第一篇：石柱縣農(nóng)綜開發(fā)項目區(qū)土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

石柱縣農(nóng)綜開發(fā)項目區(qū)土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

http://bnz.cq.gov.cn2008年12月16日

近年來，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，遵循“依法、自愿、有償”的原則，積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，對促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、增加農(nóng)民收入起到了積極的作用。但在土地流轉(zhuǎn)過程中有也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如何進一步引導(dǎo)、規(guī)范土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的一個重要課題。為此，筆者深入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目區(qū)開展了認真調(diào)查研究。

一、我縣農(nóng)綜項目區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

通過調(diào)查了解，截止目前，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量為22064.6畝，占耕地總面積的5.5%，涉及農(nóng)戶10722戶。其流轉(zhuǎn)形式主要有以下四種：一是轉(zhuǎn)讓、二是轉(zhuǎn)包、三是互換、四是出租。

我縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目從1999年開始，到2008年共改造治理中低產(chǎn)田土94900畝；(其中1999年9000畝、2000年9000畝、2001年5000畝、2002年13000畝、2003年8000畝、2004年9500畝、2005年9300畝、2006年10800畝2007年 10000畝、2008年11300畝)，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)8650畝，占項目區(qū)面積的9.11%；其中屬99年治理的600畝，2000年治理的1000畝，2001年治理的1000畝，2002年治理的200畝，2003年治理的500畝，2004年治理的300畝，2005年治理的2000畝，2006年治理的200畝，2007年1850畝2008年1000畝。流轉(zhuǎn)方式：和全縣土地流轉(zhuǎn)方式基本一致，主要有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租和互換，但以出租的方式最為看好。因為有能力的業(yè)主看好園區(qū)的基礎(chǔ)條件也愿意在園區(qū)投資發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)后，主要是用于重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如：2007年的大歇項目區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)展辣椒產(chǎn)業(yè)和中藥才產(chǎn)業(yè)，2008年下路項目區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)展辣椒產(chǎn)業(yè)，2005年冷水項目區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要是發(fā)展莼菜產(chǎn)業(yè)；2000和2001年龍沙園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要是發(fā)展果園、蔬菜和苗木種苗基地；2003年宇城壩園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要是發(fā)展蔬菜。

二、土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1、行為不規(guī)范。在參與土地流轉(zhuǎn)時，當(dāng)事雙方多是口頭協(xié)商，絕大部分農(nóng)戶都沒有簽訂任何形式的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議或者合同，也很少通過村組同意；有些簽訂的合同也不規(guī)范，容易導(dǎo)致土地糾紛。這主要因為：一是農(nóng)民對土地的長期依賴，對土地的感情依然深厚，存在簽合同“怕丟失土地”的潛意識；二是大部分基層組織和農(nóng)民對已頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號，以下簡稱“管理辦法”）不了解，根本沒有按照“管理辦法”規(guī)定操作。

2、缺乏服務(wù)指導(dǎo)。部分基層組織和干部對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)認識不足，對土地流轉(zhuǎn)從不過問，即使參與了，也只是簡單的提供信息等。

3、多因素制約流轉(zhuǎn)。一是農(nóng)民的戀土情結(jié)根深蒂固。當(dāng)前，雖然很多農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有一些固定或較穩(wěn)定的非農(nóng)經(jīng)濟收入，但還是擔(dān)心今后生活問題，而土地

能給予他們最安全的保障，農(nóng)民怕因為土地流轉(zhuǎn)而失去土地，因此寧愿棄耕閑置也不辦理流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低。農(nóng)業(yè)投入大產(chǎn)出小，生產(chǎn)效益相對較差，且具有自然與市場雙重風(fēng)險。尤其在邊遠落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力低下，一般情況下，業(yè)主都有懼怕心理，不愿投資農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化程度低，不能促進土地規(guī)模、有效流轉(zhuǎn)。三是土地法律上的身份限制、社會保障程度低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差等都制約著土地流轉(zhuǎn)。

三、規(guī)范和促進土地流轉(zhuǎn)的思考

在上世紀70年代末、80年代初全國陸續(xù)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離曾極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，在融入全球經(jīng)濟之后，農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，許多農(nóng)產(chǎn)品缺乏國際競爭力，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化、國際化的要求。規(guī)范和搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、加快農(nóng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、有效解決“三農(nóng)”問題等都具有非常重要的意義。

（一）加大政策宣傳力度，提高認識。各級政府及相關(guān)部門應(yīng)大力宣傳《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，要結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》的貫徹實施，進一步做好土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作，統(tǒng)一干群思想認識，引導(dǎo)農(nóng)民在觀念上明確土地承包期延長30年不變和進行土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模生產(chǎn)等政策，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深化和發(fā)展，是對現(xiàn)有承包關(guān)系的補充和完善，是對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護。各基層組織應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)外出務(wù)工、從事非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)民積極地將土地流轉(zhuǎn)出來，適當(dāng)集中土地資源，發(fā)展規(guī)模種植，發(fā)揮規(guī)模效益。

（二）堅持“依法、自愿、有償”原則，切實維護農(nóng)民利益?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對象和方式，任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。土地流轉(zhuǎn)必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)，具體經(jīng)濟補償因根據(jù)各地情況不同而不同，補償標準應(yīng)得到流轉(zhuǎn)雙方的一致認可。土地流轉(zhuǎn)不能下硬指標，不能強制推行，必須充分尊重農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（三）提高流轉(zhuǎn)土地效益，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

只有流轉(zhuǎn)土地的效益提高了，土地流轉(zhuǎn)雙方才能從土地流轉(zhuǎn)中得到更多的實惠，才能吸引更多的農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)。沒有經(jīng)濟效益的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系是不牢靠的。政府部門要在提高流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)出率上下功夫，幫助土地經(jīng)營者提高經(jīng)濟效益。一是要以效益為中心，依靠科技和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)市場價格體系，讓更多的愿意流出土地的農(nóng)戶，將土地流入到產(chǎn)出水平較高的土地經(jīng)營者手中。二是要利用土地流轉(zhuǎn)，進一步推進適度規(guī)模經(jīng)營，幫助農(nóng)民降低生產(chǎn)成本，以規(guī)模收益穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

（四）加快經(jīng)構(gòu)調(diào)整，為土地流轉(zhuǎn)注入催化劑。首先是加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。各地應(yīng)根據(jù)自身的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，采取合理有效的辦法鼓勵和引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給種植優(yōu)勢作物的大戶，逐漸促進產(chǎn)業(yè)化升級，壯大龍頭企業(yè)實力，形成規(guī)模和競爭力。農(nóng)業(yè)大戶的增加自然能促進土地流轉(zhuǎn)。其次是加快城鎮(zhèn)化進程，發(fā)展城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，使農(nóng)村剩余勞動力得以合理轉(zhuǎn)移，穩(wěn)定增加非農(nóng)收入，在一定程度上對土地流轉(zhuǎn)起到了催化作用。同時，建立適應(yīng)農(nóng)村“3899”式勞動力結(jié)構(gòu)的土地流轉(zhuǎn)工作機制。一是制定政策，明確措施。將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入縣、鄉(xiāng)、村日常工作的重點之一，作為新農(nóng)村建設(shè)的一項重要內(nèi)容。二是加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。農(nóng)戶外出前，將耕種不了的土地委托給發(fā)包方進行流轉(zhuǎn)，簽訂委托協(xié)議，發(fā)包方根據(jù)協(xié)議對土地進行合理、有效流轉(zhuǎn)。三是循序漸進推動流轉(zhuǎn)。長期外出務(wù)工和有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)的承包戶不愿放棄土地，各級職能部門應(yīng)充分尊重其意愿，尊重社會現(xiàn)實，引導(dǎo)他們將土地流轉(zhuǎn)出去，逐步活躍農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（五）加強對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理和監(jiān)督。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)管理中心（服務(wù)站），負責(zé)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的日常管理，引導(dǎo)和督促農(nóng)民自覺、規(guī)范流轉(zhuǎn)，負責(zé)處理一般性的流轉(zhuǎn)糾紛，對流轉(zhuǎn)合同進行立檔備案，要積極地、經(jīng)常性地開展工作?？h級應(yīng)成立土地承包流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會和仲裁庭，依法制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有效措施，規(guī)范行為，形成經(jīng)常性的工作制度。首先是要明確土地流轉(zhuǎn)的原則、范圍、形式、程序以及對違規(guī)流轉(zhuǎn)行為的處理辦法等；二是制定標準的規(guī)范性合同文本，鄉(xiāng)村組具體負責(zé)對合同的指導(dǎo)、簽證等；三是建立流轉(zhuǎn)檔案，鄉(xiāng)、村組各級應(yīng)建立流轉(zhuǎn)合同備份檔案，以便掌握流轉(zhuǎn)情況和監(jiān)督流轉(zhuǎn)行為。同時要對擬轉(zhuǎn)出方的土地基本情況和擬轉(zhuǎn)入方的土地需求情況進行如實登記造冊，以便為流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù)，促進流轉(zhuǎn)順利進行。四是建立糾紛處理機制，維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，將土地流轉(zhuǎn)糾紛解決在基層。

