第一篇：談農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素和法律思考（xiexiebang推薦）

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談農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素和法律思考

作者：李 敏

來源：《新農(nóng)村》2010年第11期

【摘要】目前我國關(guān)于土地的法律、法規(guī)、政策中有漏洞，有很多問題需要去完善和細(xì)化，這些政策和法律都是允許承包期內(nèi)的土地使用權(quán)在農(nóng)民自愿的情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。本文主要分析農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素與政策思考。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

當(dāng)前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著一些突出問題：不少地方土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、分散和無序狀態(tài)，缺乏有效的引導(dǎo)和規(guī)范；有些地方違背農(nóng)民意愿，依靠行政手段強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民利益，由此引發(fā)矛盾，形成農(nóng)村不穩(wěn)定因素。地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，無論是社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)，抑或是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，隨意性很強(qiáng)，隨意變更、撕毀合同現(xiàn)象頻繁等。這些問題加劇了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性和不確定性，但同時(shí)也表明，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的健康推進(jìn)，需要正視和解決深層次的矛盾和問題，需要法律的規(guī)制。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具備的條件

(1)當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、農(nóng)村剩余勞力得到轉(zhuǎn)移是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)民來說，承包地仍然是他們的主要經(jīng)濟(jì)來源，并承擔(dān)著社會(huì)保障職能，穩(wěn)定承包地使用權(quán)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然選擇。只有在當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)得到較快發(fā)展，可以容納農(nóng)村剩余勞力就業(yè)時(shí)，土地使用權(quán)才會(huì)發(fā)生流轉(zhuǎn)，否則，農(nóng)民是不會(huì)放棄具有就業(yè)功能，生活保障功能，社會(huì)福利保障功能的承包地使用權(quán)的。

(2)明晰的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必備條件。首先，應(yīng)明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)。目前，有關(guān)法律明確農(nóng)村集體土地屬三級(jí)“農(nóng)村集體”所有，但對(duì)“三級(jí)”各自的權(quán)利和利益的界定較模糊。所有權(quán)主體及其權(quán)能不清，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶土地使用權(quán)的不穩(wěn)定，嚴(yán)重障礙土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的土地使用權(quán)及其所包含的具體權(quán)利應(yīng)通過立法加以明確規(guī)定，從而穩(wěn)定土地關(guān)系，減少摩擦，降低土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成本。

(3)完善的法律法規(guī)是農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保征。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的適用范圍、條件、途徑、當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，應(yīng)頒布相應(yīng)的法律法規(guī)加以明確規(guī)定，作為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)和保證。

(4)農(nóng)村土地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的技術(shù)支持。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)在國家宏觀調(diào)控下通過市場機(jī)制有序進(jìn)行，這必然涉及到土地質(zhì)量等級(jí)和土地價(jià)格問題，因此，開展農(nóng)地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作，是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必不可少的技術(shù)條件。

二、影響農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)的主要因素

由于我們國家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)法律的不完善，影響了中央政策的貫徹和落實(shí)，影響了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并造成了一些不穩(wěn)定因素。

(1)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化機(jī)制沒有形成現(xiàn)階段農(nóng)民盡管擁有土地的經(jīng)營使用權(quán)，但缺乏處置權(quán)，甚至社區(qū)擁有的土地最終處置權(quán)也是不完整的。由此決定了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要么是通過政府和社區(qū)行政性推動(dòng)實(shí)現(xiàn)，要么更多地通過農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出實(shí)現(xiàn)。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的部分社區(qū)已有一些約定俗成的交易規(guī)則外，其他大部分地區(qū)使用權(quán)流轉(zhuǎn)是無序的。

(2)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性沒有解決盡管近年來，尤其是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)已實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化的優(yōu)化配置，企業(yè)和外地農(nóng)戶承租和轉(zhuǎn)包農(nóng)地已不是個(gè)別現(xiàn)象，但就大部分地區(qū)而言，土地經(jīng)營和使用權(quán)轉(zhuǎn)移是徘他性的，這對(duì)土地資源在更大范圍實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置顯然不利。當(dāng)然，這種封閉性與缺乏有效的信息傳遞機(jī)制有很大關(guān)系，信息缺乏制約了土地使用權(quán)在更大范圍的流轉(zhuǎn)。

(3)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性無以化解不穩(wěn)定一是來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不發(fā)達(dá)和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的醫(yī)乏。多數(shù)外出務(wù)工者是在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)的，這決定了農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)的不穩(wěn)定性。二是來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不確定性。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系變化高度相關(guān)。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供大于求、農(nóng)地經(jīng)營無利可圖時(shí)，農(nóng)民要求轉(zhuǎn)出土地的愿望強(qiáng)烈；而當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供給緊張，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升，農(nóng)地經(jīng)營有利可圖時(shí)，農(nóng)民很可能又要求收回已轉(zhuǎn)包的土地，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不確定性。三是農(nóng)民收入的不確定性。土地撂荒，主要是農(nóng)業(yè)比較效益下降和土地負(fù)擔(dān)過重造成的，實(shí)際上是階段性的特殊現(xiàn)象。就長時(shí)期和大部分地區(qū)而言，土地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)收入仍然是農(nóng)民收入的主要來源。農(nóng)民收入的不確定性，造成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性。

三、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度

第一，堅(jiān)持分類指導(dǎo)。對(duì)具備條件，農(nóng)民自愿要求的土地流轉(zhuǎn)，要予以支持和保護(hù)，包括提供信息，減少交易成本等。對(duì)不具備條件的，尤其是農(nóng)民沒有要求的社區(qū)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)一定要慎重，絕不能違背農(nóng)民的意愿，侵犯農(nóng)民的利益。無論是政府還是社區(qū)，只能是因勢(shì)利導(dǎo)，絕不能越俎代庖。要讓農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)切實(shí)增加收入，得到實(shí)惠。

第二，鼓勵(lì)和支持農(nóng)戶之間進(jìn)行的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人，享有充分的土地使用權(quán)、收益權(quán)和處理權(quán)，農(nóng)戶問發(fā)生的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入等行為，有利

于協(xié)調(diào)勞動(dòng)力與土地資源的平衡關(guān)系，減少土地撂荒，提高資源的配置效率。更重要的是，農(nóng)戶自愿進(jìn)行的土地轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入行為，有利于家庭承包制基本制度的穩(wěn)定，也是農(nóng)民享有充分土地權(quán)益的體現(xiàn)，應(yīng)加以鼓勵(lì)和提倡，并予以規(guī)范。

第三，政府和社區(qū)要提供有效的服務(wù)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策性強(qiáng)，涉及面廣，事關(guān)農(nóng)民和社區(qū)的切身利益，涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大局。因此，政府和社區(qū)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，要加強(qiáng)引導(dǎo)，要在家庭承包制制度框架的前提下，堅(jiān)持“條件、自愿、有償、規(guī)范、有序”的原則，做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和管理等各項(xiàng)工作。

四、結(jié)論

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的必由之路。因此搞好土地流轉(zhuǎn)工作，完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展過程中的新事物、新課題，對(duì)這一問題進(jìn)行研究與探討，是理論和實(shí)踐的共同要求。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題

