第一篇：留用地安置政策分析

留地安置政策存在的問題及法理分析

所謂留地安置政策，即政府在征用土地時，按征用耕地面積的一定比例安排給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定數(shù)量的安置用地，鼓勵和支持其興辦企業(yè)，以期通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民帶來長期收益或相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位，以此解決失地農(nóng)戶的生活與就業(yè)問題。該政策最早發(fā)端于上世紀(jì)90年代，近年來在各地方廣泛推行，許多地方政府由此出臺了當(dāng)?shù)氐牧舻匕仓谜摺?/p>

一、留地安置政策實施中存在的問題

留用地政策作為一項安置失地農(nóng)民的制度性安排，能夠使失地農(nóng)民更直接更持久地分享土地開發(fā)的成果，因而被農(nóng)民稱為“政府給我們養(yǎng)了一只會下蛋的母雞”。但是，綜觀各地留地政策實施情況，還存在許多問題。

第一，留地安置政策的法律效力問題。目前留地安置政策還屬于一些人地緊張的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府規(guī)章，法律效力不高，影響其實施的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性。由于農(nóng)業(yè)用地和地方工商業(yè)發(fā)展的矛盾是必然存在的，這使農(nóng)民有兩大擔(dān)心：一是地方政策的穩(wěn)定性，怕今后土地越來越緊張，政府給農(nóng)民的留用地會打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保證，農(nóng)民怕留用地會被政府第二次征用掉。如溫州用地非常緊張，許多產(chǎn)業(yè)項目都在排隊等土地，因此影響了一些區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)利益，非農(nóng)利益集團(tuán)希望政府允許村集體把留用土地出讓給工商業(yè)項目，在這種情況下，對農(nóng)民的留用地是否必須保證沒有明確規(guī)定，規(guī)劃、土管部門常常對留用地不及時加以規(guī)劃和安排用地指標(biāo)，進(jìn)而產(chǎn)生矛盾與糾紛，引起農(nóng)民不斷上訪。

第二，留用地所有權(quán)主體設(shè)置的不合理問題。目前各地政策一般規(guī)定留用地屬于村集體經(jīng)濟(jì)所有，如《關(guān)于加強(qiáng)杭州市區(qū)留用地管理的暫行意見》“留用地指標(biāo)只核發(fā)給村集體經(jīng)濟(jì)組織，專項用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，不得轉(zhuǎn)讓給村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的建設(shè)用地單位或個人使用。留用地建設(shè)項目在符合國家法律、法規(guī)、政策的前提下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)建設(shè)、村屬全資集體企業(yè)開發(fā)建設(shè)或通過招商引資合作開發(fā)建設(shè)。”這至少產(chǎn)生以下問題：一是已征地農(nóng)戶與未征地農(nóng)戶間的利益關(guān)系問題，因為被征地農(nóng)戶普遍認(rèn)為那些未被征地的農(nóng)戶無權(quán)享有留用地，由此產(chǎn)生村民間的矛盾沖突；二是村集體經(jīng)濟(jì)組織由誰來代表，是村民委員會，還是村民大會，或少數(shù)村干部？現(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些地方村干部以權(quán)謀私或不作為問題，如在我們調(diào)查的村就出現(xiàn)村委會干部遲遲不去規(guī)劃部門、土管部門申請用地指標(biāo)，造成可以按政策規(guī)定取得的二、三產(chǎn)用地拖了5、6年還沒有落實，村民損失巨大，好政策沒有起到應(yīng)有的好作用。三是在深化戶籍改革后，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，被征地農(nóng)戶實際上已經(jīng)市民化，一些村、村民委員會、村集體都將名存實亡，造成這些規(guī)定的合理性、持續(xù)性與可操作性問題值得研究。四是原來的土地是被農(nóng)民承包的，被征用的承包戶的損失最大，如果留用地的錢要由被征地農(nóng)戶出，而土地又屬于村集體，被征地農(nóng)戶的利益損失如何解決，這樣是否公平？

第三，留用地的開發(fā)利用問題?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國發(fā)〔2004〕28號規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當(dāng)?shù)厝嗣?/p>

政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位”。即其意是要留一定比例的土地給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，限制農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)建設(shè)土地。但現(xiàn)在各地政策規(guī)定留用地主要用于二、三產(chǎn)，而非用于農(nóng)業(yè)。這樣的留用地安置政策是否會破壞我國土地管理和基本農(nóng)田保護(hù)制度，導(dǎo)致一些農(nóng)戶為脫離農(nóng)業(yè)而積極主動要求土地征用，進(jìn)而對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成危害。另外，在留用地的開發(fā)利用中，是要讓農(nóng)戶當(dāng)開發(fā)商、還是股東或者房東？如溫州市有一個村的村民由于在留用地開發(fā)方面無法達(dá)成一致意見，最終決定要將該留用地轉(zhuǎn)讓，而村干部則私下四處導(dǎo)找買家想低價轉(zhuǎn)讓自己從中獲利。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某縣有18個村集體被征過地，其中有3個村集體有留用地，結(jié)果這3個村主任和村黨支書都出了問題。又如留地安置住房政策：有的農(nóng)戶原已有寬敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成為一戶多宅；還有的農(nóng)戶不想建（或無錢建）又不能轉(zhuǎn)讓，只好撂荒，造成土地資源浪費和征地農(nóng)民應(yīng)得利益損失。再如廣東省2006年出臺的《廣東省關(guān)于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法》試圖讓集體經(jīng)濟(jì)組織對留用地可以流轉(zhuǎn)可以交易，這個做法雖然對農(nóng)民有利，使廣東省興起了農(nóng)用土地入股的風(fēng)潮，但問題是對現(xiàn)有的法律法規(guī)帶來了很大的沖擊，對政府的規(guī)劃也帶來了很大的沖擊。

第四，留地安置中的程序問題。目前的留地安置程序還不規(guī)范，國土部門與規(guī)劃部建設(shè)部門沒有很好地銜接，存在規(guī)劃相對滯后、優(yōu)惠政策不明現(xiàn)象，造成農(nóng)民對留用地看不懂、不放心，給征地工作帶來難度，而且留地安置對象難以把握。如某縣留地政策中規(guī)定了“商業(yè)用地必須村級開發(fā)經(jīng)營，非商業(yè)用地用于無房戶安置”，但這項政策在實施中有一定的難度。很多地方本來留給集體的留地在具體安置分配過程中，成了層層“分地”、層層“爭地”，縣里分到村里，村里分到組里，組里分到戶里。承包土地多的，家庭勢力大的得到了安置，真正的無房戶、住房困難戶卻得不到安置，因此影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。另外，各地在留用地管理上也缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有的將留用地征為國有，有的仍然保留集體土地所有權(quán)，加上城鄉(xiāng)結(jié)合部土地流轉(zhuǎn)較快，交易頻繁，給土地的產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)劃管理和市場管理增加了難度。

第五，留用地政策適用范圍問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部征地中，留地安置對解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計發(fā)揮了重要作用，受到了政府、集體和農(nóng)民的歡迎。表現(xiàn)在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的資金，同時也有利于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會穩(wěn)定；（2）安置留用地的開發(fā)和經(jīng)營，可以為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的場所和發(fā)展基礎(chǔ)，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實力；（3）在人多地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場化程度較高的地區(qū)，由于具有良好的區(qū)位條件，土地的資產(chǎn)價值十分明顯，因而留地安置政策能有效地彌補(bǔ)了法定安置費不足的缺陷，間接提高了對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償。但是，對于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)和遠(yuǎn)離城市地區(qū)，留地安置難以發(fā)揮作用，被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計仍然存在很大的風(fēng)險。

