第一篇：行政管理體制改革的目標(biāo)和重點(diǎn)

行政管理體制改革的目標(biāo)和重點(diǎn)

2009-07-29 06:44:00 來(lái)源: 四川在線-四川日?qǐng)?bào)(成都)跟貼 0 條 手機(jī)看新聞

陳光

現(xiàn)代政務(wù)管理正在經(jīng)歷三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是從內(nèi)部流程管理到社會(huì)服務(wù)管理的轉(zhuǎn)變，二是從政府對(duì)社會(huì)的直接管理到多主體的公共治理的轉(zhuǎn)變，三是從目標(biāo)考核為主的內(nèi)部評(píng)價(jià)到包括內(nèi)部控制、社會(huì)評(píng)議和第三方評(píng)價(jià)在內(nèi)的績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變。我們的行政管理體制改革發(fā)展也許正好處在這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。

我們有初步的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是我們的市場(chǎng)是扭曲的市場(chǎng)；我們啟動(dòng)了基層治理、特別是在農(nóng)村的治理已經(jīng)有了很好的發(fā)展勢(shì)頭，但是城市的街道和社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)民主管理還沒(méi)有載體來(lái)有效推進(jìn)；我們的發(fā)展對(duì)社會(huì)成員仍然存在不公平，社會(huì)的不公平是發(fā)展中最主要矛盾，解決這一矛盾就是政府改革的方向之一。

我們的市場(chǎng)是扭曲的，是因?yàn)槲覀冎挥袃蓚€(gè)力量：政府和市場(chǎng)，缺失了“社會(huì)”；為什么我們沒(méi)有有效的公民參與，是因?yàn)樯鐣?huì)組織的發(fā)育滯緩；為什么社會(huì)矛盾凸現(xiàn)，也是由于社會(huì)發(fā)展遲緩，沒(méi)有利益沖突的緩沖機(jī)制。如果說(shuō)，前30年我們建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，那么后30年更加繁重的仸務(wù)是要建立現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

為此，我國(guó)行政管理體制改革的總目標(biāo)導(dǎo)向，一是建立基本完善的中國(guó)特色的行政管理體制，這個(gè)體制應(yīng)該建立在政府職能優(yōu)化、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公民參與、公正透明、廉潔高效的基礎(chǔ)之上；二是建設(shè)人民真正滿意的公共服務(wù)型政府，體現(xiàn)公共服務(wù)的基本要求。我國(guó)未來(lái)行政管理體制改革有以下6個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：

——全面正確履行地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)從行政審批制度改革、內(nèi)部流程管理向高質(zhì)量、全域性提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。創(chuàng)新公共服務(wù)體系，制定和實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和多元化。

——按照職能有機(jī)統(tǒng)一、服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，優(yōu)化政府組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，形成城鄉(xiāng)一體的大部門(mén)管理體制。探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策相對(duì)集中、執(zhí)行專(zhuān)業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。

——?jiǎng)?chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，深化規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)。進(jìn)一步減少和規(guī)范行政審批，創(chuàng)新效能管理和績(jī)效管理模式，擴(kuò)大社會(huì)評(píng)議，引入第三方評(píng)價(jià)，建立目標(biāo)考核、社會(huì)評(píng)議和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的政府行政效能評(píng)價(jià)體系。其中，特別需要引入獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)，改革只有內(nèi)部考核的績(jī)效管理體制。

——全面推行依法行政，加快建設(shè)法治政府。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的發(fā)展需要，嚴(yán)格依法行政，實(shí)現(xiàn)政府職能界定、運(yùn)行保障和機(jī)構(gòu)編

制的法定化，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的政府立法，加強(qiáng)行政執(zhí)法評(píng)議考核和責(zé)仸追究力度。

——改革行政層級(jí)，在合理劃分實(shí)事權(quán)基礎(chǔ)上、建立高效統(tǒng)一的行政層級(jí)制；探索功能區(qū)發(fā)展模式，條件成熟時(shí)，改行政區(qū)為管理區(qū)，管理區(qū)為政府的派出機(jī)構(gòu)；逐步建立社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，作為管理區(qū)派出機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的重心下沉。

——積極培育和規(guī)范社會(huì)組織。社會(huì)組織和公民社會(huì)的發(fā)育成長(zhǎng)，是建立以公共治理為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)的重要基礎(chǔ)，也是行政體制改革取得進(jìn)步的環(huán)境和條件。在社會(huì)組織培育方面，既需要有政府對(duì)社會(huì)組織、特別是基層社會(huì)組織在化解社會(huì)矛盾、輔助公共治理作用的認(rèn)識(shí)，也需要社會(huì)組織在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面有新的提升。同時(shí)，要根據(jù)時(shí)代的變化和現(xiàn)實(shí)需要，適時(shí)改革我國(guó)實(shí)施多年的社團(tuán)管理辦法，變傳統(tǒng)管制為依法治理。

第二篇：淺析行政管理體制改革的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑

淺析行政管理體制改革的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑

摘要

21世紀(jì)，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段，新的歷史任務(wù)必然對(duì)我國(guó)的行政管理提出新的要求。切實(shí)加強(qiáng)行政管理的理論研究，為建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系提供科學(xué)的理論指導(dǎo)是必然選擇。本文首先詳細(xì)論述了行政管理的基本內(nèi)涵，進(jìn)而闡釋了行政管理體制改革的目標(biāo)及原則，最后從三個(gè)方面探討了行政管理改革的主要任務(wù)，為我國(guó)行政管理體制改革的穩(wěn)定運(yùn)行奠定了重要的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行政管理；體制改革；目標(biāo)；原則；任務(wù)

前言

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，改革開(kāi)放進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。必須通過(guò)深化改革，進(jìn)一步消除體制性障礙，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，更好地維護(hù)人民群眾的利益。

一、行政管理的基本概念分析

“行政管理”作為一個(gè)名詞術(shù)語(yǔ)，在我國(guó)和其他國(guó)家，其使用范圍都是很廣泛的。無(wú)論是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，還是公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個(gè)社會(huì)科學(xué)研究的學(xué)科專(zhuān)有概念，我國(guó)理論界普遍把“行政管理”定義為“政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)”。具體來(lái)說(shuō)，主要包括一下三個(gè)方面：

首先，行政管理的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程。明確行政管理的實(shí)質(zhì)，可以把政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)同公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動(dòng)明確的區(qū)分開(kāi)來(lái)，有助于人們深刻地認(rèn)識(shí)政府活動(dòng)所具有的特殊性，更加準(zhǔn)確地理解和把握行政管理的實(shí)質(zhì)及其規(guī)律性[1]；其次，行政管理是一種管理活動(dòng)管理是人類(lèi)社會(huì)普遍存在的一種組織活動(dòng)。明確國(guó)家行政活動(dòng)的管理屬性，可以把行政管理同國(guó)家的立法活動(dòng)、司法活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái)，突顯行政管理的“執(zhí)行”功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動(dòng)中的有益經(jīng)驗(yàn)和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平；再次，行政管理活動(dòng)的主體和客體有著明確的規(guī)定性。

二、行政管理體制改革的目標(biāo)

（一）中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)就是調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性

通過(guò)行政體制改革,進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力,不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求。在新的形勢(shì)下的深化行政管理體制改革,使之符合社會(huì)主義初級(jí)階

段矛盾運(yùn)動(dòng)的規(guī)律,我們必須緊緊地把握這一規(guī)律。通過(guò)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生活條件，提高基層干部的綜合能力素質(zhì)，建立健全的基層干部考核制度等措施來(lái)調(diào)動(dòng)基層干部的積極性；通過(guò)充分了解企業(yè)的員工，聆聽(tīng)員工的心聲，管理方法經(jīng)常創(chuàng)新，允許員工犯錯(cuò)誤，引導(dǎo)員工合理競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)激發(fā)工人的潛能，調(diào)動(dòng)他們的積極性；通過(guò)樹(shù)立農(nóng)民的主體地位，充分尊重群眾意愿，加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村政策，切實(shí)多辦惠農(nóng)實(shí)事等方面調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性；而對(duì)于知識(shí)分子，要改善對(duì)于他們的使用和安排，使他們能夠發(fā)揮他們對(duì)于國(guó)家有益的專(zhuān)長(zhǎng)，要對(duì)所使用的知識(shí)分子有充分的了解，給他們以應(yīng)得的信任和支持，使他們能夠積極地進(jìn)行工作，要給知識(shí)分子以必要的工作條件和適當(dāng)?shù)拇?，以期調(diào)動(dòng)他們的積極性。

