對(duì)實(shí)踐中的困境，在考慮制度方面的因素，同時(shí)充分發(fā)揮《條例》的“倒逼”作用，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的改革，完善相關(guān)的法律法規(guī)，使政府信息公開(kāi)法律制度成為一個(gè)有效協(xié)調(diào)的體系。

（一）提高立法位階，逐步拓展信息公開(kāi)主體

關(guān)于政府信息公開(kāi)的主體，主要是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織兩類主體，此外，教育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、公共交通等與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)。公共服務(wù)過(guò)程中也制獲取大量的社會(huì)公共信息，也負(fù)有信息公開(kāi)的義務(wù)。

按照立法權(quán)限，行政法規(guī)不能給人大、法院、檢察院設(shè)立公開(kāi)信息的義務(wù)，實(shí)踐中，地方各級(jí)人大、法院、檢察院以及社區(qū)、村鎮(zhèn)、企業(yè)等都在進(jìn)行審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)，甚至于校務(wù)公開(kāi)和醫(yī)務(wù)公開(kāi)，這表明信息公開(kāi)已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，然條例作為一個(gè)法規(guī)不能對(duì)這些方面的公開(kāi)加以限制，而且在與其他相關(guān)法律法規(guī)相沖突時(shí)無(wú)法自動(dòng)解決。著眼國(guó)家民主化進(jìn)程的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，經(jīng)過(guò)逐步積累經(jīng)驗(yàn)，在條件具備時(shí)，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)實(shí)時(shí)制定國(guó)家機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法，不僅國(guó)家行政機(jī)關(guān)，基層行政機(jī)關(guān)應(yīng)受到該法調(diào)整，黨委、人大、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其信息公開(kāi)行為也應(yīng)受到該法的調(diào)整。

（二）細(xì)化《政府信息公開(kāi)條例》中信息公開(kāi)的例外范圍

目前我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》主要是針對(duì)政府主動(dòng)公開(kāi)的范圍以及依照公民申請(qǐng)公開(kāi)的信息范圍做了列舉性規(guī)定。并且《條例》第十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查?！贝颂幰浴皣?guó)家有關(guān)規(guī)定”作為限制政府信息公開(kāi)的一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，存在著致使政府信息免除公開(kāi)的范圍無(wú)限擴(kuò)大的危險(xiǎn)。而且，政府信息及其繁多并處于不斷變化當(dāng)中。僅以正面列舉的方式確定政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息，政府信息公開(kāi)范圍的極其有限性。

因此，建議借鑒國(guó)外一些政府信息公開(kāi)的立法中的例外規(guī)則，即確立政府信息公開(kāi)制度“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的理念，并將其作為《政府信息公開(kāi)條例》的原則性規(guī)范。根據(jù)該原則，細(xì)化《條例》第八條關(guān)于政府信息公開(kāi)的例外情形，一一分項(xiàng)列出，規(guī)定所列例外情形之外的政府信息，均屬于被公眾所知的信息范圍。對(duì)例外情形的詳盡論述，有助于《條例》的實(shí)際操作，避免行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，改變以往只以公開(kāi)的信息是否對(duì)自己有利為考量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)任意擴(kuò)大免除公開(kāi)的范圍。

(三）理順政府信息公開(kāi)原則與保密原則的關(guān)系

行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照保守國(guó)家秘密法和其他法律法規(guī)對(duì)擬公開(kāi)的政府信息在進(jìn)行審查，是否可以公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)相關(guān)部門(mén)確定。而我國(guó)現(xiàn)行保密法和檔案法規(guī)定的原則是“以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為特例”。

因此針對(duì)《保密法》、《公務(wù)員法》等法律對(duì)國(guó)家秘密的規(guī)定存在分類標(biāo)準(zhǔn)模糊，范圍過(guò)于寬泛等問(wèn)題，建議明確界定國(guó)家秘密的范圍，對(duì)保密事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)分類，以具體而明確的列舉式立法加以規(guī)范。同時(shí)，對(duì)工作秘密的范圍也以明確的列舉式立法加以規(guī)定。對(duì)不列入政府信息公開(kāi)的工作秘密，可以明確規(guī)定其范圍：例如，與公眾無(wú)關(guān)的機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則或事務(wù)；行政機(jī)關(guān)決策過(guò)程中，機(jī)關(guān)之間或者機(jī)關(guān)內(nèi)部在研、建議、討論或者審議，一旦公開(kāi)會(huì)影響決策過(guò)程或造成公眾混亂的信息：與刑事執(zhí)法有關(guān)，公開(kāi)后會(huì)影響犯罪偵查、公訴、審判與執(zhí)行刑罰，或者影響被告人公平受審判權(quán)利的信息；在特定情況下為執(zhí)法目的而收集的信息等。

