第一篇：社會保障體制比較及借鑒論

目 錄

一、日本社會保障制度的特點(diǎn)與改革

（一）日本社會保障體制的若干特點(diǎn) 1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會保障法律制度 2．社會保險實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等 各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制 3．咨詢和民間協(xié)助制度 4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會保險財政結(jié)構(gòu) 5．年金保險費(fèi)的修正積累制

（二）日本社會保障制度的問題與改革 1．影響日本社會保障制度的外部因素 2．日本社會保障制度改革的主要趨勢

二、日本社會保障制度對中國的若干啟示 1．社會保障的立法問題 2．社會保障的決策體制與管理體制 3．社會保障的財政結(jié)構(gòu) 4．社會保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題 5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會保障的覆蓋面 6．建立多層次的社會保障體系 [內(nèi)容簡介]中國社會保障體系建設(shè)面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險；政府規(guī)避直接責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會保障制度改革沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。本文從日本社會保障的體制層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述，并就日本社會保障制度面臨的危機(jī)及其成因、改革的基本趨勢等問題加以概述。繼而運(yùn)用國際比較的方法，對中國社會保障的體制性、結(jié)構(gòu)性問題加以分析；著重從社會保障的立法基礎(chǔ)、決策與管理體制、財政結(jié)構(gòu)、資金平衡，以及擴(kuò)大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會保障體系的制度性缺陷，并提出了相應(yīng)的政策建議。* 本文系中日兩國學(xué)者合作研究項(xiàng)目《中國社會保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務(wù)省資助的“中日兩國政府間2001年學(xué)者交流計(jì)劃”項(xiàng)目之一，由中國社會科學(xué)院、勞動和社會保障部的專家、學(xué)者（6人）與日本經(jīng)濟(jì)研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)中心特邀研究員，負(fù)責(zé)本項(xiàng)子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會上交流、發(fā)表，并結(jié)集成冊，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發(fā)行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權(quán)協(xié)議的限制，本文系首次在國內(nèi)發(fā)表。中國自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷著一場以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的深刻的社會變革。在這個過程中，原先在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代形成的傳統(tǒng)社會保障體制由于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進(jìn)建立全國統(tǒng)一、完善和規(guī)范的社會保障體系。這一階段的社會保障建設(shè)雖然取得了明顯的進(jìn)展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險；多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩，發(fā)展很不平衡，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當(dāng)前，中國的社會保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。在戰(zhàn)后初期，日本即奠定了社會保障的法律基礎(chǔ)，并在經(jīng)濟(jì)高速增長時期積極推進(jìn)社會保障事業(yè)的迅速發(fā)展。在社會保障制度的實(shí)施過程中，不斷充實(shí)和完善原有的制度，并根據(jù)不同的發(fā)展階段，對不適合社會變動的制度和法律加以修改。當(dāng)前，日本的社會保障正面臨著經(jīng)濟(jì)景氣不振、人口和家庭結(jié)構(gòu)變動、雇傭形態(tài)改變等因素的挑戰(zhàn)或考驗(yàn)，對經(jīng)濟(jì)高速增長時期確立的現(xiàn)存社會保障體系實(shí)行改革或調(diào)整已勢在必行。目前，中日兩國都面臨著社會保障制度改革的艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國的經(jīng)濟(jì)、社會條件各異，社會保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會保障危機(jī)的歷史成因亦盡不相同，然而對各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是由于這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國的社會保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本社會保障制度的特點(diǎn)與改革

（一）日本社會保障體制的若干特點(diǎn) 從日本社會保障制度50余年的發(fā)展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經(jīng)驗(yàn)或特征，這些經(jīng)驗(yàn)和制度特征對于中國社會保障制度的發(fā)展不無啟迪或借鑒意義。本文僅從體制的層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述。1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會保障法律制度 日本是個注重依法治理社會的國家，每一項(xiàng)社會、經(jīng)濟(jì)制度的出臺，均有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，社會保障制度的建立亦是如此。戰(zhàn)后社會保障體系的形成和發(fā)展過程，即是相關(guān)法律不斷完備、充實(shí)的過程。日本現(xiàn)行的有關(guān)社會保障的法律，絕大部分是在戰(zhàn)后的前20年間（即經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和高速增長時期）制定或修訂的，它們作為日本社會保障的法律基礎(chǔ)，對于在較短時期內(nèi)完成社會保護(hù)體系的籌建發(fā)揮了巨大的推動和保證作用。從立法結(jié)構(gòu)和形態(tài)上看，日本狹義的社會保障法律部門大致可劃分為社會保險、公共扶助、社會福利和公共衛(wèi)生及醫(yī)療等4個子部門，其中每個子部門均有與之相對應(yīng)的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會保障法典，但該法律部門中的每一單行法均是由立法機(jī)關(guān)設(shè)立的，具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會保障事業(yè)配套的法律規(guī)范體系，為各項(xiàng)社會保障制度的實(shí)施和管理提供了嚴(yán)密的法律依據(jù)。從立法基礎(chǔ)和宗旨上看，日本的社會保障是建立在保障公民生存權(quán)利的立法理念之上的。這一理念的確立始于戰(zhàn)后的非軍事化和民主化改革時期。在這一時期，日本實(shí)施了諸如承認(rèn)勞動者的基本權(quán)利等一系列民主化政策，即由國家來保障勞動者的生存權(quán)。

[2] 1950年10月，社會保障審議會《關(guān)于社會保障制度的建議書》以1948年憲法第25條關(guān)于“任何國民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權(quán)利”、“國家要努力提高和增進(jìn)有關(guān)一切生活方面的社會福利、社會保障及公共衛(wèi)生”的表述為基礎(chǔ)，確立了日本社會保障制度的宗旨：“社會保障就是對疾病、負(fù)傷、生育、殘障、死亡、失業(yè)、多子女及其他原因造成的貧困，從保險方面和國家直接負(fù)擔(dān)方面提供經(jīng)濟(jì)上的保障；對陷入生活困境者，通過國家救助，保障其最低限度的生活。與此同時，努力增進(jìn)公共衛(wèi)生和社會福利，以便使所有國民都能過上真正有文化的社會成員的生活?！?從立法過程上看，日本的社會保障制度的決策體現(xiàn)了立法、行政、司法等公共權(quán)力與政黨、雇主團(tuán)體、工會團(tuán)體共同參預(yù)的原則。在日本，國家、利益集團(tuán)和各階級在公共政策制定中的地位和作用各異，其中政府對社會公共事務(wù)的安排往往占居主動地位，但各階級和利益集團(tuán)對社會政策的制定具有一定的、有時是起關(guān)鍵作用的影響力，社會保障制度的制定和修訂往往經(jīng)過廣泛的爭議和醞釀，最終通過一方或各方的妥協(xié)或合作告終。在日本獨(dú)特的終身雇傭制和社內(nèi)工會制度下，勞資雙方在對待社會政策的立場上往往較易達(dá)成妥協(xié)。80年代以來的社會保障制度改革，即是社會各參預(yù)方斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物。[3] 法院則以獨(dú)特的角色參預(yù)社會保障事務(wù)，它不是社會保障政策的發(fā)起者，其法律地位和職責(zé)主要是裁決訴訟而不是形成社會政策，但法院對社會保障權(quán)利的追認(rèn)以及對立法、行政主體的制約作用在社會保障的發(fā)展中是不可忽視的。[4] 2．社會保險實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制 立法機(jī)構(gòu)。立法權(quán)屬于國會，各項(xiàng)社會保險制度的確立、修訂由國會審議批準(zhǔn)；社會保障基金的長期投資需由國會決議。行政管理機(jī)構(gòu)。分為中央和地方兩級：中央行政管理機(jī)構(gòu)為厚生勞動省，負(fù)責(zé)社會保障的調(diào)研、規(guī)劃、調(diào)整和審查；地方行政管理機(jī)構(gòu)為都道府縣。執(zhí)行機(jī)構(gòu)。中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)為社會保險業(yè)務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總、處理地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)為都道府縣的民生主管部門及社會保險事務(wù)所（系社會保險廳的派出機(jī)構(gòu)，其工作人員屬于國家公務(wù)員）和基層公共法人組織（如健康保險共濟(jì)組合、國民健康保險共濟(jì)組合）。中央和地方兩級執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，社會保險事務(wù)處理實(shí)現(xiàn)了“在線化”。審查機(jī)構(gòu)。日本政府根據(jù)《社會保險審議官和社會保險審議會法》，專門設(shè)立了社會保險審查制度。經(jīng)厚生大臣任命，在各都道府縣配備2名以上的社會保險審議官，是為第一審機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)第二審的機(jī)構(gòu)是由5名委員組成的社會保險審查會，審查會的委員須經(jīng)參眾兩院批準(zhǔn)、由內(nèi)閣首相任命，任期為3年。審查對象涉及受保人的資格、標(biāo)準(zhǔn)報酬、保險款項(xiàng)的發(fā)放以及保險費(fèi)征收等方面。審查程序是：受保人可以口頭或書面的形式向地方審議官申請審查，無須負(fù)擔(dān)特別費(fèi)用；若對地方審議官的一審裁決不服，可以向社會保險審查會申訴；審查會的審理公開進(jìn)行；若對審查會的二審裁決不服，當(dāng)事人可向法院提起訴訟。保險基金管理機(jī)構(gòu)。為了保證社會保險基金的安全性和獨(dú)立性，政府設(shè)立了國民年金和厚生年金特別會計(jì)，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國的國民年金和厚生年金。特別會計(jì)的收入為社會保險繳費(fèi)、國庫負(fù)擔(dān)及保險基金運(yùn)營收入；支出主要用于年金給付和福利設(shè)施投資。特別會計(jì)要將收支節(jié)余額的大部分“預(yù)托”給財務(wù)省資金運(yùn)作部，后者將這部分積累金與郵政儲蓄金、簡易保險資金、產(chǎn)業(yè)投資特別會計(jì)、政府保證債券等統(tǒng)一納入國家財政投融資計(jì)劃?！邦A(yù)托”金大部分用于購買國債和長線投資，其余部分交給厚生年金福利事業(yè)團(tuán)、地方公共團(tuán)體和其他機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦。此舉不僅可以使國家集中財力進(jìn)行包括社會保障在內(nèi)的重點(diǎn)建設(shè)，而且有利于保險基金的保值、增值。分布在全國各地的1,300余家保險公司負(fù)責(zé)保險費(fèi)的收取和支出。監(jiān)督機(jī)構(gòu)。日本設(shè)立了社會保險基金聯(lián)合會，其總部設(shè)在東京，在各都道府縣設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。聯(lián)合會作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保險公司的中介機(jī)構(gòu)，專事醫(yī)療保險費(fèi)用的監(jiān)督，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)向保險公司開具的催款單進(jìn)行審查。對于符合國家有關(guān)藥品和醫(yī)療規(guī)定者，送交受保人所屬的保險公司以便履行向醫(yī)療機(jī)構(gòu)付費(fèi)的程序；反之，則提出質(zhì)疑返回醫(yī)療機(jī)構(gòu)重新辦理。實(shí)行上述社會保險管理體制，使有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)職責(zé)分明、相互制約；社會保險的業(yè)務(wù)程序清晰、高效、嚴(yán)密；有利于保險事業(yè)的發(fā)展。3．咨詢和民間協(xié)助制度 咨詢制度。專家咨詢是日本社會保障體系的重要組成部分。社會保障制度審議會是內(nèi)閣首相的咨詢機(jī)構(gòu)，其職能是對全國性的社會保障計(jì)劃、立法、運(yùn)營大綱等進(jìn)行審議，在日本社會保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府還設(shè)有醫(yī)療保險審議會和年金審議會，是為厚生大臣及社會保險廳長官的咨詢機(jī)關(guān)，對運(yùn)營進(jìn)行審議；在各都道府縣設(shè)有地方的社會保險審議會，負(fù)責(zé)對醫(yī)療保險機(jī)關(guān)進(jìn)行保險適用資格的批準(zhǔn)和取消；在厚生勞動省設(shè)有中央職業(yè)安定審議會和勞動者災(zāi)害補(bǔ)償保險審議會，對雇件以及勞災(zāi)保險進(jìn)行審查。民間協(xié)助制度。這是一類旨在動員民間力量協(xié)助建立和完善社會保險的制度。社會保險委員會制度就是其中具有代表性的制度之一。這項(xiàng)制度規(guī)定，凡是20人以上的企事業(yè)單位都要設(shè)專人負(fù)責(zé)社會保險事務(wù)，這些人由所在都道府縣首長聘為社會保險委員，社會保險委員對本單位的領(lǐng)導(dǎo)及職工社會保險問題進(jìn)行指導(dǎo)，在政府和企業(yè)之間起著橋梁作用。社會保險事務(wù)所設(shè)有社會保險相談員，負(fù)責(zé)對未滿20人的企事業(yè)單位進(jìn)行巡回指導(dǎo)及業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)。社會保險委員和社會保險相談員之間保持經(jīng)常性的業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)，在工作上互助協(xié)助。4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會保險財政結(jié)構(gòu) 在社會保障責(zé)任的歸屬問題上，日本貫徹了混合性原則。即：公共救助部分依據(jù)的是必要原則，由政府承擔(dān)保證最低生活水平的責(zé)任；養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險部分主要依據(jù)貢獻(xiàn)原則，其社會保險資金來源采取受保人、雇主、政府三方分擔(dān)的原則，[5]其中政府責(zé)任占有較高比例。日本的社會保險資金主要包括保險費(fèi)、公費(fèi)和其他（如資產(chǎn)收入等），根據(jù)最近統(tǒng)計(jì)，保險費(fèi)占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公費(fèi)占31%（國庫支出27%，其他公費(fèi)4%），其他來源占12%。[6] 政府除負(fù)擔(dān)每年養(yǎng)老金支付額的三分之一外，還免除了生活困難者的保險費(fèi)繳付義務(wù)，對于由于特殊原因無法享受其他年金者通過福利年金提供幫助，并且負(fù)擔(dān)社會保障事務(wù)的全部管理費(fèi)用。這一收入結(jié)構(gòu)，既顧及了廣大受保人和雇主的承受能力，又考慮到中央和地方財政負(fù)擔(dān)的可能，與以政府稅收為主的英國北歐型和以社會保險收入為主的歐洲大陸型相比較，具有一定的合理性。戰(zhàn)后日本社會保障的發(fā)展過程，顯示了國家財政的重要作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放慢、人口結(jié)構(gòu)變動以及國民生活意識的轉(zhuǎn)變，國家財政面臨著越來越大的壓力。1998年社會保障基金的收支缺口近300萬億日元。[7] 5．年金保險費(fèi)的修正積累制 修正積累制的特點(diǎn)在于保險費(fèi)率根據(jù)支付和積累的需要，實(shí)行分階段調(diào)整，保持相對穩(wěn)定。日本的公共年金大體上每5年進(jìn)行一次核算。為了保證修正工作符合實(shí)際，政府組織專門人員對出生、死亡等人口自然變動情況進(jìn)行預(yù)測，據(jù)以對未來65年的年金收支情況進(jìn)行滾動預(yù)測。如果前一次財政核算中的預(yù)測與實(shí)際不符，則對保險費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整，以穩(wěn)定年金財政。運(yùn)用這種方法，有利于保證年金的積累和支出。雖然中國與日本在養(yǎng)老金籌資模式上迥異，但修正積累制對中國基本養(yǎng)老保險制度中社會統(tǒng)籌部分的積累和支出的調(diào)整不無借鑒意義。