（二）中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)是使關(guān)系社會(huì)發(fā)展全局的重大體制改革

我國(guó)行政管理體制改革要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),而完善的行政管理體制又為有突破性進(jìn)展 落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供體制保障?？茖W(xué)發(fā)展觀提出要用發(fā)展的和改革的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題,創(chuàng)新發(fā)展模式,提高發(fā)展質(zhì)量,這就為體制改革指明了方向和拓展了思路。推進(jìn)行政體制改革，必須堅(jiān)持以中國(guó)化馬克思主義，即毛澤東思想以及包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，始終保證行政體制改革的方向、思路、措施有利于鞏固和完善社會(huì)主義制度，有利于發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，使關(guān)系社會(huì)發(fā)展全局的重大體制改革有突破性進(jìn)展。

（三）中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)的內(nèi)涵

1.從廣義視角出發(fā),包括兩方面的改革。

第一,工具層的變革,它涉及到治理方式、方法以及公務(wù)員做事的方式,即管理方式的變革[2]。這幾年我國(guó)政府改革取得了較大的成效,如：實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)職能和公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變,少直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng);調(diào)整了一些機(jī)構(gòu),對(duì)壟斷行業(yè)引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,讓外資企業(yè)進(jìn)入國(guó)內(nèi)壟斷市場(chǎng);在貫徹領(lǐng)導(dǎo)干部選拔條例上,形成了競(jìng)聘上崗的良好風(fēng)氣。

第二,價(jià)值層面的改革,涉及政府人員的觀念的改革?，F(xiàn)在政府人員一開(kāi)始大都懷著青春的熱情,但是經(jīng)過(guò)社會(huì)功利主義熏染,為黨為人民服務(wù)、無(wú)私奉獻(xiàn)的精神少了,開(kāi)拓創(chuàng)新的精神少了,追求安逸享樂(lè)的觀念滋長(zhǎng)了。為什么呢?因?yàn)樗麄冋J(rèn)為坐到這個(gè)“位置”不容易,因此在這代信仰缺失的年輕公務(wù)員當(dāng)中倡導(dǎo)為人做事之道,乃當(dāng)務(wù)之急。

2.狹義的視角出發(fā),深化行政管理體制改革包括(1)調(diào)整機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)為精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員;(2)理順關(guān)系，從領(lǐng)域上表現(xiàn)為理順政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域之間的關(guān)系,從結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為理順政府與企業(yè)、與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系;(3)轉(zhuǎn)變職能，即從管制型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府。

三、深化行政管理體制改革的措施

(一)堅(jiān)持正確的改革方向

推進(jìn)政府行政管理體制改革，在方向上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下三方面的要求：一是要體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)規(guī)定的要求。無(wú)論是職責(zé)界定、方式選擇還是機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序規(guī)范，都必須既保障政府充分發(fā)揮作用，又不妨礙市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。二是要體現(xiàn)政府行政運(yùn)行客觀規(guī)律的要求。政府充分、高效和可持續(xù)地發(fā)揮作用，依賴(lài)于其按照科學(xué)民主的思想理論、制度方法行政，依賴(lài)于其帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法，依賴(lài)于其公正清廉，政府行政管理體制改革的一切制度與措施的安排都應(yīng)當(dāng)保障政府民主行政、科學(xué)行政、依法行政和廉潔行政。三是要體現(xiàn)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的要求。既堅(jiān)持中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又保障地方的主動(dòng)性、積極性，是政令快速傳遞和有效執(zhí)行、政府工作具有活力和效率的基本保證。要立足于中央和地方政府間的科學(xué)分工、合理分權(quán)來(lái)設(shè)計(jì)和安排改革措施。

(二)依法規(guī)范中央和地方的職能權(quán)限

長(zhǎng)期以來(lái)，中央與地方的權(quán)限缺乏明確的法律規(guī)定，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的事權(quán)不清，導(dǎo)致權(quán)限不明，職能交叉，既影響了行政效率，也損害了行政職能的發(fā)揮。黨的十六大提出按照既有利于國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一，又要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的原則，依法明確劃分中央與地方的行政管理權(quán)限，這是行政管理體制改革的一個(gè)新思路。依法明確規(guī)定中央與地方的職責(zé)權(quán)限，包括中央政府的專(zhuān)省權(quán)、地方政府的專(zhuān)有權(quán)、中央政府與地方政府的共有權(quán)，使中央與地方的權(quán)限劃分有法可依。

(三)繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

行政管理體制的改革必須逐步實(shí)現(xiàn)行政決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對(duì)分離，實(shí)行決策職能的核心化和集中化。通過(guò)科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，按綜合職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，將相同或者相近的職能交由一個(gè)行政部門(mén)承擔(dān)。同時(shí)要改革行政執(zhí)行體制，建立綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu)，推行政府事務(wù)綜合管理，將分散到部門(mén)的行政權(quán)原則上收歸同級(jí)人民政府。改革行政執(zhí)法體制，設(shè)置精干、統(tǒng)一的行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法。

(四)健全公務(wù)員制度

當(dāng)前，公務(wù)員制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇。黨的十六大提出，要努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制，把優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)中來(lái)。進(jìn)一步明確了新世紀(jì)我國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)的指導(dǎo)思想和發(fā)展方向；健全公務(wù)員制度要始終抓住全心全意為人民謀利益這一出發(fā)點(diǎn)和根本點(diǎn)。針對(duì)人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和改革的難點(diǎn)問(wèn)題，重點(diǎn)抓好考試錄用、辭職辭退、競(jìng)爭(zhēng)上崗、輪崗、開(kāi)展做“人民滿意的公務(wù)員”活動(dòng)，強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍的思想建設(shè)和職業(yè)道德建設(shè)。充分反映了人民的心愿和呼聲，得到了人民的擁護(hù)，而廣大群眾的廣泛關(guān)注和熱情參與，又支持了推行工作的順利進(jìn)行[4]。積極營(yíng)造出尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)造，營(yíng)造鼓勵(lì)人們于事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的社會(huì)氛圍。

(五)改革事業(yè)單位管理體制按照政事分開(kāi)的原則，改革事業(yè)單位管理體制是我國(guó)新世紀(jì)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。根據(jù)十六大的精神，政事分開(kāi)必須以推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革和機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化為突破口，加快事業(yè)單位體制改革步伐。要將承擔(dān)部分行政管理職能或者行政執(zhí)行職能的事業(yè)單位，改組為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。對(duì)承擔(dān)政府交辦任務(wù)、提供公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，實(shí)行宏觀調(diào)控。對(duì)一般帶有開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位．實(shí)行企業(yè)化管理，逐年裁減財(cái)政撥款，逐步推向杜會(huì)。同時(shí)，要加快機(jī)關(guān)后勤保障體制改革的步伐，把各部門(mén)所屬的經(jīng)營(yíng)性后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，依法改制為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體。

結(jié)論深化行政管理體制改革意義重大、任務(wù)艱巨，各地區(qū)各部門(mén)需要在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，精心組織，周密部署，狠抓落實(shí)。要認(rèn)真組織實(shí)施國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，抓緊制定地方政府機(jī)構(gòu)改革、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)和方案，制定和完善國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定，及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)。要重視研究和解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，加強(qiáng)思想政治工作，正確引導(dǎo)輿論，以確保改革順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1]崔彥，吳成鋼，代中現(xiàn)，《經(jīng)濟(jì)全球化與中國(guó)政府行政管理改革》，政法學(xué)刊，2004(2)。

[2]李金波，《試論加入WOT后我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變》，延邊黨校學(xué)報(bào)，2004(2)。