（六）建立健全農(nóng)村社保體系，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。目前，我市及我縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平與發(fā)達地區(qū)相比還相對落后，尤其是農(nóng)村社會保障體系還很不健全。土地現(xiàn)在仍是農(nóng)民最依賴的基本生活保障，離開土地就失去了依靠。在今后一段時期內(nèi)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還會停留在初級階段，只是小面積的流轉(zhuǎn)。各級政府和部門應(yīng)充分尊重社會發(fā)展規(guī)律，妄不可采取強制手段。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是大勢所趨，只要逐步建立和完善農(nóng)村多層次（醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、社會救濟、福利）的社會保障體系，就會慢慢弱化土地的保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂，促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

石柱縣農(nóng)綜辦

第二篇：土地開發(fā)項目區(qū)選擇的原則與要求

土地開發(fā)項目區(qū)選擇的原則與要求

□ 國土資源部土地整理中心 邢 巖

【摘要】：土地開發(fā)整理項目區(qū)選擇的原則:項目系統(tǒng)性與完整性原則、先易后難原則、效益最大化原則。土地開發(fā)整理項目區(qū)選擇的要求:項目合法、以整理和復(fù)墾為主、位于國家重點支持區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施條件具備、資源和環(huán)境條件具備、無權(quán)屬問題、投資方向合理、基本控制指標符合規(guī)定

在近幾年國家投資土地開發(fā)整理項目的可行性研究與規(guī)劃設(shè)計審查過程中，我們發(fā)現(xiàn)目前項目區(qū)的選擇存在著很多問題。為解決這些問題，我們通過不斷研究與實踐，總結(jié)出項目區(qū)選擇的三個基本原則和八個具體要求，希望對全國土地開發(fā)整理項目的選址能有所裨益。

目前國家投資土地開發(fā)整理項目選址中存在的主要問題

一是項目片塊過于分散，有的項目片塊過多，相隔太遠，很難形成一個完整的系統(tǒng)。二是項目基礎(chǔ)設(shè)施條件不具備，即項目實施所必需的主干道路、主干排灌渠系統(tǒng)、堤壩、電力等配套基礎(chǔ)設(shè)施不具備。三是項目區(qū)位于生態(tài)環(huán)境十分脆弱、不宜開墾為耕地的地區(qū)，比如25度以上的坡耕地，應(yīng)退耕還林與還草的生態(tài)脆弱地帶不宜進行土地開發(fā)整理。四是項目區(qū)水資源無保障，比如華北地區(qū)，處于嚴重缺水的漏斗地帶，生活用水都十分緊張，解決項目區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉要靠大量打深井。像此類干旱缺水地區(qū)不宜申報土地開發(fā)整理項目。五是項目將林地、草地規(guī)劃為耕地，不符合土地開發(fā)整理項目的投資方向。六是項目建設(shè)規(guī)模超出規(guī)定上限或者低于規(guī)定下限，項目新增耕地率低于規(guī)定下限?！秶彝顿Y土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》已經(jīng)對申報國家投資的不同類型、不同性質(zhì)和不同地貌類型項目的建設(shè)規(guī)模、單片規(guī)模、片數(shù)、新增耕地率分別做了明確規(guī)定，對于申報基本農(nóng)田整理的項目新增耕地率可按不低于3％掌握。七是項目建設(shè)區(qū)屬于公司以盈利為目的、已租賃經(jīng)營的土地?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范國家投資土地開發(fā)整理項目申報工作有關(guān)問題的通知》對項目受益主體有明確的規(guī)定：“企業(yè)或個人以盈利為目的、已租賃經(jīng)營的土地，暫不申報國家投資項目?！卑耸琼椖坎环贤恋乩每傮w規(guī)劃，將限制為其他用途的土地規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地，如濕地開發(fā)、圍湖 造田、毀林毀草等。《關(guān)于進一步規(guī)范國家投資土地開發(fā)整理項目申報工作有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定：“國家投資項目必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，符合濕地保護、生態(tài)保護等有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定?！本攀琼椖客顿Y方向不合理，如工程內(nèi)容主要為草場改良、礦區(qū)生態(tài)重建。十是建設(shè)大片經(jīng)濟林或生態(tài)林。這屬于投資方向錯誤。新增建設(shè)用地有償使用費是專項用于耕地開發(fā)的項目，目的是增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，將其用于經(jīng)濟林與生態(tài)林建設(shè)是違反土地管理法的。

項目區(qū)選擇的基本原則

項目系統(tǒng)性與完整性原則

土地開發(fā)整理項目是田、水、路、林、村的綜合整治，項目區(qū)應(yīng)是一個彼此聯(lián)系著的有機整體，人為的割裂與隨意的劃定都會破壞項目完整性，難以實現(xiàn)項目區(qū)整體的目標。項目區(qū)地塊過于分散，片數(shù)過多，或者項目區(qū)內(nèi)與區(qū)外嚴格分離，割斷區(qū)內(nèi)與區(qū)外的聯(lián)系，給項目區(qū)的實施或完成后的生產(chǎn)生活都帶來了困難與不便。項目區(qū)的選擇也應(yīng)根據(jù)實際條件的不同，有所取舍突出重點?，F(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)兩種不合理的做法，一是劃定項目區(qū)時的“平均主義”。如某縣申請一項目，其行政范圍內(nèi)有四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項目申請人可能出于某種良好的愿望，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都確定一個項目片，這種照顧“平均”的做法“合情”但不“合理”，會給項目規(guī)劃和實施帶來不同程度的困難。項目區(qū)的選擇應(yīng)相對集中連片，體現(xiàn)規(guī)模效益。二是劃定項目區(qū)時的“隨意主義”。如某縣在申報項目時，根據(jù)確定的規(guī)模的大小直接在地形圖上隨意“畫方塊”、“畫圓圈”。忽略項目區(qū)內(nèi)部的相互關(guān)系，破壞項目區(qū)的系統(tǒng)性與完整性。在選項時要考慮本地土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，實事求是、因地制宜。要注意項目區(qū)周邊基礎(chǔ)條件，如道路是否暢通等。

先易后難原則 我國農(nóng)用地開發(fā)整理工作剛剛開展幾年，無論是經(jīng)驗還是技術(shù)都有所欠缺，需要在工作實踐中不斷探索和積累。因此，應(yīng)該優(yōu)先選取投資環(huán)境好、風(fēng)險因素小、施工難度小的項目。項目投資環(huán)境指土地資源稟賦優(yōu)劣、當(dāng)?shù)厝罕妼ν恋亻_發(fā)整理工作的態(tài)度和參與積極性；風(fēng)險包括生態(tài)環(huán)境條件、社會因素對項目的影響；施工難度主要由開展項目所需的技術(shù)、資金決定。土地自然生產(chǎn)潛力直接影響到土地開發(fā)整理的效果，良好的社會環(huán)境能減少項目的風(fēng)險，是土地整理項目順利實施的保障，而項目建設(shè)的難易程度，直接關(guān)系到工作的成敗，是項目選擇時要慎重考慮的。按照先易后難的原則進行整理，對提高工作效率、盡早體現(xiàn)效益、鼓舞工作信心大有益處。

因此，在資金有限的情況下，土地開發(fā)整理項目不宜全面上馬、遍地開花，應(yīng)根據(jù)土地開發(fā)整理規(guī)劃，結(jié)合地方經(jīng)濟和自然條件的地域差異，集中人力、物力、財力，有計劃、有步驟地對土地開發(fā)整理潛力大、工作難度小、工程量小并具有較大規(guī)模的區(qū)域優(yōu)先進行開發(fā)整理，以便不斷總結(jié)經(jīng)驗，在較短時間內(nèi)獲得較大效益。

效益最大化原則

土地開發(fā)整理的目的是“根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要以及土地資源的適宜性，增加農(nóng)用地面積，重點增加耕地面積；提高農(nóng)用地質(zhì)量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進土地集約利用；改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村人居條件，保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境”，因此，土地開發(fā)整理追求的是綜合效益。效益最大化是指經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的綜合效益最大化。選擇項目區(qū)時，必須充分考慮項目的綜合效益問題。只有效益好，土地開發(fā)整理才會有持久的生命力；只有效益好，才會充分調(diào)動公眾參與土地開發(fā)整理的積極性，該項目的開展才會對其他地區(qū)的土地開發(fā)整理起到帶動作用，土地開發(fā)整理才具備持續(xù)發(fā)展的可能。