二、留地安置政策的正當(dāng)性與合法性

不難發(fā)現(xiàn)，世界各國征地補(bǔ)償?shù)姆椒ㄒ话阋载泿叛a(bǔ)償為主，但考慮到在土地評估技術(shù)不盡完善和地價上漲、被征地人所獲得的補(bǔ)償費難以維持其原有的生活水平的情況下，一些國家也相應(yīng)規(guī)定了一些例外的非現(xiàn)金補(bǔ)償方式。比如日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償(包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā))；德國也有代償?shù)氐难a(bǔ)償、代償權(quán)利的補(bǔ)償。這些非現(xiàn)金補(bǔ)償方式不僅可以促進(jìn)土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和被征地人的不滿情緒，是現(xiàn)金補(bǔ)償之外有效的輔助補(bǔ)償方式。顯然，我國留地安置政策作為一種非現(xiàn)金補(bǔ)償方式而存在，也有其合理性。

不過，我國有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定層次繁雜，既有憲法規(guī)定，也有法律、行政法規(guī)、各種規(guī)章、地方法規(guī)甚至其他更低層級的規(guī)范性文件規(guī)定（如留用地安置補(bǔ)償僅以政府政策形式出現(xiàn)就是最好體現(xiàn)），表面上看體系比較完備，而實際情況是低層次規(guī)定往往成為征地的主要依據(jù)。因為我國憲法規(guī)定不明，又缺乏違憲審查機(jī)制，各項征地規(guī)定不盡一致，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾尾]有統(tǒng)一、權(quán)威的規(guī)定，有關(guān)規(guī)定穩(wěn)定性差，容易被朝令夕改。同時，補(bǔ)償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力而忽視對權(quán)力的限制，只重視行政機(jī)關(guān)管理的方便而忽視公民權(quán)益的保障，這容易造成公民的補(bǔ)償權(quán)利被虛置。嚴(yán)格地說，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。征地補(bǔ)償關(guān)系著私人財產(chǎn)權(quán)的保障問題，根據(jù)法律保留原則，理應(yīng)由憲法和法律來規(guī)范。在現(xiàn)代法治國家，征地和補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律，且都有嚴(yán)格的法定程序，并受到議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴(yán)格監(jiān)督。反觀我國，留地安置政策出臺的目的是好的，但這些規(guī)定的正當(dāng)性與合法性卻存在很大問題。

任何制度都是針對人而設(shè)計的，一項制度的優(yōu)劣，惟一的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否兼顧公平和效率。在實現(xiàn)生活中，制度尤其是法律制度是實現(xiàn)社會公平的最重要的條件。土地征用涉及到土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，涉及到政府、開發(fā)商、集體土地所有者等不同主體的經(jīng)濟(jì)利益，其具體制度的設(shè)計更需從公平與效率的角度兼顧這三方利益的平衡。

一般認(rèn)為，政府是公共權(quán)力組織，是公共利益的化身，其公共權(quán)力必須面對所有公共問題，維持社會各方利益均衡。但公共選擇理論說明，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標(biāo)與行為偏好。例如，長期以來我國政府擔(dān)當(dāng)?shù)氖浅鞘袕?qiáng)勢集團(tuán)的代言人，政府的決策導(dǎo)向、制度構(gòu)建與資源配置（憲法秩序、權(quán)力、權(quán)威、組織等）主要都是賦予城市居民的特權(quán)以及農(nóng)民的弱勢地位，加上城市居民的利益表達(dá)能力、渠道和強(qiáng)度都遠(yuǎn)勝于農(nóng)民，使他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢而獲得更多的資源和利益，而農(nóng)民作為弱勢集團(tuán)則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策。而且，因為政府既是征用主體，又是土地一級市場的壟斷者和二級市場的管理者，三重身份很難保證政府在制定土地市場運行規(guī)則（包括留用地安置政策）時的超脫性，制度的不公正是必然的。由此決定了政府利益與農(nóng)民利益錯位的可能性，導(dǎo)致農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利得不到維護(hù)，法定權(quán)利得不到實現(xiàn)。

留地安置是被征地農(nóng)民原本應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利，而不是政府給予的失地農(nóng)民優(yōu)惠。因為地方政府有義務(wù)在征用土地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)與保障失地農(nóng)民利益兩者中尋找最佳途徑；僅從農(nóng)業(yè)安全的角度來說，法律也須規(guī)定政府不得以犧牲農(nóng)民利益來

發(fā)展工商業(yè)。所以本質(zhì)上說，留地安置政策是在現(xiàn)行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當(dāng)前政府對城市國有土地實行高度壟斷的情況下，賦予農(nóng)民一定的參與城市土地開發(fā)并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利。不過，在政策制定上，必須清醒認(rèn)識到政府行政行為的局限性，嚴(yán)格界定政府在征用土地方面權(quán)力的范圍、內(nèi)容、方式，特別是在事關(guān)農(nóng)民生存與發(fā)展權(quán)問題上，應(yīng)當(dāng)減少政府單方面的決策權(quán)，讓廣大農(nóng)民廣泛參與地方政策制定過程，依法充分享有公共事務(wù)信息知情權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益表達(dá)權(quán)、政治民主參與權(quán)、決策投票權(quán)，以及社會保障和基本公共服務(wù)的公民權(quán)。

三、留用地安置政策的公平與效率

大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家的法律都認(rèn)為，征用是以國家意志無條件實施的，但所有者財產(chǎn)損失并不是其必須承擔(dān)的義務(wù)，故國家在實施征用土地時，應(yīng)按等價交換的原則，根據(jù)土地市場價值給予被征用土地的所有人以全額補(bǔ)償。這種補(bǔ)償通常包括對被征用部分的補(bǔ)償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補(bǔ)償，有些國家甚至還包括被征地者的精神痛苦的補(bǔ)償。顯然，在這些國家，土地征用實質(zhì)上是一種特殊的市場交易行為，它因特定的主體（代表全體社會成員的國家）的特定需要（即經(jīng)法定程序所認(rèn)可的公共利益）而發(fā)生，但必須按被征用土地本身的市場價值進(jìn)行征地補(bǔ)償。

長期以來，我國《土地管理法》及相關(guān)征地法規(guī)有關(guān)征地補(bǔ)償規(guī)定均沒有區(qū)分公共利益性與非公共利益性的征地行為，也沒有因此設(shè)置不同的征地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是簡單地基于農(nóng)業(yè)用途的土地價值規(guī)定一個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在征用農(nóng)村集體所有土地時，采取的主要是土地補(bǔ)償與勞動力安置相結(jié)合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補(bǔ)償費。其中，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補(bǔ)償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補(bǔ)助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。以上征用補(bǔ)償方式為各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)有效地控制了用地成本，但難以給予被征地農(nóng)民長期、可靠的生存保障。而有關(guān)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約得60-70%，村一級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，農(nóng)民只得5%-10%。政府和被征地農(nóng)民之間沒有實現(xiàn)公平交易，利益分配機(jī)制的缺失或未制度化，使得被征地農(nóng)民不僅未能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益，反而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“犧牲品”。所以，近年來各地農(nóng)民對征地的不滿情緒越來越大。由于政府征地成本低，開發(fā)商的用地成本也低，還造成寶貴的土地資源被大量征而不用、開發(fā)商謀取暴利而農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有保障的有損社會公平和效率的問題。