第三篇：當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)與展望（范文）

當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)與展望

[摘 要]改革開(kāi)放以來(lái),當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革主要圍繞機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)這三個(gè)目標(biāo)展開(kāi)。政府組織體系逐步優(yōu)化,政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐,公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)明顯改善,科學(xué)民主決策水平不斷提高,廉政建設(shè)工作深入開(kāi)展。本文通過(guò)對(duì)1978年以來(lái)當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的回溯分析,可以集中探討改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成效和存在的問(wèn)題,并對(duì)未來(lái)的目標(biāo)取向作出展望。

[關(guān)鍵詞]行政管理體制;職能轉(zhuǎn)變;公共服務(wù)

一、改革目標(biāo)的回溯分析按目標(biāo)設(shè)定,改革開(kāi)放以來(lái)當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革大體可劃分為三個(gè)階段: 1978年到1992年,以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要目標(biāo);1993年到2002年,以轉(zhuǎn)變職能為主要目標(biāo);2003年至今,以公共服務(wù)體系建設(shè)為主要目標(biāo)。

(一)機(jī)構(gòu)改革為主要目標(biāo)階段1978年,中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放國(guó)策,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,為了與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng),行政管理體制改革也隨之推行。在行政管理體制改革第一階段,主要以機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下,當(dāng)時(shí)政府機(jī)構(gòu)臃腫。1981年底,國(guó)務(wù)院設(shè)部委機(jī)構(gòu)52個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)和辦公機(jī)構(gòu)5個(gè),共100個(gè)工作部門(mén),創(chuàng)下新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)臵數(shù)量的最高記錄。中共十二大確立行政管理體制改革的目標(biāo)為領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題。1982年,鄧小平強(qiáng)調(diào),?精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命?。胡耀邦在中共十二屆一中全會(huì)上指出:?要抓好機(jī)構(gòu)改革的工作?。1978年到1987年期間,行政管理體制改革目標(biāo)定位于機(jī)構(gòu)改革,政府規(guī)模過(guò)于龐大的弊端已經(jīng)顯露,卻只能單純地依靠撤銷(xiāo)、合并、調(diào)整、增加或恢復(fù)機(jī)構(gòu)或編制來(lái)解決,雖然最終的結(jié)果并不理想,但多年機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)之后行政管理體制改革具有重要的啟示意義。

經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展推動(dòng)著行政管理體制的變化,其中最為重要的就是政府職能的轉(zhuǎn)變。中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變,尤其是經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變,是隨著執(zhí)政黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革認(rèn)識(shí)的不斷深化而漸進(jìn)地進(jìn)行的。1987年中共十三次全國(guó)代表大會(huì)提出:?為了避免重走過(guò)去‘精簡(jiǎn)―膨脹―再精簡(jiǎn)―再膨脹’的老路,這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵。?1988年的機(jī)構(gòu)改革便是在這樣的背景下進(jìn)行的,其最大特點(diǎn)是明確提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題,改變了以往就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)的做法。中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革,已經(jīng)突破只注重?cái)?shù)量增減,只進(jìn)行單一的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的局限,開(kāi)始關(guān)注轉(zhuǎn)變政府職能這一行政管理體制改革的關(guān)鍵因素。當(dāng)然,此次改革還是以?有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)?為指導(dǎo)思想的,政府職能未能發(fā)生根本性變化。因此,圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革具有過(guò)渡性質(zhì)。

(二)轉(zhuǎn)變職能為主要目標(biāo)階段1992年召開(kāi)的中共十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。之后,機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí),建立有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制。從1993年開(kāi)始,一輪自上而下進(jìn)行的全國(guó)性的行政管理體制改革全面展開(kāi),改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。1998年的機(jī)構(gòu)改革更是堅(jiān)持了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位。中共十五大報(bào)告提出:?要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè);根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系?。為了實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能,要?把綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)改組為宏觀調(diào)控部門(mén),調(diào)整和減少專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén),加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén),培育和發(fā)展社會(huì)中介組織?。

此次改革涉及面廣、改革力度大,真正強(qiáng)調(diào)了政府職能特別是經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變,開(kāi)啟了政府職能模式從?全能政府?向?有限政府?的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變,把政府職能轉(zhuǎn)變推向了一個(gè)新的階段。

(三)公共服務(wù)為主要目標(biāo)階段2002年,中共十六大提出積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變等,對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革提出了新的要求。而現(xiàn)實(shí)中的一系列問(wèn)題,如生產(chǎn)安全事故頻發(fā)、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、貧富差距過(guò)大、生態(tài)環(huán)境惡化等,暴露出政府長(zhǎng)期?以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心?的不足。這樣的形勢(shì)促使2003年開(kāi)始的行政管理體制改革以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),更加注重政府職能的轉(zhuǎn)變,更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),更加注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。中共十六大提出,要?進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?。中共十七大報(bào)告中指出,加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系,推行電子政務(wù),強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。這說(shuō)明,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,必須更加注重社會(huì)公共事業(yè),著力保障和改善民生,推進(jìn)社會(huì)體制改革,擴(kuò)大公共服務(wù),完善社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)公平正義,努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。此次改革目標(biāo)把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來(lái),強(qiáng)調(diào)政府公共行政體系的服務(wù)職能,體現(xiàn)了建設(shè)學(xué)習(xí)型、法治型、服務(wù)型政府的方向特征。

二、改革目標(biāo)實(shí)施的成效分析

(一)機(jī)構(gòu)改革階段目標(biāo)及其實(shí)施成效1982年的機(jī)構(gòu)改革是當(dāng)代中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行的第一輪政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革是在中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以后,馬克思主義思想路線、政治路線、組織路線重新確立,向以社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變的歷史背景下進(jìn)行的。總的來(lái)看,這次機(jī)構(gòu)改革邁出了重要的一步,為1988年的機(jī)構(gòu)設(shè)臵格局奠定了基礎(chǔ)。1982年之后的六年間,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了較大發(fā)展,而政府的行政管理改革步伐滯后,不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。所以新一輪的機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行。

1988年的機(jī)構(gòu)改革特點(diǎn):第一,首次將機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合,強(qiáng)調(diào)為了避免重走過(guò)去?精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹?的老路,這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵;第二,與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng),提出?要按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開(kāi)的要求,合并裁減專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合部門(mén)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。??提高政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)控制能力?;第三,在改革措施上采用定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的?三定?方案,根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求,結(jié)合政府的實(shí)際情況,首先確定各部門(mén)的職能,然后再根據(jù)職能確定各部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)臵和人員編制的改革措施。

總之,改革開(kāi)放以后的兩次機(jī)構(gòu)改革取得了一定成效,但并不明顯。正如1992年中共十四大報(bào)告指出的,?目前,黨政機(jī)構(gòu)臃腫,層次重疊,許多單位人浮于事,效率低下,脫離群眾,障礙企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換,已經(jīng)到了非改不可的地步?,因此,要?下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革?。為了保證改革的成效,報(bào)告提出:?機(jī)構(gòu)改革、精兵簡(jiǎn)政是一項(xiàng)艱巨任務(wù),必須統(tǒng)籌規(guī)劃,精心組織,上下結(jié)合,分步實(shí)施,三年內(nèi)基本完成?。

但是,在1997年中共十五大報(bào)告中,仍然強(qiáng)調(diào)?機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴(yán)重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響黨和群眾的關(guān)系?。這說(shuō)明,改革開(kāi)放后前三次機(jī)構(gòu)改革收效甚微,政府機(jī)構(gòu)先減后增,人員編制得不到有效控制,精干政府的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

以上分析說(shuō)明了機(jī)構(gòu)改革的艱巨性和復(fù)雜性。改革開(kāi)放后至1992年,中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制改革的探索階段,機(jī)構(gòu)改革還是為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制,同時(shí)受到當(dāng)時(shí)政治局勢(shì)的影響,所以機(jī)構(gòu)改革成效受到一定局限。1992年以后,隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),如何圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打造與之相適應(yīng)的政府組織體系,需要經(jīng)由實(shí)踐與理論研究?jī)煞矫娴呐?。此?機(jī)構(gòu)改革成效受限還與人們的認(rèn)識(shí)局限、官本位意識(shí)、人員分流困難、缺乏相應(yīng)配套改革等有關(guān)。