（二）日本社會保障制度的問題與改革 1．影響日本社會保障制度的外部因素 現(xiàn)代日本的社會保障制度，在60年代至70年代初日本經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境較為有利的條件下，得到了迅速發(fā)展和完善；但在步入70年代中期以后卻遇到了多方面問題，且這些問題在當(dāng)前及今后相當(dāng)長時期內(nèi)還呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻之趨勢。日本社會保障制度所面臨的問題，有屬于其自身結(jié)構(gòu)方面的，也有屬于其外部條件方面的。就外部條件方面而言，最主要的是經(jīng)濟(jì)增長失速、人口結(jié)構(gòu)變化以及雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)變動等三方面問題。[8]（1）經(jīng)濟(jì)增長減速對日本社會保障制度的雙重壓力。60年代至70年代初，日本社會保障制度的迅速擴(kuò)展和完善，在很大程度上得益于當(dāng)時的日本經(jīng)濟(jì)的高速增長。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油沖擊及其引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)為轉(zhuǎn)折，日本經(jīng)濟(jì)增長即呈現(xiàn)出明顯的減速甚至停滯之勢。進(jìn)入90年代以來，由于日本“泡沫經(jīng)濟(jì)”的破滅，日本經(jīng)濟(jì)從1991年起又陷入了一場曠日持久的經(jīng)濟(jì)蕭條。盡管日本歷屆政府已數(shù)次出臺復(fù)興經(jīng)濟(jì)的方案，但一直未能收到明顯的效果。經(jīng)濟(jì)增長的滑坡，至少從兩大方面對日本社會保障制度產(chǎn)生重大影響。首先，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模難以迅速擴(kuò)大，致使國家財政收入的增長速度相對放慢、增長規(guī)模相對縮小，從而嚴(yán)重削弱了社會保障得以擴(kuò)展和完善的財政基礎(chǔ)。其次，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致勞動力需求相對減少，企業(yè)倒閉不斷增加，致使失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，從而大大加重了日本社會保障體系在失業(yè)與雇傭保障方面的負(fù)擔(dān)。（2）人口結(jié)構(gòu)變化使社會保障負(fù)擔(dān)加重。60年代至70年代初，日本社會保障制度迅速擴(kuò)展和完善的另一重要條件，是人口年齡結(jié)構(gòu)尚未像歐美發(fā)達(dá)國家那樣遇到沉重的人口高齡化壓力，老年人口帶來的社會保障負(fù)擔(dān)相對較輕。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口高齡化的進(jìn)程在步入70年代后也迅速加快，人口高齡化程度也隨之迅速提高。日本的人口高齡化系數(shù)已達(dá)1990年已達(dá)12.0%，而且這一系數(shù)還呈現(xiàn)出升高的趨勢，到2025年將達(dá)27.4%。[9] 伴隨人口高齡化速度加快、程度提高，達(dá)到法定年齡領(lǐng)取年金者的數(shù)目日趨龐大，領(lǐng)取金額急劇增加，從而造成了日本政府日趨嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，以致成為當(dāng)前日本社會保險制度乃至整個社會保障制度的一個重要問題。（3）終身雇傭制度開始松動。在戰(zhàn)后的日本企業(yè)，尤其是大企業(yè)所通行的雇傭制度即是所謂“終身雇傭制”，公司雇員一般不中途轉(zhuǎn)廠，雇主亦很少單方面解雇雇員，即使在經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)蕭條時期也同樣如此。終身雇傭制的廣泛存在，至少從兩方面減輕了社會保障的負(fù)擔(dān)：其一是大大緩解了失業(yè)問題，減輕了社會保障在雇傭與失業(yè)方面的負(fù)擔(dān)；其二是企業(yè)為鼓勵其為企業(yè)獻(xiàn)身并減少其后顧之憂，大都建立了生活、保健、技術(shù)培訓(xùn)等多方面的內(nèi)部保障項(xiàng)目和設(shè)施，起到了替代和減輕社會保障負(fù)擔(dān)的作用。70年代中期以后，由于面臨經(jīng)濟(jì)增長減速而導(dǎo)致勞動力需求相對減少，終身雇傭制也開始呈現(xiàn)解體之勢。越來越多的企業(yè)包括大企業(yè)更傾向于采用短期雇傭、臨時雇傭方式，勞動力在企業(yè)間的流動日趨加速。雇傭制度的這種變化，一方面加劇了失業(yè)問題，從而加重社會保障在雇傭與失業(yè)保障方面的負(fù)擔(dān)；另一方面又降低了企業(yè)建立企業(yè)內(nèi)部生活、健康等保障項(xiàng)目的積極性，而把大量的保障負(fù)擔(dān)推向社會。（4）家庭結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化之中，其主要趨向是家庭核心化、家庭老齡化、家庭獨(dú)身化、家庭小型化和家庭主婦就業(yè)化。家庭結(jié)構(gòu)的這種變化趨勢從多方面削弱了家庭的保障功能，把原來由家庭承擔(dān)的一些保障事務(wù)推向社會，如在家庭成員中65歲以上的老年人口迅速增加的同時，家庭核心化又使子女與其年邁雙親的同住率大大降低，家庭小型化和家庭單身化則大大降低了傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力，而家庭主婦外出就業(yè)又將照顧年老雙親的責(zé)任推向了社會等等。這些因素產(chǎn)生了一系列無法回避的社會問題，大大加重了社會保障的負(fù)擔(dān)，從而成為當(dāng)前日本社會保障制度所面臨的又一個重大問題。由于上述因素的綜合影響，日本政府的租稅收入不足，財政困難增大，而國家用于社會保障的財政撥款卻急劇膨脹，使中央財政不堪重負(fù)。社會保障制度的改革勢在必行。2．日本社會保障制度改革的主要趨勢 日本的社會保障改革由來已久，從70年代后半期開始日本政府即著手對社會保障制度進(jìn)行調(diào)整，80年代以后改革力度明顯加大。1982年日本“第二次臨時行政改革調(diào)查會”提出關(guān)于社會保障制度改革的建議，1986年日本政府制定《長壽社會對策大綱》，1988年發(fā)表《關(guān)于實(shí)現(xiàn)長壽、福利社會政策的基本考慮與目標(biāo)》，1993年社會保障制度審議會公布咨詢報告，提出社會保障新的基本理念：“社會保障應(yīng)該是為了全民的利益，由全體國民來建立、支持的制度”，主張對社會保障制度從整體上重新加以認(rèn)識，使之適應(yīng)國民需求的變化、人口的變化、家庭及地區(qū)的變化、女性作用的變化、勞動環(huán)境的變化以及經(jīng)濟(jì)的變化，并使之在21世紀(jì)依然能夠持續(xù)下

去。日本社會保障制度改革的基本方向是：（1）努力抑制社會保障費(fèi)支出的過度膨脹，減輕中央財政的負(fù)擔(dān)。改革的目標(biāo)首先集中在國庫存負(fù)擔(dān)最大的社會保險部門。在公共年金方面，1994年出臺了年金改革法案，決定從2001年起把領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡推遲到65歲，對無工作或低薪的勞動者，可在60-64歲期間支付部分養(yǎng)老金。為解決財政薄弱的年金部門負(fù)擔(dān)過重的問題，除采取國庫存重點(diǎn)幫助和調(diào)整各年金體系間的財政加以解決外，政府還積極謀求實(shí)現(xiàn)年金制度的一體化。在醫(yī)療保險方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人醫(yī)療公費(fèi)負(fù)擔(dān)”制度，規(guī)定70歲以上老人的醫(yī)療費(fèi)由各醫(yī)療保險制度共同負(fù)擔(dān)。1984年設(shè)立修改健康保險法時又規(guī)定：60-70歲的老人是受雇者醫(yī)療保險的適用對象，把補(bǔ)助醫(yī)療費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由100%降至90%，以降低政府對國民健康保險的補(bǔ)貼率；同時廢止了“臨時工（日工）保險制度”，將其納入其他健康保險。1986年和1991年兩次對老人保健法進(jìn)行個性制定了全體國民負(fù)擔(dān)老人醫(yī)療費(fèi)制度。1992年在健康保險中第一次導(dǎo)入了“中期財政運(yùn)營方式”，以便在大致5年間取得財政平衡，同時降低保險費(fèi)率和國庫補(bǔ)貼率。（2）在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險金繳納率，引進(jìn)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，實(shí)行費(fèi)用征收多元化。1994年的年金改革法案規(guī)定，厚生年金的繳費(fèi)比率從1994年10月起，由月標(biāo)準(zhǔn)收入的14.5%提高到16.5%（勞資雙方平均分?jǐn)偅?995年10月再提高0.85%；1995年后從受保人的年中和年末獎金中（各相當(dāng)于1個月的工資），提取1%的保險金（勞資均攤）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并沒能遏止社會保險財政赤字的擴(kuò)大趨勢,除國民健康保險以外的所有保險制度都呈現(xiàn)的財政赤字，政府的基本對策是提高繳費(fèi)率。厚生勞動省在1999年擬定了一項(xiàng)養(yǎng)老保險改革方案，主要內(nèi)容是將給付水平降低20%、同時降低投保費(fèi)率，今后的改革方向?qū)⑹墙档凸べY替代率、逐步縮小公共年金規(guī)模、擴(kuò)大企業(yè)年金。但由于受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見,國會未予通過上述議案。日本政府在2001年11月29日向國會提交了一份針對老齡化而制定的、以提高繳費(fèi)率和增加個人負(fù)擔(dān)治療費(fèi)比率為主的重建醫(yī)療保險財政方案，擬于2002年實(shí)施。在稅制改革方面，擴(kuò)大中間稅征收比率。1998年日本首次引進(jìn)消費(fèi)稅，90年代以來通過提高消費(fèi)稅的征收比率（1997年后為5%）來保證社會保障的資金來源。此外，通過提高某些社會福利設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大有償服務(wù)范圍，以減少政府支出部分。以上這些做法盡管采用的方式不同，但最終都將直接或間接加重國民的負(fù)擔(dān)。因而如何取得國民的廣泛共識和支持，是擺在日本政府面前的一大課題。（3）倡導(dǎo)社會保障事業(yè)的社會化，重視各社會團(tuán)體和家庭有社會保障中的作用。日本十分重視發(fā)展居民參與社會福利的機(jī)制，90年代以來，由居民創(chuàng)辦的各種營利性家庭服務(wù)團(tuán)體有較大的發(fā)展。一些企業(yè)、尤其是大企業(yè)也主動參預(yù)社會福利事業(yè)，通過各種慈善活動積極為社會作貢獻(xiàn)。

二、日本社會保障制度對中國的若干啟示 1．社會保障的立法問題 立法基礎(chǔ)。社會保障是以社會安全為目標(biāo)、以社會公平為原則、以保障公民的基本生存權(quán)利為宗旨的社會公共政策。現(xiàn)代國家大都將自然法關(guān)于人的生存權(quán)利的自然秩序在憲法中予以確認(rèn)并承諾保護(hù)。在這些國家，憲法對于公民基本生存權(quán)利予以保障的承諾成為社會保障法的立法淵源和基礎(chǔ)。在中國，憲法雖然沒有使用“社會保障”這個概念，但在有關(guān)章節(jié)中對國家責(zé)任和公民權(quán)利作了相應(yīng)的表述。[10] 然而，憲法所確立的公民權(quán)利作為社會保障立法的基礎(chǔ)地位往往受到忽視。在論及有關(guān)建立或改革社會保障制度的動因或依據(jù)時，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對社會保障給出清晰、完整的定義，對社會保障的理解多偏向于其在經(jīng)濟(jì)體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。90年代中期以來的社會保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)效率高于公平、減輕政府責(zé)任，使社會保障在彌補(bǔ)市場缺陷、公平收入分配、吸收經(jīng)濟(jì)增長的社會成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費(fèi)需求、強(qiáng)化謹(jǐn)慎性預(yù)期心理的原因之一。對社會保障的法律地位及其在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致了立法基礎(chǔ)的模糊，或許是造成中國社會保障立法滯后的原因之一。立法形態(tài)。中國已初步建立起社會保障法的體系框架，在結(jié)構(gòu)形式上基本涵概了當(dāng)代社會保障法系的外延。[11] 但從立法形態(tài)上看，尚處于較低層次，大多是作為政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章頒布的，或以政府政策的形式出現(xiàn)，不具備國家法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志而非國家意志；由于不同政府部門的立場差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性，在實(shí)施過程中易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空；在不同利益主體的搏弈傾向下，其實(shí)施中的隨意性較強(qiáng)，實(shí)施效果易打折扣。從先進(jìn)國家推廣社會保障制度的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)在體系創(chuàng)建初期就將強(qiáng)化立法列為根本，以此保證和規(guī)范社會保障體系的建立和發(fā)展。當(dāng)前，中國正面臨著建立全國統(tǒng)一、完善、規(guī)范的社會保障制體系的迫切任務(wù)。從中國的實(shí)際情況出發(fā)，參照有關(guān)國際組織所制定的社會保障規(guī)章和原則，借鑒各國社會保障立法的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中國社會保障立法建設(shè)、提升立法層次、使之從政府意志升華為國家意志，是其中一項(xiàng)根本的、戰(zhàn)略性的任務(wù)。目前，中國的專家學(xué)者在先制定根本性的社會保障部門法還是先行分項(xiàng)制定社會保障的單行法問題上存有爭議。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國正處在對社會保障制度改革進(jìn)行總體規(guī)劃和推進(jìn)的階段，在這種形勢下，制定一部確立社會保障的目標(biāo)、宗旨和原則，明確國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社團(tuán)法人、商事組織、公民在社會保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會保障各參預(yù)主體之間法律關(guān)系，并且能夠用以規(guī)范相關(guān)單行法律或法規(guī)的制定的、總括性的社會保障法，不僅是必要的，而且是適時的。部門法的建立，有利于該部門法系的立法完善，有利于將社會保障制度納入正常的法制軌道運(yùn)行。2．社會保障的決策體制與管理體制 由現(xiàn)有的決策體制和立法形態(tài)所決定，中國社會保障制度的決策過程基本上是在政府部門內(nèi)部完成的。盡管某