項目區(qū)選擇的具體要求 項目合法

“合法”是對土地開發(fā)整理活動的最基本要求。“合法”包含兩層含義：一是符合現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，二是符合相關(guān)規(guī)劃。項目合法性要求闡明該項目實施與現(xiàn)行的法律、法規(guī)的規(guī)定是否一致。如項目實施后土地利用與土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃的要求是否一致，土地開發(fā)是否經(jīng)過依法審批，是否依據(jù)規(guī)劃避免了濕地開發(fā)、毀林毀草和圍湖造地等。

《土地管理法》第三十九條規(guī)定：“開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。” [Page]

《土地開發(fā)整理若干意見》規(guī)定：“土地開發(fā)整理活動必須符合規(guī)劃。土地開發(fā)整理項目的審查、規(guī)劃設(shè)計、項目實施和檢查驗收，都必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃?！?/p>

以整理和復(fù)墾為主

首先，我們要清楚土地整理的概念及其涉及的內(nèi)容，從廣義上講，土地整理包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)。土地整理是指采用工程、生物等措施，對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。土地復(fù)墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和洪災(zāi)、滑坡崩塌、泥石流、風(fēng)沙等自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動。土地開發(fā)是指對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農(nóng)土地進行開發(fā)利用的活動。

在選擇項目區(qū)時，應(yīng)以土地整理和土地復(fù)墾為主，適當(dāng)選擇開發(fā)項目?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范國家投資土地開發(fā)整理項目申報工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“選 擇國家投資項目以土地整理和復(fù)墾為主，嚴格控制土地開發(fā)項目。在充分論證基礎(chǔ)上，有利于改善生態(tài)環(huán)境的荒灘、荒地開發(fā)項目，可以適當(dāng)申報；荒山和嚴重缺水地區(qū)的開發(fā)項目，原則上不應(yīng)申報?！?/p>

《土地管理法實施條例》規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，報有批準權(quán)的人民政府批準。一次性開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；開發(fā)600公頃以上的，報國務(wù)院批準?！?/p>

《土地開發(fā)整理若干意見》也明確提出：“嚴格控制未利用土地開發(fā)，規(guī)劃編制和項目確定都要經(jīng)過科學(xué)論證，凡開發(fā)荒山、荒地、荒灘，都應(yīng)依法辦理審批手續(xù)?！?/p>

為了鼓勵土地整理和土地復(fù)墾，《土地開發(fā)整理若干意見》指出： “堅持鼓勵土地整理和復(fù)墾的有關(guān)政策。鼓勵單位和個人依法運用土地整理新增耕地指標折抵政策，開展農(nóng)地整理；運用建設(shè)用地指標置換政策，整理農(nóng)村廢棄建設(shè)用地；運用復(fù)墾土地置換政策，復(fù)墾歷史遺留的工礦廢棄地；運用各項優(yōu)惠政策，治理自然災(zāi)害損毀土地?！本唧w政策的執(zhí)行參照國土資源部《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》。

位于國家重點支持區(qū)域

《關(guān)于加強和改進土地開發(fā)整理工作的通知》，明確了當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)土地開發(fā)整理工作的重點和方向，即：土地開發(fā)整理工作要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為出發(fā)點，大力開展基本農(nóng)田整理，促進補充耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三者統(tǒng)一；要落實《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，積極實施重大工程，促進項目布局的相對集中；要建立項目指南發(fā)布制度，促進資金與資源合理配置，向重大工程和 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主產(chǎn)縣、基本農(nóng)田保護區(qū)傾斜。上述區(qū)域相重疊的，原則上選擇其中一種支持力度較大的區(qū)域予以支持。重點支持上述區(qū)域內(nèi)符合以下條件的土地整理和復(fù)墾項目：（1）基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)土地利用不充分，整理后新增耕地量較大的基本農(nóng)田整理項目；（2）農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，項目建成后新增生產(chǎn)能力幅度較大的土地整理項目；（3）對責(zé)任人滅失的工礦廢棄地恢復(fù)治理，新增耕地量大，改善生態(tài)環(huán)境效果明顯的土地復(fù)墾項目；（4）水資源總量不足地區(qū)的節(jié)水效果好、農(nóng)田灌溉保證率高的土地開發(fā)整理項目；（5）結(jié)合村莊治理開展土地整理，群眾積極性高，當(dāng)?shù)卣罅χС值捻椖浚唬?）結(jié)合中部崛起，開展沿江、沿路、公路鐵路建設(shè)后沿線農(nóng)用地區(qū)域改善生產(chǎn)條件、效益明顯的土地開發(fā)整理項目。

基礎(chǔ)設(shè)施條件具備

申報國家投資的土地開發(fā)整理項目，所在區(qū)位需具備項目實施所必需的主干道路、主干排灌渠系、堤壩、電力等配套基礎(chǔ)設(shè)施；或已擬定相關(guān)的道路、水利、電力工程、村莊改造等方案，有關(guān)措施與資金已經(jīng)落實，擬同步規(guī)劃、同步實施；或上述幾項建設(shè)正在實施。“有配套基礎(chǔ)設(shè)施工程或需要地方資金投入的項目，縣級國土資源部門應(yīng)提請縣級人民政府提供資金承諾函，并按不同資金來源渠道，分別列出所投資的工程建設(shè)內(nèi)容。”

“基礎(chǔ)設(shè)施條件具備”的要求似乎與前面所講的重點支持“農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件較差”的項目要求相互矛盾，其實不然。前者是指項目區(qū)應(yīng)具備一定的水利、交通等基礎(chǔ)條件，具有實現(xiàn)項目總體目標的可能性；后者是指項目區(qū)內(nèi)農(nóng)田灌排條件、交通條件等較差，具有開展土地開發(fā)整理的必要性，容易見到成效。在這點上，我國與國外土地整理的要求是一致的。如德國在進行鄉(xiāng)村土地整理時的選擇條件是：該區(qū)域在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在阻礙生產(chǎn)的因素，諸如農(nóng)田形狀破碎、道路通行不便、水利設(shè)施不全、開發(fā)水平不足等等，但要求整理區(qū)域具有一定的交通與水利基礎(chǔ)條件。資源和環(huán)境條件具備

土地開發(fā)整理項目區(qū)的選擇還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源條件及生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的承載力。水資源無保障、生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)不宜開墾為耕地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。因資源或環(huán)境條件惡劣而曾經(jīng)撂荒的土地不應(yīng)納入土地開發(fā)整理項目區(qū)范圍。“堅決禁止毀林毀草開墾和圍湖造地，對過度開墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地還林還草還湖，逐步將25度以上的陡坡地退耕還林還草，25度以下的坡地實現(xiàn)梯田化。”

無權(quán)屬問題

在選擇土地開發(fā)整理項目區(qū)時，要摸清項目區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀，有嚴重權(quán)屬問題的土地不應(yīng)納入土地開發(fā)整理范圍。權(quán)屬問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是存在土地權(quán)屬爭議?！按嬖谕恋貦?quán)屬爭議的，應(yīng)及時調(diào)處；一時無法解決的，暫不將爭議土地納入土地開發(fā)整理的范圍?！倍琼椖渴芤嬷黧w不符合規(guī)定要求?！捌髽I(yè)或個人以盈利為目的、已租賃經(jīng)營的土地，暫不申報國家投資項目?！?/p>

投資方向合理

土地開發(fā)整理項目的首要目標是增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。從前幾批國家投資土地開發(fā)整理項目申報情況看，有些項目工程施工費主要用于生態(tài)建設(shè)。項目的實施雖然有意義，但不符合土地有償使用費專項用于耕地開發(fā)的法律規(guī)定，因此存在投資方向不合規(guī)的問題。例如，東北某項目規(guī)劃建設(shè)的防護林、水保林、經(jīng)濟林過多，占總投資的50％以上，超出國家投資范圍。北方某項目位于典型的牧區(qū)，為礦區(qū)生態(tài)重建項目，項目的實施旨在改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展畜牧業(yè)，不屬于耕地開發(fā)項目。上述兩個項目，都存在投資方向合情、但不合規(guī)的問題。[Page]

基本控制指標符合規(guī)定

《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》對申報重點與示范項目的規(guī)模作出了規(guī)定（見下表）。

耕地后備資源不足的地區(qū)，項目區(qū)片塊規(guī)模下限可以適當(dāng)放寬。國家投資土地開發(fā)整理補助項目規(guī)模要求為：項目相對集中連片，丘陵山區(qū)100公頃（1500畝），平原地區(qū)200公頃（3000畝）以上。規(guī)模不宜過大。

開發(fā)項目的新增耕地率不低于60%，復(fù)墾項目的新增耕地率不低于40%，整理項目的新增耕地率不低于10%，基本農(nóng)田整理項目的新增耕地率按不低于3％掌握。

綜上所述，項目選址問題是影響整個項目順利進行的關(guān)鍵問題，應(yīng)依據(jù)前文所述的三大原則與八個基本要求進行篩選，有所側(cè)重，體現(xiàn)項目系統(tǒng)與完整性，進行科學(xué)合理的規(guī)劃，以最終實現(xiàn)土地開發(fā)整理項目預(yù)期目標。