征地是政府強(qiáng)制對資源進(jìn)行再分配，如何讓農(nóng)民既不失基本生存的資源，又能保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)所用土地供給，而不再顧此失彼呢？換言之，如何既能讓二、三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展機(jī)會、提升經(jīng)濟(jì)效益的同時，又能保證農(nóng)業(yè)、農(nóng)民不會失去賴以生存的資源以及共同發(fā)展的機(jī)會？如果二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然以損害第一產(chǎn)業(yè)――農(nóng)業(yè)以及占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民為代價，就會出現(xiàn)“機(jī)會公平被折損的危險”。留地安置政策的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)民機(jī)會公平受損的危險，使我國的征

地制度能夠在追求效率的同時兼顧公平，讓被征地農(nóng)民能夠長久、穩(wěn)定地分享城市土地開發(fā)帶來的增值收益，并保障其生存與發(fā)展的可持續(xù)性。盡管我們認(rèn)為留地安置政策只能治標(biāo)不能治本，我國征地制度改革目標(biāo)之一，應(yīng)當(dāng)是不需要通過留地也能讓被征地農(nóng)民分享城市土地開發(fā)中應(yīng)得的增值收益，但是在其他的征地安置政策目前還難以達(dá)到這個效果的情況下，留用地制度應(yīng)成為目前及今后較長時間內(nèi)解決農(nóng)民生存與發(fā)展問題的一種有效機(jī)制。

留地安置補(bǔ)償是用來調(diào)節(jié)征地方與被征地方利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)手段之一，其留地數(shù)額的多少直接影響到這種調(diào)節(jié)的實際效果。因為從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，國家的征地補(bǔ)償費（包括以留地方式給予的補(bǔ)償）應(yīng)當(dāng)是被征用土地的市場價格反映，合理的留地數(shù)量關(guān)乎該政策的公平與效率。但實踐中各地留地安置政策僅僅是一種行政決定，在這種機(jī)制下，留用地的數(shù)量與被征地的市場價格無關(guān)。一些地方以“一刀切”方法規(guī)定留用地比例，盡管更具操作性，但這種做法不是從市場價格角度加以確定，而僅僅是單方面的行政決定，有失公平與效率。我們認(rèn)為，針對我國征地實踐中存在征地補(bǔ)償費過低，不能保證被征地上的農(nóng)民維持原有生活水平，而有關(guān)法規(guī)對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定彈性過大，科學(xué)依據(jù)不足等問題，體現(xiàn)留地安置政策的公平與效率的關(guān)鍵在于要合理確定征地補(bǔ)償額、建立科學(xué)依據(jù)和定量方法，以起到彌補(bǔ)和糾偏其他征地法律與政策不利的政策目標(biāo)。

四、留地安置政策的完善

要充分發(fā)揮留地安置政策的效用，還必須解決以下問題：

一是留用地的價格計算方法應(yīng)當(dāng)公平、合理。表面上，留地安置是對農(nóng)民的實物補(bǔ)償，但實際上也是變相的貨幣補(bǔ)償方式。由于在實施征地區(qū)片綜合價后，面臨著以何種價格形式將安置留地這種實物補(bǔ)償形式從征地區(qū)片綜合價里扣除的問題，而這與農(nóng)民利益直接相關(guān)，所以應(yīng)當(dāng)對留用地的價格計算方法、價格形式的區(qū)別和適用范圍加以研究。

二是明確被征地農(nóng)戶對留用地享有的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)。目前，對于“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運行原則、“農(nóng)民集體”作為產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，以及“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人之間的利益關(guān)系等實質(zhì)性的問題并沒有明確地界定。而根據(jù)所有權(quán)的排他性，所有權(quán)不能為不同主體在同樣的條件下享有，現(xiàn)行法律對集體土地所有權(quán)主體的多重設(shè)置，顯然與所有權(quán)的特性相沖突，與《物權(quán)法》不一，并且也因所有權(quán)主體不明確而造成“村集體”難以具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，在現(xiàn)實操作中常常造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)民土地權(quán)益難以得到保障的問題。所以，在留用地所有權(quán)屬于村集體的前提下，應(yīng)當(dāng)明確全體被征地農(nóng)戶對此享有共同的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)。

三是正確處理在留用地上辦起的二、三產(chǎn)企業(yè)與村民委員會、失民農(nóng)民的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說這類企業(yè)不屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是在完全屬于村民所有的獨立法人，其土地使用權(quán)和財產(chǎn)權(quán)益應(yīng)得到確認(rèn)和保障。村委會應(yīng)當(dāng)尊重村民股份制企業(yè)依

法進(jìn)行經(jīng)營，村二委干部不宜擔(dān)任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，也不應(yīng)對企業(yè)經(jīng)營活動和財產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行干涉，包括村委會不能從這類企業(yè)收取管理費。另外，考察溫州等地區(qū)一些村利用留用地創(chuàng)辦的股份制企業(yè)，不難發(fā)現(xiàn)在董事會、監(jiān)事會和公司內(nèi)部各項制度的建立以及股東大會的召開等方面，與《公司法》有一定差距，這很可能為企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展造成隱患，所以應(yīng)當(dāng)及時給予指導(dǎo)與規(guī)范。再者，農(nóng)民投資二、三產(chǎn)企業(yè)后能否轉(zhuǎn)讓出資以及受讓主體是否應(yīng)當(dāng)限制也是一大問題。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)戶投資二、三產(chǎn)后是有權(quán)轉(zhuǎn)讓自己出資的，從設(shè)立留地安置政策的宗旨看，受讓主體應(yīng)當(dāng)以本村農(nóng)戶為限。但轉(zhuǎn)讓出資后這部分農(nóng)民的生活又如何保障？從長遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)完善其他相關(guān)法律制度，建立完備的農(nóng)村社會保障體系才是根本。

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第二篇：征地政策留用地

中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村改革促進(jìn)農(nóng)

民增收的若干意見

中共湖南省委 湖南省人民政府

湘發(fā)[2004]10號

黨的十一屆三中全會以來，我省進(jìn)行了一系列改革，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，給帶來了歷史性變化。但是，新階段農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在許多體制性障礙。為了進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，解決農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾和問題，根據(jù)黨的十六屆三中全會《決定》和中發(fā)[2004]1號文件精神，現(xiàn)就深化改革，促進(jìn)農(nóng)民增收提出如下意見：

一、完善土地制度，切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

1.穩(wěn)定土地承包關(guān)系。按照《土地承包法》的要求，認(rèn)真落實二輪土地延包和林地承包經(jīng)營政策，對因土地權(quán)屬糾紛等問題導(dǎo)致延包工作不落實的，要抓緊做好土地確權(quán)工作。切實加強(qiáng)對預(yù)留機(jī)動地的管理，未留機(jī)動地的不能再留，已留機(jī)動地超過總承包面積5％的部分要承包落實到農(nóng)戶。禁止違法隨意調(diào)整或收回承包地，二輪承包期不到30年的，要延長到30年。沒有及時與農(nóng)戶簽訂承包合同和發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書的地方，要抓緊簽訂承包合同和發(fā)證，確保土地丘塊、面積、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書“四到戶”。原國有農(nóng)場已改制的，責(zé)任田承包和經(jīng)營田發(fā)包要參照《土地承包法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。任何組織和個人不得侵害農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，不得對婦女和外來戶有任何歧視。對平垸行洪區(qū)和庫區(qū)的移民，要參照落戶地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)，落實承包地。要按照《森林法》的有關(guān)要求，抓緊完成林地林權(quán)登記換發(fā)證工作，建立和完善林地林權(quán)管理機(jī)制，搞好林地林權(quán)日常管理。加強(qiáng)承包合同的管理和檔案立卷歸檔工作，維護(hù)承包合同的嚴(yán)肅性。