項(xiàng)制度的出臺，通常經(jīng)過一定的調(diào)查研究、方案設(shè)計(jì)、試點(diǎn)運(yùn)行、總結(jié)評估到?jīng)Q策選擇的過程，但在封閉的和缺乏透明度的狀態(tài)下做出的決策，難免因決策者認(rèn)識上的局限或政府意志的作用而造成失誤。[12] 在這方面，日本的立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)體制，法定的專家咨詢機(jī)制（社會保障審議會制度），受保人、工會、黨派、雇主組織、自營業(yè)者組織等社會各利益團(tuán)體廣泛參預(yù)的決策體制，[13] 對中國具有重要的借鑒意義。在社會保障的管理、執(zhí)行、基金運(yùn)行、審查、監(jiān)督體制的建設(shè)方面，中國政府近年來采取了一些措施并逐步得以規(guī)范和完善。需要強(qiáng)調(diào)的是，在社會保障管理體制建設(shè)方面，中日兩國確有諸多需要交流、學(xué)習(xí)與借鑒之處。除前述若干問題外，日本法定的專家咨詢制度、民間協(xié)助制度以及保險費(fèi)的定期審議、修正制度，對完善中國的社會保障體系建設(shè)亦有重要的、現(xiàn)實(shí)性的借鑒價值。3．社會保障的財政結(jié)構(gòu) 在社會保險費(fèi)籌資上，中國政府確立了“國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”的“資金來源多渠道”原則。從形式上看，中國的這種社會保障財政收入結(jié)構(gòu)與日本具有同構(gòu)性，但各責(zé)任主體的負(fù)擔(dān)比例與日本有較大的區(qū)別。在中國，社會保險基金主要來源于企業(yè)和職工的繳費(fèi)，1999年社會保險基金征繳收入中，企業(yè)繳費(fèi)占78.2%、個人繳費(fèi)占21.8%，2000年則分別為78.9%和21.1%；[14] 而日本1998年雇主和受保人在社會保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%。[15]從政府責(zé)任方面看，在中國1999年的國家財政決算中（包括中央和地方財政），“社會保障補(bǔ)助支出”與“撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)”之和為523.52億元，占國家財政總支出的3.45%（在該年度預(yù)算中，這兩個項(xiàng)目的支出預(yù)算為346.94億元,僅占總預(yù)算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社會保障及福利支出在中央財政支出中的比例即達(dá)到37.52%的水平。[17]兩相比較，中國政府和企業(yè)在社會保障中的畸低或畸高責(zé)任，與日本的情況形成鮮明的對照。中國社會保障財政結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，反映政府角色定位上的偏差，并制約著某些改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改變由國家過度包攬的傳統(tǒng)保障方式、減輕政府負(fù)擔(dān)是中國社會保障制度設(shè)計(jì)的主要方針之一，它比較符合當(dāng)前社會保障領(lǐng)域改革的世界潮流。但將政府角色僅限于制度供給和最終保障、缺少法定的直接責(zé)任的定位則有失妥當(dāng)，未能體現(xiàn)憲法確立的國家在保障公民生存權(quán)利上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任。在社會保險制度改革中，通過引入個人帳戶，實(shí)現(xiàn)了國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)的“資金來源多渠道”的目標(biāo)，但在負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)過于偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視了社會目標(biāo)、尤其是缺乏政府的直接責(zé)任的狀況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)并未因個人責(zé)任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府為彌補(bǔ)社會保險基金缺口又極力提高企業(yè)繳費(fèi)水平。[18] 由于企業(yè)負(fù)擔(dān)偏重，影響了保險資金的征繳（由于企業(yè)的逃費(fèi)、避費(fèi)傾向），制約著“廣覆蓋”（由于企業(yè)拒保傾向）和“保障方式多層次”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，由于政府力圖依賴社會保險基金清償養(yǎng)老金歷史債務(wù)而產(chǎn)生的養(yǎng)老金財政危機(jī)，以及強(qiáng)調(diào)以“低水平”和個人責(zé)任為特征的長遠(yuǎn)目標(biāo)，導(dǎo)致了公眾對改革的恐慌心理和對政府置信度的下降，由此引發(fā)了“提前退休”、“突擊看病”等嚴(yán)重問題，并且進(jìn)一步強(qiáng)化了謹(jǐn)慎消費(fèi)、增加儲蓄以防不測的普遍心態(tài)。當(dāng)社會保障制度運(yùn)行出現(xiàn)嚴(yán)重問題時，政府便開始強(qiáng)調(diào)社會安全和政府責(zé)任，制定短期應(yīng)急措施，投入巨額資金倉促應(yīng)對。應(yīng)當(dāng)看到，政府所采取的事后補(bǔ)救行為，實(shí)質(zhì)上是社會保障機(jī)制對政府責(zé)任的強(qiáng)制性復(fù)歸。與其規(guī)避政府責(zé)任、引發(fā)制度運(yùn)行波動后再予以補(bǔ)救，不如確立政府責(zé)任以確保社會保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行。4．社會保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題 社會保障體系平穩(wěn)運(yùn)行可以歸結(jié)為社會保障基金在經(jīng)濟(jì)周期和社會結(jié)構(gòu)變動中保持平衡的問題。社會保障基金的平衡主要取決于基金的征繳、給付水平，基金運(yùn)營收益率的高低，以及國家財政的支持力度。而這些因素又均受到國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、人口和社會結(jié)構(gòu)變動的制約。當(dāng)這些條件發(fā)生變動時，會對社會保障基金的平衡產(chǎn)生不同的影響。在一般情況下，人口結(jié)構(gòu)的變動是漸進(jìn)的，其變動的長期趨勢是可預(yù)測和易于把握的；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況則相對存在較大的變數(shù)，除了其自身正常的波動周期以外，國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會決策等因素都會直接或間接地對之發(fā)生不同的作用，并傳導(dǎo)給社會保障基金使之發(fā)生盈虧變動。因而，社會保障制度的設(shè)計(jì)除了要充分考慮社會發(fā)展目標(biāo)外，還應(yīng)預(yù)見到經(jīng)濟(jì)、社會因素變動對它的影響。一般來說，社會保障基金的支付手段具有緩解或吸收經(jīng)濟(jì)波動產(chǎn)生的外部社會成本的作用，既使在一定時期和在一定程度上出現(xiàn)失衡,也具有積極的社會意義，其自身亦能通過政府的轉(zhuǎn)移支付和在經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展階段重新達(dá)到平衡。但是，在經(jīng)濟(jì)狀況長期持續(xù)惡化的情況下，無論是國家財政還是基金本身，都將面臨巨大的壓力，從而危及社會保障制度，使之難以為繼。日本在經(jīng)濟(jì)高速增長時期制定的社會保障政策，未能預(yù)見到長期衰退的影響，而長期以來的“國債依賴型”財政又使得政府在平衡社會保障基金方面力不從心，后來的改革實(shí)屬不得已而為之。如何制定一項(xiàng)能夠長期平穩(wěn)運(yùn)行的社會保障政策，是中國政府面臨的重要課題。由于社會保險的繳費(fèi)義務(wù)與受益權(quán)利具有對等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高繳費(fèi)率和降低給付率將因增加企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)、損害受保人的利益而受到社會保險主要供款人的抵制；社會保障基金的籌集和運(yùn)營完全（或主要）依賴于民間或政府，都會使基金平衡面對一定的風(fēng)險，因而應(yīng)按照適當(dāng)?shù)谋壤侠泶_定政府、企業(yè)、受保人之間的連帶責(zé)任。從中國當(dāng)前社會保障基金運(yùn)行危機(jī)的實(shí)際情況來看，問題的關(guān)鍵在于對國家財政的現(xiàn)有體制、支出結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體制進(jìn)行改革，建立起公共財政體制，將保障社會安全作為政府財政活動的重要目標(biāo)，并確立以“平衡預(yù)算”為原則的財政決策和運(yùn)行機(jī)制，從而奠定政府承擔(dān)社會保障的直接責(zé)任和最終責(zé)任的財政基礎(chǔ)。5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會保障的覆蓋面 日本社會保障體系經(jīng)歷了從以勞動者為中心到全民保障的擴(kuò)展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會保障體系的建立亦應(yīng)突出重點(diǎn)，有序發(fā)展。雖然近幾年中國社會保障制度改革已取得重大進(jìn)展，其覆蓋面已經(jīng)開始從國有企事業(yè)單位職工逐步延伸到城鎮(zhèn)其他經(jīng)濟(jì)

成份的職工，但社會保障的實(shí)施范圍還比較狹窄，城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間、地區(qū)之間的差別過大，眾多無權(quán)利享受社會保障和處于低水平保障狀態(tài)中的勞動者抵御生活風(fēng)險的能力十分脆弱。這種社會福利資源分配的不公平、不合理的狀況，不僅剝奪了大多數(shù)勞動者應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，而且對市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展、勞動力的流動和社會安定正在或者將要產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。那種囿于“唯生產(chǎn)力論”、忽視社會保障促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展功能、忽視公民基本權(quán)利和社會保障需求的思維方式，以及在這種思維方式指導(dǎo)下制定的社會政策，無益于中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。中國社會保障體系建設(shè)的方向，應(yīng)該是以城鎮(zhèn)勞動者為重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)全體勞動者乃至全社會。其中，突破“二元化社會”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農(nóng)村人口和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動者納入社會保障體系，是中國社會保障事業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所面臨的一個重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決農(nóng)村人口的社會保障問題的歷史經(jīng)驗(yàn)對中國不乏可供學(xué)習(xí)借鑒之處。同時，在擴(kuò)大社會保障覆蓋面過程中，既要制定社會保障的依據(jù)、規(guī)范、準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，又要注重完善制度運(yùn)行中的監(jiān)督和約束機(jī)制，并且應(yīng)根據(jù)不同社會群體的特點(diǎn)充分評估制度設(shè)計(jì)的合理性和可行性，否則可能因公眾疏于參預(yù)而使之流于形式。在這方面，日本的國民年金“空洞化”趨勢對于中國具有一定的警示意義。[19] 6．建立多層次的社會保障體系 日本在養(yǎng)老保險領(lǐng)域建立起了一個較為完善的多層次保障體系。一個企業(yè)雇員，一般可得到由國民基礎(chǔ)年金、厚生年金、企業(yè)年金（厚生年金基金或適格年金）所構(gòu)成的三個層次的保障；一號受保人除加入國民基礎(chǔ)年金外，還可志愿加入國民年金基金。另外，日本在普遍推行社會養(yǎng)老保險的同時，還有各種商業(yè)人壽保險可供人們選擇。多層次的養(yǎng)老保險體系可以靈活地滿足不同階層、不同經(jīng)濟(jì)狀況的參保人的養(yǎng)老需求。中國在對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進(jìn)行全面改革的初期，也明確提出了建立多層次的保障體系的目標(biāo)，[20] 但它的初衷在于改變以往的養(yǎng)老保險資金籌措完全由國家或企業(yè)包攬的單一方式，因而在目標(biāo)設(shè)定上與世界銀行倡導(dǎo)的“多支柱”的養(yǎng)老保障體系存有一定的差別。雖然“多支柱”體系的建立包含著基金來源和籌集方式的內(nèi)容，但它的目的卻是從保障老人生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則出發(fā)，確立由國家再分配責(zé)任、企業(yè)保險責(zé)任和個人自我保障責(zé)任共同支撐的養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，從而建立起一種較為有效和安全的老年生活風(fēng)險保障模式。在中國，由于在養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)減輕政府責(zé)任而偏重于企業(yè)的責(zé)任，也由于勞動力長期供大于求以及企業(yè)與員工之間缺少談判協(xié)商機(jī)制，使得企業(yè)缺乏建立企業(yè)年金制度的能力和內(nèi)在動力，這是導(dǎo)致多層次社會保障體系建設(shè)進(jìn)展緩慢的主要原因。中日兩國在各自社會保障制度改革過程中面臨著許多相類似的問題，諸如人口老齡化、人口負(fù)擔(dān)系數(shù)增大、失業(yè)率增長、國家財政負(fù)擔(dān)過重、養(yǎng)老保險基金運(yùn)營風(fēng)險加大等等；學(xué)術(shù)界關(guān)于走出社會保障財政危機(jī)的方法和途徑的探討亦有趨同之處，諸如推遲退休年齡、減輕政府負(fù)擔(dān)、提高繳費(fèi)率、降低工資替代率，以及社會保障“費(fèi)”、“稅”之爭，現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制孰優(yōu)孰劣之辯等等。因而，兩國在社會保障制度改革方面加強(qiáng)交流和借鑒是十分必要的。但是也應(yīng)看到，中日兩國是在不同的經(jīng)濟(jì)和社會條件下對各自的社會保障制度施行調(diào)整或改革的，兩國在社會保障的制度模式和發(fā)展水平方面存在較大的差別，因而某些問題或因素雖然帶有共同的表現(xiàn)形式，但是它們的因果關(guān)系、結(jié)構(gòu)層次、性質(zhì)內(nèi)涵及其對現(xiàn)行制度的影響程度等均表現(xiàn)出較大的差異，從不同的立場或視角考察，可能會得出不同的、甚至是相反的結(jié)論。充分把握雙方的特殊性，深入分析具體條件和具體問題，才能做出有益的比較和正確的判斷。注釋: [1] 諸如一些中國學(xué)者所歸納的：把握有利時機(jī)，迅速建立、完善和普及社會保障制度；順應(yīng)形勢變化，適時實(shí)行社會保障政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，不斷進(jìn)行社會保障制度的調(diào)整和改革；加強(qiáng)“體系化”、擴(kuò)大覆蓋面，多層次、多渠道發(fā)展社會保障體系；健全法制，強(qiáng)化社會保障體系的運(yùn)營和管理，等等。從具體保險制度形態(tài)上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保險制度，以養(yǎng)老為主兼有遺屬、殘疾保障功能的年金制度，具有失業(yè)救助、調(diào)整雇傭狀態(tài)、擴(kuò)大雇傭機(jī)會、促進(jìn)勞動者能力的開發(fā)與提高、增進(jìn)與改善勞動者福利等綜合功能的雇傭保險制度，關(guān)注老年群體生活需求、通過提供生活服務(wù)保障老年人生活質(zhì)量的介護(hù)保險制度等等，亦構(gòu)成了日本社會保障體系的主要特征。[2]美國占領(lǐng)當(dāng)局在公共救助三原則——無差別和平等、明確國家責(zé)任、保障最低生活水平——的指導(dǎo)下，積極推動日本制訂新的法律和制度，1946年《生活保護(hù)法》即是在這一背景下產(chǎn)生的。雖然它與戰(zhàn)前的救貧制度有著根本區(qū)別，但并未理解社會保障體系中的公共扶助的含義，設(shè)定了請示權(quán)等資格審查規(guī)定，并且在執(zhí)行過程中難以確?！盁o差別和平等原則”的貫徹、難以體現(xiàn)國家的責(zé)任，沒有消除授予者的“施恩”意識和受領(lǐng)者的被動意識，國民仍然把生活保護(hù)視為國家的施舍。[3] 最近的一個例子是，厚生勞動省在1999年提出了將給付水平降低20%、同時降低投保費(fèi)等養(yǎng)老保險改革方案，但受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見，國會因此未通過上述1999年的政府案。[4] 例如，東京地方法院對“朝日訴訟”的一審判決（1960年10月19日）得出了厚生省規(guī)定的生活保護(hù)基準(zhǔn)違反了生活保護(hù)法第3條、第8條的結(jié)論。這一判決對社會產(chǎn)生了很大影響，使要求提高社會保障水準(zhǔn)的市民運(yùn)動和工人運(yùn)動活躍起來，生活保護(hù)的基準(zhǔn)也在判決下達(dá)后得到了大幅度的提高。雖然最高法院1982年7月7日的判決推翻了一審結(jié)論，但在實(shí)際上亦認(rèn)定了國家的酌情處理權(quán)并非是無限的，應(yīng)服從于憲法的制約，可將顯而易見是不合理的實(shí)施對策視為違憲行為。[5] 中國亦確立了“資金來源多渠道”的社會保險籌資原則，表述為“實(shí)行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”（《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1991年6月26日）。但在具體的責(zé)任構(gòu)成方面、尤其是在政府責(zé)任的承擔(dān)上與日本存在差異。這一點(diǎn)將在后文略加討論。[6] 引自呂學(xué)