第三篇：關(guān)于涉及土地流轉(zhuǎn)案件的調(diào)查與思考

關(guān)于涉及土地流轉(zhuǎn)案件的調(diào)查與思考

前一段時期，我院遇到涉及土地流轉(zhuǎn)及土地承包經(jīng)營權(quán)的案件（以下簡稱涉土案件）逐漸增多，此類案件牽涉面廣、社會影響大、政策性強，處理不好，就有可能影響社會穩(wěn)定。因此，我院通過查閱訴訟卷宗、與本院承辦人交流、征求有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)意見及同部分村組干部、農(nóng)民、涉案當(dāng)事人座談等，對涉土案件進行了全面的調(diào)查。

一、基本情況

江蘇省泗洪縣人民法院2004年1-9月共受理涉土案件26件，爭議土地面積1320畝，已判決結(jié)案9件。案件的基本類型有：

1、當(dāng)事人自愿轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)后又反悔的。這種案件主要是農(nóng)戶外出打工、超生或躲避計生處罰等，土地?zé)o人耕種而轉(zhuǎn)讓給別人，現(xiàn)在看到種地有利可圖而將土地使用權(quán)要回。

2、承包經(jīng)營權(quán)遭他人侵犯的。主要是村委會將農(nóng)民的部分責(zé)任田以集體的名義承包給他人，現(xiàn)在農(nóng)戶又想要回而將土地搶種掉的。

3、因承包方改變土地用途發(fā)包方要求解除承包合同的。

4、承包土地被占用，因賠償問題發(fā)生糾紛。

5、因村委會外欠帳與權(quán)利人協(xié)商以機動地抵欠款而與承包人發(fā)生的糾紛。

此外，還有一些尚未起訴至法院，但將來可能產(chǎn)生矛盾的涉土糾紛：一是因“綠色通道”而引發(fā)的問題。“綠色通道”是江蘇省泗洪縣在公路主要干道兩側(cè)五十米至一百米范圍內(nèi)栽植楊樹而形成的。由于栽植這些樹木的時候是統(tǒng)一規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出錢購買苗木栽種在農(nóng)戶的承包田內(nèi)，但樹木的所有權(quán)沒有明確。目前樹木還未成材，沒有形成利益沖突，一旦林木成材各方利益形成沖突，這類糾紛就會顯現(xiàn)。二是因農(nóng)村小學(xué)撤并而遺留的房地產(chǎn)問題。由于教育體制改革，不少農(nóng)村的村小被撤并，這些學(xué)校留下了大量的房地產(chǎn)，村小歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心小學(xué)管理，其房地產(chǎn)證大都也被辦成歸中心小學(xué)所有，但這些地是原村集體所有，房屋大多由村民集資興建，一旦中心小學(xué)處理該房地產(chǎn)，就必然與村委會、村民產(chǎn)生矛盾。

二、產(chǎn)生糾紛的原因

一是土地流轉(zhuǎn)過程中操作不規(guī)范。國家的土地政策及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展方向是將土地向少數(shù)種植大戶集中，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化，從而帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。泗洪縣的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家的土地政策調(diào)整后，把土地流轉(zhuǎn)當(dāng)成一場運動來搞，農(nóng)戶與村委會的承包合同沒有依照法定程序變更或解除，村委會又與新的承包人簽訂承包合同。

二是國家對“三農(nóng)”政策的調(diào)整。今年中央提出要在三年內(nèi)減免農(nóng)業(yè)稅，而宿遷市已宣布全部免掉農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅。種地不收稅已成事實。另外，國家為了鼓勵農(nóng)民種糧，對農(nóng)民種植糧食作物的采取給予補貼的獎勵措施，加上今年農(nóng)業(yè)收成很好，農(nóng)業(yè)的收成很好，糧食價格上漲，使農(nóng)民感覺到種地不僅不貼本，反而有利可圖。因此不管是當(dāng)初自愿流轉(zhuǎn)土地的，還是拋荒幾年被集體收回又轉(zhuǎn)包的，還是被集體強行流轉(zhuǎn)的，現(xiàn)在均要求繼續(xù)承包責(zé)任田，如新的承包人不同意則集體上訪或搶種土地。

三、各方對這類糾紛的態(tài)度

（一）農(nóng)民的想法。我們在調(diào)查中與農(nóng)民座談，他們一致想法是：不管當(dāng)初土地流轉(zhuǎn)同意與否，現(xiàn)在不論采取什么手段都要要回土地。他們最常用的有兩種方法，一是搶種自已原來的承包田；二是集體上訪，要求政府出面解決。

（二）村委會的態(tài)度。村組干部大多認為他們所進行流轉(zhuǎn)的土地都是被農(nóng)戶

拋荒或者是征求過農(nóng)戶的意見，他們同意流轉(zhuǎn)的土地。所以農(nóng)戶現(xiàn)在再要求要回土地使用權(quán)無理。但是法不責(zé)眾，這樣多的農(nóng)民要地，他們也感到無能為力。

（三）承包者的意見。大多數(shù)承包者都已經(jīng)在土地上進行了很大的投入，他們很想繼續(xù)承包土地，但是農(nóng)戶不想讓他們繼續(xù)承包下去，強行搶種他們的承包地，有的甚至揚言要搞破壞，使他們萌生退意，認為只要收回了投資或有人賠償了他們的損失，他們就退出土地。但是他們對收回投資或能否得到賠償缺乏信心。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)怕農(nóng)戶集體上訪，為了維護穩(wěn)定，盡量照顧農(nóng)民。實在解決不了的問題，就把矛盾推向了法院，要求當(dāng)事人到法院起訴，通過訴訟途徑解決。

（五）法院的苦衷。這些糾紛是平等主體之間的合同糾紛，從法律角度看，屬于法院的受案范圍。但由于這類糾紛牽涉面廣、社會影響大、政策性強，所以法院不敢冒然處理。如不處理又與法律規(guī)定相沖突，使法院在這類糾紛中處于兩難的境地。

四、涉土糾紛可能會造成的影響

一是社會穩(wěn)定受沖擊。涉土糾紛涉及農(nóng)戶、承包人和村民委員會三方利益，有的甚至涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益。處理的不好，就會引起多方不滿，特別是農(nóng)戶和現(xiàn)承包人，因為農(nóng)民看到現(xiàn)在國家的政策很優(yōu)厚，種地也有很大的賺頭，所以現(xiàn)在他們想盡一切辦法要要回土地使用權(quán)，稍有不滿便以上訪的方式向政府施壓，而他們?nèi)藬?shù)眾多、利益一致，很容易引起群體事件；而現(xiàn)承包人因前期投資較大，輕易不肯讓出土地使用權(quán)，如果一味地照顧農(nóng)戶的情緒，解除他們與村委會的合同，他們的損失也很大，也會不滿，甚至發(fā)生一些過激行為，造成意想不到的后果，并且從法律角度考慮，承包人的理由大多也能站住腳。因此，種種矛盾交織在一起，怎么處理都會引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

二是誠實信用的道德準則遭破壞?，F(xiàn)在引起糾紛的土地問題當(dāng)事人雙方大部分有書面合同，即使沒有書面合同的也都有口頭合同，但由于農(nóng)戶的意見大，要地情緒高，所以現(xiàn)在不少鎮(zhèn)村都在想辦法解除合同，將土地交還農(nóng)戶，使承包者喪失對組織的信任，喪失再投資的信心。這一問題如果全部支持農(nóng)民的要求，農(nóng)村的信用危機將更加嚴重，對以后類似的工作開展埋下隱患。

三是集約化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的流產(chǎn)。土地流轉(zhuǎn)的初衷是想把土地使用權(quán)集中到少數(shù)大戶手中，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化，并且?guī)由孓r(nóng)產(chǎn)業(yè)（食品加工等）的發(fā)展。現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)不到一年，集約化生產(chǎn)剛剛開始，如再回到一家一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)路子上去，就會使農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化流產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又走上了回頭路。

五、解決這類糾紛的建議

對于法院已受理的這類糾紛，應(yīng)該嚴格按照法律的規(guī)定予以解決，同時可以國家政策調(diào)整等因素來考慮變更雙方的合同，平衡雙方的利益。如提高承包金來適當(dāng)增加農(nóng)民的收入，承包人不同意增加的則解除他們之間的合同，把土地使用權(quán)歸還農(nóng)戶。

另外，由于這類糾紛法院處理后難以執(zhí)行，法院憑現(xiàn)有的能力，根本無法解決這個問題。因此，建議涉土糾紛還是由政府用政策來調(diào)整的比較好。政府部門在處理這類糾紛時應(yīng)注意以下幾個問題：

l、流轉(zhuǎn)的雙方是否出于自愿。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。因此，只要流轉(zhuǎn)的雙方出于自愿并協(xié)商一致，按法律規(guī)定的程序辦理相關(guān)手續(xù)的，應(yīng)認