1．認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，政策不完善

實(shí)踐證明，認(rèn)識(shí)問題是目前制約農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首要問題。一方面，農(nóng)民具有很強(qiáng)的戀地情結(jié)。由于長期以來形成的對(duì)土地的依附性，一些農(nóng)民想將承包土地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地，當(dāng)其外出打工或無力耕種時(shí)，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時(shí)性轉(zhuǎn)包，甚至干脆撂荒，也不愿意放棄土地使用權(quán)，讓其流轉(zhuǎn)，相當(dāng)部分農(nóng)民把土地作為在其他行業(yè)混不下去時(shí)的一種退路。另一方面，一些干部對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識(shí)不足，不支持，不引導(dǎo)，無所作為，聽其自然；規(guī)范工作缺乏主動(dòng)性、超前性，缺乏必要的行政引導(dǎo)。政策法規(guī)不健全，不完善、不配套，無章可循，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)政策違規(guī)現(xiàn)象。個(gè)別地方為了所謂的招商引資，置黨和國家的承包土地一定30年不變的政策不顧，擅自延長承包期，耕地租包期有的長達(dá)

50年、70年，甚至個(gè)別地區(qū)的非耕地包租期長達(dá)120年，已經(jīng)作了若干代人以后的事，“超前”得令人啼笑皆非。

2．機(jī)制不健全，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中自發(fā)性和強(qiáng)制性現(xiàn)象同時(shí)存在雖然農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但土地流轉(zhuǎn)無論有形還是無形市場都尚未形成，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進(jìn)行。轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)缺乏科學(xué)依據(jù)，也不是通過市場機(jī)理形成，在許多地方都還沒有與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全，體制不順。盡管政策和法規(guī)賦予了農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)農(nóng)村集體土地的管理職能，但職責(zé)并不明確，無法更好地行使監(jiān)督管理職責(zé)。同時(shí)，由于土地本身涉及到國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉(zhuǎn)部門之間出現(xiàn)法律、政策相互制約、互相掣肘再所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉(zhuǎn)包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續(xù)才具有合法性、權(quán)威性，承包者和包租者都不清楚。機(jī)制不健全，管理不順，導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的自發(fā)性和強(qiáng)制性同時(shí)并存。由于工作不到位，指導(dǎo)乏力，致使部分鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)聽之任之，放任自流，完全處于一種自發(fā)狀態(tài)，流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶之間自發(fā)地進(jìn)行。與此相反，一些地方鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織，出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模而急于求成，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意收回農(nóng)民的承包地，進(jìn)行重新發(fā)包，出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營，鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織扮演了土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者角色，強(qiáng)制性推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。個(gè)別地方為了使土地相對(duì)集中連片，在部分農(nóng)戶不情愿的情況下實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)行集中，或者以人子集中一定數(shù)量的土地向外出租。

3．合同不科學(xué)，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，業(yè)主經(jīng)營具有較大的盲目性

目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不科學(xué)，不完善的現(xiàn)象相當(dāng)突出，合同內(nèi)容沒有統(tǒng)一和規(guī)范。據(jù)調(diào)查，有的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定合同的占到了60％以上，簽訂合同但并未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查監(jiān)證的占1/4，也就是說，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉(zhuǎn)合同的近90％。還有一些地方的土地流轉(zhuǎn)合同業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系都沒有明確的規(guī)定，也無違約責(zé)任和保障條款，流轉(zhuǎn)期限與土地第二輪承包期不一致，也沒有充分考慮今后市場變化的因素。有的合同沒有明確業(yè)主的生產(chǎn)共同費(fèi)的負(fù)擔(dān)主體和業(yè)主所進(jìn)行的臨時(shí)建筑物將來復(fù)耕費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體，有的合同甚至與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策相違背。并且，大多數(shù)的合同在租金、生產(chǎn)性、公益性投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入、國家稅費(fèi)調(diào)整等重大問題上都缺乏長遠(yuǎn)考慮，留下了許多隱患。與之相關(guān)聯(lián)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也不規(guī)范。一方面是流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。不通過村社集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)便私自轉(zhuǎn)包租賃土地者有之，不通過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過便將集體的“四荒地”與機(jī)動(dòng)地轉(zhuǎn)出去的村集體經(jīng)濟(jì)組織亦有之。另一方面是流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。在一些地方，業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地經(jīng)營者、使用權(quán)擁有者簽訂協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)某部門簽訂協(xié)議，與農(nóng)村土地集體所有制及相關(guān)的法律、政策相違背。由于部分業(yè)主并不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，在項(xiàng)目選擇上并未進(jìn)行充分的市場調(diào)查，在品種選擇上缺乏科學(xué)性，既不經(jīng)引種試驗(yàn)，又不經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)技推廣部門認(rèn)可，盲目的從外地，從差異甚大的不同氣候類型區(qū)引進(jìn)并大面積種植，缺乏必要的技術(shù)指導(dǎo)。此外，還有的業(yè)主管理水平低，項(xiàng)目選擇不準(zhǔn)，科技含量不高，產(chǎn)業(yè)趨同，品種單一，造成了種植失敗、經(jīng)營虧損，投資無法收回，租賃費(fèi)無法兌現(xiàn)。經(jīng)營盲目性、項(xiàng)目無利可圖，使得一些業(yè)主撕毀合同撒手而去，給農(nóng)民丟下了爛攤子。

4．農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保障，存在著改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象

農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)，擁有對(duì)承包土地自主經(jīng)營的權(quán)利及其相關(guān)利益。而現(xiàn)實(shí)是，由于一些外來企業(yè)不愿與村社及眾多農(nóng)產(chǎn)打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資，不經(jīng)農(nóng)戶同意擅自與業(yè)主簽訂土地包租合同，并代企業(yè)先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同，無償收回或強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租承包地，從而使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)無形中被基層政府剝奪了。同時(shí)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益也缺乏可靠保障。如一些外來業(yè)主開發(fā)、租賃農(nóng)民和集體的土地，出于自身經(jīng)濟(jì)利益的預(yù)期，對(duì)農(nóng)戶和集體土地收益的補(bǔ)償絕大多數(shù)都采取一年一給付的辦法，由于農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)尤其是市場風(fēng)險(xiǎn)很大，業(yè)主一旦經(jīng)營失利，多數(shù)情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務(wù)，無法兌現(xiàn)農(nóng)民的承包和補(bǔ)償費(fèi)用。并且，許多地方在轉(zhuǎn)讓、租賃土地時(shí)價(jià)格偏低，而且一訂就是20年、30年、50年，雖然農(nóng)民眼前得到了實(shí)惠，但從長遠(yuǎn)看，在業(yè)主經(jīng)營收益大幅度增長時(shí)，農(nóng)民的土地租金卻只能維持原來的水平，必然影響農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。不能忽視的是，有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

二、推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

1．提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入各級(jí)黨和政府的重要工作日程

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，已在事實(shí)上成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，是農(nóng)村土地使用權(quán)合理健康流轉(zhuǎn)的基本前提。各級(jí)黨和政府應(yīng)按照“三個(gè)代表”的要求，把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入的高度上來，擺上農(nóng)村工作的重要日程。抓住有利時(shí)機(jī)，以開拓創(chuàng)新的精神，切實(shí)探索放活農(nóng)村土地使用權(quán)的有效途徑。政府的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓，農(nóng)業(yè)主管部門具體抓，相關(guān)部門配合抓，積極發(fā)揮典型的帶動(dòng)和示范效應(yīng)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要的外部環(huán)境和條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。