(四)相關(guān)配套法律法規(guī)的修改、完善與協(xié)調(diào)

根據(jù)前述的分析，隨著《政府信息公開(kāi)法》的頒布實(shí)施，《保密法》、《檔案法》等相關(guān)法律法規(guī)需盡快修改完善。對(duì)《保密法》的修改，除對(duì)國(guó)家秘密、工作秘密的范圍作出明確、科學(xué)的界定以外，還應(yīng)重點(diǎn)從如下幾個(gè)方面著手。首先，完善《保密法》的立法指導(dǎo)思想，從政府信息公開(kāi)原則出發(fā)，明確樹(shù)立“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的立法指導(dǎo)思想。其次，重新界定定密主體，規(guī)范定密程序。把國(guó)家秘密的定密主體界定為各級(jí)保密部門(mén)和縣以上各級(jí)人民政府，建立定密責(zé)任制，做到依法行使定密權(quán)。另外，可以考慮在縣以上各級(jí)人民政府設(shè)立保密委員會(huì)，由保密委員會(huì)依法裁決哪些事項(xiàng)屬于國(guó)家秘密的范疇。再次，建立強(qiáng)制解密制度，產(chǎn)生國(guó)家秘密信息的單位在確定密級(jí)的同時(shí)，還應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定保密期限和解密日期，強(qiáng)制性規(guī)定在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行強(qiáng)制解密。審查后認(rèn)為不需要在保密的即予解密。對(duì)有長(zhǎng)于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，屆時(shí)解密。另外，針對(duì)只定密不解密的情況，法律應(yīng)明確規(guī)定解密的權(quán)限和程序。允許對(duì)定密解密有異議的個(gè)人和組織向有關(guān)機(jī)關(guān)提起訴訟。同時(shí)，對(duì)不按時(shí)解密的單位和個(gè)人，追究其必要的法律責(zé)任。

(五)加強(qiáng)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制，建立切實(shí)可行的救濟(jì)制度

政府信息公開(kāi)制度中的救濟(jì)，是指當(dāng)申請(qǐng)人認(rèn)為其知情權(quán)或第三人認(rèn)為其隱私權(quán)或商業(yè)秘密受到侵犯時(shí)，可以申請(qǐng)行政復(fù)議、提出申訴或者提起行政訴訟。所體現(xiàn)的是沒(méi)有沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利的思想，使申請(qǐng)人與第三人可以依法維護(hù)自己的知情權(quán)和其他權(quán)利。

特別是在政府信息公開(kāi)中，要確立信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則即“基于維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員正當(dāng)利益的考慮，當(dāng)社會(huì)成員對(duì)行政過(guò)程中某些因素的不便形成合理信賴，并且這種信賴值得保護(hù)時(shí)，行政主體不得變動(dòng)上述因素或在變動(dòng)上述因素后必須合理補(bǔ)償社會(huì)成員的信賴損失?！蹦壳?，在政府信息公開(kāi)的過(guò)程中，迫切需要信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的支持。由于信息發(fā)布的主體是政府，一般情況下公眾會(huì)自然地對(duì)其產(chǎn)生信任感，但是一旦出現(xiàn)政府公布的信息不真實(shí)，不準(zhǔn)確，對(duì)公眾的信賴?yán)姹囟ㄔ斐蓸O大的傷害，也會(huì)破壞社會(huì)的穩(wěn)定性。只有采用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，當(dāng)公民因政府公開(kāi)的信息產(chǎn)生了值得保護(hù)的信賴?yán)?，則允許政府隨意變更或收回撤銷該文件，而應(yīng)當(dāng)對(duì)受到傷害且無(wú)過(guò)錯(cuò)的行政相對(duì)人給與相應(yīng)的補(bǔ)償。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則運(yùn)用與政府信息公開(kāi)過(guò)程中，更有利于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，建立政府與公眾之間的信任關(guān)系，遏制信息發(fā)布中的隨意性，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府信息形成的穩(wěn)定期，形成建立公信政府的良好氛圍。

我們應(yīng)借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大政府信息公開(kāi)的內(nèi)容，切實(shí)把政府信息公開(kāi)作為政府施政的一項(xiàng)基本制度來(lái)落實(shí)，要拓寬群眾參與渠道。擴(kuò)展保障人民群眾監(jiān)督的各種法律法規(guī)的制定，健全在言論、新聞、出版、監(jiān)督等方面的充分發(fā)揮人民群眾反腐倡廉作用的法律法規(guī)，針對(duì)政府信息公開(kāi)制度形成有力的社會(huì)性監(jiān)督機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)上，要盡快啟動(dòng)全面的政府信息公開(kāi)，是政府信息能夠?yàn)楸M可能多的民眾所利用，要建立和健全行政監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。我們應(yīng)結(jié)合我國(guó)行政實(shí)踐，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)政府信息公開(kāi)的全面展開(kāi)，最終實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光政府的宏偉目標(biāo)。