可其承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為有效。如魏營鎮(zhèn)所有村的土地流轉(zhuǎn)均有農(nóng)戶簽字認可，這樣的流轉(zhuǎn)行為就應(yīng)該是有效的。

2、查流轉(zhuǎn)后的土地用途和性質(zhì)。法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。凡悖于上述規(guī)定的，應(yīng)認定流轉(zhuǎn)行為無效，予以糾正。如上面提到的魏營鎮(zhèn)龐塘村委會訴朱德和土地承包合同糾紛一案，朱德和違反合同中關(guān)于“種植經(jīng)濟作物”的規(guī)定，改種其他作物，這種行為就是違約行為，就可以解除合同。

3、查是否符合法律規(guī)定的程序。采取轉(zhuǎn)讓方式進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。未經(jīng)此程序的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令補辦，拒不補辦或已發(fā)生糾紛的，應(yīng)依法認定轉(zhuǎn)讓行為無效。流轉(zhuǎn)的雙方應(yīng)依法簽訂書面合同。未訂立的，應(yīng)責(zé)令雙方補充訂立。

4、建立登記備案制度，縣級以上人民政府應(yīng)在農(nóng)工辦設(shè)立負責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)的登記機構(gòu)，使得采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營的當(dāng)事人能夠依法進行登記。

5、提供司法服務(wù)保障。加強基層調(diào)解組織的建設(shè)，充分發(fā)揮基層民調(diào)組織社情民意熟、疏導(dǎo)調(diào)解快的特點，盡力將糾紛解決在初始階段。調(diào)解不能的，應(yīng)由政府部門及時用政策調(diào)整，以免延誤農(nóng)時，造成損失，增加農(nóng)民負擔(dān)，通過法律手段制裁違規(guī)違約行為，維護農(nóng)村承包秩序。

6、從維護穩(wěn)定的角度出發(fā)，多照顧農(nóng)民的情緒。如果原農(nóng)戶強烈要求耕種土地，則政府應(yīng)出面多做現(xiàn)承包人的工作，叫他們退出土地，把土地再還給農(nóng)民。對一些已對承包地投入較大的承包人，如天崗湖的林果產(chǎn)業(yè)的承包人，要考慮到他們投入和產(chǎn)出的周期，向農(nóng)戶講明道理，在自愿的基礎(chǔ)上，以提高承包費為條件來適當(dāng)延長承包期。

7、對已出現(xiàn)苗頭的“綠色通道”問題應(yīng)盡早將林木的所有權(quán)明確，以免將來發(fā)生更大的矛盾。對村小房地產(chǎn)應(yīng)在給予村委會一定補償?shù)那疤嵯虏拍芴幚恚驗檫@些土地畢竟原歸原村集體所有，房屋也是由村民集資興建。

第四篇：關(guān)于對平利土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

關(guān)于對平利土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

周剛

推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是壯大農(nóng)村經(jīng)濟的根本出路，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然趨勢。作為經(jīng)濟發(fā)展落后的山區(qū)平利，從2003年開始，就積極探索以土地為重點的農(nóng)業(yè)資源流轉(zhuǎn)，大力實施一業(yè)率先突破，取得了令人可喜的局面。今年，平利被安康市委確定為土地流轉(zhuǎn)試點縣，經(jīng)過4個多月的精心組織運作，掌握了大量第一手資料，為今后全縣乃至全市推進土地流轉(zhuǎn)工作提供了很好的借鑒和啟迪。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

全縣共有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)主要集中在產(chǎn)業(yè)專業(yè)村和產(chǎn)業(yè)大戶中開展。截止9月，據(jù)不完全統(tǒng)計，全縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計達16020畝，占農(nóng)戶常耕地總面積的5.17%。其中水田3824.9畝，旱地7568.3畝，流轉(zhuǎn)坡地4626.1畝，涉及流出戶2081戶、流入戶754戶。目前，流入土地主要用于發(fā)展茶園、絞股藍、桑園、中藥材、畜牧和實施退耕還林等。通過近幾年大力實踐，全縣土地權(quán)流轉(zhuǎn)已逐步呈現(xiàn)出以下特點：

一是流轉(zhuǎn)面積逐步擴大。2003年，全縣土地流轉(zhuǎn)面積才3099畝，經(jīng)過5年多的努力，僅茶飲產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)土地就達8361.6畝，占全縣土地流轉(zhuǎn)總面積52.2%，基地面積從3萬畝發(fā)展到12萬畝，產(chǎn)量達到2600噸，實現(xiàn)產(chǎn)值2.3億元，成為名副其實的“西北名茶大縣”和“全國絞股藍生產(chǎn)第一縣”。

二是流轉(zhuǎn)形式不斷豐富。目前全縣土地流轉(zhuǎn)形式呈多樣化態(tài)勢，主要有四種流轉(zhuǎn)形式：一是轉(zhuǎn)包。即承包方將部分或全部農(nóng)業(yè)資源的經(jīng)營權(quán)協(xié)商流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)費轉(zhuǎn)包給業(yè)主生產(chǎn)經(jīng)營。以這種形式流轉(zhuǎn)土地或產(chǎn)業(yè)園面積為7871.8畝，占流轉(zhuǎn)總面積49.14%。二是租賃。即農(nóng)戶將承包土地經(jīng)營權(quán)出租給專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營業(yè)主，承包方按協(xié)商流轉(zhuǎn)期限、租賃費定期向出租方支付土地租金，對承包戶負責(zé)。以這種形式流轉(zhuǎn)土地或產(chǎn)業(yè)園面積為7778畝，占流轉(zhuǎn)總面積48.55%。三是入股。即承包方將農(nóng)業(yè)資源評作股權(quán)，入股組成股份有限公司或?qū)I(yè)合作社，資源經(jīng)營，按股權(quán)股金分紅。以這種形式流轉(zhuǎn)土地面積為284.9畝，占流轉(zhuǎn)總面積1.78%。四是拍賣。即集體經(jīng)濟組織將屬于集體經(jīng)營管理的農(nóng)業(yè)資源或農(nóng)戶將承包地按程序一次性拍賣給龍頭或業(yè)主。以這種形式流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)園面積為84.6畝，占流轉(zhuǎn)總面積0.53%。易換則換、易轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)、易租則租，形式靈活多樣。在流轉(zhuǎn)費上，以現(xiàn)金和實物折價兩種形式核算支付，科學(xué)合理地調(diào)節(jié)雙方利益。

三是流轉(zhuǎn)扶持政策加大。在近幾年土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，今年，進一步加大了流轉(zhuǎn)扶持政策力度，出臺了《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見》，《加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園流轉(zhuǎn)扶持政策》，以及《關(guān)于部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫扶產(chǎn)業(yè)大戶推進農(nóng)業(yè)資源流轉(zhuǎn)的通知》，對龍頭企業(yè)或合作組織流轉(zhuǎn)土地發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的，凡達到一定規(guī)模，除享受已有的產(chǎn)業(yè)扶持政策以外，并根據(jù)流轉(zhuǎn)規(guī)模大小分別給予協(xié)調(diào)10-100萬元信貸資金，3年內(nèi)財政給予30%-50%的貼息。對流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，免費提供技能培訓(xùn)、推薦就業(yè)等服務(wù)，對創(chuàng)辦二、三產(chǎn)經(jīng)濟實體的，協(xié)調(diào)信貸資金扶持。同時大力實行部門一對一幫扶，定目標、定任務(wù)、定幫扶資金，一定三年，傾注力量幫扶產(chǎn)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，極大激發(fā)了經(jīng)營者流轉(zhuǎn)土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。

二、土地流轉(zhuǎn)成效

一是推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展規(guī)模特色產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局逐步趨于合理，板塊特色已顯現(xiàn)，效益比重遞增。去年，僅茶飲一項就實現(xiàn)產(chǎn)值2.3億元，占全縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值27.1%。同時也涌現(xiàn)出了一批產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“排頭兵”，如廣佛、長安、八仙、正陽、三陽、洛河等6個萬畝茶葉基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)；城關(guān)、長安2個5千畝絞股藍基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)；老縣、西河、興隆等8個6千畝蠶?；剜l(xiāng)鎮(zhèn)；廣佛、正陽、八仙3個萬畝中藥材基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為發(fā)展一村一品、一縣一業(yè)奠定了良好基礎(chǔ)。2007年我縣成為全省11個受到省政府表彰的“一村一品”工作先進縣之一。

二是促進了農(nóng)村剩余勞動力的合理轉(zhuǎn)移。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一方面催放了土地巨大潛能，同時，又進一步解放了勞動力。據(jù)統(tǒng)計，全縣有2081戶約萬余勞動力將土地以流轉(zhuǎn)形式處理后，紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，一部分人轉(zhuǎn)當(dāng)農(nóng)業(yè)工人，一部分人進城務(wù)工，一部分人就地另謀職業(yè)，從而合理有序分流了農(nóng)村過剩勞動力，優(yōu)化了勞動力結(jié)構(gòu)，有效避免了“一窩蜂”外出務(wù)工，造成“空心村”，也極大地拓寬了農(nóng)民增收渠道，成功解決了“人往哪里去，錢從哪里來”兩大難題。