2．制定相關(guān)政策和法律，規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，而且勢(shì)必隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展不斷加快，政策扶持、法律規(guī)范和引導(dǎo)已是當(dāng)務(wù)之急。必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地制定出與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的政策措施，促進(jìn)土地使用權(quán)合理、健康、迅速流轉(zhuǎn)。在堅(jiān)持平等協(xié)商、自愿有償，保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)和流轉(zhuǎn)利益，不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)地用途，流轉(zhuǎn)期限不超過承包期限，受讓人必須具備經(jīng)營農(nóng)業(yè)的基本能力等基本原則的基礎(chǔ)上，任何企業(yè)和個(gè)人，不受地域和所有制限制，都可以到農(nóng)村通過合法的途徑獲得土地使用權(quán)，開發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，到農(nóng)村取得土地使用權(quán)的單位、組織、個(gè)人進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的投資與收益受法律保護(hù)；在合同有效期內(nèi)，土地使用權(quán)可以繼承、參股，經(jīng)發(fā)包方同意的前提下可以再轉(zhuǎn)讓；合同到期后同等條件下有優(yōu)先延租權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，遇到國家征占或退耕還林，其土地補(bǔ)償費(fèi)或退耕還林補(bǔ)償歸原承包戶，土地上附著物補(bǔ)償歸經(jīng)營業(yè)主。獲農(nóng)村土地使用權(quán)開發(fā)經(jīng)營耕地或“四荒”地，前3年免征農(nóng)林特產(chǎn)稅。業(yè)主在獲得使用權(quán)的土地修建直接用于生產(chǎn)和管理服務(wù)，且與使用年限相同的非永久性建筑物及設(shè)施，占地不視為建設(shè)用地，免去相關(guān)手續(xù)和費(fèi)用。對(duì)到農(nóng)村經(jīng)營土地的業(yè)主，各相關(guān)部門的收費(fèi)能減的要減，能免的要免。金融部門要根據(jù)有關(guān)政策對(duì)經(jīng)營土地的業(yè)主盡可能的給予信貸支持。對(duì)撂荒土地，集體應(yīng)收回使用權(quán)重新發(fā)包與流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》等法律修改時(shí)，要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入其中。條件成熟時(shí)應(yīng)考慮制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》等專門法律，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方針、程序、合同規(guī)范、監(jiān)督管理、雙方的責(zé)權(quán)利及法律責(zé)任等用法律的形式固定下來，實(shí)現(xiàn)有法必依，確保農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序、合理、健康、順利地進(jìn)行。

3．把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)移安置農(nóng)村勞動(dòng)力有機(jī)結(jié)合起來

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時(shí)，只有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促進(jìn)土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。如果農(nóng)村勞動(dòng)力沒有新的非農(nóng)就業(yè)崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉(zhuǎn)收益，無所事事的農(nóng)村勞動(dòng)人口過多也是農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，而且很可能成為整個(gè)社會(huì)不穩(wěn)定的一種因素。因此，加快城市(鎮(zhèn))發(fā)展進(jìn)程，努力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)村城市(鎮(zhèn))化，著力解決農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)問題。大規(guī)模地減少農(nóng)民，是農(nóng)村土地使用權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。各級(jí)政府都應(yīng)建立專門機(jī)構(gòu)，研究和組織農(nóng)村勞務(wù)輸出，做好勞動(dòng)力需求的市場調(diào)查，根據(jù)市場需求對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。積極進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的組織指導(dǎo)工作，把有組織、成建制的勞務(wù)輸出與農(nóng)民自發(fā)性轉(zhuǎn)移輸出結(jié)合起來，依法保護(hù)外出務(wù)工人員的合法權(quán)益。大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，著力抓好中、小城市，特別是建制鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)村勞動(dòng)力就地、就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。實(shí)行城鄉(xiāng)通開，允許、鼓勵(lì)在城市有謀生手段和能力的農(nóng)民進(jìn)城落戶，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4．營造外部環(huán)境，推動(dòng)業(yè)主開發(fā)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

實(shí)踐表明，業(yè)主已成為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本途徑，積極營造業(yè)主開發(fā)的外部環(huán)境和條件，大力推動(dòng)業(yè)主參與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。首先，統(tǒng)一安排好農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，積極改善業(yè)主投資硬環(huán)境。調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施好，硬環(huán)境好的地區(qū)，業(yè)主的積極性就高，土地流轉(zhuǎn)的步伐就快。相反，自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施較差的地方，土地流轉(zhuǎn)就困難且緩慢。為了充分調(diào)動(dòng)業(yè)主經(jīng)營土地、開發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的積極性，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際搞好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃，選好支柱產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧和以工代賑資金重點(diǎn)放在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，注重項(xiàng)目資金的投資效益，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。尤其要加大對(duì)農(nóng)村交通、水利、電力、通訊等的投入，實(shí)現(xiàn)路通、水通、電通、電話通，為業(yè)主開發(fā)提供良好的硬環(huán)境。其次，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，為業(yè)主開發(fā)提供良好的軟環(huán)境。在業(yè)主證照辦理，協(xié)議(合同)公證，鑒證、資產(chǎn)評(píng)估等方面要簡化辦事程序，實(shí)行一站式服務(wù)，只收工本費(fèi)。用稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)和支持符合產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)。把業(yè)主作為私營企業(yè)主對(duì)待，實(shí)行掛牌保護(hù)，依法打擊破壞業(yè)主合法經(jīng)營的各種違法犯罪行為。把業(yè)主經(jīng)營土地的水利灌溉、中低產(chǎn)田地改造等設(shè)施納入政府扶持的范疇。金融部門要增加對(duì)符合貸款條件的業(yè)主的信貸支持。做好農(nóng)民的思想教育和管理工作，尊重雙方的權(quán)利和義務(wù)，維護(hù)業(yè)主的正當(dāng)權(quán)益。再次，明確土地權(quán)屬，保證業(yè)主投資權(quán)益。凡所有權(quán)屬于村社集體經(jīng)濟(jì)的非耕地流轉(zhuǎn)應(yīng)征得農(nóng)民同意。