2.鼓勵多種形式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等多種形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)和森林資源的合理流轉(zhuǎn)。各地可以通過農(nóng)業(yè)招商引資，引導(dǎo)和推動集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。長期外出務(wù)工經(jīng)商，無力耕作承包地，經(jīng)書面申請自愿放棄承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，可以將承包地退還給發(fā)包方。禁止耕地拋荒。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以經(jīng)營管理站和林業(yè)管理站為依托，開展組建集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心、森林資源流轉(zhuǎn)中心的試點工作。

3.切實保護(hù)農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。任何組織和個人不得妨礙或者強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得截留、扣繳農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)收益。

集體經(jīng)濟(jì)組織不得代替農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)雙方不得單方面變更、中止流轉(zhuǎn)合同。任何單位和個人不得隨意圈占土地。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后不得隨意改變其農(nóng)業(yè)用途。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管服務(wù)。對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛，要依照法律和政策進(jìn)行調(diào)解或仲裁。基層人民法院要及時受理土地承包及流轉(zhuǎn)訴訟請求，切實保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田。維護(hù)集體土地所有權(quán)，實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田。各級政府要逐級簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，把執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)法規(guī)和政策納入考核的重要內(nèi)容。不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)以及超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。不準(zhǔn)在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動。不準(zhǔn)違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)。不準(zhǔn)違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕還林范圍。嚴(yán)格控制征地規(guī)模。征用土地必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和計劃，不準(zhǔn)擅自突破征地規(guī)模，不準(zhǔn)擅自將耕地改為非農(nóng)業(yè)用地，嚴(yán)禁違法違規(guī)占用、毀壞基本農(nóng)田。

住宅建設(shè)要搞好規(guī)劃，盡量節(jié)約和少占耕地。加大農(nóng)業(yè)土地開發(fā)整治力度，自2004年起，從國有土地出讓金收入中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、中低產(chǎn)田改造和基本農(nóng)田建設(shè)。

5.完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償方案應(yīng)聽取集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。實行征地補(bǔ)償?shù)怯浐螅瑧?yīng)到縣級土地承包主管部門辦理土地承包經(jīng)營權(quán)證書變更或核銷手續(xù)。嚴(yán)格實行先安置后拆遷，征地補(bǔ)償安置費用沒有足額到位的，不準(zhǔn)動工用地。征地涉及的權(quán)利人有聽證要求的，應(yīng)舉行聽證。全面執(zhí)行征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯浀摹皟晒嬉坏怯洝敝贫?，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。依法依規(guī)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，及時給予農(nóng)民補(bǔ)償。嚴(yán)禁各級政府和有關(guān)單位侵占、挪用征地補(bǔ)償費用，確保補(bǔ)償資金按時到位。對由于征地補(bǔ)償費不到位、安置不落實等原因造成群體性事件又沒有妥善解決的地方，暫停其用地審批。近期要開展征地補(bǔ)償安置專項治理，清理償還拖欠征地補(bǔ)償安置費用，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

6.探索安置被征地農(nóng)民的多種途徑。在城鄉(xiāng)結(jié)合部和其他集中征地的地方，只要符合城市規(guī)劃要求，可以劃出安置地域，預(yù)留10—15％的土地用于安置被征地農(nóng)民的生活、生產(chǎn)。允許集體經(jīng)濟(jì)組織采取以土地入股等方式參與營利性水電、交通、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等項目的開發(fā)建設(shè)，積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的途徑和辦法。要區(qū)分不同情況，探索建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、低保和就業(yè)培訓(xùn)制度，所需資金由政府、集體和農(nóng)民個人籌集。政府出資部分從土地出讓收益中列支，集體出資部分從土地補(bǔ)償費中集中解決，個人出資部分從安置補(bǔ)助費中抵繳。

二、深化稅費改革，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

7.認(rèn)真落實農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅減免政策。2004年農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個百分點，相應(yīng)調(diào)減農(nóng)業(yè)稅附加，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，煙葉特產(chǎn)稅只向收購者征收，不向生產(chǎn)者征收。允許和鼓勵有條件的地方，進(jìn)一步加大調(diào)減農(nóng)業(yè)稅的幅度或提前取消農(nóng)業(yè)稅。任何地方不得以任何借口減少農(nóng)業(yè)稅降幅或?qū)⑥r(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅。

8.積極推進(jìn)配套改革。嚴(yán)格“三定”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理，從源頭上遏制機(jī)構(gòu)和人員反彈。積極推行干部任用制度改革，鼓勵鄉(xiāng)村干部兼職，減少鄉(xiāng)村任職干部職數(shù)。認(rèn)真落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流政策，鼓勵和扶持分流人員領(lǐng)辦企業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)，實現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)。進(jìn)一步調(diào)整教育布局，鞏固“普九”成果。切實做好中小學(xué)教職工的核編、定崗、分流工作。全面推行教師和校長聘任制，優(yōu)化教師隊伍。積極探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的有效途徑。

9.切實加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理。進(jìn)一步清理和規(guī)范涉農(nóng)收費行為，除法律法規(guī)明確規(guī)定外，停止審批新的面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費，市州、縣市區(qū)一律不準(zhǔn)擅自設(shè)立收費項目和標(biāo)準(zhǔn)。完善涉農(nóng)收費“公示制”、村級報刊“限額制”和“涉負(fù)案（事）件責(zé)任追究制”，加強(qiáng)村級“一事一議”籌資籌勞、共同生產(chǎn)費等收費的監(jiān)督管理。切實做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡的發(fā)

放和農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測工作。加大農(nóng)民負(fù)擔(dān)檢查監(jiān)督力度。改進(jìn)干部作風(fēng)，嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)禁采取扣人、撮谷、搬物等手段強(qiáng)行收取農(nóng)業(yè)稅，嚴(yán)禁在征收農(nóng)業(yè)稅時強(qiáng)行收取其他費用，防止涉農(nóng)惡性案件和群體性事件發(fā)生。

三、深化糧食流通體制改革，建立健全糧食直補(bǔ)制度

10.全面放開糧食收購和銷售市場。從2004年開始，全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經(jīng)營。抓緊清理和修改不利于糧食自由流通的政策法規(guī)。加快國有糧食購銷企業(yè)改革步伐，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。搞好產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作，加強(qiáng)糧食市場管理和宏觀調(diào)控，發(fā)揮國有及國有控股糧食購銷企業(yè)的主渠道作用，建立和完善全省布局合理、功能互補(bǔ)、信息靈敏的市場體系，嚴(yán)禁地區(qū)封鎖。

11.落實糧食最低保護(hù)價收購政策。2004年，在早秈稻市場價格低于每公斤1.4元時，指定有關(guān)糧食經(jīng)營企業(yè)按每公斤1.4元敞開收購。當(dāng)市場糧價高于每公斤1.4元時，隨行就市。按保護(hù)價收購的糧食，主要用于補(bǔ)充省儲備和市州、縣市區(qū)儲備。中秈稻、晚秈稻的最低收購價，按國家規(guī)定執(zhí)行。繼續(xù)推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵各類糧食加工企業(yè)與農(nóng)民簽訂糧食訂單，實行合同收購。