靜編著：《各國社會保障制度》第266頁，經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版。另根據(jù)日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計(jì)算，1998年社會保障的融資結(jié)構(gòu)是：受保人繳費(fèi)占29.5%，雇主繳費(fèi)占32.1%，公費(fèi)負(fù)擔(dān)占24.7%（其中國庫負(fù)擔(dān)為19.3%，其他公費(fèi)負(fù)擔(dān)為5.4%），其他收入占13.8%（其中資產(chǎn)收入占10.1%，其他收入占3.7%）。[7] 根據(jù)日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計(jì)算。[8] 在日本，經(jīng)濟(jì)衰退與社會結(jié)構(gòu)變遷是影響社會保障運(yùn)行的兩個不同的向量。前者的影響是消極的、負(fù)面的；后者則大多是伴隨社會發(fā)展進(jìn)步而產(chǎn)生的社會問題，而且是社會保障發(fā)展的結(jié)果，應(yīng)該視其為一種進(jìn)步的、促進(jìn)性的影響因素。盡管二者的作用在引致社會保障財政危機(jī)方面殊途同歸，但克服這種危機(jī)的途徑并非是削弱社會保障本身，而是使社會保障體系更趨合理、完善和有效。就經(jīng)濟(jì)因素而言，不是社會保障加劇了經(jīng)濟(jì)上的危機(jī)，而是經(jīng)濟(jì)危機(jī)減少了社會保障的財政收入并且擴(kuò)大了對它的支付需求，從而使它面臨困境。如同社會保障曾經(jīng)支持了日本經(jīng)濟(jì)的高速增長一樣，一個更趨合理和完善的社會保障體系還將有助于吸收經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的社會震蕩，促使國民經(jīng)濟(jì)較平穩(wěn)地走向復(fù)蘇和高漲。[9] 引自日本厚生勞動省社會保險研究所：《目でみる年金》第138頁表14，2000年版。[10] 見《中華人民共和國憲法》（1982年修訂）第42、44、45條。[11] 中國現(xiàn)有的社會保障法體系的結(jié)構(gòu)包括：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險法規(guī)，社會福利法規(guī)，殘疾人保護(hù)法規(guī)，社會優(yōu)撫法規(guī)，婦女兒童保護(hù)法規(guī)，以及未成年人權(quán)益保護(hù)法，老年人權(quán)益保護(hù)法等。[12] 典型的事例，如：1995年國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的通知》制定的兩套方案，因其固有缺陷而造成實(shí)施中的混亂局面；近些年由于政府力圖規(guī)避養(yǎng)老金歷史債務(wù)而引起的基本養(yǎng)老保險基金的支付危機(jī)；以及2001年國有股減持補(bǔ)充社會保障基金辦法的實(shí)施導(dǎo)致的股市動蕩。[13] 在中國，由于上層工會組織的行政化，參預(yù)決策的應(yīng)以基層工會、企業(yè)工會的代表為主。此外，農(nóng)民、從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)者的代表也應(yīng)平等地參預(yù)決策。[14] 根據(jù)勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心編：《中國社會保險年鑒》（內(nèi)部資料，2000年、2001年）的數(shù)據(jù)計(jì)算。統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險，未含失業(yè)保險。其中企業(yè)和個人在醫(yī)療保險繳費(fèi)額中的比例按3∶1估算。1999年，社會保險費(fèi)征繳收入為1,359.9億元，其中企業(yè)繳費(fèi)1,063.8億元，受保人繳費(fèi)296.1億元；2000年的數(shù)字分別為1,902.5億元、1,500.6億元和401.9億元。[15]根據(jù)日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計(jì)算。1998年的供款總額為549,737億日元，其中事業(yè)主負(fù)擔(dān)286,449億日元，受保人繳款263,288億日元。[16] 根據(jù)《中國財政年鑒(2000)》（中國財政出版社，2000年版）第337-338頁數(shù)字計(jì)算。[17] 此數(shù)字為日本1991-1993年三個財政年度福利支出的平均水平。根據(jù)國際貨幣基金組織：《政府財政統(tǒng)計(jì)年鑒（1999）》的統(tǒng)計(jì)數(shù)字計(jì)算；轉(zhuǎn)引自朱之鑫主編：《國際統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》（中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版）表9-7“日本中央政府財政收支”。[18] 比如，養(yǎng)老保險制度規(guī)定的企業(yè)繳水平為工資總額的20%，但1998年有17個省份的企業(yè)繳費(fèi)水平超過此限，其中最高的是新疆，達(dá)到25.91%。（勞動和社會保障部社會保險研究所：《世紀(jì)抉擇——中國社會保障體系框架》第47-48頁，中國勞動社會保障出版社2000年版）。[19] 日本的國民年金法規(guī)定，20至60歲的日本居民必須加入國民年金，其中除雇員年金（厚生年金和共濟(jì)年金）加入者（稱為“二號受保人”）及其無職業(yè)配偶（三號受保人）自動加入外，對自營業(yè)者及其配偶、20歲以上的學(xué)生，以及非法人化的5人以下企業(yè)的雇員（統(tǒng)稱為“一號受保人”）具有法律上的強(qiáng)制性。但是，由于在實(shí)際操作中缺乏法律約束和嚴(yán)密的監(jiān)督（監(jiān)督成本過于高昂），“一號受保人”實(shí)際上是志愿加入的；由于國民年金加入者不論其收入水平如何，都承擔(dān)等額的繳費(fèi)義務(wù)、享有等額的給付權(quán)利，并享受同等的免稅待遇和國庫補(bǔ)貼額（占國民年金給付的1/3），因而使國民年金的公平性受到質(zhì)疑；由于自營業(yè)者一般都擁有屬于自己的財產(chǎn)，老年時的生活對年金收入的依賴較弱，因而使國民年金的必要性受到質(zhì)疑；加之，由于國民年金的收益率較低以及對經(jīng)濟(jì)前景的不樂觀預(yù)期，人們對年輕時的繳費(fèi)能否在年老時得到等值的回報心存疑慮。由于上述種種原因，約有30%的適用對象未參加（或因各種理由免除繳費(fèi)義務(wù)），一些人（主要是年輕人）轉(zhuǎn)而購買收益率較高的商業(yè)保險，從而影響了國民年金的積累，形成了國民年金“空洞化”的趨勢。[20] 1991年6月26日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》確定：“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度?！?995年3月1日國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》提出：“企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)是：到本世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險?！辈⒅赋觯骸皣以诮⒒攫B(yǎng)老保險、保障離退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險?！?退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險?！?主要參考文獻(xiàn)：陳建安主編：《戰(zhàn)后日本社會保障制度研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社1996年版。呂學(xué)靜編著：《日本社會保障制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版。呂學(xué)靜編著：《各國社會保障制度》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版。勞動和社會保障部社會保險研究所：《世紀(jì)抉擇——中國社會保障體系框架》，中國勞動社會保障出版社2000年版朱之鑫主編：《國際統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版。勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心編：《中國社會保險年鑒》2000年、2001年。日本厚生勞動省社會保險研究所：《目でみる年金》，2000年版。日本國立社會保障與人口問題研究所編：《社會保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》，研究資料第300號，2001年3月31日。

第二篇：淺析社會保障體制應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

淺析社會保障體制應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

社會保障制度與社會經(jīng)濟(jì)制度是確保社會發(fā)展的推動力，只有在這兩項(xiàng)推動力都完善的基礎(chǔ)上，社會才能得以健康、快速的發(fā)展。社會保障制度即是國空對社會成員的年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭受災(zāi)害及生活困難等情況給予物質(zhì)幫助的制度，這是通過社會責(zé)任的平衡和社會義務(wù)的實(shí)現(xiàn)從而來實(shí)現(xiàn)對社會生產(chǎn)方式的保護(hù)。目前我國的社會保障制度還存在著許多不完善的地方，不僅覆蓋面較窄，而且還存在著盲區(qū)，主要以社會基本養(yǎng)老保險制度、下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險制度三條保障線來進(jìn)行的，這種保障體系不僅忽視了廣大農(nóng)民而且對非國有企業(yè)及靈活就業(yè)人員也沒有提升，將這部分人游離于體制之外，但現(xiàn)實(shí)生活中這部分人卻是最需要保障的人群，這就不可避免的導(dǎo)致收入之間的差距增大，制約了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。所以需要采取有效的措施，使社會保障體制不斷完善，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

一、社會保障體系存在的問題

1.社會保障側(cè)重于城鎮(zhèn)，對農(nóng)村較為忽視

近年來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度試點(diǎn)已開始啟動，而且農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度也得到廣泛的覆蓋開來，但與當(dāng)前社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村的建設(shè)要求還存在著較大的差距，而且其保障層次低、保障功能差，所以對我國廣大農(nóng)村來講，還沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會保障，與城鎮(zhèn)養(yǎng)老醫(yī)療的保障還存在著一定的差距。目前部分地區(qū)也建立了相關(guān)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，但農(nóng)村所享受到的保險項(xiàng)目與城鎮(zhèn)還是無法相比的，農(nóng)民的保障還是主要來自于家庭和土地。

2.社會保障標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一

由于我國存在著太多的歷史欠賬，這就導(dǎo)致在補(bǔ)償原來的欠賬情況下，對當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌性沒有正確的認(rèn)識，再加之由于缺乏有效的協(xié)調(diào)，所以導(dǎo)致各具體的項(xiàng)目制定時都是獨(dú)立完成的，各項(xiàng)目之間沒有實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，這就導(dǎo)致當(dāng)前的社會保障制度與當(dāng)前社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在相互脫節(jié)的情況。

3.農(nóng)民社會保障觀念落后

長期以來在我國農(nóng)村都有“養(yǎng)兒防老”的舊觀念，即將養(yǎng)老寄予在子女的身上，再加之對社會保障缺乏認(rèn)識，而且對社保也存在著較大的疑慮，廣大農(nóng)民都沒有穩(wěn)定的收入，這就導(dǎo)致缺乏參保的積極性。

4.社會保障的不完善使經(jīng)濟(jì)增長受到制約

雖然在近幾十年間，我國在醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)和養(yǎng)老保險方面加大了改革的力度，這些改革與老百姓的切身利益息息相關(guān)，但從長期的改革中并沒有讓百姓享受到實(shí)惠，反而形成了看病貴、入學(xué)難、高價高的諸多問題，人們生活面臨著較大的壓力，而且對未來具有較大的不確定性。同時社會保障體系的不健全也使居民的整體消費(fèi)更趨向于保守，制約了經(jīng)濟(jì)的增長。

二、加強(qiáng)對實(shí)會保障的完善措施

1.擴(kuò)展社會保障覆蓋面

社會保障要想加大覆蓋面，則需要明確出資主體，而且政府也要承擔(dān)起主要責(zé)任，加大財政的投入，只有政府增加了財政投入的力度，才能更快的推動城市社會保障一體化的實(shí)現(xiàn)，社會保障制度的建設(shè)不僅是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，同時也是關(guān)注民生的重要表現(xiàn)，而且城市社會保障一體化的實(shí)現(xiàn)，也與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢相適應(yīng)。這就需要對目前的養(yǎng)老保障制度進(jìn)行不斷完善，這樣可以使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度能夠更快的建立。同時還要加強(qiáng)對社會保險的宣傳力度，吸引更多的人參與到社保中來。為了更好的對失業(yè)者提供更好的保障，則應(yīng)進(jìn)一步對失業(yè)保障的范圍進(jìn)行擴(kuò)大，加強(qiáng)對失業(yè)者就業(yè)培訓(xùn)的力度，在失業(yè)保障及就業(yè)政策雙重的保障下，確保失業(yè)人員的正常生活。在當(dāng)前現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加快城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的步伐，為低收入者和弱勢群體提供基本的醫(yī)療保障。進(jìn)一步對低保和社會救助制度進(jìn)行完善，為低收入的個人和家庭提供社會救助，滿足其最低生活需要。

2.建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度

目前我國的社會保障體系由于城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)及戶籍制度的隔離，從而使城市之間形成相互分割的社會保障制度。近幾年，我國加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的建設(shè)，這就使我國社會結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)一群新興的社會群體，即進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民、被征地的農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工，他們處于城鄉(xiāng)之間，但又與哪一邊都格格不入，而且無法與城鎮(zhèn)居民享受一樣的社會保障，所以對這部分特殊群體的社會保障應(yīng)加快建立?？梢酝ㄟ^過渡性的社會保障制度來對這部分新興群體提供保障，從而加快與城鎮(zhèn)社會保障體系的進(jìn)一步銜接，從而加快城鄉(xiāng)社會保障體系統(tǒng)一的進(jìn)程。