5．充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

土地是農(nóng)民的命根子，不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從各地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)，任何單位和個(gè)人，都不能強(qiáng)迫命令，一刀切、刮風(fēng)式地強(qiáng)制性推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。積極探索土地流轉(zhuǎn)的合理價(jià)格形成機(jī)制，確保農(nóng)民持續(xù)增收。只有合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，才能統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而從整體上發(fā)揮土地的使用效益。流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格，應(yīng)堅(jiān)持合同雙方協(xié)商議定，兼顧雙方利益的公平原則，為防止因農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)而損害農(nóng)民利益，可考慮以谷物量為計(jì)價(jià)方式。不斷探索土地流轉(zhuǎn)的合理價(jià)格形成機(jī)制，開展土地流轉(zhuǎn)價(jià)格測(cè)評(píng)工作，貫徹農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展思想，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一和眼前利益與長遠(yuǎn)利益相兼顧的原則，根據(jù)不同的土地類型、區(qū)位條件，使土地的價(jià)值得到較為客觀的體現(xiàn)。根據(jù)市場供求、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應(yīng)的收益分配辦法，不但要更好的反映投資成本，而且要保證農(nóng)民收益穩(wěn)定增長，使農(nóng)民目前和長遠(yuǎn)都能增收。建立業(yè)主投資保證金。農(nóng)業(yè)是周期長，投資風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)，一旦經(jīng)營失敗，不僅業(yè)主的基本投資無法收回，而且農(nóng)民的土地租金也會(huì)落空，同時(shí)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施將給農(nóng)民收回土地后進(jìn)行復(fù)耕帶來不便。為防止業(yè)主經(jīng)營失敗對(duì)農(nóng)民利益的傷害，建議向業(yè)主收取每年每畝一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，從而使農(nóng)民的利益損失補(bǔ)償和農(nóng)民承包地復(fù)耕具有基本保障。

6．建立、健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理機(jī)制，強(qiáng)化管理與服務(wù)

建立、健全合理機(jī)制，強(qiáng)化管理，特別是合同管理，提高服務(wù)水平與質(zhì)量，是加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步伐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。明確農(nóng)業(yè)主管部門為土地流轉(zhuǎn)的管理主體，并設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)管理、業(yè)主開發(fā)和招商引資的中介服務(wù)工作，負(fù)責(zé)合同(協(xié)議)的監(jiān)督和管理工作。建立、健全土地流轉(zhuǎn)市場及其相關(guān)聯(lián)的信息、咨詢、評(píng)估系統(tǒng)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和業(yè)主開發(fā)的規(guī)范化、有序化。其次，必須嚴(yán)格合同管理。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格按法律程序履行合同手續(xù)，必須在流轉(zhuǎn)主體雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后簽訂流轉(zhuǎn)合同，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)合同管理部門鑒證備案后生效。應(yīng)以縣(區(qū))為單位，制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本和土地流轉(zhuǎn)證書，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊(cè)登記工作，認(rèn)真搞好調(diào)查研究，調(diào)解合同糾紛，維護(hù)合同嚴(yán)肅性。第三，不斷提高服務(wù)水平與質(zhì)量。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土及其相關(guān)部門，必須通力合作，協(xié)助農(nóng)業(yè)主管部門為土地流轉(zhuǎn)服好務(wù)，進(jìn)行具體指導(dǎo)與監(jiān)督，及時(shí)幫助土地經(jīng)營開發(fā)者解決各種實(shí)際問題與困難，嚴(yán)禁任何單位和部門在土地流轉(zhuǎn)中借機(jī)亂收費(fèi)和亂攤派。

第三篇：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探

摘要：黨的十七屆三中全會(huì)再次重申了允許農(nóng)村土地使用權(quán)以多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。中央為什么要再次強(qiáng)調(diào)這一問題？近年來農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，成為當(dāng)前理論工作者和實(shí)踐工作者共同關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；助推器

胡錦濤總書記十七屆三中全會(huì)前夕在安徽鳳陽縣小崗村考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！边@一基本思想在十七屆三中全會(huì)《決定》中得到了充分體現(xiàn)。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非新事物，2005年我們就已頒發(fā)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，那么，中央為什么現(xiàn)在又要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題？近年來農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在哪些問題？如何揭示其內(nèi)部規(guī)律，找出問題根源，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)？本文將試圖濰坊市為例對(duì)上述問題加以初步探討。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求在穩(wěn)定和完善集體土地家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，既是黨的一貫政策，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，是我國農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的必由之路。

1、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)需要。中國目前實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾經(jīng)大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但隨著農(nóng)村新形勢(shì)的發(fā)展，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需要，現(xiàn)行土地承

包制已出現(xiàn)一些不適應(yīng)。主要是把土地等生產(chǎn)要素分散在一家一戶，制約了土地規(guī)模經(jīng)營。據(jù)全國政協(xié)常委李德水介紹，在中國南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時(shí)又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個(gè)甚至更多地塊。這種分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式，難以推廣使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，也無法與大市場全面對(duì)接。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求采用現(xiàn)代的科學(xué)管理辦法組織管理農(nóng)業(yè)，由貿(mào)、工、農(nóng)一體化的規(guī)模經(jīng)營方式，取代千家萬戶分散的小農(nóng)經(jīng)營方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；６F(xiàn)實(shí)的問題是：由于承載著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的土地分散到千家萬戶，如果沒有合理的流轉(zhuǎn)，就很難形成規(guī)模。各地實(shí)踐表明，通過流轉(zhuǎn)，土地向種植大戶、能手和企業(yè)集中，使規(guī)模化經(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)得以迅速發(fā)展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心通過租賃、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式，為金絲達(dá)集團(tuán)集中土地1萬多畝，用于規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化種植綠化苗木，帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展綠化苗木10萬多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來積極探索規(guī)?；?、農(nóng)場化種植的路子，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)租賃農(nóng)戶承包地建立煙葉農(nóng)場，目前，農(nóng)場總數(shù)已達(dá)57處17510畝。

2、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需要。加快農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，可有效解決目前農(nóng)村想種田的人無田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養(yǎng)能手、經(jīng)營大戶集聚，吸引工、商、貿(mào)企業(yè)加盟投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)，有利于建設(shè)一定規(guī)模的特色農(nóng)產(chǎn)品基地。通過運(yùn)用高新技術(shù)發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有效地打破當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)狹小封閉的區(qū)域界限，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的對(duì)外開放，改造提升當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，通過示范基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)的示范、輻射、帶動(dòng)作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，促進(jìn)周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮(zhèn)夏坡村300個(gè)農(nóng)戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮(zhèn)煙站，發(fā)展黃煙生產(chǎn)，農(nóng)戶獲得流轉(zhuǎn)收益48.5萬元，畝均970元，經(jīng)濟(jì)效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮(zhèn)張閣店村通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展瓜、果、菜生產(chǎn)，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮(zhèn)一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農(nóng)戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農(nóng)民增收效果明顯。

3、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。土地使用權(quán)科學(xué)合理地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；⒓s化方向發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加快了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程，從而為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供了量大質(zhì)優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品和豐富的剩余勞動(dòng)力，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在國內(nèi)外市場競爭力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深化升級(jí)。如濰坊轄下的諸城市農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村建立“原料生產(chǎn)車間”，變“公司加基地連農(nóng)戶”的運(yùn)作模式為“公司加農(nóng)場帶農(nóng)戶”，直接吸收農(nóng)民當(dāng)工人，從源頭上打造產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化鏈條，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

從對(duì)濰坊市各縣區(qū)的調(diào)查情況看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況和社會(huì)環(huán)境等因素的制約，農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中主要存在以下問題。