(二)轉(zhuǎn)變職能階段目標(biāo)及其實(shí)施成效1992年中共十四大明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出,是對(duì)如何處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)關(guān)系問(wèn)題的重大突破,也標(biāo)志著在新的經(jīng)濟(jì)體制條件下中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的新開(kāi)端。實(shí)際上,中共十三大以后的歷次全國(guó)代表大會(huì)都提出轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù),說(shuō)明中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整而漸次展開(kāi)的過(guò)程。就其轉(zhuǎn)變內(nèi)容而言,首先,重新確定政府角色,定位政府職能,改變?nèi)苷疄橛邢拚?政府職能限定于應(yīng)該管、管得好、管得了的領(lǐng)域。其次,在職能及其實(shí)現(xiàn)方式方面,由運(yùn)用行政手段進(jìn)行微觀的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段進(jìn)行間接的宏觀管理;最后,為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變,在機(jī)構(gòu)設(shè)臵上強(qiáng)調(diào)把綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)改組為宏觀調(diào)控部門(mén),調(diào)整和減少專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén),加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)。1990年代開(kāi)始的廣泛而深入的行政審批制度改革,對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能起到了重要作用。2003年頒行的《行政許可法》在政府職能轉(zhuǎn)變方面作出法律規(guī)定,這是當(dāng)代中國(guó)首次較為全面系統(tǒng)地對(duì)有關(guān)政府職能作出的法律限定。通過(guò)多年的政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐,以及調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu),基本上實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的位移,由原來(lái)重政治統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向重管理和服務(wù)職能。政府經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能逐漸明確,政企分開(kāi)的步伐加快,政府的微觀管理職能日漸削弱,宏觀調(diào)控職能不斷增強(qiáng).當(dāng)然,當(dāng)代中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而不斷逐步完善。在這一過(guò)程中,由于經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能定位的復(fù)雜性,政府職能存在越位、缺位或錯(cuò)位的現(xiàn)象實(shí)不可避免。對(duì)于政府職能的定位,首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手在資源配臵中的基礎(chǔ)性作用;其次,為防止市場(chǎng)機(jī)制的局限,政府要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的作用;再者,政府應(yīng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供公共產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

(三)公共服務(wù)階段目標(biāo)及其實(shí)施成效隨著行政管理體制改革的不斷深化,各級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能也不斷得到改善。從2002年開(kāi)始,各級(jí)地方政府開(kāi)始進(jìn)行以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府建設(shè)創(chuàng)新。2003年的SARS危機(jī)更是引起了政府對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的關(guān)注,各級(jí)政府的公共服務(wù)意識(shí)和水平有了顯著提高,許多重要的公共服務(wù)指標(biāo)從低收入國(guó)家行列升到了中下等收入水平國(guó)家行列。政府公共服務(wù)支出不斷增加,國(guó)家財(cái)政的社會(huì)文教支出由1978 年的146.96 億元上升為2005 年的8953.36億元,占財(cái)政收入的比重由13.1%上升到26.39%.教育公共服務(wù)水平明顯提高,文盲率由1978年的22.8%下降到2003年的8.7%,小學(xué)畢業(yè)升學(xué)率由1978年的87.7%上升到2005年的98.42%。2005年全國(guó)各類(lèi)高等教育總規(guī)模超過(guò)2300萬(wàn)人,高等教育毛入學(xué)率達(dá)到21%[1 ](P178);社會(huì)保障體系基本建立,截至2005年底,全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)17487萬(wàn),參加失業(yè)保險(xiǎn)的人為10648萬(wàn),參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人為13783萬(wàn)[2 ](P162);社會(huì)救助水平有了較大發(fā)展,截至2007年6月底,中國(guó)大陸三十一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度,覆蓋到2068萬(wàn)人。盡管如此,但由于強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的時(shí)間還不長(zhǎng),經(jīng)驗(yàn)不夠豐富,在公共服務(wù)目標(biāo)實(shí)踐過(guò)程中還存在不少問(wèn)題。

第一,理論認(rèn)識(shí)不足。打造公共服務(wù)體系是中國(guó)政府的一項(xiàng)新的任務(wù),各級(jí)政府公共服務(wù)的實(shí)踐還屬于摸著石頭過(guò)河的探索階段,對(duì)公共服務(wù)的特點(diǎn)、內(nèi)容和基本任務(wù)等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)分歧仍舊較大。政府對(duì)于相關(guān)問(wèn)題也缺乏明確的理論指導(dǎo),部分部門(mén)公共服務(wù)意識(shí)不足或者是服務(wù)方式、手段不當(dāng)。第二,公共支出結(jié)構(gòu)不合理。從總的發(fā)展趨勢(shì)看,中國(guó)財(cái)政體制正在逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型,體現(xiàn)在政府公共支出結(jié)構(gòu)上,即經(jīng)濟(jì)性支出比重逐漸下降,社會(huì)服務(wù)性支出比重逐漸上升。但中國(guó)政府公共支出具有濃厚的生產(chǎn)投資型財(cái)政的特點(diǎn),公共支出過(guò)多投入了那些本應(yīng)由市場(chǎng)力量發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域,如2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出仍然占公共支出的26.56%,社會(huì)文教費(fèi)僅占26.87%,非民生型公共服務(wù)支出,如國(guó)防與行政管理費(fèi)與之前相比仍舊居高不下。第三,公共服務(wù)壟斷性明顯。壟斷意味著排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)。公平健康的競(jìng)爭(zhēng)是提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量的最有效的動(dòng)力。正如公共選擇學(xué)派所言,壟斷免除了公共部門(mén)外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力,同時(shí)也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的大多數(shù)?顧客?也就因此處于劣勢(shì)地位[ 3 ] ,使得他們難以理直氣壯地爭(zhēng)取自己的權(quán)益,這反過(guò)來(lái)又促長(zhǎng)了服務(wù)提供者盛氣凌人的態(tài)度。

三、改革目標(biāo)的發(fā)展展望當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革經(jīng)歷了從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新的發(fā)展階段,觸及深層次的關(guān)鍵性改革目標(biāo)也日趨明顯合理。中共十七大報(bào)告和十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》,規(guī)劃了未來(lái)十年深化行政管理體制改革的總體目標(biāo),即到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過(guò)改革,實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。今后五年,要加快政府職能轉(zhuǎn)變,深化政府機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè),為實(shí)現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

未來(lái)行政管理體制改革目標(biāo)凸顯出如下特點(diǎn):

第一,改革發(fā)展的系統(tǒng)性。中共十七大報(bào)告提出,要抓緊制定行政管理體制改革總體方案。這表明,未來(lái)的改革要克服局部性、孤立性的局限,從系統(tǒng)觀點(diǎn)出發(fā),將行政管理體制改革作為一個(gè)系統(tǒng)工程,注重改革的整體性、關(guān)聯(lián)性。也就是說(shuō),未來(lái)的改革要注重各相關(guān)領(lǐng)域改革的相互聯(lián)系和相互作用,解決好行政管理體制相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。通過(guò)制定行政管理體制改革的總體性計(jì)劃,確定行政管理體制改革的整體性目標(biāo)和子目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)和階段性目標(biāo),明確改革的整體性框架以及框架下各個(gè)改革組成要素的關(guān)系,合理安排各項(xiàng)改革的進(jìn)程和程序。這對(duì)于引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方面的改革行為,實(shí)現(xiàn)新時(shí)期行政管理體制改革的目標(biāo)具有重要意義。

第二,職能取向的服務(wù)性。轉(zhuǎn)變職能一直是當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的主題。三十年來(lái),中國(guó)政府圍繞經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變動(dòng)不斷對(duì)職能進(jìn)行調(diào)整。鑒于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式改變是一個(gè)過(guò)程,政府職能轉(zhuǎn)變也不可能一步到位。在未來(lái)的改革中,依然要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?按照中共十七大的部署,?加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi),規(guī)范行政行為,加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè),減少和規(guī)范行政審批,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)?,把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去,把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好,從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配臵中的基礎(chǔ)性作用,充分發(fā)揮民間組織在社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)中的作用,更加有效地提供公共產(chǎn)品。