(六)以電子政務(wù)為重點(diǎn)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)制度

通過(guò)電子政務(wù)的建設(shè)，可以將政府所有擁的信息資源實(shí)現(xiàn)高度共享，實(shí)現(xiàn)公共信息資源的價(jià)值利用；減少公眾的信息查詢申請(qǐng)和相應(yīng)的成本負(fù)擔(dān)：為政府和公眾的溝通開(kāi)辟了新的和更方便的渠道。政府網(wǎng)站被定位為政府信息公開(kāi)的“第一平臺(tái)”，一方面信息上網(wǎng)后，防止人為的干預(yù)，從而保證信息的公開(kāi)性和透明度，另一方面，由于行政審批的程序都是可觀的，有利于行政監(jiān)督，降低了不確定性。此外，通過(guò)在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政府信息，可以減少公眾信息申請(qǐng)的費(fèi)用，極大地降低了獲取政府信息的成本。因此，除了使用傳統(tǒng)渠道公開(kāi)信息外，政府還要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，全方位、多途徑的實(shí)現(xiàn)政府信息的公開(kāi)。除此之外，我們應(yīng)繼續(xù)建臵網(wǎng)絡(luò)工程設(shè)施，為政府上網(wǎng)提供基礎(chǔ)環(huán)境；建立統(tǒng)一的電子公文交換系統(tǒng)，便于政府各部門(mén)之間的信息交流，便于提高行政公文的處理效率；建立便民網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)站，為公眾提供更便捷的服務(wù)，特別是為了盡量減少信息服務(wù)的不平衡，保障公眾隨時(shí)隨地可以獲取到政府信息。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)既可以促進(jìn)我國(guó)電子政務(wù)的有效發(fā)展，也可以促進(jìn)政府于公民之間的互動(dòng)溝通，使政府得到公眾廣泛的信任和支持。同時(shí)公民可以隨時(shí)隨地地參與政府的管理，對(duì)國(guó)家權(quán)力起到最有效的監(jiān)督作用。政府信息公開(kāi)法律制度的完善，事關(guān)整個(gè)政府的運(yùn)作模式的根本轉(zhuǎn)變，牽一發(fā)而動(dòng)全身，各方博弈，過(guò)程殊為艱巨。目前我國(guó)的政府信息公開(kāi)還處于起步階段，需要不斷地探索與發(fā)展，在實(shí)踐中逐步完善現(xiàn)有的法律制度，完善整個(gè)法律制度體系；需要政府工作人員盡快轉(zhuǎn)變思想；還需要公眾廣泛，積極的參與推進(jìn)。

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第三篇：淺議農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的完善

淺議農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的完善(1)

摘 要：完善的社會(huì)保障法律制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證，而作為社會(huì)保障法律制度重要組成部分的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度尚不健全，給農(nóng)村的社會(huì)保障帶來(lái)一系列的問(wèn)題，因此，健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度具有重大的意義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障權(quán) 農(nóng)村社會(huì)保障法 立法

社會(huì)保障法是指根據(jù)社會(huì)政策制定的，幫助公民克服生存風(fēng)險(xiǎn)、扶助弱勢(shì)群體生活安全或促進(jìn)大眾福利的立法?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！秉h的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》規(guī)定：農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合，有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，以及建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、實(shí)行對(duì)貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助的方針。確定了農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)基本價(jià)值取向。我國(guó)憲法已經(jīng)確立了農(nóng)村社會(huì)保障的法律地位，目前農(nóng)村人口占我國(guó)總?cè)丝?0%以上，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障始終處于中國(guó)社會(huì)保障體系的邊緣，有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在體制以外。因此，完善農(nóng)村社會(huì)保障的法律制度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的必要性