1、部分農(nóng)民存在思想疑慮。認(rèn)識(shí)問題是制約目前各地土地流轉(zhuǎn)緩慢的主要原因。突出表現(xiàn)在，由于長期以來形成的對(duì)土地的依附性，一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當(dāng)其外出打工或無力耕種時(shí)，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時(shí)性轉(zhuǎn)包，甚至粗放經(jīng)營也不愿意放棄土地經(jīng)營權(quán)。就連地處中心城市郊區(qū)的農(nóng)民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業(yè)賺不到錢也可以回來種田，將來年紀(jì)大了，還可依靠土地養(yǎng)老，心理踏實(shí)。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉(zhuǎn)。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來，有些地方的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營沒有太大進(jìn)展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺得土地都包給農(nóng)民了，中央又強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動(dòng)出擊的意識(shí)，沒有積極主動(dòng)地做好引導(dǎo)服務(wù)工作，在土地流轉(zhuǎn)的條件和時(shí)機(jī)成熟上沒有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉(zhuǎn)的操作程序不規(guī)范，農(nóng)民缺乏合同意識(shí)。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓往往以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多?？陬^協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調(diào)查表明，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的只占10%，絕大多數(shù)只是口頭約定、君子協(xié)議，留下了許多隱患。

4、土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全。目前各地尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。個(gè)別地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的并不多。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢。調(diào)查中，濰坊轄下的坊子區(qū)的一些農(nóng)民反映，由于缺少中介組織，往往出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉(zhuǎn)。

三、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議與對(duì)策土地是農(nóng)民的命根子，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障還沒有建立健全的情況下，必須以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為動(dòng)力不斷創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的需求，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的依法有序流轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的“助推器”作用。

1、尊重農(nóng)民話語權(quán)，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中真正受益。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中往往是弱者，他們?nèi)狈Ρ匾暮贤ㄖR(shí)，缺少對(duì)土地升值的預(yù)見性，甚至缺少話語權(quán)。舉例來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方，有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，按當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)出效益

為基數(shù)確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但土地在不斷增值，農(nóng)民卻不能分享土地增值的收益，往往引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生嚴(yán)重的沖突。因此，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)該一方面要尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民話語權(quán)，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇；另一方面要合理評(píng)估土地價(jià)值，增強(qiáng)合同的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，既保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營的效果。

2、遵循土地流轉(zhuǎn)原則，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地承包工作政策性極強(qiáng)，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，是維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的關(guān)鍵。一是堅(jiān)持“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則。家庭承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策，要長期堅(jiān)持。二是堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個(gè)人都不得違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。做到以人為本，科學(xué)推進(jìn)。三是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)村土地承包者擁有土地收益和處分權(quán)。在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)收益要?dú)w農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農(nóng)村穩(wěn)定。四是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。經(jīng)營者不能損害生態(tài)和生產(chǎn)環(huán)境，不能搞掠奪式經(jīng)營和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉(zhuǎn)載體，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。諸城市枳溝鎮(zhèn)、昌邑市宋莊鎮(zhèn)等地在實(shí)踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。由集體經(jīng)濟(jì)組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機(jī)構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對(duì)象、幫助審查接包方資格、提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等。中介組織要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開對(duì)外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。在雙方協(xié)調(diào)一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手

續(xù)，同時(shí)為承租者提供信貸、技術(shù)、物資等服務(wù)，妥善處理土地經(jīng)營過程中發(fā)生的矛盾和問題，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權(quán)益，從而使土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)雙贏。

4、規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度按規(guī)范程序進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確定后，應(yīng)當(dāng)簽訂合同，并報(bào)農(nóng)業(yè)承包合同管理部門和村集體組織備案。要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行微機(jī)化管理，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，按照農(nóng)業(yè)部《流轉(zhuǎn)管理辦法》要求，進(jìn)行規(guī)范完善。縣農(nóng)業(yè)行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發(fā)布工作。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行和糾紛的處理進(jìn)行跟蹤、調(diào)解和仲裁，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作公平、公正、合理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

完成于2008年11月

第四篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

[摘 要] 農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。本文從我國當(dāng)前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對(duì)其進(jìn)行解析，并借鑒當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，分析土地流轉(zhuǎn)存

在的困難，并試圖對(duì)土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數(shù)量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續(xù)增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關(guān)系，成為保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展

十一屆三中全會(huì)以來，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實(shí)行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動(dòng)力自愿擺脫土地的羈絆，或遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無奈的現(xiàn)實(shí)，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。

一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，解決了中國農(nóng)村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經(jīng)營制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析

土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會(huì)在事先約定。2002年8月29號(hào)，九屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實(shí)施。該法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！钡谑鶙l第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品?！钡诙鶙l第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！痹摲ǖ谖骞?jié)則專門對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細(xì)規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五個(gè)原則：“

（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；

（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；

（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；

（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”第三十四條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對(duì)合同所應(yīng)包含的七個(gè)格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為

發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”這一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)?；a(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。”則旨在鼓勵(lì)農(nóng)民能夠放心對(duì)土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時(shí)也能得到相應(yīng)的回報(bào)。

2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實(shí)施?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。

2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。國家法律、法規(guī)及政策的出臺(tái)及逐步完善，標(biāo)志著中國農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期，這也被許多人譽(yù)為中國掀起了第三次土地制度大變革。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析

在實(shí)行農(nóng)村土地改革的進(jìn)程中，我國有條件的地方已大膽的實(shí)行了許多實(shí)踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進(jìn)了經(jīng)驗(yàn)。下面我們來看幾個(gè)例子：

北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計(jì)24萬畝，其中規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地為四萬余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計(jì)吸引社會(huì)投資10余億元。近幾年來，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務(wù)手段極大促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。該區(qū)土地畝流轉(zhuǎn)收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達(dá)到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總金額為2.2億元，土地流轉(zhuǎn)戶每年增收2400元。同時(shí)，規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題，截止到2009年，通州區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)解放農(nóng)村勞動(dòng)力10000余人，其中就地安置勞動(dòng)力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。

我省賀州市八步區(qū)總?cè)丝?3萬人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬人），行政村186個(gè)，農(nóng)戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉(zhuǎn)土地83.05萬畝，促進(jìn)了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)模化、集約化進(jìn)程；促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；促進(jìn)了社會(huì)資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)，按照“明確所有權(quán)，放開使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，在不改變土地使用性質(zhì)和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉(zhuǎn)，實(shí)行集約化經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)?；?、專業(yè)化方向發(fā)展。有效流轉(zhuǎn)土地3.73萬畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20多個(gè)特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導(dǎo)的專業(yè)示范村。

取以往之經(jīng)驗(yàn)，流轉(zhuǎn)的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等。

1、土地置換

村集體與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包土地相互交換，對(duì)于土地級(jí)差，通過協(xié)商以貨幣或其他形式支付土地力培育補(bǔ)償費(fèi)。

2、承包戶自主有償或無償轉(zhuǎn)包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續(xù)發(fā)包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農(nóng)戶之間私自轉(zhuǎn)包土地都采用這種方式，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最初形式，也曾經(jīng)一度是最主要的流轉(zhuǎn)方式，但近年來，這一形式的流轉(zhuǎn)趨于減少。

3、租賃

租賃雙方簽訂合同，規(guī)定租賃土地的面積、級(jí)別、使用保護(hù)、租金及雙方的權(quán)利義務(wù)等。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了一批果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品的繁育專業(yè)戶，他們租用其他農(nóng)戶土地進(jìn)行果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。也有一些企事業(yè)單位向農(nóng)戶或集體交納租賃費(fèi)，租借農(nóng)地進(jìn)行高新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。