12.落實糧食直補(bǔ)和水稻良種補(bǔ)貼政策。2004年，從糧食風(fēng)險基金中安排40％用于種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，糧食直補(bǔ)按農(nóng)業(yè)稅計稅面積中的種糧面積每畝補(bǔ)貼11元。2004年，實行水稻良種補(bǔ)貼，農(nóng)民種植早稻每畝補(bǔ)貼10元，種植中稻每畝補(bǔ)貼15元，種植晚稻按國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。有關(guān)部門要抓緊制定具體補(bǔ)貼辦法，確保補(bǔ)貼資金落實到農(nóng)民手中。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

13.繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，通過實行股份制、股份合作制、租賃、兼并、拍賣等改革措施，明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，促進(jìn)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢企業(yè)集中，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場競爭力。支持符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上市融資。適應(yīng)市場變化，大力培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏、保鮮、運銷等勞動密集型產(chǎn)業(yè)以及交通運輸、飲食服務(wù)、旅游、信息等第三產(chǎn)業(yè)。對規(guī)模大、效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要從資金、技術(shù)、人才等方面加大支持力度，推動技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級。

14.大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。積極調(diào)整農(nóng)業(yè)

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效安全農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。推廣龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。對能帶動當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，財政可以采取貼息和定額補(bǔ)貼等形式予以支持。鼓勵有條件的地方采取建立擔(dān)?；稹?dān)保公司等有效形式，對龍頭企業(yè)的融資給予擔(dān)保。對重點龍頭企業(yè)的季節(jié)性收購資金和貿(mào)易融資要從快從簡辦理，切實為企業(yè)提供授信、用信、擔(dān)保、結(jié)算等方面的便利。大型糧、棉、油加工和營銷企業(yè)所需收購資金，凡符合條件的，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行保證資金供給，實行封閉運行。對國家重點龍頭企業(yè)，要及時落實各項扶持政策。

15.支持發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。清理、取消一切歧視性的市場準(zhǔn)入障礙，降低“門檻”，放寬民營資本市場準(zhǔn)入領(lǐng)域。除國家法律、法規(guī)明令禁止的行業(yè)和領(lǐng)域外，允許個體工商戶和私營企業(yè)進(jìn)入，并在工商登記、投資審批等方面簡化手續(xù)。鼓勵和引導(dǎo)個體私營經(jīng)濟(jì)獨資或合資參與水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和公益、公用事業(yè)建設(shè)。

五、改善務(wù)工就業(yè)環(huán)境，加快勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)

16.盡快建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。盡快建立起平等就業(yè)制度，取消不同所有制之間和城鄉(xiāng)之間勞動者的身份界線，確立勞動者在勞動力市場的主體地位，實現(xiàn)勞動力自由流動和平等競爭。加大戶籍制度改革力度，全面清理并取消對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定，全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，真正讓進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民在勞動就業(yè)、社會保障、社會福利、公共衛(wèi)生、子女上學(xué)等方面享受城市居民同等待遇。加強(qiáng)勞動力市場載體建設(shè)，鼓勵和支持各類勞務(wù)中介組織的發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)各級勞動力信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。搞好省際間的勞務(wù)協(xié)作，積極開辟省外、國外勞動力市場，努力擴(kuò)大我省勞動力轉(zhuǎn)移范圍和輸出規(guī)模。

17.加大對勞動力的培訓(xùn)力度。對現(xiàn)有高等院校、技工學(xué)校、農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、職業(yè)學(xué)校、普通中學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)科教中心等教育培訓(xùn)資源進(jìn)行有效整合，對農(nóng)民進(jìn)行多種形式的培訓(xùn)。各級財政要加大對農(nóng)民工培訓(xùn)的投入，培訓(xùn)資金要直接補(bǔ)貼到受訓(xùn)農(nóng)民身上，具體補(bǔ)貼辦法可采取減免學(xué)費、申請無息貸款、發(fā)放“培訓(xùn)券”等形式。各級財政對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)農(nóng)民工的結(jié)算要按照培訓(xùn)業(yè)績進(jìn)行，以提高培訓(xùn)資金的使用效率。

18.切實維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。用人單位都要按照《勞動法》等規(guī)定依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同，明確規(guī)定用人單位和農(nóng)民工雙方之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，按規(guī)定為農(nóng)民工辦理社會保險。有關(guān)部門要盡快建立通報聯(lián)動協(xié)查制度，密切配合，形成合力，切實維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。加大對農(nóng)民工工資拖欠的清繳力度，建立農(nóng)民工工資支付保障金制度。對務(wù)工農(nóng)民的收費，要嚴(yán)格按照國家規(guī)定執(zhí)行，辦理有關(guān)證件只收取工本費。

19.引導(dǎo)和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。各級政府要在行業(yè)準(zhǔn)入、項目審批、資金信貸等方面予以扶持，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，繼續(xù)抓好小城鎮(zhèn)綜合改革，促進(jìn)人口和勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不斷提高城鎮(zhèn)化水平。

六、健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，大力發(fā)展專業(yè)合作組織

20.抓好基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)。按照“政府養(yǎng)得起、服務(wù)要加強(qiáng)”的目標(biāo)，實行公益性與經(jīng)營性職能分離，確保國家農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)充分履行公益性職能。當(dāng)前要抓緊規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機(jī)構(gòu)為承擔(dān)動物疫病測報、預(yù)防和撲滅等公益性職能的事業(yè)單位，人員編制按平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3名配備，凡履行公益性職能的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)，經(jīng)核編定崗后，其人員編制所需經(jīng)費列入財政預(yù)算。鼓勵承擔(dān)非公益性職能的人員圍繞農(nóng)資供應(yīng)、動物疾病診療、農(nóng)機(jī)作業(yè)、一般性技術(shù)承包、產(chǎn)后加工與運銷等，創(chuàng)辦多種形式的經(jīng)營性服務(wù)實體。進(jìn)一步深化供銷合作社改革，充分發(fā)揮其帶動農(nóng)民進(jìn)入市場的作用。繼續(xù)深化水利工程管理體制和林業(yè)體制改革。

第三篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

《土地資源管理學(xué)》論文

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院

班級：08級本科 土地資源管理

姓名： 劉 婧 學(xué)號： 2008200503

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

【摘要】“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。本文基于現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤理論研究的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的提出背景、內(nèi)涵進(jìn)行了介紹，著眼于土地征收角度對其其實施過程的問題展開了深入分析，并在最后給出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 土地征收 問題 政策建議

我國人口眾多、人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我國正處在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時期，城鎮(zhèn)發(fā)展占用一定數(shù)量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。因此，當(dāng)前我國的土地管理工作面臨著十分嚴(yán)峻的形勢：

1．社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，耕地數(shù)量銳減，“保紅線”壓力巨大。

2．城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的快速推進(jìn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長，第二輪全國土地利用總體規(guī)劃設(shè)想的“城進(jìn)鄉(xiāng)退”格局實現(xiàn)難度很大。

3．城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間存在明顯的效率落差，并有擴(kuò)大趨勢，必須大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，特別是需要設(shè)法扭轉(zhuǎn)長期以來未能妥善解決的農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用問題。

4．單純依賴數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開發(fā)整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設(shè)用地整理是推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要途徑

5.村莊建設(shè)用地浪費嚴(yán)重。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要2006~2020年）》公布的數(shù)據(jù)，從1997年到2005年，全國鄉(xiāng)村人口減少9633萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了近11.75萬hm2，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。其根本原因在于農(nóng)村居民點分散，村莊建設(shè)用地大量閑置，人均占據(jù)土地資源多，浪費嚴(yán)重。

在這樣的現(xiàn)實背景下，落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是落實國家嚴(yán)格保護(hù)耕地的要求，也是合理配置現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，實

現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求，同時也是一定程度上緩解建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基本認(rèn)識 1.1 增減掛鉤的內(nèi)涵