未來(lái)行政管理體制改革的核心仍然是構(gòu)建公共服務(wù)體系,強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。中共十七大首次提出建設(shè)服務(wù)型政府,要求健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù),必須要通過(guò)深化改革,消除體制性障礙,切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題,推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)和諧,維護(hù)人民群眾的利益;要注重公共服務(wù),著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展,建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

第三,權(quán)責(zé)配臵的合理性。權(quán)責(zé)配臵是行政管理體制的重要內(nèi)容,主要涉及兩個(gè)方面:首先是橫向部門(mén)之間的權(quán)責(zé)配臵。要合理界定政府部門(mén)職能,明確部門(mén)責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。理順部門(mén)職責(zé)分工,堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé),確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng),要明確牽頭部門(mén),分清主次責(zé)任。健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。其次是縱向管理層次權(quán)責(zé)的配臵。各級(jí)政府要按照加快職能轉(zhuǎn)變的要求,結(jié)合實(shí)際,突出管理和服務(wù)重點(diǎn)。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理,進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng),把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上,維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施,加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé),做好面向基層和公眾的服務(wù)與管理,維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則,科學(xué)配臵各級(jí)政府的財(cái)力,增強(qiáng)地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。

第四,機(jī)構(gòu)改革的綜合性。未來(lái)的機(jī)構(gòu)改革涉及政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門(mén)等。對(duì)于政府機(jī)構(gòu),首先,深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。合理配臵宏觀調(diào)控部門(mén)的職能,做好發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、財(cái)稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成科學(xué)、權(quán)威、高效的宏觀調(diào)控體系。

其次,圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)臵,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制,完善行政運(yùn)行機(jī)制,健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。再者,為減少行政層次,降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題,精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),不再保留的,任務(wù)交由職能部門(mén)承擔(dān),要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)臵,涉及跨部門(mén)的事項(xiàng),由主辦部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)。確需設(shè)立的,要嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。最后,推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)各層級(jí)政府的不同職責(zé)重點(diǎn),合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)臵。在中央確定的限額內(nèi),需要統(tǒng)一設(shè)臵的機(jī)構(gòu)應(yīng)上下對(duì)口,其他機(jī)構(gòu)因地制宜。調(diào)整和完善垂直管理體制,進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。

對(duì)于事業(yè)單位,要按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則進(jìn)行分類(lèi)改革。主要承擔(dān)行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu);主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,逐步轉(zhuǎn)為企業(yè);主要從事公益服務(wù)的,強(qiáng)化公益屬性,整合資源,完善法人治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和人事制度改革,完善相關(guān)財(cái)政政策。

對(duì)于行業(yè)管理部門(mén),要整合完善其體制,注重發(fā)揮行業(yè)管理部門(mén)在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用。

根據(jù)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》,認(rèn)真組織實(shí)施國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,抓緊制定地方政府機(jī)構(gòu)改革、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)和方案,制定和完善國(guó)務(wù)院部門(mén)?三定?規(guī)定,及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)。認(rèn)真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定,嚴(yán)格控制編制,對(duì)違反規(guī)定的限期予以糾正。建立健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法治化進(jìn)程。

第五,政府行為的法治性。加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè),遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。必須嚴(yán)格依法行政,堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,健全監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化責(zé)任追究,切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。加快建設(shè)法治刑政府,規(guī)范行政決策行為,完善科學(xué)民主決策機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作,健全行政執(zhí)法體制和程序,完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度。

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第四篇：當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)與展望

當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)與展望

[摘 要]改革開(kāi)放以來(lái),當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革主要圍繞機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)這三個(gè)目標(biāo)展開(kāi)。政府組織體系逐步優(yōu)化,政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐,公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)明顯改善,科學(xué)民主決策水平不斷提高,廉政建設(shè)工作深入開(kāi)展。本文通過(guò)對(duì)1978年以來(lái)當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的回溯分析,可以集中探討改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成效和存在的問(wèn)題,并對(duì)未來(lái)的目標(biāo)取向作出展望。

Since the reform and opening up, the reform of contemporary Chinese administration management system, focusing on institutional reform of the public service function change with the three goals unfolding.The government organization system gradually optimized, the transformation of government functions, make major strides civil service structure markedly improved, and scientific and democratic policy-making level increases, honest construction work thorough development.This article through to since 1978 reform of contemporary Chinese administration management system, can focus on the back analysis discusses the realization of reform targets effects and the existing problems, and the future goal orientation prospected.[關(guān)鍵詞]行政管理體制;職能轉(zhuǎn)變;公共服務(wù)

一、改革目標(biāo)的回溯分析按目標(biāo)設(shè)定,改革開(kāi)放以來(lái)當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革大體可劃分為三個(gè)階段: 1978年到1992年,以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要目標(biāo);1993年到2002年,以轉(zhuǎn)變職能為主要目標(biāo);2003年至今,以公共服務(wù)體系建設(shè)為主要目標(biāo)。

(一)機(jī)構(gòu)改革為主要目標(biāo)階段1978年,中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放國(guó)策,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,為了與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng),行政管理體制改革也隨之推行。在行政管理體制改革第一階段,主要以機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下,當(dāng)時(shí)政府機(jī)構(gòu)臃腫。1981年底,國(guó)務(wù)院設(shè)部委機(jī)構(gòu)52個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)和辦公機(jī)構(gòu)5個(gè),共100個(gè)工作部門(mén),創(chuàng)下新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的最高記錄。中共十二大確立行政管理體制改革的目標(biāo)為領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題。1982年,鄧小平強(qiáng)調(diào),“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”。胡耀邦在中共十二屆一中全會(huì)上指出:“要抓好機(jī)構(gòu)改革的工作”。1978年到1987年期間,行政管理體制改革目標(biāo)定位于機(jī)構(gòu)改革,政府規(guī)模過(guò)于龐大的弊端已經(jīng)顯露,卻只能單純地依靠撤銷(xiāo)、合并、調(diào)整、增加或恢復(fù)機(jī)構(gòu)或編制來(lái)解決,雖然最終的結(jié)果并不理想,但多年機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)之后行政管理體制改革具有重要的啟示意義。

經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展推動(dòng)著行政管理體制的變化,其中最為重要的就是政府職能的轉(zhuǎn)變。中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變,尤其是經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變,是隨著執(zhí)政黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革認(rèn)識(shí)的不斷深化而漸進(jìn)地進(jìn)行的。1987年中共十三次全國(guó)代表大會(huì)提出:“為了避免重走過(guò)去‘精簡(jiǎn)―膨脹―再精簡(jiǎn)―再膨脹’的老路,這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵?！?988年的機(jī)構(gòu)改革便是在這樣的背景下進(jìn)行的,其最大特點(diǎn)是明確提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題,改變了以往就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)的做法。中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革,已經(jīng)突破只注重?cái)?shù)量增減,只進(jìn)行單一的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的局限,開(kāi)始關(guān)注轉(zhuǎn)變政府職能這一行政管理體制改革的關(guān)鍵因素。當(dāng)然,此次改革還是以“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”為指導(dǎo)思想的,政府職能未能發(fā)生根本性變化。因此,圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革具有過(guò)渡性質(zhì)。

(二)轉(zhuǎn)變職能為主要目標(biāo)階段1992年召開(kāi)的中共十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。之后,機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí),建立有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制。從1993年開(kāi)始,一輪自上而下進(jìn)行的全國(guó)性的行政管理體制改革全面展開(kāi),改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。1998年的機(jī)構(gòu)改革更是堅(jiān)持了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位。中共十五大報(bào)告提出:“要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè);根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”。為了實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能,要“把綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)改組為宏觀調(diào)控部門(mén),調(diào)整和減少專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén),加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén),培育和發(fā)展社會(huì)中介組織”。

此次改革涉及面廣、改革力度大,真正強(qiáng)調(diào)了政府職能特別是經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變,開(kāi)啟了政府職能模式從“全能政府”向“有限政府”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變,把政府職能轉(zhuǎn)變推向了一個(gè)新的階段。