4、股份合作

集體、農(nóng)戶、企業(yè)之間，通過土地、資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要互的組合，實(shí)行股份制經(jīng)營。在有關(guān)各方簽訂的協(xié)議，通過的章程中，把投資形式、投資份額、收益分配等依法做出明確規(guī)定。既延續(xù)了國家的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，又充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使國家、集體、個(gè)人三方面的利益都得到了充分的保障。

通過流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民手中零星分散的土地使用權(quán)集中到專業(yè)合作社、種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，有效克服了農(nóng)戶分散生產(chǎn)的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產(chǎn)管理，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉(zhuǎn)，也使一大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力從土地解放出來發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運(yùn)輸?shù)确矫娴母黝惤?jīng)濟(jì)實(shí)體近千家，增加了他們的非農(nóng)收入。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困難

結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況，地域廣范，地形復(fù)雜，風(fēng)俗各異，土地流轉(zhuǎn)仍存在許多困難之處：

1、承包土地零散難流轉(zhuǎn)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，加之家庭繼承，現(xiàn)如今農(nóng)民個(gè)人承包的這些土地分布散，面積小，實(shí)行歸堆集中的難度較大，難以實(shí)現(xiàn)有效的土地流轉(zhuǎn)，從而土地的資源優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。

2、由于缺乏市場監(jiān)督機(jī)制，一部分土地被反復(fù)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保障。因流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，土地流轉(zhuǎn)合同權(quán)利義務(wù)不明確，土地糾紛時(shí)常發(fā)生，有的地方土地糾紛案件已經(jīng)上升為當(dāng)?shù)刂饕拿袷滦淌率录?，影響了社?huì)穩(wěn)定。

3、流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是在土地流轉(zhuǎn)過程中未充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿，流轉(zhuǎn)雙方的合理要求未能及時(shí)協(xié)調(diào)解決；二是部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問題和情況的存在，將使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，影響土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

4、流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田改變用途。有些通過流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大效益的目的，往往改變土地原來的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，土地用途改變后很難恢復(fù)原貌。

另外，筆者在司法實(shí)踐中，也常隨到一些農(nóng)民土地糾紛的問題，比如：一些鄉(xiāng)村推行地土地流轉(zhuǎn)，存在著不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題，如隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)或者借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)后收益分配不均等。這些問題引發(fā)了很多矛盾，也給農(nóng)村腐敗之風(fēng)創(chuàng)造了客觀條件。

五、土地流轉(zhuǎn)制度的建立和完善

從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)這一主要資本變?yōu)楦筘?cái)富，發(fā)揮土地的最佳效益，確是勢(shì)在必行。但要解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題的關(guān)鍵是完善土地承包經(jīng)營制度，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)該從以下幾方面著手：

（一）規(guī)范土地登記制度，明確土地產(chǎn)權(quán)，落實(shí)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)。

在堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的條件下，首先對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)放農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書。《土地管理法》第十一條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。”所以根據(jù)這一規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地，如果農(nóng)村集體（包括屯集體、村集體或鄉(xiāng)集體）向縣級(jí)人民政府提出領(lǐng)取集體土地所有權(quán)證的申請(qǐng)，則土地所有權(quán)證書就應(yīng)發(fā)放給農(nóng)民集體所有者。頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有者權(quán)證，才能從根本上體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)主體法律地位，也為農(nóng)村土地出讓、出租、入股等經(jīng)濟(jì)行為提供了法律依據(jù)，更為相關(guān)利益分割提供了合法產(chǎn)權(quán)依據(jù)。其

次，對(duì)農(nóng)民承包地發(fā)放農(nóng)戶承包權(quán)證書。頒發(fā)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村集體土地承包權(quán)證書，才能真正保護(hù)農(nóng)戶對(duì)集體土地長久不變的承包權(quán)，也為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中確保轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)而又保留承包權(quán)提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書的頒發(fā)，明確土地產(chǎn)權(quán)，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，可以部分地變農(nóng)村土地資源為土地資本，大力度地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮。

（二）科學(xué)進(jìn)行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，十分珍惜土地、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地，是我國的基本國策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點(diǎn)，加強(qiáng)土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，確定土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)用地。要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。其次、合理安排建設(shè)用地。確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，其他種類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補(bǔ)平衡原則，切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的政策?？刂瞥青l(xiāng)居民點(diǎn)用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系。

（三）加快土地整理、復(fù)墾和開發(fā)。

1、土地整理。土地整理的重點(diǎn)應(yīng)是村莊和農(nóng)田整理。筆者認(rèn)為可通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時(shí)，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)待村結(jié)合。注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

2、土地復(fù)墾。按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復(fù)墾管理。土地復(fù)墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進(jìn)行。要及時(shí)復(fù)墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復(fù)墾。復(fù)墾土地優(yōu)先作為耕地，同時(shí)遵循適宜性和經(jīng)濟(jì)合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。

3、土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點(diǎn)放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)同步進(jìn)行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進(jìn)行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)。鼓勵(lì)宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。

（四）加強(qiáng)村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，集約用地，保護(hù)耕地。各地應(yīng)抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)土地集約利用。

（五）準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動(dòng),監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡,而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源, 去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強(qiáng)管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作；要為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作；要制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的同時(shí)，要深化農(nóng)村社會(huì)管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動(dòng)力市場，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴，同時(shí)要加快建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。

第五篇：關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

定遠(yuǎn) 12春法本 1234001214815 韓 毅

內(nèi) 容 提 要

農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定農(nóng)民增收,國家長治久安的基石，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，加快發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，針對(duì)農(nóng)村當(dāng)前在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，在堅(jiān)持土地承包關(guān)系長期不變的前提下，應(yīng)積極探索建立依法、自愿、有償?shù)氖袌龌恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，本文從當(dāng)前農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)處于的現(xiàn)狀與特點(diǎn)著眼，從我國法律和法規(guī)的角度對(duì)其進(jìn)行解析和思考，并借鑒農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)和方法，分析土地流轉(zhuǎn)目前存在的問題，并對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題提出一些淺顯的建議。

關(guān)鍵詞：土地承包 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

目 錄

一、現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)?????????????????3(一)龍頭企業(yè)帶動(dòng)型 ????????????????????????3(二)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型?????????????????????????4(三）合作組織帶動(dòng)型 ????????????????????????4(四)專業(yè)大戶帶動(dòng)型 ????????????????????????4

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律思考?????????????????????4

（一）土地流轉(zhuǎn)的法律意義??????????????????????4

（二）土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù) ?????????????????????4

（三）土地流轉(zhuǎn)的法律原則??????????????????????4

（四）土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利及義務(wù)?????????????????????4

三、現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)????????????????????5(一)流轉(zhuǎn)進(jìn)程趨向提速????????????????????????5(二)流轉(zhuǎn)形式趨向以轉(zhuǎn)包和租賃為主 ?????????????????5(三）流轉(zhuǎn)規(guī)模趨向做大 ???????????????????????5(四)流轉(zhuǎn)主體日趨多元化 ??????????????????????5(五)流轉(zhuǎn)期限趨于延長 ???????????????????????6(六)流轉(zhuǎn)效益趨于增長 ???????????????????????6