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。

所謂城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標(biāo)。1.2 增減掛鉤的操作過程

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃和項目區(qū)規(guī)劃等，對項目區(qū)內(nèi)村莊撤并和用地布局的調(diào)整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整利用，并將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，用于農(nóng)村居民點和城鎮(zhèn)建設(shè)。

“掛鉤”實行先安置再拆遷，先使用規(guī)劃周轉(zhuǎn)指標(biāo)再歸還，是一個動態(tài)的過程。項目區(qū)內(nèi)報批建設(shè)占用耕地規(guī)模不得超過經(jīng)核定批準(zhǔn)使用的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，項目區(qū)內(nèi)報批建設(shè)用地總規(guī)模不得超過農(nóng)村建設(shè)用地減少的總規(guī)模，以最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少。

1.掛鉤試點區(qū)的土地行政管理部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，申請城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)（以下簡稱“掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”），按審批權(quán)限報相應(yīng)級別的人民政府批準(zhǔn)。

2.將掛鉤試點區(qū)內(nèi)的若干拆舊地塊和建新地塊共同組成項目區(qū)，并制訂項目區(qū)土地的開發(fā)利用計劃。

3.依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用計劃、3

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，組織項目區(qū)土地開發(fā)利用計劃的實施。

4.在占用農(nóng)用地不突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的前提下，在項目區(qū)內(nèi)已確定的建新地塊上集中建設(shè)農(nóng)民新村住宅，用以安置從拆舊地塊搬遷來的農(nóng)民。

5.將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進(jìn)行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換。

通過上述建新拆舊、土地復(fù)墾和建新地塊中占用的農(nóng)用地與拆舊地塊中被復(fù)耕的原農(nóng)民住宅建設(shè)用地之間的等量置換，使原本相對分散、占地較多的農(nóng)民住宅建設(shè)用地被相對集中，從而在總量上減少了農(nóng)民住宅的建設(shè)用地。

6.將通過置換節(jié)約出來的農(nóng)民住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)等其他用途，從而增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

通過上述“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式的操作過程可以看到，雖然農(nóng)用地總量沒有減少，建設(shè)用地總量也沒有增加，但卻能通過提高建設(shè)用地的利用效果，產(chǎn)生與建設(shè)用地總量增加才能產(chǎn)生的相同的效果。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的政策依據(jù)

2.1 國土資源部在《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2000〕337號）

明確提出：“縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)依法批準(zhǔn)的試點小城鎮(zhèn)，可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實施建新拆舊，促進(jìn)建設(shè)用地的集中?！?/p>

2.2 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》

國務(wù)院《決定》第二條

（十）規(guī)定：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！薄耙龑?dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中?！薄霸诜弦?guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?/p>

第五條（二十一）規(guī)定：“明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任。調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。在確保嚴(yán)格實土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用計劃的前提下，省、4

自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，依照法定權(quán)限對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收進(jìn)行審批，按規(guī)定用途決定新增建設(shè)用地土地有償使用費地方分成部分的分配和使用，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡，并對土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”

2.3 國土資源部制定的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》

根據(jù)國務(wù)院《決定》上述內(nèi)容的基本精神，國土資源部《意見》第一條(一）規(guī)定：“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點（以下簡稱“掛鉤試點”），是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即“拆舊地塊”)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即“建新地塊”）共同組成建新拆舊項目區(qū)(即“項目區(qū)”)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。為有選擇地開展“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點”工作提供了直接的法律依據(jù)。

2.4 國土資源部《關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)》

國土資源部的批復(fù)確定了天津市等五省（市）的9個項目區(qū)，成為第一批“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點”。

2.5 2008年6月27日，國土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》

明確掛鉤內(nèi)涵：“本辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！?2.6 2010年中央一號文件

有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保 5

維護(hù)農(nóng)民利益。按照嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點。加快修改土地管理法。

2.7 2010年11月10日,國務(wù)院總理溫家寶10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。

會議強(qiáng)調(diào)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。嚴(yán)禁違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。會議強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍。經(jīng)批準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的地方要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴(kuò)大試點范圍。

農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用計劃指標(biāo)。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地征收角度分析 3.1 建新區(qū)

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式的其中一個操作環(huán)節(jié)是：先在已被確定的項目試點區(qū)內(nèi)建設(shè)一些相對集中居住的農(nóng)民新村住宅，用以安置搬遷來的農(nóng)民。這就意味著在操作過程中，相對集中地建設(shè)這些農(nóng)民新村住宅時通常需要占用一些農(nóng)用地。

“建新”，除了把一部分原來為居住點的村莊發(fā)展成為聚居區(qū)外，還需要占用一部分耕地，建新區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃區(qū)，項目完成時就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，屬于國有。通過掛鉤保持不變的僅僅是農(nóng)用地和建設(shè)用地的總量，不是集體土地和國有土地的總量。因此，這就涉及到集體土地征用的問題。

在這一階段的土地征收過程中，就產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地的審批權(quán)限問題、建新區(qū)農(nóng)民安置等問題。

3.1.1 農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地的審批權(quán)限問題

根據(jù)我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序的規(guī)定，我國土地征收的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國務(wù)院和省兩級政府，縣市人 6

民政府只有執(zhí)行權(quán)，以起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。但是在實際操作中，土地征收程序的規(guī)定卻顯得過于簡單，缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而造成了土地征收權(quán)的濫用，在建新區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，極易出現(xiàn)這樣的問題，最后，非但未能解決農(nóng)民安置區(qū)問題，反而容易使得地方政府在巨大利潤驅(qū)動下濫用征地權(quán)力，使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。3.1.2 建新區(qū)農(nóng)民安置問題

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中關(guān)于“先在已被確定的項目試點區(qū)內(nèi)建設(shè)一些相對集中居住的農(nóng)民新村住宅，用以安置搬遷來的農(nóng)民”的規(guī)定，表面上看是有利于保障農(nóng)民權(quán)益的，但在實際操作中卻很容易造成如農(nóng)民安置與占地先后順序、安置地點選擇等一系列的問題。而且，由于我國土地征收制度的不完善，被征收土地者（即農(nóng)民）在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位，補(bǔ)償方案的確定是由政府核準(zhǔn)并實施，很難避免暗箱操作行為的發(fā)生，征收程序的公示性和透明性難以保障，進(jìn)而導(dǎo)致了建新區(qū)農(nóng)民權(quán)益難以保障，激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。3.2 拆舊區(qū)

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”操作模式的其中一個環(huán)節(jié)，是將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進(jìn)行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，用于與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換。

拆舊區(qū)，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊。主要包括農(nóng)村居民點用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等。重點是農(nóng)村居民點用地。土地權(quán)屬主要是集體所有。這種“宅基地?fù)Q房”模式中依然存在著許多土地征收問題。

在這一階段的土地征收過程中，將會產(chǎn)生拆舊區(qū)宅基地征收程序混亂、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明及資金來源困難、征收后土地用途及監(jiān)管不力等問題。3.2.1 拆舊區(qū)宅基地征收程序問題

拆舊區(qū)主要包括農(nóng)村居民點用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等。重點是農(nóng)村居民點用地，也就是宅基地。

在這一土地征收過程中，政府的征收程序存在著問題。

地方政府的征收行為很多都是無程序控制的，征收過程中的農(nóng)民參與制度和 7

信息公開性都很低。地方政府利用了國家政策法律規(guī)定不夠詳細(xì)的漏洞，在征收過程中進(jìn)行暗箱操作，濫用土地征收權(quán)。3.2.2 征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及資金來源問題