三是提高了土地利用價值。土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)后，土地逐步向大戶和能人集中，經(jīng)營者實現(xiàn)了市場化、規(guī)?；纳a(chǎn)，改變了農(nóng)村經(jīng)濟長期分散經(jīng)營、落后管理、小打小鬧的局面，使土地的潛能得到大幅度的釋放，加速了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟的瓦解，打破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“小而全”的經(jīng)營模式，促進了先進集約化的大農(nóng)業(yè)市場形成。以茶飲產(chǎn)業(yè)為例，2007年，茶葉畝產(chǎn)收入從2001年的1492元增長到3090元，絞股藍畝收入從2100元增長到4500元。

四是培植出了一批產(chǎn)業(yè)大戶。隨著土地流轉(zhuǎn)的推進，生產(chǎn)要素不斷向生產(chǎn)大戶集中，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，使農(nóng)村集約化生產(chǎn)得以實現(xiàn)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益，培育了一批產(chǎn)業(yè)大戶，推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。通過一系列的產(chǎn)業(yè)扶持政策，特別是今年制定下發(fā)了出臺了《關(guān)于部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫扶產(chǎn)業(yè)大戶推進農(nóng)業(yè)資源流轉(zhuǎn)的通知》等經(jīng)濟政策激勵，全縣以茶、桑、畜為主的三大農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展，涌現(xiàn)出了一批產(chǎn)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)，如洪善存、凌久成、殷剛、田珍等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)大戶，已有年收入過500萬元的茶葉公司5戶，年過100萬元的茶葉加工企業(yè)5戶，小型名優(yōu)茶加工廠100戶，有力地推動了農(nóng)業(yè)資源流轉(zhuǎn)。

三、存在的問題

一是部分農(nóng)民群眾現(xiàn)實思想較重，流轉(zhuǎn)愿望不強。一是一些農(nóng)戶對長期流轉(zhuǎn)出的土地不放心，擔(dān)心流入戶是否能年年兌現(xiàn),保證自己足額拿到土地流轉(zhuǎn)收益，心里沒有底。二是有的農(nóng)民把土地作為今后的退路。已長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，認為土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流轉(zhuǎn)后，將來在外呆不下去，生活就沒有了保障，寧可粗放經(jīng)營，微荒棄耕，也不流轉(zhuǎn)。三是少數(shù)農(nóng)戶存在小農(nóng)意識，認為通過土地可以維持溫飽，小富即安，得過且過。

二是土地流轉(zhuǎn)期限過短，流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)不牢。大部分農(nóng)民私下自愿流轉(zhuǎn)期限為5-10年，甚至更短。這樣會導(dǎo)致出現(xiàn)兩種情況，一方面是流出戶不安心。他們不會長久打算另謀生路，會對土地始終抱有念想和時刻觀望，會隨時因在外務(wù)工不好或見土地經(jīng)濟效益好，而收回土地經(jīng)營權(quán)；另一方面流入戶不放心。由于土地流轉(zhuǎn)期過短，缺乏穩(wěn)定感，會使得流入戶有所顧慮，放棄長期經(jīng)營打算和規(guī)劃，只考慮流轉(zhuǎn)期內(nèi)發(fā)展、經(jīng)營、投入，加劇生產(chǎn)上的短期行為和掠奪式經(jīng)營，極不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

三是服務(wù)組織不健全，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是管理機構(gòu)缺失。目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚沒有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理、引導(dǎo)和服務(wù)，農(nóng)戶自發(fā)土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)比例，存在口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少，難免后期不產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛。二是中介組織缺乏。當(dāng)前全縣尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，無中介組織，無信息發(fā)布平臺，土地供求雙方對接難，影響農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)和更高層次上進行流轉(zhuǎn)，進而影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

四是龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)大戶實力不強，流轉(zhuǎn)土地能力有限。

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)主要集中在本縣內(nèi)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)大戶之間，多數(shù)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)大戶還停留在小作坊式的生產(chǎn)，受資金、設(shè)備、市場等多種因素影響，現(xiàn)有的龍頭大戶進一步流轉(zhuǎn)大規(guī)模農(nóng)業(yè)資源的能力十分有限，嚴重制約了農(nóng)業(yè)資源流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化組織程度。

五是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險大，流轉(zhuǎn)雙方利益難保障。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營一般前期投入資金大，回籠周期長。加之缺乏配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險防范機制做保障，一旦產(chǎn)業(yè)受市場波動或業(yè)主經(jīng)營不善，及自然災(zāi)害等因素影響，致使產(chǎn)業(yè)效益低或血本無歸，就難以保障群眾土地收益，將造成新的矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此大多數(shù)業(yè)主對土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)得很謹慎，不敢輕易接手。

四、對策建議

針對上述因素，必須準確把握趨勢，加強農(nóng)民宣傳引導(dǎo)，健全土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，大力實施經(jīng)濟政策激勵，激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)熱情和參入程度，從而加快土地流轉(zhuǎn)，真正實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民富裕的目的。

1、加大土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳和引導(dǎo)，推動土地流轉(zhuǎn)。積極宣傳土地流轉(zhuǎn)政策和流轉(zhuǎn)成功典型，組織現(xiàn)場觀摩，幫助農(nóng)戶分析流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟收益，算好經(jīng)濟帳，消除思想顧慮，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，使他們充分認識到土地流轉(zhuǎn)是互利的，努力形成支持流轉(zhuǎn)、參與流轉(zhuǎn)的良好氛圍。

2、建立完善社會中介服務(wù)體系，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。以縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)主管部門為依托，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)、服務(wù)和政策咨詢、糾紛調(diào)處和仲裁等協(xié)調(diào)服務(wù)職責(zé)，做好流轉(zhuǎn)土地資源普查，供求信息收集發(fā)布、建檔備案，流轉(zhuǎn)土地等級評估定價，提供統(tǒng)一合同范本，組織供需雙方談判，代辦土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，指導(dǎo)簽訂合同等工作，為供需雙方搭建流轉(zhuǎn)橋梁。以農(nóng)村專業(yè)協(xié)會（合作社）為主體，積極探索建立土地流轉(zhuǎn)市場中介機構(gòu)，政府負責(zé)引導(dǎo)、監(jiān)管和服務(wù)。通過培育土地流轉(zhuǎn)市場，引導(dǎo)土地要素合理流動。

3、延長土地流轉(zhuǎn)期限，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。要讓土地流轉(zhuǎn)雙方都放心，都能長遠的打算，這就要延長流轉(zhuǎn)期限。一般確定在30年以上，甚至可更長。通過科學(xué)合理制定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價，采取實物或其他方式，保障農(nóng)民較長流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益，讓農(nóng)戶徹底離鄉(xiāng)離地，全身心地投入到謀二職業(yè)，杜絕出現(xiàn)流轉(zhuǎn)反彈。這樣就讓已經(jīng)離土經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民可以放心大膽地闖世界，有利于他們成就更大的事業(yè)；準備離土經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民沒有了后顧之憂，并可獲得一筆二次創(chuàng)業(yè)資金，真正從土地上“流轉(zhuǎn)出來”，讓土地“動起來”。而流入戶也才能放心，做長遠規(guī)劃，持續(xù)投資，擴大規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)企業(yè)健康快速發(fā)展，真正達到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民富裕的目的。

4、扶強扶大龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)大戶，增強流轉(zhuǎn)能力。積極研究制訂關(guān)于全面推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施細則，開展抵押貸款業(yè)務(wù)，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)乃至農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的資金投入這一瓶頸問題。對于龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)大戶按當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，凡是達到一定規(guī)模發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，政府給予產(chǎn)業(yè)政策扶持和協(xié)調(diào)信貸資金。同時要有針對性選擇一些具有一定規(guī)模和發(fā)展?jié)摿Φ凝堫^企業(yè)和產(chǎn)業(yè)大戶，采取部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一對一的幫扶，一定三年，傾其人力、物力、財力，集中“火力”進行攻堅，盡快促使培育成一批具有一定規(guī)模的龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)大戶，提高經(jīng)營水平和輻射帶動能力，增強土地流轉(zhuǎn)后續(xù)力。

5、建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險防范機制，確保產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點，探索建立農(nóng)業(yè)保障與財政相結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范與救助機制。采取政府從產(chǎn)業(yè)稅收中投入一部分資金，加上企業(yè)拿出一部分資金，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險保障基金，在正常年景不使用只增加，以防范產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利因素，減少農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受災(zāi)害等原因造成的損失，為產(chǎn)業(yè)大戶的壯大營造良好的發(fā)展環(huán)境。