四、存在以下問題??????????????????????????6(一)集中連片難度大，部分土地流轉(zhuǎn)困難 ???????????????6(二)流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，缺少穩(wěn)定性 ??????????????????6(三）農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制缺失，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)尚存擔(dān)憂 ?????????6(四)金融、財(cái)稅等涉農(nóng)政策扶持力度不到位，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) ????6

五、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議????????????????????7(一)進(jìn)一步把握政策導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作 ?????????7(二)進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，適度控制單一主體的流轉(zhuǎn)規(guī)模 ????????7(三）進(jìn)一步加大扶持力度，確保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展 ???????7(四)準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色 ????????????7(五)進(jìn)一步加大土地改革力度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制 ??????????7 參考文獻(xiàn) ?????????????????????????????8

關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

中共中央十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對(duì)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作、健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場提出了明確要求，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確了根本依據(jù)，維護(hù)了新時(shí)期農(nóng)民的權(quán)益。

2014年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。安徽省根據(jù)黨的十八大精神，結(jié)合我省實(shí)際，適時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，加快發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的任務(wù)和措施。針對(duì)農(nóng)村當(dāng)前在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，在堅(jiān)持土地承包關(guān)系長期不變的前提下，應(yīng)積極探索建立依法、自愿、有償?shù)氖袌龌恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

因此，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考，成為廣大農(nóng)村工作者的重要課題，現(xiàn)以定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)為例，對(duì)上述課題作一初析。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，轄16個(gè)行政村一個(gè)居委會(huì)，現(xiàn)有耕地面積109481.67畝，人口5.8萬人，目前全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)19842.87畝，占耕地總面積18.2%。其中：租賃9450畝，占47%，轉(zhuǎn)讓5330畝，占27%；轉(zhuǎn)讓455畝，占3%，代耕等其他形式4607畝，占23%。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，早在家庭承包責(zé)任制初期，就出現(xiàn)了零星農(nóng)戶①之間為便于耕作而進(jìn)行的小面積的互換、轉(zhuǎn)包。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是上世紀(jì)九十年代以來，由于張橋鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)過重，糧食價(jià)值低，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大面積農(nóng)田拋荒，為改變這種狀況，鎮(zhèn)村在土地流轉(zhuǎn)方面做了大膽嘗試，將拋荒田轉(zhuǎn)包給種田能手②，特別是近期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營模式也發(fā)生了變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)出面積大、規(guī)?；内厔?shì)。土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

（一）龍頭企業(yè)帶動(dòng)型

龍頭企業(yè)帶動(dòng)型即以龍頭企業(yè)為依托，以經(jīng)濟(jì)效益為紐帶，以特色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，實(shí)行“公司+基地+農(nóng)戶”的模式進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，如張橋鎮(zhèn)管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田藍(lán)莓③有限公司、馬湖農(nóng)場等企業(yè)的流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3790畝以上。

①②零星農(nóng)戶：就是極少數(shù)農(nóng)戶的意思。

種田能手及為有農(nóng)業(yè)專業(yè)特長或技術(shù)人員。

③佩璋葡萄、禾田藍(lán)莓均為姓名加上產(chǎn)品命名方式。

（二）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型即以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為龍頭，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化農(nóng)產(chǎn)品基地，帶動(dòng)和輻射周邊，形成規(guī)模效益。全鎮(zhèn)稻、麥等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)面積達(dá)1萬多畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的49%。高塘村的花卉苗木，南楊村的茭白④和多彩馬鈴薯、街南村的小龍蝦等土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1000畝以上。

（三）合作組織帶動(dòng)型

合作組織帶動(dòng)型即通過建立農(nóng)民專業(yè)合作社，家庭農(nóng)場，采取統(tǒng)一產(chǎn)供銷等方式，變分散經(jīng)營為組織化、集約化經(jīng)營，如張橋?yàn)槊衩缒局脖I(yè)合作社、徐江食用菌農(nóng)民專業(yè)合作社等土地流轉(zhuǎn)均在200畝以上。

（四）專業(yè)大戶帶動(dòng)型

專業(yè)大戶帶動(dòng)型即種養(yǎng)大戶利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)流轉(zhuǎn)周邊農(nóng)戶土地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)張橋鎮(zhèn)50畝以上種養(yǎng)殖大戶約194戶，共流轉(zhuǎn)土地15077畝。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律思考

（一）、土地流轉(zhuǎn)的法律意義。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會(huì)在轉(zhuǎn)讓時(shí)流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商處理。2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確指明，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）、土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)。我國早在2002年8月29號(hào)，九屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式實(shí)施。該法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條:國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);第十六條第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;第二十六條第二款：承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶⑤的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);該法第五節(jié)專門對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了明確規(guī)定;該法第三十二條則指出通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。

（三）、土地流轉(zhuǎn)的法律原則。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十三條確定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五個(gè)原則有：第一是平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；第二是不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；第三是流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；第四是受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；第五是在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

（四）、土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利及義務(wù)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)，第三 ④⑤茭白俗稱茭瓜草，是一種水生植物。落戶及為長期居住于某一個(gè)地方。

十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對(duì)合同所應(yīng)包含的七個(gè)格式條款做了歸納，第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度，第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。值得注意的是第四十二條：承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。這則表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條這樣說：承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。這就鼓勵(lì)農(nóng)民放心對(duì)土地加以投入，即使以后轉(zhuǎn)讓也能得到相應(yīng)的報(bào)報(bào)酬。

我國在2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實(shí)施?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。國家法律、法規(guī)及政策的出臺(tái)及逐步完善，標(biāo)志著中國農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期。

三、現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)

（一）流轉(zhuǎn)進(jìn)程趨向提速

近幾年來，一方面隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)村絕大多數(shù)的青壯年勞動(dòng)力走出家門，外出打工掙錢，農(nóng)村直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力銳減，不少村莊只剩下老人和留守兒童，成為名符其實(shí)的“空心村⑥”；另一方面隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的紛紛出臺(tái)，使部分企業(yè)或大戶到農(nóng)村創(chuàng)辦專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)示范園、家庭農(nóng)場，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，這在一定程度上助推了土地經(jīng)營權(quán)的加速流動(dòng)。以張橋鎮(zhèn)為例，截至2013年底，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積超過19842.87畝，占全鎮(zhèn)耕地面積的18.2%，自2010年以來張橋鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)明顯加快，僅2012年就新增流轉(zhuǎn)面積5100畝。

（二）流轉(zhuǎn)形式趨向以轉(zhuǎn)包和租賃為主

由于轉(zhuǎn)讓涉及土地權(quán)屬變更，入股又涉及到股權(quán)收益不確定情況和風(fēng)險(xiǎn)性，大多數(shù)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中采用轉(zhuǎn)包和出租方式，張橋鎮(zhèn)這兩種方式流轉(zhuǎn)面積達(dá)14780畝，占總流轉(zhuǎn)面積74%，其中轉(zhuǎn)讓5330畝，租賃9450畝。