(三)公共服務(wù)為主要目標(biāo)階段2002年,中共十六大提出積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變等,對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革提出了新的要求。而現(xiàn)實(shí)中的一系列問(wèn)題,如生產(chǎn)安全事故頻發(fā)、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、貧富差距過(guò)大、生態(tài)環(huán)境惡化等,暴露出政府長(zhǎng)期“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心”的不足。這樣的形勢(shì)促使2003年開(kāi)始的行政管理體制改革以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),更加注重政府職能的轉(zhuǎn)變,更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),更加注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。中共十六大提出,要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。中共十七大報(bào)告中指出,加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系,推行電子政務(wù),強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。這說(shuō)明,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,必須更加注重社會(huì)公共事業(yè),著力保障和改善民生,推進(jìn)社會(huì)體制改革,擴(kuò)大公共服務(wù),完善社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)公平正義,努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。此次改革目標(biāo)把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來(lái),強(qiáng)調(diào)政府公共行政體系的服務(wù)職能,體現(xiàn)了建設(shè)學(xué)習(xí)型、法治型、服務(wù)型政府的方向特征。

二、改革目標(biāo)實(shí)施的成效分析

(一)機(jī)構(gòu)改革階段目標(biāo)及其實(shí)施成效1982年的機(jī)構(gòu)改革是當(dāng)代中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行的第一輪政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革是在中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以后,馬克思主義思想路線、政治路線、組織路線重新確立,向以社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變的歷史背景下進(jìn)行的?？偟膩?lái)看,這次機(jī)構(gòu)改革邁出了重要的一步,為1988年的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局奠定了基礎(chǔ)。1982年之后的六年間,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了較大發(fā)展,而政府的行政管理改革步伐滯后,不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。所以新一輪的機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行。

1988年的機(jī)構(gòu)改革特點(diǎn):第一,首次將機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合,強(qiáng)調(diào)為了避免重走過(guò)去“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的老路,這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵;第二,與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng),提出“要按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開(kāi)的要求,合并裁減專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合部門(mén)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。??提高政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)控制能力”;第三,在改革措施上采用定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”方案,根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求,結(jié)合政府的實(shí)際情況,首先確定各部門(mén)的職能,然后再根據(jù)職能確定各部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的改革措施。

總之,改革開(kāi)放以后的兩次機(jī)構(gòu)改革取得了一定成效,但并不明顯。正如1992年中共十四大報(bào)告指出的,“目前,黨政機(jī)構(gòu)臃腫,層次重疊,許多單位人浮于事,效率低下,脫離群眾,障礙企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換,已經(jīng)到了非改不可的地步”,因此,要“下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革”。為了保證改革的成效,報(bào)告提出:“機(jī)構(gòu)改革、精兵簡(jiǎn)政是一項(xiàng)艱巨任務(wù),必須統(tǒng)籌規(guī)劃,精心組織,上下結(jié)合,分步實(shí)施,三年內(nèi)基本完成”。

但是,在1997年中共十五大報(bào)告中,仍然強(qiáng)調(diào)“機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴(yán)重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響黨和群眾的關(guān)系”。這說(shuō)明,改革開(kāi)放后前三次機(jī)構(gòu)改革收效甚微,政府機(jī)構(gòu)先減后增,人員編制得不到有效控制,精干政府的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

以上分析說(shuō)明了機(jī)構(gòu)改革的艱巨性和復(fù)雜性。改革開(kāi)放后至1992年,中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制改革的探索階段,機(jī)構(gòu)改革還是為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制,同時(shí)受到當(dāng)時(shí)政治局勢(shì)的影響,所以機(jī)構(gòu)改革成效受到一定局限。1992年以后,隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),如何圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打造與之相適應(yīng)的政府組織體系,需要經(jīng)由實(shí)踐與理論研究?jī)煞矫娴呐?。此?機(jī)構(gòu)改革成效受限還與人們的認(rèn)識(shí)局限、官本位意識(shí)、人員分流困難、缺乏相應(yīng)配套改革等有關(guān)。

(二)轉(zhuǎn)變職能階段目標(biāo)及其實(shí)施成效1992年中共十四大明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出,是對(duì)如何處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)關(guān)系問(wèn)題的重大突破,也標(biāo)志著在新的經(jīng)濟(jì)體制條件下中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的新開(kāi)端。實(shí)際上,中共十三大以后的歷次全國(guó)代表大會(huì)都提出轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù),說(shuō)明中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整而漸次展開(kāi)的過(guò)程。就其轉(zhuǎn)變內(nèi)容而言,首先,重新確定政府角色,定位政府職能,改變?nèi)苷疄橛邢拚?政府職能限定于應(yīng)該管、管得好、管得了的領(lǐng)域。其次,在職能及其實(shí)現(xiàn)方式方面,由運(yùn)用行政手段進(jìn)行微觀的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段進(jìn)行間接的宏觀管理;最后,為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上強(qiáng)調(diào)把綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)改組為宏觀調(diào)控部門(mén),調(diào)整和減少專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén),加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)。1990年代開(kāi)始的廣泛而深入的行政審批制度改革,對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能起到了重要作用。2003年頒行的《行政許可法》在政府職能轉(zhuǎn)變方面作出法律規(guī)定,這是當(dāng)代中國(guó)首次較為全面系統(tǒng)地對(duì)有關(guān)政府職能作出的法律限定。通過(guò)多年的政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐,以及調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu),基本上實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的位移,由原來(lái)重政治統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向重管理和服務(wù)職能。政府經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能逐漸明確,政企分開(kāi)的步伐加快,政府的微觀管理職能日漸削弱,宏觀調(diào)控職能不斷增強(qiáng).當(dāng)然,當(dāng)代中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而不斷逐步完善。在這一過(guò)程中,由于經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能定位的復(fù)雜性,政府職能存在越位、缺位或錯(cuò)位的現(xiàn)象實(shí)不可避免。對(duì)于政府職能的定位,首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;其次,為防止市場(chǎng)機(jī)制的局限,政府要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的作用;再者,政府應(yīng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供公共產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

(三)公共服務(wù)階段目標(biāo)及其實(shí)施成效隨著行政管理體制改革的不斷深化,各級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能也不斷得到改善。從2002年開(kāi)始,各級(jí)地方政府開(kāi)始進(jìn)行以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府建設(shè)創(chuàng)新。2003年的SARS危機(jī)更是引起了政府對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的關(guān)注,各級(jí)政府的公共服務(wù)意識(shí)和水平有了顯著提高,許多重要的公共服務(wù)指標(biāo)從低收入國(guó)家行列升到了中下等收入水平國(guó)家行列。政府公共服務(wù)支出不斷增加,國(guó)家財(cái)政的社會(huì)文教支出由1978 年的146.96 億元上升為2005 年的8953.36億元,占財(cái)政收入的比重由13.1%上升到26.39%.教育公共服務(wù)水平明顯提高,文盲率由1978年的22.8%下降到2003年的8.7%,小學(xué)畢業(yè)升學(xué)率由1978年的87.7%上升到2005年的98.42%。2005年全國(guó)各類(lèi)高等教育總規(guī)模超過(guò)2300萬(wàn)人,高等教育毛入學(xué)率達(dá)到21%[1 ](P178);社會(huì)保障體系基本建立,截至2005年底,全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)17487萬(wàn),參加失業(yè)保險(xiǎn)的人為10648萬(wàn),參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人為13783萬(wàn)[2 ](P162);社會(huì)救助水平有了較大發(fā)展,截至2007年6月底,中國(guó)大陸三十一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度,覆蓋到2068萬(wàn)人。盡管如此,但由于強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的時(shí)間還不長(zhǎng),經(jīng)驗(yàn)不夠豐富,在公共服務(wù)目標(biāo)實(shí)踐過(guò)程中還存在不少問(wèn)題。