中共陜西平利縣委辦公室

第五篇：關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與思考

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與思考

摘要：本文是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的一些問題加以探索，對于如何改進土地流轉(zhuǎn)提出了一些意見

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地 流轉(zhuǎn)

當(dāng)今中國以政治經(jīng)濟軍事為主的綜合國力地位在國際上日趨提升，但是，作為一個國土面積居于世界第三，而人口卻高居世界第一。龐大的人口壓力，以及國民經(jīng)濟發(fā)展過程中土地的大量占用流失，給中國的人民生活保障帶來越來越大的壓力。而土地的流失方向主要是土地的流轉(zhuǎn)，針對這個問題的調(diào)查與思考，可以更好的保證國民經(jīng)濟發(fā)展的同時，國民的生活才能夠有足夠的保障。國家的發(fā)展才會更加無后顧之憂。

一、土地流轉(zhuǎn)簡介

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

1.背景

2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定 》，其中有關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”

同時，在中國廣東、浙江、江蘇、上海、安徽、天津等地的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開始了局部或區(qū)域試驗，并發(fā)展出了重慶農(nóng)地入股、廣東海南出租農(nóng)地、北京郊區(qū)等地小產(chǎn)權(quán)房等模式。從此，國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)開始揭開序幕，走向合法有序的道路。

2.規(guī)定（詳見《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》）3.土地流轉(zhuǎn)模式

1）土地互換：互換土地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進行的簡單交換，是促進農(nóng)村規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路

2)出租：在市場利益驅(qū)動和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，出租方按以實物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)租金

3)入股： 入股，亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營，是指在堅持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營權(quán)作價入股，建立股份公司。

4)宅基地換住房，承包地換社保：農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。

5)“股份＋合作”： 農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。4.流轉(zhuǎn)特點

1）流轉(zhuǎn)速度加快，漸具規(guī)模。2）流轉(zhuǎn)類型多樣，比例不均。3）流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理。

4）部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，有極少量的非法流轉(zhuǎn)行為存在。5.流轉(zhuǎn)原因

1）土地承包經(jīng)營成本高，收益低。

2）農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和勞動力的轉(zhuǎn)移。3）鎮(zhèn)、村非農(nóng)建設(shè)項目的需要。4）村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。6.意義

土地流轉(zhuǎn)有利于促進農(nóng)民獲得財產(chǎn)性增收；有利于將農(nóng)民從繁瑣的農(nóng)業(yè)勞作中解放出來，從而使更多的勞動力能夠投身于現(xiàn)代經(jīng)濟建設(shè)中去；有利于農(nóng)田的規(guī)?；?、現(xiàn)代化的管理發(fā)展；有利于現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展；有利于國家新農(nóng)村建設(shè)的要求。

二、我國土地資源現(xiàn)狀

根據(jù)土地利用變更調(diào)查結(jié)果，全國耕種的耕地面積為12339.22萬公頃，園地1108.16萬公頃，林地23396.76萬公頃，牧草地26311.18萬公頃，其他農(nóng)用地2550.83萬公頃，居民點及獨立工礦用地2535.42萬公頃，交通運輸用地214.52萬公頃，水利設(shè)施用地356.53萬公頃，其余為未利用地。與上年相比，耕地減少2.01%，園地增加2.70%，牧草地減少0.16%，居民點及獨立工礦用地增加1.03%，交通運輸用地增加3.30%。

全國凈減少耕地253.74萬公頃，人均耕地已由2002年的0.098公頃降為0.095公頃。其中生態(tài)退耕223.73萬公頃，包括退耕還林211.7萬公頃，退耕還草11.95萬公頃，退田還湖0.09萬公頃。生態(tài)退耕是耕地面積減少的主要因素。

新增建設(shè)用地42.78萬公頃，非農(nóng)建設(shè)占用耕地22.91萬公頃，比上年增加3.27萬公頃，增長17%。其中獨立工礦占用耕地11.17萬公頃，比上年增加3萬公頃，增長37%；公路建設(shè)占用耕地3.77萬公頃，比上年增加0.76萬公頃，增長25%。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地36.41萬公頃，增加耕地3.28萬公頃，凈減少耕地33.13萬公頃，比上年多6.27萬公頃。災(zāi)毀耕地面積5.04萬公頃，低于往年平均水平。

三、我國人口狀況

中國是世界上人口最多的國家，2008年末中國大陸人口13.28億，占世界人口的20%、亞洲人口的33%。中國作為一個發(fā)展中的人口大國，建國以來人口再生產(chǎn)類型的重大轉(zhuǎn)變，都是在經(jīng)濟發(fā)展水平不高的條件下發(fā)生的。特別是由過渡型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，政府推行的計劃生育政策在其中起到了決定性的作用。因此中國人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變并非經(jīng)濟發(fā)展帶來的自然轉(zhuǎn)變，與其他國家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中國人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變的顯著特點。發(fā)達國家的人口轉(zhuǎn)變，是隨著經(jīng)濟發(fā)展程度的不斷提高、死亡率和生育水平的緩慢下降而逐步實現(xiàn)的，經(jīng)歷了一個漫長的自然轉(zhuǎn)變過程。在中國，新中國成立后，隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后僅用了5年的時間便迅速下降到1957年的10.8‰，這一速度大大快于發(fā)達國家當(dāng)時的水平。從人口平均預(yù)期壽命的變化看，1949年，僅為35歲，1957年達到57歲，1981年又上升到68歲。在30多年的時間里，人口平均預(yù)期壽命提高了30多歲。提高的速度遠遠超過發(fā)達國家。但是，中國卻同時面臨著一個巨大的問題：人口老齡化，而且人口老齡化仍在進一步發(fā)展（見表1，表2）。

四、人口壓力與土地流轉(zhuǎn)之間的矛盾

中國作為一個具有著上下五千年悠久的歷史文明的古國，其悠久的農(nóng)業(yè)文明也如同她的文化文明一樣擁有著耀眼的光芒。從最古老的母系社會開始，國代的中國人開始為自己的生存而尋求一種能夠持續(xù)的提供生存資源的方式。他們開始馴化野生的動植物，用以維持自己的生活。

在社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展之下，中國的農(nóng)業(yè)文明也在不斷的發(fā)展前行。從最初的石器農(nóng)業(yè)工具逐步發(fā)展到青銅器工具，繼而又不斷發(fā)展到后來的鐵制農(nóng)業(yè)工具。如今，在科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展之下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也得益于科技的發(fā)展，新的技術(shù)不斷融入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中。人不斷的從煩勞的農(nóng)業(yè)耕種中解脫出來，同時，因為科技帶動的經(jīng)濟的迅速發(fā)展，大量的人力都放棄了古老的耕田而生的生存方式，選擇了打工、經(jīng)商等更具有經(jīng)濟潛力的行業(yè)。

然而，面對中國的龐大人口壓力，經(jīng)濟建設(shè)的過程中土地的流失量在不斷的加劇，然而但是人口的數(shù)量卻在經(jīng)歷多次的曲折過程后而長期處于穩(wěn)定增長的階段。中國面臨的人口基數(shù)大、增長速度快、人口素質(zhì)偏低的狀況在相對一段較長的時間內(nèi)難以得到有效的解決。同時，中國還面臨著一個巨大的問題，就是人口老齡化問題。越來越多的老齡人口給中國的社會福利保障系統(tǒng)帶來了極大的壓力。人口的老齡化使得大量的勞動力不斷的缺失，而從事農(nóng)業(yè)的人口又在人口老齡化的占據(jù)著相當(dāng)大的比重。農(nóng)業(yè)從事人口的減少，使得大量的土地資源投入到經(jīng)濟建設(shè)中，而使得土地量進一步減少。這么大的壓力的最基本的要求就是有足夠的糧食供應(yīng)他們每天的基本生活保障。

隨著經(jīng)濟建設(shè)的不斷深入，土地的征用量在不斷的增加，生態(tài)保護的退耕還林、退耕還草的政策的延伸，可耕地的數(shù)量在不斷的減少之中，而土地的產(chǎn)量卻無法隨之而增加。越來越多的人投入到經(jīng)濟建設(shè)中來，科技的投入促進增產(chǎn)還遠遠無法滿足土地流失所帶來的糧食減少問題。

同時，人們的經(jīng)濟觀念的不斷加深，大多數(shù)農(nóng)民不再依賴于過去賴以生存的土地。取而代之的是努力實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，不斷的去爭取土地的開發(fā)利用，土地的租用發(fā)展，想以最輕松的方式來實現(xiàn)最初土地所能帶來的經(jīng)濟價值。而絲毫不去想象失去土地對他們將來的生活所帶來的不便之處。

嚴重的是，近些年來隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們對全球的氣候問題忽視過于嚴重，從而在近些年來全球氣候變化日趨嚴重，災(zāi)害性天氣的發(fā)生率明顯上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的天氣資源在不斷的惡化當(dāng)中，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值大大受到影響，而災(zāi)難所造成的大量的無家可歸的人民有給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來部分壓力。