地方政府利用國家在此問題上立法不夠完善、沒有明文規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律漏洞，對宅基地的補(bǔ)償費用僅包括宅基地的所有權(quán)的賠償,對宅基地的使用權(quán)考慮的少甚至有時忽略,而且大多數(shù)都是以農(nóng)耕地的補(bǔ)償作為標(biāo)準(zhǔn),沒有把它當(dāng)做它是建筑物時所擁有的價值。

地方政府對地上附屬物補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是不明確的。沒有把地上附屬物的內(nèi)在價值以及遠(yuǎn)景價值算入。而且,有時候地方政府雖然給民眾做了補(bǔ)償,但是其補(bǔ)償并沒有考慮到其被征收人的最低基本的生活保障，這樣的征收使得農(nóng)民的基本生活都沒有了保障。這也就導(dǎo)致了拆舊區(qū)的工作難以順利進(jìn)行。

同時，在這一階段的土地征收過程中，資金來源渠道十分單一，目前開展試點工作所需的補(bǔ)償資金全部為政府財政投入，在經(jīng)濟(jì)實力相對較弱的一些地方，政府財政很難長期持續(xù)確保試點工作中建新安置和拆舊整理所需資金來源穩(wěn)定，特別是中國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣和西部地區(qū)。這一現(xiàn)狀也在某種程度上導(dǎo)致了增減掛鉤政策推行困難，宅基地征收過程出現(xiàn)問題，政策推行連續(xù)性差。3.2.3 征收后土地用途及監(jiān)管

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策中明確規(guī)定，農(nóng)民遷出后的建設(shè)用地(宅基地)要被復(fù)耕為農(nóng)用地。

然而在實際操作中，各地掛鉤工作目的都比較明確：為城鎮(zhèn)建設(shè)用地爭取空間，而目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊張，有的縣（市、區(qū)）僅把開展掛鉤當(dāng)作增加指標(biāo)的手段，而不是把它作為集約和節(jié)約利用土地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供用地保障的一項措施，嚴(yán)重違背增減掛鉤政策的初衷。由于土地的巨大利潤的誘惑，地方政府往往在征收土地之后并不進(jìn)行農(nóng)用地的復(fù)墾工作。地方政府的這一行為缺乏相關(guān)職能機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)，導(dǎo)致宅基地在征收之后并沒有被復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策建議

4.1 根本上要進(jìn)一步完善國家法制建設(shè)，加強(qiáng)對土地征收的管理控制

在法律法規(guī)中增加有關(guān)土地征收程序的法律規(guī)定；以法律的形式明確規(guī)定土 8

地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理涵蓋土地及地上附著物的價值計算。在法律上明確規(guī)定各權(quán)屬單位的權(quán)責(zé)職能，明確各職能部門的權(quán)限——建立“統(tǒng)一管理”和“分級管理”相結(jié)合的管理模式。

4.2 合理計算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予農(nóng)民足夠的補(bǔ)償收益

頒發(fā)宅基地證書：從國家角度，中央有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效率的宅基地證書；農(nóng)村建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估；采用科學(xué)的方法，計算拆舊過程中的宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理計算土地及地上附著物的價值，對農(nóng)民利益進(jìn)行有效補(bǔ)償；對安置房進(jìn)行確權(quán)登記；農(nóng)村集體建設(shè)用地增值收益的分享機(jī)制 4.3 制定項目區(qū)實施規(guī)劃編制流程

（一）前期調(diào)研 ：是明確項目的組織機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任，到拆舊區(qū)調(diào)研可以論證拆遷復(fù)耕的可能性，了解農(nóng)民的真實意愿。到建新區(qū)調(diào)研可以熟悉建設(shè)開發(fā)的條件和可行性。

（二）平衡測算：主要是編制土地平衡表和資金平衡預(yù)算書

（三）規(guī)劃編制階段：制定工作計劃和技術(shù)方案。4.4被征地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)

針對有愿意“換地”的農(nóng)民——推行建新地塊的被征收耕地與拆舊地塊復(fù)墾耕地同面積、同等級互換制度，被征收耕地指標(biāo)必須在1年之內(nèi)歸還。按照預(yù)留給農(nóng)民的復(fù)墾區(qū)耕地歸還期限的長短給予農(nóng)民相應(yīng)貨幣補(bǔ)償。

實行貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民——給予其復(fù)墾區(qū)耕地使用權(quán)的優(yōu)先購買權(quán)。合理安排復(fù)墾區(qū)耕地農(nóng)民預(yù)留地與國有性質(zhì)的農(nóng)業(yè)用地的比例與規(guī)劃布局，優(yōu)先滿足被征地農(nóng)民的預(yù)留地。4.5 建新區(qū)

推行先“建”后“拆”制度，嚴(yán)格懲處先“拆”后“建”行為，嚴(yán)格懲處安置用地建在“他處”的行為；明確建新地塊安置用地的比例；制定安置用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

4.6 正確處理好安置用地、復(fù)墾地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的先后關(guān)系與資金運用

首先，制定好安置用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與復(fù)墾地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，切實推行安置建設(shè)與復(fù)墾地開發(fā)專項資金“借款”和有償供地收益“歸 9

還”與公示制度，同時規(guī)定必須先“安置”、“復(fù)墾”后方可“用于城鎮(zhèn)建設(shè)”，優(yōu)先保證所有被拆遷農(nóng)戶都“有房可住”。

4.7 建立良好的監(jiān)督機(jī)制，完善政府行為的監(jiān)管平臺

在增減掛鉤政策推行及土地征收過程中，很大一部分是地方政府的行為。而在現(xiàn)今狀況下，地方政府的行為缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。

應(yīng)著重建立獨立的監(jiān)督管理平臺，對政策推行和土地征收過程中的地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)管，可以由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)，向中央政府或上一級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的宏觀政策的出臺，對促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑具有重大意義，必將有效地推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，必將有利于“保持耕地總量動態(tài)平衡”的總體目標(biāo)的實現(xiàn)。盡管掛鉤政策的出臺經(jīng)歷了長時間的醞釀，但應(yīng)該清醒地看到，掛鉤政策并未在全國范圍內(nèi)鋪開實施，只是在部分地區(qū)進(jìn)行試點工作，掛鉤的實施仍然處于嘗試和摸索階段。我們應(yīng)在這一過程中充分發(fā)揮主

觀能動性，總結(jié)經(jīng)驗和不足，助推城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的推廣和順利實施。

【參考文獻(xiàn)】

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第四篇：海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省征地安置留用地管理辦法的通知

海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省征地安置留用地管理辦法的通知

（瓊府辦[2012]97號）

各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

《海南省征地安置留用地管理辦法》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

二〇一二年六月二十八日

海南省征地安置留用地管理辦法

第一條

為規(guī)范征地安置留用地（以下簡稱“留用地”）管理，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)及社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》、《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》等規(guī)定，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱的留用地是指國家依法征收農(nóng)村集體土地時，按征收土地面積的一定比例安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活的建設(shè)用地。

第三條

在本省行政區(qū)域內(nèi)依法征收農(nóng)村集體土地時進(jìn)行留用地安置，適用本辦法。第四條

留用地安置應(yīng)當(dāng)遵循有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活、保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的原則。

第五條

符合下列條件的，市、縣、自治縣人民政府可以給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安排留用地：

（一）農(nóng)村集體的土地或耕地被征收面積累計達(dá)到60%以上；

（二）按照國家和我省征地補(bǔ)償有關(guān)規(guī)定對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置后，尚不能保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低；