1.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平的需要?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平偏低，使得加快農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)成為必然要求：第一，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平明顯低于城市。這是由于長(zhǎng)期的歷史原因，也是由于城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)社會(huì)化程度、就業(yè)、社會(huì)分配、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的差別，因而城市和農(nóng)村的社會(huì)保障不宜采取統(tǒng)一的模式，但城市和農(nóng)村的社會(huì)保障同樣都需要發(fā)展。第二，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助不到位，國(guó)家在農(nóng)村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定下，僅靠政策難以使社會(huì)保險(xiǎn)在農(nóng)村的覆蓋面擴(kuò)大。第三，農(nóng)民覺(jué)得“保險(xiǎn)無(wú)保障”，不能解決基本生存問(wèn)題，缺乏參保積極性。例如：按民政部的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算，每月交2元，交費(fèi)10年后每月可領(lǐng)4.7元，15年后每月方可領(lǐng)取9.9元。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是新時(shí)期農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障的需要。在計(jì)劃體制下的農(nóng)村以集體保障為主體，家庭保障和國(guó)家救濟(jì)為補(bǔ)充，隨著農(nóng)村市場(chǎng)改革深入，迫切需要建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的，根據(jù)立法享受的，由社會(huì)提供必要物質(zhì)幫助的農(nóng)村社會(huì)保障制度。首先，現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障逐漸瓦解；工業(yè)化與城市化使很多農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)，往往沒(méi)時(shí)間照顧家庭；生育觀念的轉(zhuǎn)變使家庭規(guī)模逐漸縮小，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，農(nóng)業(yè)的收益小，在遇到自然災(zāi)害和年老、疾病時(shí)無(wú)法保障基本生活。特別是對(duì)于被征地農(nóng)民，除了土地補(bǔ)償、安置費(fèi)外，其就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障也需要獲得法律保障。再次，社區(qū)保障受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制。社區(qū)保障適用于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的社區(qū)，其實(shí)施范圍比較窄。雖然現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障、土地保障、社區(qū)保障在農(nóng)村社會(huì)保障法律制度不健全的情況下仍

然發(fā)揮主導(dǎo)的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來(lái)說(shuō)社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的必然要求，而健全的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度又為農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)施提供法律保證。

3.完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)，維護(hù)人權(quán)的需要。社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)重要的人權(quán)。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議，把“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”以及“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入了憲法。我國(guó)于1997年10月27日簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障。要實(shí)現(xiàn)占中國(guó)絕大多數(shù)人口的農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)必須盡快建立起完善的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的不足

1.立法層次低，法律體系不健全。社會(huì)保障法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，其效力僅低于憲法，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《社會(huì)保障法》仍處于起草階段。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章大多以“規(guī)定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見(jiàn)”、“通知”的形式出現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容，主要散見(jiàn)于政策文件、部門(mén)規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的通知、命令等等。如民政部出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》、《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》；勞動(dòng)與社會(huì)保障部辦公廳頒發(fā)的《2002年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作安排》等，立法層次偏低。各地分散的地方立法使社會(huì)保障制度難以統(tǒng)一，它帶來(lái)的結(jié)果將是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的立法在許多方面仍屬空白。目前還沒(méi)有一部基本法來(lái)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，僅有1994年由國(guó)務(wù)院頒布，2007年3月由民政部等相關(guān)部門(mén)修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》一部較高層次的行政法規(guī)，其他方面均缺乏法律的規(guī)定。民法、刑法、勞動(dòng)法等部門(mén)法中缺少相應(yīng)的配合，現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、規(guī)定、通知和規(guī)定，相互之間缺少必要的銜接，不能形成配套法律體系，使農(nóng)村社會(huì)保障法律體系不健全。

2.現(xiàn)行社會(huì)保障法規(guī)、規(guī)章適用范圍窄。從各種有關(guān)社會(huì)保障行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍來(lái)看，其適用對(duì)象主要為城鎮(zhèn)的各種企業(yè)。如1999年1月國(guó)務(wù)院259號(hào)令《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工?；踞t(yī)療保險(xiǎn)征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會(huì)團(tuán)體及其專職人員。失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。廣大農(nóng)村未被納入社會(huì)保障的范圍。

3.實(shí)施機(jī)制弱、缺乏法律責(zé)任機(jī)制?，F(xiàn)行社會(huì)保障法規(guī)中缺乏法律制裁措施，目前最為突出的是對(duì)擠占、挪用、截留社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為得不到及時(shí)的懲治。我國(guó)刑法缺乏對(duì)這些行為規(guī)定為犯罪進(jìn)行懲治的條款。一些地方政府利用掌管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍的情況時(shí)有發(fā)生，有的將社會(huì)保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來(lái)搞投資、炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污、揮霍，致使農(nóng)民的“保命錢(qián)”大量流失，一些地方將農(nóng)保基金違規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營(yíng)不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)保基金無(wú)法取出造成損失，形成支付危機(jī)。