3.完善社會保障籌資體系

加快社會保障預(yù)算的建立，將社會保障資金納入到社會保障預(yù)算中來，使社會保障支出作為中央財政和地方各級財政的主要支出項(xiàng)目，這樣就可以有效的確保社會保障收支過程中種項(xiàng)活動能夠在嚴(yán)格的監(jiān)督下進(jìn)行，確保了各項(xiàng)社會保障支出的科學(xué)性和合理性。同時還要對社會保障支出占財政的比例進(jìn)行提高，這樣通過對各級政府的財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，有效的確保了社會保障支出資金比例的合理性。另外還要對中央政府和各級政府的社會保障事權(quán)進(jìn)行合理的劃分，這樣就有效的保證了事權(quán)和財權(quán)的一致性，對提高各極政府參與管理社會保障事務(wù)的積極性起到了有效的作用。

三、結(jié)束語

社會保障體系是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，社會保障體系需要與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。所以社會保障體系需要從當(dāng)前我國的實(shí)際國情出發(fā)，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來及時對保障待遇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。同時在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，各級政府應(yīng)加大對社會保障體系建設(shè)的投入力度，從而使其不斷的過關(guān)，使廣大城鄉(xiāng)群眾都能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的成果，從而為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會保障制度的完善創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王曉琴，楊翠迎，米紅.浙江省社會保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性研究.學(xué)術(shù)論壇，2008.（5）

第三篇：論法院經(jīng)費(fèi)保障體制

論法院經(jīng)費(fèi)保障體制

內(nèi)容提要：黨的十七大報告提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正的行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，從發(fā)展社會主義民主政治，加快建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度，作出了深化司法體制改革的戰(zhàn)略部署?！吧罨A(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度”的要求和溫家寶總理在政府工作報告中指出的“加強(qiáng)對行政收費(fèi)的規(guī)范管理，改革和完善司法、執(zhí)法財政保障體制”為改革和完善現(xiàn)行人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制規(guī)定了原則，指明了方向。人民法院經(jīng)費(fèi)主要劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)四大類，它是人民法院用于維護(hù)社會穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打擊犯罪，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的專用經(jīng)費(fèi)，是做好審判工作的基礎(chǔ)和前提。其形成保障體制經(jīng)歷了一個漫長的歷史演進(jìn)過程，從無到有，從不完善到逐步完善，但是，隨著人民法院工作面臨的形勢和任務(wù)的不斷變化，辦公、辦案經(jīng)費(fèi)不足，現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)保障體制的弊端日益顯露出來。為此，筆者認(rèn)為，從經(jīng)費(fèi)的來源和經(jīng)費(fèi)的利用兩個方面來改革和完善現(xiàn)有的法院經(jīng)費(fèi)保障體制已迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：司法體制改革；法院經(jīng)費(fèi)；保障體制；來源；利用。

人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使國家審判權(quán)，承擔(dān)著懲罰犯罪，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會主義法制和社會秩序，保護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保障社會主義經(jīng)濟(jì)順利進(jìn)行的艱巨任務(wù)，而沒有充分的物質(zhì)作保障，人民法院的各項(xiàng)工作的開展和職能的實(shí)現(xiàn)，也就成了無源之水，無本之本?？梢?，物質(zhì)保障是法院實(shí)現(xiàn)審判職能的前提條件。因此，維護(hù)法院審判活動正常運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)保障十分重要，只有切實(shí)抓好這方面的工作，確保經(jīng)費(fèi)到位，才能促使審判工作得到全面健康的發(fā)展。但是從目前情況來看，現(xiàn)行人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制與人民法院面臨的日益繁重復(fù)雜的司法任務(wù)還不相適應(yīng)，不能充分保障人民法院各項(xiàng)職能的充分發(fā)揮，亟待改革完善。

一、法院經(jīng)費(fèi)保障體制概述

（一）法院經(jīng)費(fèi)的概念 據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋：“經(jīng)費(fèi)是指（機(jī)關(guān)、學(xué)校）等經(jīng)常支出的費(fèi)用?！?可以說，這里的“經(jīng)費(fèi)”是從狹義的角度定義的，它只指機(jī)關(guān)和學(xué)校兩個部門的經(jīng)常費(fèi)用支出。后《新編現(xiàn)代漢語詞典》擴(kuò)大了該詞的定義：“國家的經(jīng)常費(fèi)用；也指（機(jī)關(guān)、廠礦）等經(jīng)常支出的費(fèi)用。”2包括了兩層含義，既指國家，又指機(jī)關(guān)、廠礦的經(jīng)常性費(fèi)用支出。由此，我們可以給法院經(jīng)費(fèi)界定一個概念：法院經(jīng)費(fèi)是指法院經(jīng)常支出的費(fèi)用，包括人員經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

（二）法院經(jīng)費(fèi)保障體制的歷史沿革

自1949年建國始至1984年之前，我國曾經(jīng)歷了一個長達(dá)30余年的訴訟無償時代。1984年8月30日，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》，1985年9月20日，最高人民法院、財政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號），用以規(guī)范法院內(nèi)部的財務(wù)管理。1989年6月29日，最高人民法院頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》代替了《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》。為了配合《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的實(shí)施，最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)[1989]25號），應(yīng)當(dāng)說法院訴訟費(fèi)用管理是法院經(jīng)費(fèi)保障體制的重要內(nèi)容。1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財（文）字[1996]4號），自1996年1月1日起實(shí)行?！蛾P(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》同時廢止。《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》標(biāo)志著我國法院經(jīng)費(fèi)保障體制進(jìn)入新的階段，它開始在訴訟費(fèi)用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線”管理，收取的訴訟費(fèi)用扣除該案必要的辦案經(jīng)費(fèi)支出后，應(yīng)按期將結(jié)余及時上交同級財政專戶。由財政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用。1999年7月22日，財政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財（公）字[1999]406號），自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財（文）字[1996]4號）和《關(guān)于最高人民法院集中部分訴訟費(fèi)用的實(shí)施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標(biāo)志著我國法院經(jīng)費(fèi)管理體制又進(jìn)入了一個新的階段。該辦法明確規(guī)定，各級人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用，屬于國家財政性資金，訴訟收費(fèi)制度是我國的一項(xiàng)重要司法制度。在訴訟費(fèi)用的收取、管理和使用、監(jiān)督和檢查方面都有新的進(jìn)展，“收支兩條線”制度進(jìn)一步落實(shí)。財政部、最高人民法院2001年11月28日發(fā)布《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》（財（行）字[2001]276號），該辦法從2002年1月1日起施行。它規(guī)定我國法院的支出主要由三大塊構(gòu)成：第一，基本支出，包括機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出、外事經(jīng)費(fèi)支出和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，其中機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。第二，項(xiàng)目支出，其范圍按照財政部門規(guī)定的項(xiàng)目計(jì)劃予以確認(rèn)，其中申報、審核、實(shí)施、監(jiān)督檢查和績效考核按財政部門的有關(guān)項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出，包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭建設(shè)支出。法院的支出是由收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。至此，人民法院的收入主要由訴訟費(fèi)收入和財政撥款構(gòu)成。2006年12月8日，國務(wù)院第159次常務(wù)會議通過了《訴訟費(fèi)用交納辦法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。新的訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法，對法院訴訟費(fèi)用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，大幅減少了收費(fèi)項(xiàng)目，降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。該辦法規(guī)定，訴訟費(fèi)用的交納和收取應(yīng)當(dāng)公示。同時取消了法院對訴訟費(fèi)的管理權(quán)，改由價格主管部門、財政部門按照職責(zé)分工，對訴訟費(fèi)用進(jìn)行管理和監(jiān)督，明確案件受理費(fèi)、申請費(fèi)全額上繳財政，納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。

（三）法院經(jīng)費(fèi)保障體制的重要性

1、物質(zhì)決定意識。

法院經(jīng)費(fèi)作為法院各個部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，從一定意義上決定了其制定各項(xiàng)計(jì)劃決定等意識舉措。從古到今，充分的物質(zhì)保障始終是一切活動的根本，物質(zhì)保障也是法院實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)職能的前提條件。因此，法院經(jīng)費(fèi)保障體制的重要性不言而喻。

2、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。

獨(dú)立審判，是行使審判權(quán)的一項(xiàng)重要組成部分，而要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的審判，離不開充足的經(jīng)費(fèi)保障。錢雖然不是萬能的，但是沒有錢又是萬萬不能的。試想一下，如果沒有充分的經(jīng)費(fèi)保障作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，法院的各項(xiàng)工作怎么開展？干警的吃飯問題怎么解決？一系列的問題將接踵而來。

3、有利于正確處理好管理與被管理的關(guān)系

管理在現(xiàn)代社會各機(jī)關(guān)和企事業(yè)組織中的作用毋庸置疑，經(jīng)費(fèi)管理是管理活動中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。經(jīng)費(fèi)管理得好，才便于協(xié)調(diào)好管理者與被管理者的關(guān)系，便于系統(tǒng)的正常、有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。一個缺乏經(jīng)費(fèi)管理機(jī)關(guān)或企事業(yè)組織，就好比是失去指揮和控制的一臺機(jī)器，與其他物品沒有多大的不同。

二、法院經(jīng)費(fèi)保障體制的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）法院經(jīng)費(fèi)保障體制的現(xiàn)狀

按照現(xiàn)行財政管理體制和財權(quán)與事權(quán)相配套的原則，各級人民法院的經(jīng)費(fèi)，主要是由同級財政予以撥款，中央、省級財政予以?？钛a(bǔ)助。各級財政根據(jù)本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力狀況安排法院預(yù)算，一般是在保障人員經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，對日常公用經(jīng)費(fèi)按人員核定數(shù)額，法院自身收取的訴訟費(fèi)作為補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。目前，我國財政對于法院收取的訴訟費(fèi)，實(shí)行“收支兩條線”管理，即法院收繳的訴訟費(fèi)作為行政性收入全額上繳國庫，財政再根據(jù)財力狀況與法院部門預(yù)算核定的標(biāo)準(zhǔn)，以行政事業(yè)性補(bǔ)助的方式撥給法院使用。實(shí)行“收支兩條線”管理的根本目的是從源頭上防治腐敗。但在全國范圍內(nèi)，由于現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制存在失無性缺陷，使得中央三令五申的“收支兩條線”的規(guī)定缺乏保障機(jī)制，多年來難以真正落實(shí)，收支掛鉤、以收定支、明脫暗掛的現(xiàn)象在許多地方仍司空見慣。長此以往，難免導(dǎo)致一些法院機(jī)關(guān)受利益驅(qū)使，為錢辦案、越權(quán)辦案，滋生腐敗，有損公正。

（二）法院經(jīng)費(fèi)保障體制存在的問題

1、經(jīng)費(fèi)短缺

當(dāng)前，由于各級地方人民法院的經(jīng)費(fèi)保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，地區(qū)差異很大，經(jīng)費(fèi)保障無法落實(shí)，對法院工作產(chǎn)生嚴(yán)重影響，這主要表現(xiàn)在：

（1）對干警利益和法院隊(duì)伍建設(shè)的直接影響。法院干警的工資不能按時足額發(fā)給，有的長期拖欠國家規(guī)定發(fā)給法院干警的政策性津貼和補(bǔ)貼，有的長期拖欠干警的差旅費(fèi)，嚴(yán)重影響了干警的工作信心和積極性，同時，也無法吸引到優(yōu)秀人才進(jìn)入法院系統(tǒng)，影響到法院干警整體素質(zhì)的提高，不利于法院隊(duì)伍的穩(wěn)定和建設(shè)。

（2）對司法權(quán)威的影響。法院的人員經(jīng)費(fèi)、辦公、辦案經(jīng)費(fèi)得不到保障，干警不能安心法院工作，辦公場所簡陋，辦案裝備落后，不能保障法院工作的廉潔和高效，影響法院“公正與效益”的工作主題落到實(shí)處，進(jìn)而影響到司法權(quán)威。

（3）對社會的影響。法院經(jīng)費(fèi)無法保障讓法院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)，許多基層人民法院由于長期拖欠水電費(fèi)、郵電費(fèi)，曾出現(xiàn)被停水、停電和停電話等嚴(yán)重影響正常辦公、辦案的現(xiàn)象。法院的“兩庭”建設(shè)欠債，長期得不到清償，債權(quán)人上門追討債務(wù)，債權(quán)人到處上訪，甚至起訴法院的情形也時有發(fā)生，這既損害了法院的形象，又給社會造成了極壞的影響。

2、審判權(quán)受制于地方行政權(quán)。

審判權(quán)是一種國家權(quán)力，就人民法院行使國家審判權(quán)的性質(zhì)看，無論哪一級的法院都是國家的法院，而不是某某地方的法院。它捍衛(wèi)和執(zhí)行的是國家統(tǒng)一的法律。但是在現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體制下，關(guān)系到法院的審判工作能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)裝備條件以及法院干警的衣、食、住、行等基本需要，其調(diào)控權(quán)都掌握在同級地方政府手中。在這種權(quán)力格局下，國家審判權(quán)不可避免地受制于地方行政權(quán)。因此，法院往往更多地從發(fā)展和保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和司法公正，其結(jié)果必然是司法上的地方保護(hù)主義。這種司法地方化的現(xiàn)象最終導(dǎo)致法院作為司法機(jī)關(guān)沒能通過案件對社會起到法律指引作用，而“淪落”為一個純粹意義上的糾紛解決機(jī)關(guān)。在當(dāng)?shù)卣劾铮@種糾紛解決機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)相比，只是程序性比較強(qiáng)而已。

3、法官不獨(dú)立。

“司法獨(dú)立原則，即司法權(quán)獨(dú)立行使原則，是指司法機(jī)關(guān)在辦案過程中，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使司法權(quán)。”３這里的司法獨(dú)立，不僅僅是指司法權(quán)的獨(dú)立，作為行使司法權(quán)的法官的獨(dú)立顯得尤為重要。在目前法院經(jīng)費(fèi)保障體制下，法院的經(jīng)費(fèi)受地方財政的牽制，法官的工資、福利等事關(guān)基本需要的問題均受地方利益的左右。漢密樂頓曾經(jīng)說過：“最有助于維護(hù)法官獨(dú)立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過于使其薪俸固定?！眴栴}是我們?nèi)绾卧O(shè)計(jì)司法體制，確保法官的獨(dú)立。當(dāng)然，需特別說明的是這里的法官獨(dú)立是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法官獨(dú)立，我國的司法體制是具有中國特色的適合中國國情的司法體制。筆者認(rèn)為，確保法官獨(dú)立，可以從以下方面著手：