（三）因征地造成被征地農(nóng)民就業(yè)存在困難；

（四）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

被征收的農(nóng)村集體土地或耕地累計面積，以2007年10月1日《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》施行之日起計算。

第六條

留用地面積不得超過被征地總面積的8%，市、縣、自治縣人民政府可以根據(jù)實際情況規(guī)定具體比例。留用地在被征地總面積外另行安排。被征地總面積以2007年10月1日《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》施行之日起計算。

第七條 市、縣、自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片的原則，優(yōu)先在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)或工業(yè)功能區(qū)進(jìn)行留用地選址，統(tǒng)籌安排留用地；確實無法集中安排或者集中安排不方便生產(chǎn)生活的，可以在本村集體所有土地范圍內(nèi)進(jìn)行留用地選址。

留用地選址應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

第八條

留用地在本村集體所有土地范圍內(nèi)選址的，可以保留集體土地性質(zhì)，或者根據(jù)群眾意愿及留用地選址等情況將集體土地征收為國有土地。留用地在本村集體所有土地范圍外選址的，應(yīng)當(dāng)征收為國有土地。已安排的集體土地性質(zhì)留用地，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要求征收為國有土地的，可以按本辦法及有關(guān)規(guī)定辦理。

留用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收所發(fā)生的費用由市、縣、自治縣人民政府承擔(dān)。

第九條

留用地安置應(yīng)按照下列程序辦理：

（一）被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向市、縣、自治縣土地行政主管部門提出留用地安置申請。

（二）市、縣、自治縣土地行政主管部門對該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被征收的土地或者耕地情況進(jìn)行審核。符合留用地安置條件的，會同同級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出選址方案。

（三）市、縣、自治縣土地行政主管部門制定留用地安置方案，并報同級人民政府批準(zhǔn)。留用地安置方案內(nèi)容包括需安排留用地所對應(yīng)的征地項目、征地面積、符合留用地安置條件的說明、留用地比例、留用地面積、留用地用途及規(guī)劃條件、供地方式等。規(guī)劃條件應(yīng)由同級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出。

（四）留用地安置方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣、自治縣土地行政主管部門依照本辦法第十條的規(guī)定辦理留用地供應(yīng)的相關(guān)手續(xù)。

第十條

留用地保留集體土地性質(zhì)的，由市、縣、自治縣人民政府依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，并核發(fā)集體建設(shè)用地使用證。

留用地為國有土地性質(zhì)的，由市、縣、自治縣人民政府以無償劃撥方式供應(yīng)給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。第十一條

留用地應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃用于收益穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的項目建設(shè)。

第十二條

集體土地性質(zhì)的留用地應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、有關(guān)批準(zhǔn)文件的規(guī)定進(jìn)行開發(fā)利用，但不得用于商品住宅建設(shè)。

第十三條

集體土地性質(zhì)的留用地的流轉(zhuǎn)及開發(fā)利用參照國家和我省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定辦理。

第十四條

國有土地性質(zhì)的留用地應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有建設(shè)用地劃撥決定書確定的土地用途、規(guī)劃條件等，由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)利用。

國有土地性質(zhì)的留用地因被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身條件限制等原因難以自主開發(fā)利用的，經(jīng)依法批準(zhǔn)后可以作價入股、聯(lián)營合作、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式進(jìn)行開發(fā)利用。

國有劃撥留用地以作價入股、聯(lián)營合作、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式進(jìn)行開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和市、縣、自治縣土地行政主管部門審核，報市、縣、自治縣人民政府批準(zhǔn)，按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

國有劃撥留用地以作價入股、聯(lián)營合作、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式進(jìn)行開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入土地有形市場公開交易。

第十五條

留用地的抵押或擔(dān)保，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并依法辦理抵押登記手續(xù)。

第十六條

被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法開發(fā)留用地獲得的收益，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，并按照有關(guān)規(guī)定分配使用與管理。第十七條

留用地應(yīng)當(dāng)以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記。經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，也可以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨資成立的企業(yè)名義進(jìn)行登記。

留用地在辦理土地登記手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)備注“留用地”。留用地經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，辦理土地變更登記手續(xù)時，取消“留用地”備注。

第十八條

市、縣、自治縣土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位建立留用地臺帳，實行動態(tài)管理，并報省級土地行政主管部門備案。

第十九條

市、縣、自治縣土地、規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)察等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)加強(qiáng)對留用地的監(jiān)督和管理。

第二十條

違反本辦法規(guī)定對留用地的供應(yīng)以及作價入股、聯(lián)營合作、轉(zhuǎn)讓、租賃等進(jìn)行審批、登記的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二十一條

未按批準(zhǔn)條件開發(fā)利用留用地或未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自將留用地作價入股、聯(lián)營合作、轉(zhuǎn)讓、租賃的，按照《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰。

第二十二條

本辦法具體應(yīng)用中的問題，由省國土環(huán)境資源廳負(fù)責(zé)解釋。第二十三條

本辦法自發(fā)布之日起施行。

第五篇：留用地項目合作開發(fā)方案

留用地項目合作開發(fā)方案

一、甲乙方三方簽訂設(shè)立A公司的協(xié)議

甲乙丙簽訂三方合作協(xié)議，共同出資設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)公司A，甲方為履約保證金出資方（預(yù)計3000萬），乙方為周律，丙方為張律，關(guān)鍵條款如下：

1、A公司取得留用地開發(fā)權(quán)的履約保證金全部由甲方支付，由甲方擔(dān)任A公司的法人和執(zhí)行董事。

2、由丙方負(fù)責(zé)引入大型房地產(chǎn)開發(fā)公司B，丙方持有A公司股權(quán)為10%-20%。（以A公司分配權(quán)益占總建筑面積的5%為計算基準(zhǔn)，丙方持有A公司的股權(quán)為10%；如引入的B公司獨有分配權(quán)益少于60%的，即A公司分配權(quán)益超過5%的，丙方在A公司的股權(quán)比例遞增，當(dāng)A公司分配權(quán)益達(dá)10%以上，丙方持有A公司的股權(quán)增加到20%）。

3、應(yīng)甲方要求，如丙方未能在6個月內(nèi)引入大型房地產(chǎn)開發(fā)公司B合作，則由丙方承擔(dān)甲方的經(jīng)濟(jì)損失。

二、A公司與經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社簽訂開發(fā)協(xié)議，取得留用地開發(fā)權(quán)

1、留用地開發(fā)收益權(quán)由A公司享有，但A公司有權(quán)利引入大型房地產(chǎn)公司共同合作開發(fā)。

2、A公司負(fù)責(zé)出資建設(shè)完成留用地項目中總建筑面積的35%交付給經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，并在簽約后支付3000萬的履約保證金。

三、A公司與大型房地產(chǎn)開發(fā)公司B合資設(shè)立項目公司C

1、C公司的注冊資本為5億，項目預(yù)計總投入約20億元。

2、A公司持有C公司的股權(quán)約為7.692%—15.384%，對應(yīng)分配給A公司的商品房面積為總建筑面積的5%—10%，該建筑為帶裝修的商品房。

3、C公司的出資全部和留用地項目建設(shè)開發(fā)由B公司負(fù)責(zé)（請進(jìn)一步細(xì)化）。

4、A公司負(fù)責(zé)C公司的招拍掛中標(biāo)。

四、C公司通過招拍掛中標(biāo)取得留用地的合法開發(fā)權(quán)

1、C公司的運營和留用地項目開發(fā)建設(shè)實際由B公司負(fù)責(zé)。

2、B公司同意土方工程和部分工程建設(shè)項目分包給甲方。