第一,理論認(rèn)識(shí)不足。打造公共服務(wù)體系是中國(guó)政府的一項(xiàng)新的任務(wù),各級(jí)政府公共服務(wù)的實(shí)踐還屬于摸著石頭過(guò)河的探索階段,對(duì)公共服務(wù)的特點(diǎn)、內(nèi)容和基本任務(wù)等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)分歧仍舊較大。政府對(duì)于相關(guān)問(wèn)題也缺乏明確的理論指導(dǎo),部分部門(mén)公共服務(wù)意識(shí)不足或者是服務(wù)方式、手段不當(dāng)。第二,公共支出結(jié)構(gòu)不合理。從總的發(fā)展趨勢(shì)看,中國(guó)財(cái)政體制正在逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型,體現(xiàn)在政府公共支出結(jié)構(gòu)上,即經(jīng)濟(jì)性支出比重逐漸下降,社會(huì)服務(wù)性支出比重逐漸上升。但中國(guó)政府公共支出具有濃厚的生產(chǎn)投資型財(cái)政的特點(diǎn),公共支出過(guò)多投入了那些本應(yīng)由市場(chǎng)力量發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域,如2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出仍然占公共支出的26.56%,社會(huì)文教費(fèi)僅占26.87%,非民生型公共服務(wù)支出,如國(guó)防與行政管理費(fèi)與之前相比仍舊居高不下。第三,公共服務(wù)壟斷性明顯。壟斷意味著排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)。公平健康的競(jìng)爭(zhēng)是提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量的最有效的動(dòng)力。正如公共選擇學(xué)派所言,壟斷免除了公共部門(mén)外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力,同時(shí)也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的大多數(shù)“顧客”也就因此處于劣勢(shì)地位[ 3 ] ,使得他們難以理直氣壯地爭(zhēng)取自己的權(quán)益,這反過(guò)來(lái)又促長(zhǎng)了服務(wù)提供者盛氣凌人的態(tài)度。

三、改革目標(biāo)的發(fā)展展望當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革經(jīng)歷了從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新的發(fā)展階段,觸及深層次的關(guān)鍵性改革目標(biāo)也日趨明顯合理。

中共十七大報(bào)告和十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》,規(guī)劃了未來(lái)十年深化行政管理體制改革的總體目標(biāo),即到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過(guò)改革,實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。今后五年,要加快政府職能轉(zhuǎn)變,深化政府機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè),為實(shí)現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

未來(lái)行政管理體制改革目標(biāo)凸顯出如下特點(diǎn):

第一,改革發(fā)展的系統(tǒng)性。中共十七大報(bào)告提出,要抓緊制定行政管理體制改革總體方案。這表明,未來(lái)的改革要克服局部性、孤立性的局限,從系統(tǒng)觀點(diǎn)出發(fā),將行政管理體制改革作為一個(gè)系統(tǒng)工程,注重改革的整體性、關(guān)聯(lián)性。也就是說(shuō),未來(lái)的改革要注重各相關(guān)領(lǐng)域改革的相互聯(lián)系和相互作用,解決好行政管理體制相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。通過(guò)制定行政管理體制改革的總體性計(jì)劃,確定行政管理體制改革的整體性目標(biāo)和子目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)和階段性目標(biāo),明確改革的整體性框架以及框架下各個(gè)改革組成要素的關(guān)系,合理安排各項(xiàng)改革的進(jìn)程和程序。這對(duì)于引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方面的改革行為,實(shí)現(xiàn)新時(shí)期行政管理體制改革的目標(biāo)具有重要意義。

第二,職能取向的服務(wù)性。轉(zhuǎn)變職能一直是當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的主題。三十年來(lái),中國(guó)政府圍繞經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變動(dòng)不斷對(duì)職能進(jìn)行調(diào)整。鑒于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式改變是一個(gè)過(guò)程,政府職能轉(zhuǎn)變也不可能一步到位。在未來(lái)的改革中,依然要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?按照中共十七大的部署,“加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi),規(guī)范行政行為,加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè),減少和規(guī)范行政審批,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”,把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去,把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好,從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,充分發(fā)揮民間組織在社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)中的作用,更加有效地提供公共產(chǎn)品。

未來(lái)行政管理體制改革的核心仍然是構(gòu)建公共服務(wù)體系,強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。中共十七大首次提出建設(shè)服務(wù)型政府,要求健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù),必須要通過(guò)深化改革,消除體制性障礙,切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題,推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)和諧,維護(hù)人民群眾的利益;要注重公共服務(wù),著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展,建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

第三,權(quán)責(zé)配置的合理性。權(quán)責(zé)配置是行政管理體制的重要內(nèi)容,主要涉及兩個(gè)方面:首先是橫向部門(mén)之間的權(quán)責(zé)配置。要合理界定政府部門(mén)職能,明確部門(mén)責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。理順部門(mén)職責(zé)分工,堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé),確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng),要明確牽頭部門(mén),分清主次責(zé)任。健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。其次是縱向管理層次權(quán)責(zé)的配置。各級(jí)政府要按照加快職能轉(zhuǎn)變的要求,結(jié)合實(shí)際,突出管理和服務(wù)重點(diǎn)。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理,進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng),把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上,維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施,加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé),做好面向基層和公眾的服務(wù)與管理,維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則,科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力,增強(qiáng)地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。

第四,機(jī)構(gòu)改革的綜合性。未來(lái)的機(jī)構(gòu)改革涉及政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門(mén)等。對(duì)于政府機(jī)構(gòu),首先,深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)的職能,做好發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、財(cái)稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成科學(xué)、權(quán)威、高效的宏觀調(diào)控體系。

其次,圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制,完善行政運(yùn)行機(jī)制,健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。再者,為減少行政層次,降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題,精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),不再保留的,任務(wù)交由職能部門(mén)承擔(dān),要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置,涉及跨部門(mén)的事項(xiàng),由主辦部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)。確需設(shè)立的,要嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。最后,推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)各層級(jí)政府的不同職責(zé)重點(diǎn),合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi),需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)上下對(duì)口,其他機(jī)構(gòu)因地制宜。調(diào)整和完善垂直管理體制,進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。

對(duì)于事業(yè)單位,要按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則進(jìn)行分類(lèi)改革。主要承擔(dān)行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu);主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,逐步轉(zhuǎn)為企業(yè);主要從事公益服務(wù)的,強(qiáng)化公益屬性,整合資源,完善法人治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和人事制度改革,完善相關(guān)財(cái)政政策。

對(duì)于行業(yè)管理部門(mén),要整合完善其體制,注重發(fā)揮行業(yè)管理部門(mén)在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用。

根據(jù)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》,認(rèn)真組織實(shí)施國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,抓緊制定地方政府機(jī)構(gòu)改革、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)和方案,制定和完善國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定,及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)。認(rèn)真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定,嚴(yán)格控制編制,對(duì)違反規(guī)定的限期予以糾正。建立健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法治化進(jìn)程。

第五,政府行為的法治性。

加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè),遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。必須嚴(yán)格依法行政,堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,健全監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化責(zé)任追究,切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。加快建設(shè)法治刑政府,規(guī)范行政決策行為,完善科學(xué)民主決策機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作,健全行政執(zhí)法體制和程序,完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度。

[參考文獻(xiàn)]

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第五篇：淺談漁業(yè)行政管理體制改革

農(nóng)業(yè)行政管理體制改革國(guó)際研討會(huì)

2003年11月20日

淺談漁業(yè)行政管理體制改革

張忠孝

（四川省水產(chǎn)局局長(zhǎng)）

張忠孝

高級(jí)工程師，現(xiàn)任四川省水利廳黨組成員、四川省水產(chǎn)局局長(zhǎng)、中國(guó)水產(chǎn)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、四川省作家協(xié)會(huì)與書(shū)法家協(xié)會(huì)會(huì)員。長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)、工業(yè)、財(cái)貿(mào)管理工作，曾任四川省通江縣縣長(zhǎng)、縣委書(shū)記，巴中地委常委、秘書(shū)長(zhǎng)，被評(píng)為優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)管理工作者。去年在第三屆世界漁業(yè)大會(huì)上發(fā)表《發(fā)展水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)西部漁業(yè)強(qiáng)省》的論文，受到中外專(zhuān)家的廣泛贊譽(yù)。近幾年有多篇論文在中央、省級(jí)報(bào)刊發(fā)表并獲獎(jiǎng)。