（1）經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。法官的工資、福利、各項(xiàng)補(bǔ)貼和津貼由國家財政單列預(yù)算，報全國人大常委會審議通過；再在國務(wù)院下設(shè)直屬機(jī)構(gòu)——司法經(jīng)費(fèi)保障總局負(fù)責(zé)管理，地方設(shè)司法經(jīng)費(fèi)保障局負(fù)責(zé)管理，其行為由同級人大常委會和專門的監(jiān)察部門予以監(jiān)督。（2）政治獨(dú)立。首先必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖。其次要確保法官政治獨(dú)立的關(guān)鍵在于減少行政權(quán)的干預(yù)，法官的定級、晉升、調(diào)動由黨委和政法委統(tǒng)一行使。

4、法院基本建設(shè)欠帳多。

實(shí)行“收支兩條線”管理以前，法院基本建設(shè)及其償還欠帳的經(jīng)費(fèi)來源除了依靠上級財政和法院撥付的專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)以外，大部門是依靠法院收取的訴訟費(fèi)來解決。實(shí)行“收支兩條線”管理以后，各地財政只能保障法院最基本的支出，根本沒有余錢解決法院基本建設(shè)及償還欠帳的問題。因此，要切實(shí)做到“收支兩條線”，一方面，必須盡快實(shí)行法院獨(dú)立預(yù)算體制，使法院經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立。各級財政部門應(yīng)按制定的標(biāo)準(zhǔn)安排各級人民法院公用費(fèi)用預(yù)算，不得以收定支，也不得根據(jù)支出預(yù)算向各級人民法院下達(dá)收費(fèi)收入指標(biāo)。遇有重大案件等特殊情況，原制定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)經(jīng)費(fèi)不能滿足實(shí)際需要時，各級人民法院可以根據(jù)實(shí)際情況，按規(guī)定程序向財政部門申請追加預(yù)算。另一方面，人民法院必須嚴(yán)格按照規(guī)定收取訴訟費(fèi)用和其他罰沒收入，不得超項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，也不得違規(guī)隨意減免，做到應(yīng)收盡收。最后，將人民法院基本建設(shè)所欠債務(wù)納入政府投資項(xiàng)目清欠范圍之內(nèi)，對債務(wù)經(jīng)過審計(jì)后在財政預(yù)算中逐年安排予以解決。

5、管理制度不嚴(yán)，監(jiān)督機(jī)制不力。

人民法院在過去訴訟費(fèi)的管理上曾出現(xiàn)個別法院挪用訴訟費(fèi)搞“兩庭”建設(shè)，動用訴訟費(fèi)借貸給私人搞創(chuàng)收等等，造成了經(jīng)費(fèi)緊張的情況。在訴訟費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”后截留訴訟費(fèi)，不按規(guī)定上繳財政，這些都是我們在管理制度上把關(guān)不嚴(yán)，抓得不牢造成的。與此同時，監(jiān)督機(jī)制沒有及時跟上。法院的監(jiān)督工作是自己監(jiān)督為主，監(jiān)督人員是本單位的，在行使監(jiān)督權(quán)時，存在著包庇縱容、怕得罪人的現(xiàn)象。另外，在經(jīng)費(fèi)管理上，法院作為黨政機(jī)關(guān)的一個工作部門，沒有被看成是一個特殊的行業(yè)，經(jīng)費(fèi)管理以當(dāng)?shù)刎斦┙o為主，法院自身想管理好訴訟費(fèi)都很難。除此之外，法院工作部門在使用本來就吃緊的經(jīng)費(fèi)問題上存在著浪費(fèi)現(xiàn)象，動輒就下館子、住豪華賓館，拿著錢到處揮霍。久而久之，只能坐吃山空。

6、干警工資待遇低、福利差，腐敗叢生。

從整個法院系統(tǒng)來看，由于經(jīng)費(fèi)來源于地方，受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響，相當(dāng)數(shù)量的法院特別是基層法院和老少邊窮地區(qū)的法院，不能按時、足額發(fā)放工資和相關(guān)津貼補(bǔ)貼，一些基層法院機(jī)關(guān)甚至拖欠干警工資。個別縣法院一年多發(fā)不出工資，只得派人到外地打工發(fā)工資。有些干警對于收入低感到心理不平衡，不惜以身試法，利用手中的權(quán)力吃、拿、卡、要，收受賄賂、挪用錢財，有的甚至在辦案中施以“釣魚”行為，從中撈取好處。在不少經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層法院機(jī)關(guān)，每個月連幾百元都難以保障。在這樣的情況下，很多人是經(jīng)不起誘惑的，從而鋌而走險。

三、改革和完善法院經(jīng)費(fèi)保障體制

堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十七大精神，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，從經(jīng)費(fèi)的來源和經(jīng)費(fèi)的利用兩個方面來改革和完善我國現(xiàn)行的法院經(jīng)費(fèi)保障體制。

（一）從經(jīng)費(fèi)的來源方面，改革和完善現(xiàn)有的法院經(jīng)費(fèi)保障體制 我國現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制實(shí)行的是“分級管理，分級負(fù)責(zé)”，最高人民法院的經(jīng)費(fèi)由財政部保障，地方各級人民法院的經(jīng)費(fèi)由同級地方財政來保障。然而，這種經(jīng)費(fèi)保障體制存在諸多弊端。為此，從當(dāng)前和長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，理論界對改革和完善經(jīng)費(fèi)保障體制有兩個方案：

[方案一]最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報全國人大批準(zhǔn)后，由財政部按預(yù)算撥款；同時，在最高人民法院和專門人民法院進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。地方各級人民法院經(jīng)費(fèi)由省級人大確定預(yù)算，省級財政執(zhí)行預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由省高級人民法院統(tǒng)籌、分配；同時，地方各級人民法院將訴訟費(fèi)用、辦案中追繳的贓款等收入統(tǒng)一由省級財政管理，集中于省級國庫，省級財政部門按省級人大通過的全省法院預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥，由省高級人民法院按照本省各級人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥，用于補(bǔ)助全省各級法院的辦案經(jīng)費(fèi)。

[方案二]全國法院經(jīng)費(fèi)由最高人民法院報全國人大確定預(yù)算，財政部統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由最高人民法院統(tǒng)一管理。司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的垂直管理體制是司法性質(zhì)和特色的必然要求，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾淼那疤岷突A(chǔ)。

世界各發(fā)達(dá)國家司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理體制大都采取垂直管理方式。美國于1939年設(shè)立聯(lián)邦法院司法行政管理局，制定并向國會提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費(fèi)。美國聯(lián)邦各級人民法院的經(jīng)費(fèi)都由聯(lián)邦政府撥給，由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。日本早在1947年的《裁判所法》中就規(guī)定：“裁判所的經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立的，應(yīng)計(jì)國家預(yù)算?！钡聡?lián)邦司法部負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)。聯(lián)邦各法院和檢察院提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算送司法部，由司法部審查，商財政部綜合平衡后，報請聯(lián)邦議會批準(zhǔn)。俄羅斯憲法第124條規(guī)定：法院的經(jīng)費(fèi)只能來自聯(lián)邦預(yù)算，應(yīng)能保障按照聯(lián)邦法律充分而獨(dú)立地進(jìn)行審判。荷蘭于2002年正式成立司法委員會，負(fù)責(zé)提出法院預(yù)算并將經(jīng)費(fèi)分配至各級法院，各級法院向司法委員會、司法委員會向司法部報告經(jīng)費(fèi)使用情況。

可見，為了使法院擺脫地方的束縛，就必須切斷在司法資源的供給上資源提供者對法院的影響力和控制力。因此，司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)單列，由最高人民法院按照全國各級法院的具體預(yù)算統(tǒng)籌、分配。同時，各級法院將訴訟費(fèi)、辦案中追繳的贓款等收入全額上繳中央國庫，由國家財政部按全國人大通過的全國法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算劃撥，由最高人民法院按照各級人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥和監(jiān)督使用，用于補(bǔ)助各級法院的辦案經(jīng)費(fèi)，防止法院在經(jīng)費(fèi)上受制于地方。

兩個方案相比較[方案二]充分體現(xiàn)了單一制國家司法統(tǒng)一的原則，更徹底地避免了地方法院對地方財政的過度依賴，以及由此造成的難以杜絕的地方保護(hù)。但在中央財力暫時無法保障所有法院經(jīng)費(fèi)支出的情況下，[方案一]則更符合實(shí)際情況，[方案二]改革變了上下級法院之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

鑒于前兩套方案都存在相應(yīng)的問題，筆者提出不成熟的第三套方案：即最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報全國人大批準(zhǔn)后，由財政部按預(yù)算撥款；同時，在最高人民法院和專門人民法院進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額上繳中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算案結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。地方各級人民法院的經(jīng)費(fèi)由省級人大確定預(yù)算，省級財政執(zhí)行預(yù)算，統(tǒng)一撥付。同時，將訴訟費(fèi)用和罰沒的贓款上繳省級國庫，省級財政部門按省級人大通過的全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）法院預(yù)算并結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。中央和省級財政設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，用來彌補(bǔ)基層人民法院和老少邊窮地區(qū)人民法院的經(jīng)費(fèi)不足。這樣做，既保證了法院經(jīng)費(fèi)的充足，又減少了對地方財政的依賴。

（二）從經(jīng)費(fèi)的利用方面，改革和完善現(xiàn)有的法院經(jīng)費(fèi)保障體制

1、由國務(wù)院會同最高人民法院制定《人民法院經(jīng)費(fèi)管理辦法》，規(guī)范利用好法院經(jīng)費(fèi)

當(dāng)前，在利用法院經(jīng)費(fèi)的問題上，存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：（1）擅自挪用訴訟費(fèi)搞“兩庭”建設(shè)，動用訴訟費(fèi)借貸給私人搞創(chuàng)收。在過去沒有實(shí)行“收支兩條線”之前，當(dāng)事人交納的訴訟費(fèi)歸入法院的收入當(dāng)中，由法院自行支配。為了提高全體干警的工作積極性，某些法院想方設(shè)法給本單位創(chuàng)造收入。更有甚者，將訴訟費(fèi)用來進(jìn)行各項(xiàng)硬件設(shè)施建設(shè)，造成入不敷出；有的將訴訟費(fèi)借貸給私人，待期限到連本帶息一起收回。殊不知，竹籃打水一場空。

（2）大肆揮霍經(jīng)費(fèi)，吃喝玩樂。

飽暖思淫欲。有了錢，我們的一些干警便經(jīng)不起外界的繡惑，開始追求享樂來，世界觀、人生觀、價值觀發(fā)生扭曲，以致沉湎于燈紅酒綠、紙醉金迷，無法自撥。

（3）虛假報銷現(xiàn)象比較嚴(yán)重

為最大程度地滿足自己的私欲，各級法院中某些干警出差回單位后報銷相關(guān)的費(fèi)用時，總是多報銷或者謊報銷，以撈取更多的“收入”。這樣，本來就吃緊的經(jīng)費(fèi)更是捉襟見肘。為此，由國務(wù)院會同最高人民法院出臺相關(guān)的《人民法院經(jīng)費(fèi)管理辦法》，規(guī)范法院經(jīng)費(fèi)管理，才能從源頭上遏制住浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)、違法使用經(jīng)費(fèi)的行為，并對這些行為施以法律上的懲戒。

2、在國務(wù)院內(nèi)部增設(shè)直屬機(jī)構(gòu)——國家司法經(jīng)費(fèi)保障總局，各地方設(shè)置相應(yīng)的司法經(jīng)費(fèi)保障局，實(shí)行垂直管理。同時，由同級人大常委會和專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)對其行為予以監(jiān)督。這樣一來，可以：（1）實(shí)現(xiàn)法院經(jīng)費(fèi)的規(guī)范管理，保障了經(jīng)費(fèi)的充足。只有專門的機(jī)構(gòu)來管理專門的經(jīng)費(fèi)，并輔之以相關(guān)的監(jiān)督，才能真正做到?？顚Ｓ?，有的放矢。

（2）擺脫地方行政權(quán)的干預(yù)，保障了經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立。專設(shè)一個機(jī)構(gòu)來管理相關(guān)的經(jīng)費(fèi)，可以最大程度地減少對地方財政的依賴，避免了人民法院成為“地方的法院”。

（3）有利于建立法院經(jīng)費(fèi)保障的長效機(jī)制。從當(dāng)前和長遠(yuǎn)來看，建立專門的機(jī)構(gòu)，配套以相關(guān)的監(jiān)督來管理好法院經(jīng)費(fèi)，是用發(fā)展的眼光看待問題，是實(shí)行經(jīng)費(fèi)保障的長久之策。

四、結(jié)束語

在新一輪司法體制改革的浪潮中，深入研究司法體制和工作機(jī)制改革的問題，是貫徹黨的十七大精神，踐行科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，也是發(fā)展中國特色社會主義民主政治和建設(shè)社會主義司法制度的需要。孫子云：“兵馬未動，糧草先行。”只有一個強(qiáng)大的法院經(jīng)費(fèi)保障體制作后盾，人民法院的各項(xiàng)工作才有了開展的可能，才能最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國特色社會主義法治國家的宏偉目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

1、中國社會科學(xué)語言研究所著：《現(xiàn)代漢語詞典》商務(wù)印書館1983年版，第598頁。

2、中國版本圖書館著：《新編現(xiàn)代漢語詞典》吉林大學(xué)出版社2006年版，第593頁。

3、張文顯著：《法理學(xué)》高等教育出版社200３年版，第312頁。

第四篇：論我國社會保障體制存在的問題及對策

當(dāng)前我國社會保障體制中存在的問題和對策研究

[內(nèi)容摘要] 社會保障是國家或社會依法建立起來的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民生活保障與社會穩(wěn)定系統(tǒng)，擔(dān)負(fù)著保證社會成員的基本生活水平，保持社會穩(wěn)定，協(xié)調(diào)公平與效率的使命。文章簡要闡述了當(dāng)前加強(qiáng)我國社會保障制度建設(shè)的緊迫性和必要性，對當(dāng)前我國社會保障制度中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了完善我國社會保障制度的建議和對策。

[關(guān)鍵詞]社會保障體制;現(xiàn)狀;特點(diǎn);存在的問題;對策

社會保障制度是以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定通過國民收入再分配，對公民暫時或永久失去勞動能力以及因各種原因生活發(fā)生困難時給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。我國經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，已經(jīng)初步建立起了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度框架，但是，我國現(xiàn)行的社會保障制度仍然存在很多問題，研究我國社會保障制度及存在的問題，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的社會保障制度具有十分重要的意義。