4.缺乏法治環(huán)境，維權(quán)意識(shí)差。在農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，缺乏法治宣傳與教育，農(nóng)民缺乏法律知識(shí)，利用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)。法治意識(shí)淡薄，辦事靠經(jīng)驗(yàn)、憑感覺(jué)。長(zhǎng)期以來(lái)，形成了政策盲區(qū)，維權(quán)弱勢(shì)。如：有的企業(yè)通過(guò)召開(kāi)職工（或股東）大會(huì)，拒絕參加社會(huì)保險(xiǎn)。2004年12月1日頒布實(shí)施《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，加大了勞動(dòng)和社會(huì)保障執(zhí)法力度，在各地成立了專門(mén)的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使社會(huì)保障“執(zhí)法形象”得到改善。加強(qiáng)覆蓋農(nóng)村的勞動(dòng)保障監(jiān)察員隊(duì)伍的建設(shè)和執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)，是改善農(nóng)村社會(huì)保障執(zhí)法環(huán)境的重要途徑。

三、完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的建議

1.建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。首先，建議正在起草的《社會(huì)保障法》將農(nóng)村的社會(huì)保障放在與城市同等重要的位置，有了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障基本法才可以將農(nóng)村社會(huì)保障制度的運(yùn)行納入統(tǒng)一的法制軌道。然后在社會(huì)保障基本法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)行急需的《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)》、《農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)》的立法工作。以及農(nóng)村社會(huì)救助；農(nóng)村社會(huì)福利；農(nóng)村軍人及軍屬優(yōu)撫等單行法規(guī)、規(guī)章的制定。其次，建議在修改社會(huì)保障相關(guān)法律時(shí)，將能夠適用農(nóng)村的內(nèi)容包括進(jìn)去。將其中歧視、排除農(nóng)村和農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容加以刪除、把農(nóng)村和農(nóng)民納入社會(huì)保障法律、法規(guī)的覆蓋范圍，如修改《勞動(dòng)法》時(shí)，適用對(duì)象包括農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。在此基礎(chǔ)上逐步制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障法律、法規(guī)。

2.強(qiáng)化解決農(nóng)村社會(huì)保障的司法機(jī)制。建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，在條件成熟后，可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門(mén)法院審判方式，建立我國(guó)專門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院。既可以增加人民法院的辦案效率，又可以更好的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以國(guó)家救濟(jì)和農(nóng)民互助為主體的社會(huì)保障制度，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)淡弱，更缺乏法律知識(shí)，由于權(quán)利主體的強(qiáng)勢(shì)地位，難以投入大量的時(shí)間、精力和昂貴的訴訟費(fèi)用，因此，還可在農(nóng)村建立專門(mén)的社會(huì)保障爭(zhēng)議仲裁和調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，既節(jié)約司法成本又可以省去農(nóng)民的訟累和訴訟費(fèi)用。另外，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。目前律師主要集中在城市、特別是大城市中，而占我國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民難以得到律師的幫助。訴訟費(fèi)用的高昂也使困難農(nóng)民望而卻步，法律援助的實(shí)施可以有效地解決以上難題。

3.與其他法律部門(mén)的立法內(nèi)容銜接。為保證社會(huì)保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。建議在修訂《中華人民共和國(guó)刑法》時(shí)增加對(duì)挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的制裁措施；必須通過(guò)立法解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問(wèn)題，加大強(qiáng)制收繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的力度，對(duì)欠繳、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，建議在正在起草中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定追究相應(yīng)的法律責(zé)任；在民法中增加對(duì)于企事業(yè)單位拒不為員工支付社會(huì)保險(xiǎn)金的，致使員工的社會(huì)保障權(quán)益受到侵害的，該員工可通過(guò)提起侵權(quán)之訴尋求救濟(jì)。2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定：集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。而我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)中沒(méi)有包括社會(huì)保障費(fèi)用。因此，建議失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)和政府土地出讓金中安排，計(jì)入征地成本，由用地單位或當(dāng)?shù)卣桓丁?/p>

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第四篇：論我國(guó)金融監(jiān)管體系的構(gòu)建與完善

論我國(guó)金融監(jiān)管體系的構(gòu)建與完善

一、實(shí)行金融監(jiān)管的必要性

（一）什么是金融監(jiān)管體系

所謂的金融監(jiān)管體系就是一國(guó)的政府或其代理機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的各種監(jiān)督和管制，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)退出等方面的限制性規(guī)定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理和控制等方面的合規(guī)性、達(dá)標(biāo)性要求，以及一系列相關(guān)的立法和執(zhí)法體系與過(guò)程。