五、土地流轉(zhuǎn)中人民的思想觀念

自古的中國人的觀念都集中在土地之上，中國人的思想都為古已有之的封建土地觀念所牽絆，在經(jīng)濟建設(shè)中還是有相當(dāng)大的一部分中國人依舊停留在靠土地養(yǎng)生的觀念之中。

安土重遷，也是中國人民的一個典型特征。多年的居住讓人對自己的居住環(huán)境、居住氛圍產(chǎn)生了一定的依賴，一定的羈絆。

同時，卻也不乏過于盲從，絲毫不去考慮土地流轉(zhuǎn)所帶來的長期影響。因而，人民的思想在經(jīng)濟建設(shè)當(dāng)中常常會出現(xiàn)一些羈絆，常見的有以下幾種情形：

1)保守型：受到中國的傳統(tǒng)思想的約束，受到土地的羈絆，在相當(dāng)大的一部扽中國人之中還存在著對于土地的以來之中。在土地的流轉(zhuǎn)過程之中，常常會有一部分人（集中于中老年層面），會考慮的過于繁瑣，過于看重自己所依賴生存已久的土地之上。因而，在部分地區(qū)集體的土地承包轉(zhuǎn)讓過程中會出現(xiàn)一些中老年人的不理解，不配合的現(xiàn)象，從而使得經(jīng)濟建設(shè)的腳步受到制約，甚至嚴重的會錯過經(jīng)濟發(fā)展的大好良機。而同時，也會給他們的思想帶來極大的沖擊。受到安土重遷的羈絆，中國人很容易被自己的生活居所的歷史所限制，受到居住環(huán)境的陶醉。受到長期的安土重遷的思想束縛，中國人過于看重于眼前的利益，而缺乏的是對于將來的長遠利益的考慮，從而在城市的更新中不斷會有“釘子戶”的出現(xiàn)，在新農(nóng)村建設(shè)中會出現(xiàn)有樓而無人居住的現(xiàn)象，這些都嚴重阻礙了城市的更新進程以及新農(nóng)村建設(shè)的前行速度。

2)冒險型：受到現(xiàn)代社會文明發(fā)展的影響，部分中國居民出于對新生事物的好奇，期待對部分東西的嘗試。部分國人對待土地流轉(zhuǎn)的認識還不夠深入，對于政策的不夠了解，對于一些相關(guān)的法律法規(guī)的不夠熟知，而過于盲從的去進行土地的承包，土地的轉(zhuǎn)讓，土地的租賃等一些土地流轉(zhuǎn)活動。從而會引發(fā)出相當(dāng)大的一批麻煩。

3)中立性：出于對自身的經(jīng)濟利益考慮，自己對待一些事情的認識的淺薄，自己的從眾心理，部分中國居民在于對待土地流轉(zhuǎn)過程中的一些事情還是保留著自己中立的一面，主要表現(xiàn)在以下方面：①在對待集體的利益問題上，自己基本不拿出自己意見，而是在最終大局敲定之后，自己的意愿隨同大多數(shù)人的意愿；②在對待自己私有所屬土地問題上，自己依然比較隨意，不過分的去要求某些條件，而只是完全的依賴于現(xiàn)有的一些規(guī)定或者是當(dāng)?shù)厮械囊恍┝?xí)慣性的規(guī)則；③在對待他人的土地上，更是從不提出自己的一些看法，而只是完全看別人自己的意愿

六、土地流轉(zhuǎn)過程中常見問題

近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在市、縣兩級政府和各級農(nóng)業(yè)主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉(zhuǎn)進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。主要表現(xiàn)在以下方面：

一是對土地流轉(zhuǎn)的意義和認識不足。許多農(nóng)民還沒有把土地流轉(zhuǎn)作為整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊有限收入的土地。由于中國古已有之安土重遷的思想束縛，而同時中國又面臨著人口老齡化的嚴峻現(xiàn)實，中老年人更是對自己的居所有相當(dāng)大的依賴性，而給土地流轉(zhuǎn)帶來了不小的壓力，使得在部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作開展的比較艱難。

二是土地流轉(zhuǎn)需要進一步規(guī)范。各地沒有完全健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。有的流轉(zhuǎn)主體和行為因為當(dāng)?shù)氐囊恍T例還不能完全依法運行。對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。合同文本還沒有統(tǒng)一，農(nóng)民的法律意識還不夠高，不懂得依法行事，使部分不法分子有機可乘。在發(fā)生糾紛時，不懂得用法律手段維護自己的權(quán)益，從而在土地流轉(zhuǎn)過程中倍受欺瞞。

三是土地流轉(zhuǎn)的體制機制和流轉(zhuǎn)形式還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。換言之，以土地經(jīng)營方式的變革為顯著標志的農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展需要進一步協(xié)調(diào)。還需要相應(yīng)的法律法規(guī)開不斷的約束其發(fā)展現(xiàn)狀，從而來不斷規(guī)范和控制土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，而使土地流轉(zhuǎn)能夠健康有序的進行下去。來充分迎合當(dāng)前生產(chǎn)力的發(fā)展水平，來不斷滿足社會的發(fā)展需要。

七、土地流轉(zhuǎn)問題對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。結(jié)合農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳活動，采取電視、廣播、標語、條幅、下發(fā)宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義及土地流轉(zhuǎn)政策措施，以及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民增收的實際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識。

二是積極調(diào)研，及時解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題。要把土地流轉(zhuǎn)作為一個課題，組成調(diào)研組，深入縣（區(qū)）、鄉(xiāng)村和農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)情況開展調(diào)研，及時掌握土地流轉(zhuǎn)情況和存在的問題，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式、新辦法。

三是加強典型引導(dǎo)，營造土地流轉(zhuǎn)的良好轉(zhuǎn)氛圍。要把培育土地流轉(zhuǎn)典型作為促進土地流轉(zhuǎn)的重要手段，總結(jié)典型經(jīng)驗，加強引導(dǎo)。來指引土地流轉(zhuǎn)進行的落后地區(qū)的發(fā)展。

四是要健全制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。確保流轉(zhuǎn)主體和行為符合有關(guān)法律和政策規(guī)定。對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理相關(guān)備案登記；對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。建立和實施土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立穩(wěn)定規(guī)范的流轉(zhuǎn)關(guān)系。使用省里統(tǒng)一制定的合同文本。較大規(guī)?；蛏婕爸黧w較多的流轉(zhuǎn)，必須由農(nóng)經(jīng)站指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，進行合同登記、鑒證。

五是重視糾紛調(diào)處，保護土地流轉(zhuǎn)。為保護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，應(yīng)在遵從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的前提之下，積極發(fā)揮地方黨支作用，積極協(xié)調(diào)處理雙方之間的矛盾，妥善處理雙方之間的意見，爭取在一種和諧、有序的環(huán)境之下進行土地流轉(zhuǎn)工作的有序進行。對于惡意阻礙土地流轉(zhuǎn)活動進行的行為，將移交相關(guān)部門進行相應(yīng)的處理。從而保證村民的合法權(quán)益不收侵害。

六是創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關(guān)規(guī)定為準繩，鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索土地流轉(zhuǎn)合作社等土地流轉(zhuǎn)組織形式。在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社進行集中統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營。這種模式以股份制和合作制為基本形式，實行“三權(quán)分離”，即村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)合作社擁有土地經(jīng)營權(quán)，實行社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的管理制度，農(nóng)戶按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉(zhuǎn)出來，促進高效規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，又可以克服其他土地流轉(zhuǎn)形式存在的弊端，有利于提高農(nóng)民的組織化程度，維護承包農(nóng)戶和經(jīng)營業(yè)主的合法權(quán)益，提高農(nóng)民分享土地增值收益，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，有利于壯大村級集體經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會公益事業(yè)發(fā)展。

七是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)的發(fā)展狀況，引領(lǐng)新型的農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢。在當(dāng)今科技飛速發(fā)展的前景之下，可以將大量的土地集中管理，充分將科技運用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中（例如新型高產(chǎn)的設(shè)施農(nóng)業(yè)），可以有效的將原有的勞動力從先前繁瑣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，從而可以使更多的勞動力投入到其他領(lǐng)域的經(jīng)濟建設(shè)當(dāng)中去。從而可以走出一條新的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，來響應(yīng)黨的新農(nóng)村、新農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。

八是結(jié)合當(dāng)前的大學(xué)生村官接受新鮮事物快速的優(yōu)勢，可以及時的了解當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)趨勢，從而可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀，來制定出符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展趨勢的土地流轉(zhuǎn)策略，來發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟道路，來迎合國家新農(nóng)村的建設(shè)和新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

參考資料：［1］中國政府網(wǎng).中國概況

［2］洪增林.我國集體土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)研究.北京.科學(xué)出版社

［3］王利華 孫政才.中國農(nóng)業(yè)通史.中國農(nóng)業(yè)出版社