（三）流轉(zhuǎn)規(guī)模趨向做大

近年來，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)面積大、流入主體數(shù)量多、經(jīng)營規(guī)模越來越大的趨勢(shì)，截止2013年底，張橋鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在百畝以上的達(dá)7833畝，其中規(guī)模在1000畝以上的面積達(dá)4379畝，最大流入主體是安徽省馬湖農(nóng)場，流轉(zhuǎn)土地達(dá)3279畝；100畝至1000畝流轉(zhuǎn)面積達(dá)4554畝；50畝至100畝流轉(zhuǎn)面積達(dá)7240畝。隨著“美好鄉(xiāng)村”和農(nóng)村土地整治的不斷推進(jìn)，以村民組、行政村整體流轉(zhuǎn)成為新趨勢(shì)。

（四）流轉(zhuǎn)主體日趨多元化

隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，原先的農(nóng)戶之間小規(guī)模代耕代種現(xiàn)象逐漸被改變，一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、返鄉(xiāng)農(nóng)民、種糧大戶參與土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)業(yè) ⑥空心村意同空城，在此指沒有青壯主要?jiǎng)趧?dòng)力。

產(chǎn)業(yè)化、生產(chǎn)訂單化、經(jīng)營組織化水平不斷提高。到2013年底，張橋鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的土地：流入企業(yè)3789畝；流入家庭農(nóng)場2357畝；流入專業(yè)合作社3996畝；流入專業(yè)大戶8450畝。土地經(jīng)營權(quán)逐步向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流動(dòng)成為必然趨勢(shì)。

（五）流轉(zhuǎn)期限趨于延長

仍以張橋鎮(zhèn)為例，土地流轉(zhuǎn)期限在10年以上的7260畝，占總流轉(zhuǎn)面積的37%；土地流轉(zhuǎn)期限在10年以下5年以上的5430畝，占流轉(zhuǎn)總面積的28%；流轉(zhuǎn)期限5年以下的約7150畝，占流轉(zhuǎn)總面積的35%。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和專業(yè)大戶成為土地流轉(zhuǎn)主體的中堅(jiān)力量⑦，今后，延長土地流轉(zhuǎn)期限是農(nóng)民與流入主體的共同意愿和主要趨向。

（六）流轉(zhuǎn)效益趨于增長

據(jù)定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)計(jì)分析，土地在實(shí)行流轉(zhuǎn)前，農(nóng)戶經(jīng)營一畝田地的凈收入最多也就五六百元，再加上勞動(dòng)力成本后基本上就所剩無幾了，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，土地在流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民不但從土地流轉(zhuǎn)中得到直接流轉(zhuǎn)租金，而且在租賃土地的企業(yè)務(wù)工還可賺到勞務(wù)費(fèi)，比過去自己經(jīng)營土地經(jīng)濟(jì)效益增加3-5倍，經(jīng)濟(jì)效益得到大大改善。

四、存在以下問題

（一）集中連片難度大，部分土地流轉(zhuǎn)困難

1995年二輪地改時(shí)由于土地的好壞差異較大，各村組為了減少糾紛，將好田和差田按統(tǒng)一比例搭配調(diào)整，絕大多數(shù)農(nóng)民的耕地被分散于不同地段，難以集約化經(jīng)營，在客觀上加大了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本，同時(shí)也導(dǎo)致部分零散土地流轉(zhuǎn)困難。

（二）流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，缺少穩(wěn)定性

按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)沒有承包方的書面委托，任何組織和個(gè)人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)。但在實(shí)際操作中，多數(shù)是以村社或者流轉(zhuǎn)合作社為單位造具花名冊(cè)，農(nóng)戶在花名冊(cè)上簽字表示自己的意愿，以簽字代委托，這種情況容易造成農(nóng)戶反悔，部分農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)，代耕代種，只有簡單口頭協(xié)議，隨意性較大特別是在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲的情況下極易發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，也使土地流入戶顧慮重重，缺乏長期發(fā)展規(guī)劃，只能經(jīng)營一年算一年。流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：一是在土地流轉(zhuǎn)過程中未充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿，流轉(zhuǎn)雙方的合理要求未能及時(shí)協(xié)調(diào)解決；二是部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問題和情況的存在，將使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，影響土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制缺失，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)尚存擔(dān)憂

長期以來，土地一直是中國農(nóng)民最基本的生活保障，由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障機(jī)制不健全，農(nóng)戶普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收補(bǔ)償制度不完善，讓土地受讓人對(duì)保障缺乏積極的心理預(yù)期，不敢加大投入，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

（四）金融、財(cái)稅等涉農(nóng)政策扶持力度不到位，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等在擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的過程中，由于金融、財(cái)稅等涉農(nóng)政策扶 ⑦中堅(jiān)力量即為主要力量。

持力度不夠，造成土地流入主體發(fā)展后勁不足；二是糧補(bǔ)等國家惠農(nóng)政策仍由原流出地農(nóng)戶享受，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠比例較低，在一定程度上影響了土地流入主體的生產(chǎn)積極性；三是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)暫不能抵押，融資困難也制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。

五、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議

（一）進(jìn)一步把握政策導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作

要遵循“依法、自愿、有償”原則，在大方向上鼓勵(lì)推進(jìn)，在具體實(shí)施中力求穩(wěn)妥，避免因盲目追求土地流轉(zhuǎn)主體規(guī)模上的“大”和土地流轉(zhuǎn)數(shù)量上的“多”，從而導(dǎo)致生產(chǎn)要素和管理水平跟不上而失敗，影響農(nóng)村穩(wěn)定，真正做到群眾自愿、政府引導(dǎo)、操作規(guī)范。

（二）進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，適度控制單一主體的流轉(zhuǎn)規(guī)模

對(duì)現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行全面調(diào)查摸排，對(duì)流轉(zhuǎn)面積過大、資金相對(duì)不足、管理難到位的大戶進(jìn)行“瘦身”處理，控制流轉(zhuǎn)面積，適度規(guī)模經(jīng)營，以規(guī)避流轉(zhuǎn)大戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)戶利益不受損失。

（三）進(jìn)一步加大扶持力度，確保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展

專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是今后土地流轉(zhuǎn)的主力軍，他們的健康發(fā)展關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，必須大力扶持和培育。一是加大科技培訓(xùn)力度，提升經(jīng)營主體整體水平，農(nóng)技、畜牧、農(nóng)機(jī)等部門要積極對(duì)接，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供科技支撐。二是加大政策、資金扶持力度。對(duì)效益好、示范帶動(dòng)作用明顯的家庭農(nóng)場予以獎(jiǎng)補(bǔ)；新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼優(yōu)先向新型經(jīng)營主體傾斜，實(shí)行誰種糧，補(bǔ)貼誰；三是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押融資機(jī)制，破解流入主體融資難瓶頸；四是提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付比例，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康成長保駕護(hù)航。

（四）準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色

鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者,它監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用,監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動(dòng),監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡,而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源, 去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)。因此,鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強(qiáng)管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作。要深化農(nóng)村社會(huì)管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動(dòng)力市場，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土⑧”觀念，減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴。

（五）進(jìn)一步加大土地改革力度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制

一是在規(guī)范現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上積極探索將土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股，使得農(nóng)戶和流入主體成為利益共同體，提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。三是充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的中介作用，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，健全服務(wù)功能，提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。四是健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，逐步弱化土地的保障功能，不斷增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，解除農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。五是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，租金價(jià)格市場化，地方財(cái)政要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，及時(shí)預(yù)防和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

⑧戀土及為依賴土地。

參考文獻(xiàn)：

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