（二）金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)在于金融市場(chǎng)它的不完善性，金融市場(chǎng)的失靈促使政府有必要對(duì)金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)體系進(jìn)行外部監(jiān)管。其失靈表現(xiàn)在:金融市場(chǎng)可能存在不完全競(jìng)爭(zhēng),如壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，寡頭市場(chǎng)等；金融市場(chǎng)的負(fù)外部效應(yīng)嚴(yán)重；信息不對(duì)稱導(dǎo)致金融市場(chǎng)的低效率。

（三）導(dǎo)致金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)原因

因?yàn)榻鹑跇I(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，所以面臨的風(fēng)險(xiǎn)極多。如信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)等。并且，風(fēng)險(xiǎn)之間具有連鎖效應(yīng)，某一風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生極易引起風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)、擴(kuò)散。因此，實(shí)行嚴(yán)格的金融監(jiān)管是非常有必要的。

二、我國(guó)金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題

（一）我國(guó)金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

由于經(jīng)濟(jì)全球化和金融一體化的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)生了深刻的變化，蘊(yùn)藏在市場(chǎng)中的風(fēng)險(xiǎn)被加劇。主要表現(xiàn)在：針對(duì)銀行安全穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管幾乎是一片空白。中央銀行的主要監(jiān)管部門(mén)把相當(dāng)大的一部分精力放在機(jī)構(gòu)審批上, 而對(duì)其日常營(yíng)運(yùn)活動(dòng)的監(jiān)管則非常不夠。銀行稽核或檢查主要是一種中央銀行政策落實(shí)性檢查, 而非現(xiàn)代意義上的銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。銀行的稽核或檢查, 對(duì)違規(guī)、違章、違紀(jì)的金融機(jī)構(gòu)的處罰等等, 都沒(méi)有一套明確和規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)，使得金融監(jiān)管在實(shí)際操作中帶有很大的主觀隨意性。所以我國(guó)的金融監(jiān)管體系有待進(jìn)一步的完善和發(fā)展。

（二）我國(guó)金融監(jiān)管體系所存在的問(wèn)題

（二）監(jiān)管內(nèi)容過(guò)于狹窄，不能實(shí)現(xiàn)完全有效地監(jiān)管

金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到市場(chǎng)退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。我國(guó)目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管中還存著重審批、輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)。輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)，重國(guó)有銀行，輕其它銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問(wèn)題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢(shì)必影響監(jiān)管工作的有效性，會(huì)使監(jiān)管無(wú)的放矢。

第五篇：論我國(guó)房地產(chǎn)信托法律制度

論我國(guó)房地產(chǎn)信托法律制度 發(fā)布日期：2012-07-08 作者：李國(guó)蓓律師

房地產(chǎn)信托是信托的一種，從廣義上講，與房地產(chǎn)有關(guān)的信托都可以稱之為房地產(chǎn)信托，其又可以分為財(cái)產(chǎn)信托和資金信托兩種方式。財(cái)產(chǎn)信托，指房地產(chǎn)物業(yè)的所有人作為委托人將其所有的物業(yè)委托給專門(mén)的信托機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，由信托機(jī)構(gòu)將信托收益交付給受益人的行為。資金信托是指受托人（信托投資公司）遵循信托的基本原則，將委托人委托的資金以貸款或入股的方式投向房地產(chǎn)業(yè)以獲取收益，并將收益支付給受益人的行為。

相對(duì)于目前股市震蕩、樓市低迷、房地產(chǎn)企業(yè)資金回籠不暢等因素，開(kāi)展房地產(chǎn)信托，特別是資金信托這種方式，已成為房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中一條重要融資渠道。2010年11月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知中提到： “個(gè)別信托公司開(kāi)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)不夠?qū)徤鳌！彪S著監(jiān)管層持續(xù)加大對(duì)于房地產(chǎn)信托產(chǎn)品的管理力度，房地產(chǎn)信托產(chǎn)品增速呈減緩態(tài)勢(shì)，加之政策的收緊也使得投資者對(duì)于房地產(chǎn)信托產(chǎn)品的熱度降溫。此外，由于《凈資本管理辦法》要求各信托公司的融資類房地產(chǎn)信托的風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)提比例高達(dá)3%，很多凈資本接近紅線的信托公司也必須要減少房地產(chǎn)信托的發(fā)行。房地產(chǎn)信托在產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)等諸多方面遭遇尷尬。

2010年房地產(chǎn)市場(chǎng)驟冷，房地產(chǎn)公司紛紛在信托產(chǎn)品中尋求資金出路，多家媒體報(bào)道稱房地產(chǎn)信托是刀尖上的舞蹈，即意指房地產(chǎn)信托產(chǎn)品不斷推新而立法相對(duì)滯后，其結(jié)果有可能直接導(dǎo)致委托人設(shè)立信托目的落空和受益人利益受損。