一、我國社會保障體制的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

(一)、不斷擴(kuò)大社會保障覆蓋面

隨著多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和多種就業(yè)形式的出現(xiàn)，我國社會保障的覆蓋面也在逐步擴(kuò)大，不僅覆蓋到國有企業(yè)和集體企業(yè)職工，還將外商投資企業(yè)、私營企業(yè)和其他企業(yè)的職工覆蓋進(jìn)來。2005年底，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險參保人數(shù)分別達(dá)到

1.75億人、1.38億人、1.06億人、0.85億人和0.54億人。社會保障覆蓋面的不斷擴(kuò)大，使老年、失業(yè)、患病、工傷等低收入社會群體的基本生活得到保障，并能分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)了社會的公平、穩(wěn)定與和諧。

(二)、建立了多方共擔(dān)的籌資機(jī)制

社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會保障制度，其資金來源主要由企業(yè)、職工個人和政府共同負(fù)擔(dān)，其中，企業(yè)和職工各人繳納的社會保險費(fèi)是社會保障資金的主要來源。1998年以來，中央財政調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，較大幅度的提高社會保障的資金投入，主要用于彌補(bǔ)地方下崗職工生活保障和養(yǎng)老金支付缺口。2000年，國務(wù)院設(shè)立了全國社會保障基 1

金理事會，通過中央財政撥款、減持國有股及其他方式籌集社會保障的戰(zhàn)略性儲備資金。多方共擔(dān)的新機(jī)制的建立，拓寬了社會保障資金籌集渠道，也增強(qiáng)了勞動者的自我保障意識。

(三)、創(chuàng)新了社會保險制度模式

實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險為社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。社會統(tǒng)籌部分按社會平均工資計(jì)發(fā)，個人賬戶養(yǎng)老金依據(jù)個人賬戶累計(jì)額計(jì)發(fā)。基本醫(yī)療保險也實(shí)行了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，個人繳費(fèi)的全部和單位繳費(fèi)的30%劃入個人賬戶，主要用于個人支付門診費(fèi)用；單位繳費(fèi)的其余部分形成社會統(tǒng)籌基金，主要解決住院醫(yī)療等大病費(fèi)用。

(四)、推進(jìn)社會化管理服務(wù)、建立了城市居民最低生活保障制度

目前，全國95%以上城市街道建立了勞工保障工作機(jī)構(gòu)，為企業(yè)退休人員和低保對象提供社會化管理服務(wù)。這項(xiàng)工作的開展，減輕了企業(yè)的社會事務(wù)負(fù)擔(dān)，也為社會保障對象更好的融入社會創(chuàng)造了條件。全國所有城市和縣人民政府所在地都已經(jīng)建立了城市居民最低生活保障制度，2000多萬城市貧困人口被納入保障范圍。

二、我國社會保障體制中存在的問題

(一)、社會保障的覆蓋面仍然較窄、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡

目前我國社會保障主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工，而廣大的農(nóng)民則以自我保障為主，其覆蓋面只有2％，占全國人口70％的農(nóng)民的社會保障費(fèi)支出也只占總額的11％，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度嚴(yán)重滯后，農(nóng)民缺醫(yī)少藥的狀況還很突出。鑒于此，構(gòu)建一個覆蓋面較為廣泛的社會保障安全網(wǎng)，就顯得非常重要。

(二)、統(tǒng)籌層次低、制度被分割

目前，養(yǎng)老保險僅陜西、吉林等幾個省份實(shí)行省級統(tǒng)籌，多數(shù)地區(qū)仍為市、縣級統(tǒng)籌，全國有近2000個統(tǒng)籌單位，形成了統(tǒng)籌單位內(nèi)各自為政、區(qū)域自治和統(tǒng)籌單位間無法聯(lián)接、協(xié)調(diào)和共濟(jì)的分割格局。其結(jié)果，不僅在不同的人群之間存在制度公平問題，而且地區(qū)之間保障水平和籌資責(zé)任也失衡，養(yǎng)老保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和攜帶，無法適應(yīng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場的需要。

(三)、社會保障基金收繳和管理上存在缺陷

社會保障基金籌集方法不科學(xué)。我國目前社會保障基金的籌集辦法是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即當(dāng)前的基金收入完全用于當(dāng)前的給付。這個辦法最大的缺陷是存在社會保障負(fù)擔(dān)的代

際轉(zhuǎn)移問題。而且，目前我國社會保障基金的收繳主要靠行政手段、缺乏規(guī)范性。在基金的管理上也存在缺陷，社會保障基金的統(tǒng)籌、來源構(gòu)成和循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)等管理較為混亂，也缺乏財政有效的管理和監(jiān)督。

(四)、社會保障的運(yùn)行機(jī)制缺乏有效監(jiān)督

我國目前對社會保障運(yùn)行機(jī)制的職能監(jiān)督逐漸弱化。從社會保險資金的籌集和使用上看，應(yīng)有的財政監(jiān)控管理也非常乏力。主要表現(xiàn)在：社保資金既未全部納入財政預(yù)算，也未實(shí)行財政部的統(tǒng)一管理；對財政部下?lián)艿呢斦再Y金，缺乏全程的跟蹤監(jiān)督；尚未建立一套統(tǒng)一完整的社會保障資金管理財務(wù)會計(jì)制度，致使各地各部門執(zhí)行的會計(jì)制度各種各樣。因此，在社會保障改革的過程中，社保基金被擠占、挪用、浪費(fèi)的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅降低了社?；鸬氖褂眯б?，還造成相當(dāng)部分基金的流失。為此，建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)社會保障行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制非常重要。

(五)、立法滯后

在我國，除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了規(guī)定和條例，但不能代替法律的作用。首先，規(guī)定和條例不具備法律的權(quán)威性，執(zhí)行起來有相當(dāng)大的回旋余地。其次，有的規(guī)定或條例規(guī)定得較早，已不適應(yīng)改革開放的需要。最后，有的規(guī)定和辦法具有明確的臨時性，即權(quán)宜之計(jì)。這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發(fā)展。

(六)、農(nóng)村社會保障制度尚需要完善

政府目前在農(nóng)村推行的保障項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是社區(qū)保障，并不具備真正意義上社會保障的性質(zhì)。無論是農(nóng)村醫(yī)療保健制度、或是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。同時農(nóng)村保障項(xiàng)目的管理混亂，不夠科學(xué)與規(guī)范。管理體制不順,表現(xiàn)為政出多門,管理多頭；農(nóng)村社會保障資金管理成本高、基金運(yùn)營不合理,保值增值程度低。農(nóng)村社會保障發(fā)展水平不平衡、農(nóng)村地區(qū)各社會保障項(xiàng)目發(fā)展不平衡?，F(xiàn)行農(nóng)村保障項(xiàng)目的推行帶來了許多副效應(yīng)。如加重了一些地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)、加劇了社區(qū)之間的不平等與“壁壘性”等。

三、建立健全我國社會保障體制的對策

(一)、繼續(xù)擴(kuò)大社會保障覆蓋面，讓更多的人享有社會保障

一要適應(yīng)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和就業(yè)形式變化的格局，以混合所有制、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員為重點(diǎn)擴(kuò)大社會保險覆蓋面。二要適時改革政府機(jī)關(guān)和事業(yè)

單位的養(yǎng)老保險制度，形成既適合機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單各自特點(diǎn)，又相互銜接，便于人才流動的社會保障制度體系。三要根據(jù)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，研究制定適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)和需求的社會保障政策，適時將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工納入社會保障，首先解決他們在工傷和大病醫(yī)療方面的突出問題，同時探索對被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，并在有條件的地方建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村居民最低生活保障的試點(diǎn)。

(二)、加強(qiáng)基金籌集和基礎(chǔ)管理

社會保障基金是社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，是制度可持續(xù)發(fā)展的根本所在，必須依法強(qiáng)化社會保險費(fèi)用的征繳，加強(qiáng)繳費(fèi)基數(shù)的審查與稽核，建立社會保險參保繳費(fèi)的誠信制度，做到應(yīng)繳盡繳。進(jìn)一步調(diào)整政府財政支出結(jié)構(gòu)，特別是加大地方政府對社會保障的財政資金投入，逐步使社會保障支出占財政支出的比例提高到15%-20%，并建立規(guī)范的社會保障預(yù)算管理制度。同時，采取包括劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)等多種形式，充實(shí)社會保障基金，逐步做大社會保障儲備基金。

(三)、財政部門加強(qiáng)對社會保障財務(wù)會計(jì)的監(jiān)督管理

財務(wù)會計(jì)管理是社會保障資金管理的基礎(chǔ)工作之一，是管好用好保障資金，實(shí)現(xiàn)其保值增值的前提。目前我們還未能建立一套統(tǒng)一的社會保障資金管理的財務(wù)會計(jì)制度。因此，各地在社會保障資金的財務(wù)管理過程中，執(zhí)行的制度各不相同，這種狀況極大地妨礙了政府和社會對社會保障資金管理的審計(jì)和監(jiān)督。因此，財政部門應(yīng)盡快建立一套較為科學(xué)全面地社會保障財務(wù)會計(jì)管理制度。

(四)、加強(qiáng)社會保障法制建設(shè)

要抓緊制度社會保險法、養(yǎng)老保險條例、社會保障基金管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，完善社會保障法規(guī)體系。同時嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，加強(qiáng)社會保障宣傳，提高各級政府依法行政水平，提高用人單位依法參保繳費(fèi)的自覺性，提高勞動者依法維權(quán)的意識，為社會保障可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(五)、建立健全農(nóng)村社會保障制度

完善和規(guī)范農(nóng)村社會保障管理體系。要使農(nóng)村社會保障得以健康發(fā)展,必須在農(nóng)村社會保障管理體制上下功夫。在宏觀管理上要實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)范,消除“多龍制水”、條塊分割的狀態(tài)，由政府組建社會保障委員會領(lǐng)導(dǎo)管理，負(fù)責(zé)編制農(nóng)村社會保障制度、規(guī)劃、收支標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施辦法，指導(dǎo)地方組織實(shí)施具體保障項(xiàng)目，監(jiān)督農(nóng)村社會保障基金的征收、管理、經(jīng)營和發(fā)放等。在具體執(zhí)行上要依靠基層政權(quán)組織及群眾性管理組織,分級分類負(fù)責(zé)各地區(qū)的具體社會保障事物的管理、執(zhí)行、監(jiān)督,努力建成分工協(xié)作的社會

化、法制化的社會保障網(wǎng)絡(luò)。同時,還要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障的立法工作,依法建立農(nóng)村社會保障制度,籌集社會保障基金,確?；鹗褂玫陌踩?、高效。從法律上確認(rèn)農(nóng)村社會保障在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的地位和作用,明確社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會保障的性質(zhì)、對象、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范農(nóng)村社會保障執(zhí)行者的職責(zé)和參保者的權(quán)利和義務(wù)。只有這樣,才能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度的建立。

總之,社會保障制度作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會制度，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、市場體系的培育與發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變和宏觀調(diào)控的加強(qiáng)，牽動著整個改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。完善的社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，是治國安邦的根本大計(jì)，它能夠改善居民對改革的心理預(yù)期，增加即期消費(fèi)。同時，對實(shí)現(xiàn)勞動力合理流動、解決人口老齡化帶來的種種問題具有十分重要的意義。解決當(dāng)前社會保障制度改革中存在的問題，對于建立完善的社會保障體系、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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第五篇：論社區(qū)的社會保障功能

論社區(qū)的社會保障功能的調(diào)查報告

時間：2012年4月

地點(diǎn)：成都市武侯區(qū)臨江東路社區(qū) 對象：社區(qū)的廣大居民

目地：提高自己對社區(qū)勞動保障的了解、學(xué)習(xí)

本社的治會的保社保會內(nèi)、保必障會障保容經(jīng)障然體保不障、濟(jì)體要系障能只水和系求的起替能平社建，一源代是和會設(shè)也項(xiàng)

于社低方因，是重

社區(qū)水式素既從要

區(qū)的平，的是我內(nèi)

社托的一影社國容

會底基般響會國。

保保本要。主情

障障保受依義出

。障一托市發(fā)

政我。個社場，府國社國區(qū)經(jīng)完

法政會家搞濟(jì)善

定府保的好發(fā)社

基的障政社展會

一、什么是社區(qū)社會保障

管系底法然服區(qū)充本定助區(qū)它是以社區(qū)為主體和載體，為理服務(wù)，并多渠社區(qū)社會保障的一個重要組成部分，而且是的基礎(chǔ)部分。道籌集資金，在定基本保障、單位補(bǔ)充保障后發(fā)生困難時給予托底的保障，務(wù)和托底保障功能。社會保障托底保障、政府法定基本保障保障三大層次。社區(qū)托底保障保障拾遺補(bǔ)缺、消除死角，幫基本保障的政策和待遇，為社救濟(jì)、解困救急等經(jīng)濟(jì)上的托成員提供各種物質(zhì)和精神上的社是最社，發(fā)層、為助區(qū)底社

區(qū)社終區(qū)基揮次單政政成保區(qū)

成會落成本其應(yīng)位府府員障服

員保實(shí)員生管分團(tuán)法落提，務(wù)

提障和享活理為體定實(shí)供為。

供體托受仍、社補(bǔ)基法互社

二、社區(qū)社會保障是社會保障最基礎(chǔ)的托底保障

1.社以最的人了講有遇村個幫等援那進(jìn)保的宗管培障法。負(fù)代年法保社物2.政障成教距會保障起源于社區(qū)社會保障。人類生活是群體生活為特征的，人類給大自然留下的明顯的印跡之一，就是分布在地球表層上各種類型的聚落—村莊、城鎮(zhèn)和城市等。們在這些聚落里生活、生產(chǎn)、活動，形成彼此間相互聯(lián)系的小型社會，這就是我們的“社區(qū)”。在社區(qū)里，大家互相認(rèn)識，著一份友誼和感情存在，當(dāng)“親友鄰舍”上逆境時，大家便樂意去援助。在我國農(nóng)至今尚存許多互助互濟(jì)式保障的習(xí)俗，一人有難，親友鄰舍都會按著個人的能力去忙，或按約定俗成的規(guī)矩去盡義務(wù)。英美國則是由教會出面，作出一些有計(jì)劃的施，也有一些民間或宗教慈善機(jī)構(gòu)，從富人里募捐錢款，對貧窮與受災(zāi)難的社區(qū)成員行救濟(jì)。這種社區(qū)成員的自我互助互濟(jì)式障和宗教團(tuán)體慈善保障伴隨著人類社會長期發(fā)展，一直到15至16世紀(jì)的法國，教團(tuán)體所掌握的慈善事業(yè)逐漸被政府接。政府采取了集中資金、組織救濟(jì)、勞動訓(xùn)、兒童教養(yǎng)等一系列措施，官方濟(jì)貧保機(jī)構(gòu)才開始出現(xiàn)。1601年英國頒布《濟(jì)貧》，對無業(yè)游民實(shí)行政府救濟(jì)和強(qiáng)迫勞動1834年英國頒布《新濟(jì)貧法》，認(rèn)為政府有實(shí)施救濟(jì)、保障公民生存的責(zé)任，為現(xiàn)社會保障制度的誕生奠定了基礎(chǔ)。到1883法國“鐵血宰相”俾斯麥頒布《疾病保險》，標(biāo)志著以社會保險為核心的現(xiàn)代社會障制度的產(chǎn)生?？梢?，社會保障的起源在區(qū)，政府的法定基本保障是社會發(fā)展的產(chǎn)。