回顧我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范房地產(chǎn)信托業(yè)的法律法規(guī)，在立法上呈現(xiàn)出“一法、二規(guī)、三文件“的框架型格局：

“一法”指的是2001年頒布的《信托法》，這也是我國(guó)信托領(lǐng)域的基本法?！岸?guī)”指的是銀監(jiān)會(huì)于2007年頒布的兩部規(guī)章——《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》。

“三文件”指的是中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)先后發(fā)布的三個(gè)通知，分別是2003年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》(簡(jiǎn)稱121號(hào)文)、2005年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《加強(qiáng)信托投資公司部分業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》(簡(jiǎn) 1 稱212號(hào)文)、以及2006年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理的通知》(簡(jiǎn)稱54號(hào)文)。這三個(gè)文件在內(nèi)容上漸次嚴(yán)格，使得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的融資渠道逐步縮窄，融資難度逐步提高。

此外，銀監(jiān)會(huì)還于2004年發(fā)布了《信托投資公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》，向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。該辦法界定了房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)，規(guī)定了經(jīng)營(yíng)規(guī)則、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)條款，業(yè)界和學(xué)者普遍希望其能對(duì)規(guī)范房地產(chǎn)投資信托業(yè)務(wù)起到積極的推動(dòng)作用。

然而，現(xiàn)行的信托法律制度設(shè)計(jì)對(duì)房地產(chǎn)信托的發(fā)展并不盡如人意。2007年頒布實(shí)行的新“二規(guī)”對(duì)原有的舊“二規(guī)”雖有重大修訂，例如舊《信托投資公司資金信托業(yè)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定了“接受委托人的資金信托合同不得超過(guò)200份(含200份)，每份合同金額不得低于人民幣5萬(wàn)元(含5萬(wàn)元)”。這意味著信托投資計(jì)劃只能以私募的方式來(lái)開(kāi)展。而在新《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》中，這條為學(xué)者廣為詬病的規(guī)定被刪除，取而代之的是“單個(gè)信托計(jì)劃的自然人人數(shù)不得超過(guò)50人，合格的機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量不受限制”。這使得信托計(jì)劃的規(guī)模得到了擴(kuò)張，但是相對(duì)于房地產(chǎn)信托業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，《管理辦法》的改進(jìn)仍然不夠徹底，這表現(xiàn)在：

1、規(guī)定“合格投資者”包括：(1)投資一個(gè)信托計(jì)劃的最低金額不少于100萬(wàn)元人民幣的自然人、法人或者依法成立的其他組織；(2)個(gè)人或家庭金融資產(chǎn)總計(jì)在其認(rèn)購(gòu)時(shí)超過(guò)100萬(wàn)元人民幣，且能提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)證明的自然人；(3)個(gè)人收入在最近三年內(nèi)每年收入超過(guò)20萬(wàn)元人民幣或者夫妻雙方合計(jì)收入在最近三年內(nèi)每年收入超過(guò)30萬(wàn)元人民幣，且能提供相關(guān)收入證明的自然人。如此高的投資門(mén)檻使得大部分中小投資者對(duì)信托計(jì)劃望而卻步。

2、規(guī)定“參與信托計(jì)劃的委托人為惟一受益人”。這種規(guī)定與信托最基本理念背道而馳，也與其上位法《信托法》的規(guī)定相左：“受益人是在信托中享有信托受益權(quán)的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人?！?/p>

3、規(guī)定信托公司推介信托計(jì)劃時(shí)，不得有以下行為：“(一)以任何方式承諾信托資金不受損失，或者以任何方式承諾信托資金的最低收益；(二)進(jìn)行公開(kāi)營(yíng)銷宣傳”。這就始終將信托公司推行信托計(jì)劃限制在非公開(kāi)發(fā)行的范圍內(nèi)。同時(shí)，與房地產(chǎn)信托相關(guān)的配套法律法規(guī)在立法上也存在互不銜接的問(wèn)題： 例如房地產(chǎn)法律制度。雖然《物權(quán)法》第10條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但是具體制度至今并未出臺(tái)；《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》仍然并存，登記制度并未統(tǒng)一。這造成房產(chǎn)和地產(chǎn)的登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，登記程序不統(tǒng)一，登記效力不統(tǒng)一，以及登記權(quán)屬證書(shū)不統(tǒng)一。這些不統(tǒng)一導(dǎo)致“信托財(cái)產(chǎn)”不確定。信托的本質(zhì)是“受人之托，代人理財(cái)”，信托是一種財(cái)產(chǎn)管理制度，其載體是信托財(cái)產(chǎn)。我國(guó)《信托法》第七條規(guī)定，設(shè)立信托必須有確定的信托財(cái)產(chǎn)。信托財(cái)產(chǎn)必須是委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)，包括委托人擁有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。凡是具有金錢(qián)價(jià)值的東西，都可以作為信托財(cái)產(chǎn)，比如動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，有形財(cái)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一種無(wú)形財(cái)產(chǎn)，包括股票、債券、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)等等。信托財(cái)產(chǎn)必須是委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利。信托是委托人將財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利委托給受托人進(jìn)行管理或者處分的行為，因此，委托人對(duì)該財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利必須具有合法的所有權(quán)，只有這樣，委托人才有權(quán)對(duì)該財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利設(shè)定信托。同時(shí)，信托財(cái)產(chǎn)必須具有合法性，法律、行政法規(guī)禁止流通的財(cái)產(chǎn)，不得作為信托財(cái)產(chǎn)；法律、行政法規(guī)限制流通的財(cái)產(chǎn)，依法經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)，才可以作為信托財(cái)產(chǎn)。房地產(chǎn)信托在發(fā)展過(guò)程中有依賴于完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，統(tǒng)一登記制度對(duì)于什么是合法的信托財(cái)產(chǎn)有重要的意義。

房地產(chǎn)信托財(cái)產(chǎn)是委托人將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，并由受托人以自己的名義進(jìn)行管理或者處分的財(cái)產(chǎn)。從信托的成立看，委托人不將信托財(cái)產(chǎn)委托給受托人，信托就無(wú)法成立；從信托的運(yùn)作看，受托人的活動(dòng)是圍繞著信托財(cái)產(chǎn)的管理或者處分而展開(kāi)的，沒(méi)有信托財(cái)產(chǎn)，受托人的活動(dòng)和受益人的利益將會(huì)失去存在的基礎(chǔ)；從信托的存續(xù)看，如果信托財(cái)產(chǎn)不復(fù)存在，信托關(guān)系就會(huì)消滅。因此，信托是以信托財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的法律關(guān)系，沒(méi)有確定的信托財(cái)產(chǎn)，就沒(méi)有信托。所以，設(shè)立房地產(chǎn)信托必須具有確定的房地產(chǎn)信托財(cái)產(chǎn)。

再例如證券法律制度。我國(guó)2003年頒布《證券投資基金法》，而現(xiàn)行《證券法》定義的證券只包括股票、公司債權(quán)和國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券，以及政府債券、證券投資基金份額和債券衍生品種，這其中不包括信托受益憑證，房地產(chǎn)信托被局限于證券投資基金的形式，范圍較窄。此外，依照我國(guó)現(xiàn)行《信托法》，可以取得受托人資格的法人主要是指信托投資公司。這就意味著，信托只能由信托機(jī)構(gòu)發(fā)行，使得信托機(jī)構(gòu)成為法定壟斷的中間機(jī)構(gòu)。開(kāi)展房地產(chǎn)信托產(chǎn)品不僅對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)有特別重要的意義，對(duì)于居民家庭也同樣具有不可替代的作用。信托產(chǎn)品在國(guó)外被廣泛應(yīng)用，包括家庭中的財(cái)產(chǎn)，也就是我們所稱的私人信托。使用私人信托能夠使很多家庭成員從中獲益，而不用把家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割。作為房產(chǎn)，可能整個(gè)家庭只有這一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，信托是一種很有效的機(jī)制，它可以使家庭成員或者單獨(dú)的、或者集體的，以委托人認(rèn)為合適的方式來(lái)享用這個(gè)房屋。還有可能這些受益人是一些老年人，他們可能由于制度上的因素不能獲得一個(gè)很好的養(yǎng)老待遇，而使用了房產(chǎn)信托，相對(duì)減少國(guó)家的、集體的或個(gè)人的有限的資金支出，從而使這些受益人在年老體弱時(shí)有足夠的資金以安渡晚年。房產(chǎn)信托也可以使一些目前還沒(méi)有生出來(lái)的人進(jìn)行獲益，比如說(shuō)委托人目前可能沒(méi)有任何子女，但是他可以設(shè)立一項(xiàng)房產(chǎn)信托，使他未來(lái)的子女或者說(shuō)孫子女來(lái)獲益。

總之，房地產(chǎn)信托業(yè)的良性發(fā)展無(wú)論是對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)還是公民個(gè)人都具有十分現(xiàn)實(shí)的意義，我國(guó)信托制度起步晚，在這些方面發(fā)展還不是很完善，需要立法機(jī)構(gòu)不斷充實(shí)相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容，保障房地產(chǎn)信托業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

作者：北京市兩高律師事務(wù)所 李國(guó)蓓 2011年11月