府法定基本保障不能替代社區(qū)的托底保。政府對全體公民承擔(dān)保障責(zé)任后，社區(qū)員之間自發(fā)性的互助互濟(jì)以及民間和宗的慈善事業(yè)并沒有停止，而且隨著貧富差的拉大還在進(jìn)一步發(fā)展。在中國，由于建 2

國市，體會計(jì)國個且質(zhì)更劃車，墓一的障化單場人隨管勢位保托、離成常3.我保要響水社以居社制成劃城單功一為生船看地切目逐，位經(jīng)員著理群保障底私于員需國障受。平會后民區(qū)就員經(jīng)市位能致重育、電”保標(biāo)漸社人濟(jì)增人非體障只。營“生要政。一我低保在的社是，濟(jì)居，多的要，飛影的障的“區(qū)”的加口常，沒是另從單產(chǎn)社府社個國、障城市實(shí)行的是單位體制，國家對城福利保障大包大攬，社區(qū)功能弱化會保障功能也基本喪失。所謂單位政府通過單位全面動員和控制社實(shí)施社會整合的一種特殊機(jī)制，在時期是整合社會的主渠道。那時我民都被安排在相應(yīng)單位里，任何一包括學(xué)校和企業(yè)都有行政級別，而元化。比如企業(yè)不僅承擔(dān)與自身性經(jīng)濟(jì)功能，而且擔(dān)負(fù)著比經(jīng)濟(jì)功能的政治功能和社會功能，如職工計(jì)子女入托、入學(xué)，出具結(jié)婚、購買機(jī)票證明，職工洗澡，食堂，住宅，醫(yī)療，退休養(yǎng)老等等從“搖籃到種種生活服務(wù)?！皢挝弧?，就沒有。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立，單位體制開始互解，單位保衰落”，企業(yè)的社會福利功能在弱成為社會整合的主要載體，很多“在向“社會人”轉(zhuǎn)變。比如隨著市發(fā)展和國有企業(yè)的改革，下崗失業(yè)，他們離開了單位，成為社區(qū)人；老齡化，離退休人員增多，社會化迫切。這些社區(qū)成員是社會中的弱最需要社會保障陽光的照耀。但單有了，單位補(bǔ)充保障不完善，政府最基本的保障，急需社區(qū)社會保障外，隨著經(jīng)濟(jì)類型的多元化，個體業(yè)人員越來越多，他們一開始就游位體制”之外，從屬于社區(qū)。這些經(jīng)營的風(fēng)險大，不穩(wěn)定性強(qiáng)，也非會保障為依托。的社會保障只能是低水平的基本會保障的內(nèi)容、水平和方式，一般國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會因素的影現(xiàn)處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力人口多、底子薄，這就決定了我國標(biāo)準(zhǔn)不可能太高，在相當(dāng)長時期內(nèi) 3，只能實(shí)行以保障基本生活為標(biāo)準(zhǔn)的社會保障。我國社會保障制度剛剛建立，剛剛起步，尚不可能覆蓋全體社會成員，養(yǎng)老保險只在城鎮(zhèn)職工中實(shí)施，醫(yī)療保險從機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)起步，失業(yè)保險在企事業(yè)單位實(shí)行，大量的個體從業(yè)人員，甚至三資、私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不在社會保障網(wǎng)中，他們抗風(fēng)險能力低，最需要社會保障。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，我國城鎮(zhèn)居民收入差距不斷拉大，相應(yīng)地出現(xiàn)了對社會保障不同層次的需求，除了政府強(qiáng)制性基本保障外，還應(yīng)有單位補(bǔ)充保障和社區(qū)托底保障。

三、社區(qū)社會保障的功能

國外的社區(qū)社會保障是自下而上的獨(dú)立于政府之外的自治民間組織，大多起源于教會、慈善機(jī)構(gòu)和民間的自助力量。資本主義發(fā)展中有兩種思潮，一種是自由主義思潮，相信市場的作用，企圖依靠市場手段來解決所有問題；另一種是左翼主義思潮，認(rèn)為市場有缺陷，市場導(dǎo)致貧富差距，主張用人道主義來救助社會弱勢群體，社區(qū)社會保障就是在這一基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是與對于每個人的基本權(quán)利的保障的理念相呼應(yīng)的。中國的社區(qū)建設(shè)剛剛起步，是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下開展起來的，1999年民政部在全國確立了11個城區(qū)為城市社區(qū)試驗(yàn)區(qū)，上海、青島等地政府在推進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型和改革中，就是將社區(qū)作為實(shí)施社會保障的依托來建設(shè)的。社區(qū)社會保障的功能包括以社區(qū)為依托的保障功能、服務(wù)功能和管理功能。

1.保障功能：包括就業(yè)保障、托底保障和互助保障等。就業(yè)是社區(qū)成員的最基本的保障，社區(qū)可以協(xié)助勞動保障部門及時了解社區(qū)成員的就業(yè)情況，為下崗職工、失業(yè)人員提供就業(yè)服務(wù)，社區(qū)建設(shè)中本身就會提供大量的如管理、家政、保安、保潔、保綠等服務(wù)性的社區(qū)公益性崗位。社區(qū)就業(yè)將成為社會轉(zhuǎn)型過渡時期就業(yè)的重要渠道。托底保障就是社區(qū)組織對社區(qū)成員在享受了政府基本 4

保障后，遭遇到新的家庭無法解決的風(fēng)險，或暫時沒有被政府保障所覆蓋而需要救助時進(jìn)行托底性保障?；ブＵ鲜巧鐓^(qū)群眾性的自我保障和互助保障，通過群眾自愿參與，成立互助互濟(jì)會等群眾自我保障性組織，運(yùn)用方方面面的資源和力量，籌集資金，在社區(qū)成員間有困難或需要時互助互濟(jì)，如病傷互助，災(zāi)害互助等。

2.服務(wù)功能：包括社區(qū)的無償服務(wù)、低償服務(wù)和有償服務(wù)。低償服務(wù)主要是一些行政事業(yè)性服務(wù)，對象是全體社區(qū)成員，如社區(qū)醫(yī)療服務(wù)方便群眾看病，減少就診費(fèi)用。有償服務(wù)是商業(yè)性服務(wù)，是企業(yè)行為。無償服務(wù)主要是社區(qū)組織和社區(qū)志愿者為老弱病殘貧以及其他社區(qū)成員的生活、社會活動等提供的福利性義務(wù)服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。這種服務(wù)包括物質(zhì)上的幫助，福利上如為殘疾人建立的盲道等設(shè)施，還有精神層面的幫助。國外社區(qū)服務(wù)中有許多成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。德國的“鄰里之家”活動是睦鄰運(yùn)動的進(jìn)一步發(fā)展，也是德國社區(qū)服務(wù)的一種表現(xiàn)形式，日常有病員護(hù)理，家庭服務(wù)，臨時照看小孩，烹調(diào)，家電修理，購物，園藝等服務(wù)項(xiàng)目。美國50%的成年人和70%的大學(xué)生參加了種種類型的社區(qū)志愿服務(wù)。服務(wù)領(lǐng)域包括照顧老人、兒童、殘病人、病人和單親家庭等。服務(wù)內(nèi)容包括送午餐、咨詢服務(wù)、安慰電話等。美國社區(qū)志愿服務(wù)活動的標(biāo)準(zhǔn)是每個志愿者每周參加無償社區(qū)服務(wù)工作4小時。

3.管理功能社區(qū)管理主要是受行政事業(yè)單位委托對社區(qū)成員進(jìn)行的綜合性管理與服務(wù)，包括幫助政府部門落實(shí)各項(xiàng)政策和制度，對社會成員具體管理，如下崗職工、無業(yè)人員、無單位人員、離退休職工等，社會保障管理，如對社區(qū)成員享受政府法定基本保障的審核，社會救助金、社會保障金發(fā)放等，社區(qū)互助組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理等等。

四、完善社區(qū)社會保障體系的思路和措施。

1.樹社的區(qū)略發(fā)無長發(fā)和障促2.完推社，的在管在通，應(yīng)會，管一障基就、信服務(wù)機(jī)立以人為本的社區(qū)建設(shè)的基本理念中國區(qū)建設(shè)剛剛起步，是黨和政府組織、推動結(jié)果，這無疑會加速社區(qū)發(fā)展，有助于社管理功能的強(qiáng)化。與此同時，我們不能忽，社區(qū)發(fā)展運(yùn)動關(guān)注自助性的加強(qiáng)，社區(qū)展的宗旨就是用社區(qū)的力量來解決個人法解決的問題，用政府的力量幫助社區(qū)成，使地方社區(qū)在個人、國家和世界生活中揮重要作用。社區(qū)建設(shè)應(yīng)以人為本，自治參與是社區(qū)發(fā)展的核心價值。社區(qū)社會保的目標(biāo)是保障社區(qū)成員的基本生存條件，進(jìn)人的發(fā)展，這是社區(qū)建設(shè)的基本理念。善社區(qū)社會保障的管理體制。黨和政府在動社區(qū)建設(shè)過程中，各個部門都提出要在區(qū)設(shè)立自己的分支機(jī)構(gòu)，要編制人員經(jīng)費(fèi)如此建設(shè)社區(qū)，社區(qū)則成了政府管理層次又一級延伸，那就不是社區(qū)，而是政府。社會保障管理中，政府系統(tǒng)的政策實(shí)施和理是重要的，但是，受保對象平時均生活社區(qū)，有的完全回歸社區(qū)，政策實(shí)施需要過社區(qū)。因此，必須在社區(qū)建立以塊為主通過塊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織。區(qū)或街道委員會建立具有權(quán)威性的統(tǒng)一的社會保障委員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃安排社區(qū)社會保障工作統(tǒng)一信息收集，統(tǒng)一申報批準(zhǔn)，統(tǒng)一基金理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)待遇，統(tǒng)一給付發(fā)放。街道級以社保機(jī)構(gòu)為中心的各種社區(qū)社會保項(xiàng)目歸口統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一個網(wǎng)絡(luò)覆蓋，一個金托底。街道可以建立一個集職業(yè)介紹、業(yè)指導(dǎo)、崗位開發(fā)、保障托底、社會救助中介服務(wù)、信訪接待、志愿服務(wù)為一體，息上崗，服務(wù)聯(lián)網(wǎng)，管理統(tǒng)一的社會保障務(wù)中心，集中辦理涉及社會保障的有關(guān)事，將再就業(yè)工程、社會保障、社區(qū)服務(wù)有結(jié)合，為社區(qū)成員提供“一站式”服務(wù)。

3.探渠和多動立集慈要自保策資指4.加，區(qū)、務(wù)，顧。有顧心關(guān)文5.建八幫的個會或困標(biāo)蓄年索多方籌集社區(qū)社會保障資金的方式和道。資金來源是建立社區(qū)社會保障的關(guān)鍵根本保證，要堅(jiān)持籌資渠道多元化、形式樣化，政府財政要定期撥款資助，廣泛發(fā)民間募集，企業(yè)捐助等等。同時在社區(qū)建經(jīng)常性的基金，還可以舉辦義賣義演，籌社區(qū)社會保障基金。政府應(yīng)允許基金會、善機(jī)構(gòu)、互助機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行，給予必的資助，引導(dǎo)和監(jiān)督。同時社區(qū)也應(yīng)形成我監(jiān)督機(jī)制，定期或不定期地對社區(qū)社會障工作的進(jìn)展、資金籌集、儲存運(yùn)營、政執(zhí)行、對象確定、標(biāo)準(zhǔn)掌握、操作服務(wù)、金發(fā)放、工作人員服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行檢查、導(dǎo)和監(jiān)督。

快社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，建立社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)形成社區(qū)照顧機(jī)制。政府必須投資興建社活動場所和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)站等機(jī)構(gòu)和組織，開展有償和低償服。同時建立社區(qū)服務(wù)志愿隊(duì)伍或互助組織開展社區(qū)咨詢、義診和義務(wù)維修、家庭照等無償互助活動，逐步形成社區(qū)照顧機(jī)制所謂社區(qū)照顧，是指社區(qū)志愿服務(wù)組織為需要的社區(qū)成員提供物質(zhì)、勞務(wù)和精神照。包括生活照料、物質(zhì)支援、勞動服務(wù)、理支持等等。這種機(jī)制形成后，社區(qū)人際系將進(jìn)入良性互動之中，有利于社會主義明社區(qū)的建設(shè)。

立社區(qū)居民互助幫困機(jī)制?！耙环接须y，方支援”是中華民族的傳統(tǒng)，要把單向的困變?yōu)殡p向互助幫困結(jié)合起來，形成互助幫困機(jī)制。社區(qū)居民可以自愿組織形成某項(xiàng)目或綜合性的互助會，入會者為會員，員必須定期繳納一定的互助金，建立綜合某一個項(xiàng)目的互助幫困基金，當(dāng)會員發(fā)生難時，互助會按照事先約定或章程規(guī)定的準(zhǔn)給予幫助。在社區(qū)還可以推行“勞動儲”和“時間儲蓄”的自助制度。德國凡是滿18歲的公民，利用工休日做義工，可 7

儲，團(tuán)首時好社我要存可體創(chuàng)間。會國內(nèi)在“以把300“勞銀行依托主義國情容，義“多務(wù)”社市出應(yīng)務(wù)時個銀，區(qū)場發(fā)不網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”，本人需要時間”提取出來。日本擁有這類。上海晉陽區(qū)居委會1984年行”，長寧區(qū)1998年開設(shè)“已有757個儲戶，發(fā)展勢頭良搞好社會保障體系建設(shè)，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是從，完善社會保障體系的一項(xiàng)重失時機(jī)加快探索，逐步建立。