歷史進(jìn)入新的世紀(jì)，中央提出：全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義新局面的必由之路。漁業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要組成部分，是資源優(yōu)化配置、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、確保農(nóng)民增收、擴(kuò)大對(duì)外出口的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新亮點(diǎn)。要把中國(guó)漁業(yè)建成現(xiàn)代化，必須建立與之相適應(yīng)的漁業(yè)行政管理體制。本文想著重就漁業(yè)行政管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備和事權(quán)劃分“三大”問(wèn)題談一點(diǎn)個(gè)人的淺見(jiàn)，望批評(píng)指正。

一、漁業(yè)行政管理體制改革的總體思路

當(dāng)前，我國(guó)漁業(yè)行政管理確實(shí)存在著層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)、政出多門(mén)、多重執(zhí)法、名目不

一、管理混亂等嚴(yán)重問(wèn)題，從不同程度上影響和束縛了漁民積極性的發(fā)揮、漁業(yè)生產(chǎn)力的提高和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要根本改變這種狀況，必須按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則和決策、執(zhí)法、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，下大力氣推進(jìn)各級(jí)漁業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，提高人員素質(zhì)，從機(jī)構(gòu)、編制、性質(zhì)上法定化。因此，漁業(yè)行政管理體制改革的總體思路是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的漁業(yè)行政管理體制。改革要達(dá)到的目標(biāo)是：不斷促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)品質(zhì)量，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代漁業(yè)新機(jī)制，以適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，在更大范圍、更大領(lǐng)域和更高層次上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與競(jìng)爭(zhēng)，為結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收、出口創(chuàng)匯、民族復(fù)興作出更大的貢獻(xiàn)。

二、漁業(yè)行政管理體制改革的主要內(nèi)容

按照《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，建立以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分并存的社會(huì)主

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淺談漁業(yè)行政管理體制改革

義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。然而，漁業(yè)行政管理體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，近年來(lái)雖然不斷進(jìn)行內(nèi)部改革，但是在對(duì)外名稱(chēng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備、人員性質(zhì)、事權(quán)劃分、管理機(jī)制、技術(shù)推廣、對(duì)外貿(mào)易、執(zhí)法監(jiān)督等許多方面仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，還很不適應(yīng)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)市場(chǎng)的需求和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的客觀需要。必須實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)；加大管理職能、執(zhí)法力度；改進(jìn)工作方式、工作作風(fēng)；提高人員素質(zhì)、辦事效率，以不斷建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的漁業(yè)行政管理新模式，其核心是：中央集權(quán)，分級(jí)管理，權(quán)責(zé)相符，政令統(tǒng)一。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置

改革開(kāi)放以來(lái)，中央發(fā)出了“把畜牧水產(chǎn)發(fā)展成為一個(gè)大產(chǎn)業(yè)”的偉大號(hào)召，各級(jí)黨委、政府加強(qiáng)了水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)水產(chǎn)品總量達(dá)到了全世界的30%以上，出口連續(xù)幾年居農(nóng)產(chǎn)品的第一位，中國(guó)成為了世界上從業(yè)漁民最多、養(yǎng)殖面積最大、擁有漁船最多的漁業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，取得了輝煌的成就。但是，水產(chǎn)業(yè)也存在一些不可忽視的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有的單設(shè)，有的合設(shè)，有的掛靠；對(duì)外名稱(chēng)上，有的叫“水產(chǎn)局”，有的叫“海洋與漁業(yè)局”，有的叫“畜牧水產(chǎn)局”，有的叫“漁政漁港監(jiān)督局”；管理級(jí)別上，同一層次有的是“廳級(jí)”，有的是“副廳級(jí)”，有的是“縣處級(jí)”；人員性質(zhì)上，有的是“行政公務(wù)員”，有的是“事業(yè)人員”，有的是“企業(yè)人員”等等。這就造成在與外商交往中，無(wú)所適從；在漁政執(zhí)法中，主體錯(cuò)位；在行業(yè)管理中，政出各門(mén)；在機(jī)關(guān)服務(wù)中，效率低下。為此，建議水產(chǎn)行政管理體制實(shí)行“三個(gè)統(tǒng)一”：

（1）統(tǒng)一對(duì)外名稱(chēng)

機(jī)構(gòu)名稱(chēng)中一律貫“水產(chǎn)漁政”字樣，因?yàn)椤八a(chǎn)”，包括水生動(dòng)物、水生植物、水生微生物，僅講漁業(yè)是不全面的；“漁政”已涵蓋了“漁船漁港監(jiān)督”，再加上“漁船漁港監(jiān)督”就顯得重復(fù)繁雜。譬如在一個(gè)縣（市、區(qū)）可稱(chēng)：“×××省××縣水產(chǎn)漁政局”，這樣命名就更為準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔。

（2）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置

從全國(guó)而言，建議設(shè)立中央、省（直轄市、自治區(qū)）、市（州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“五級(jí)”水產(chǎn)漁政管理機(jī)構(gòu)。

● 中央級(jí)：建立“中華人民共和國(guó)水產(chǎn)漁政局”。在農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下代表國(guó)家行使水產(chǎn)漁政管理權(quán)力，負(fù)責(zé)全面管理國(guó)家水產(chǎn)漁政工作。內(nèi)部機(jī)構(gòu)包括：漁政指揮中心、海區(qū)漁政局、幾大流域、水產(chǎn)研究所、學(xué)會(huì)、水產(chǎn)科學(xué)院和現(xiàn)有各處室等。從英國(guó)、俄羅斯、日本、越南、秘魯?shù)仁澜绨l(fā)達(dá)的漁業(yè)生產(chǎn)國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，它們都單獨(dú)設(shè)立或者與農(nóng)業(yè)、海洋、環(huán)保結(jié)合設(shè)立“漁業(yè)部”、“水產(chǎn)部”、“漁業(yè)局”，并賦予了很高的權(quán)力。特別是我國(guó)加入WTO后，水產(chǎn)品出口越來(lái)越多，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，水產(chǎn)業(yè)又成了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收的重要途徑，更需要進(jìn)一步強(qiáng)化和加大水產(chǎn)漁政部門(mén)的職能和權(quán)限，為水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供更加有力的組織保障、政策保障和法律保障。

● ?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級(jí)：建立“××?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）水產(chǎn)漁政局”。從各省實(shí)際出發(fā)或者單設(shè)，或者與海洋、畜牧、農(nóng)業(yè)合設(shè)，合設(shè)時(shí)應(yīng)保留單獨(dú)的牌子、公章、編制、人員和經(jīng)費(fèi)；為便于全國(guó)水產(chǎn)系統(tǒng)計(jì)劃下達(dá)、項(xiàng)目申報(bào)、經(jīng)費(fèi)劃拔、年報(bào)統(tǒng)計(jì)、行政執(zhí)法，適宜歸口到農(nóng)業(yè)部一條線管理。各省的水產(chǎn)研究所、水產(chǎn)院校、水產(chǎn)學(xué)會(huì)、水產(chǎn)技術(shù)推廣站，國(guó)家級(jí)水產(chǎn)原（良）種場(chǎng)，漁政、船檢、港監(jiān)管理機(jī)構(gòu)，漁藥漁飼料企業(yè)，水產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心等適― 74 ― 農(nóng)業(yè)行政管理體制改革國(guó)際研討會(huì)

2003年11月20日

宜全部劃歸各省水產(chǎn)漁政局管理，切實(shí)形成“產(chǎn)學(xué)研”一體化，以便優(yōu)化配置，資源共享，降低成本，提高效益。使省級(jí)水產(chǎn)漁政部門(mén)真正擔(dān)負(fù)起全省水產(chǎn)行政管理的重大職能。

● 市（州）級(jí)：建立“××省××市（州）水產(chǎn)漁政局”。其機(jī)構(gòu)職能、人員性質(zhì)、工作范圍、執(zhí)法責(zé)任、行政管理，均可參照省級(jí)辦法執(zhí)行。

● 縣（市、區(qū)）級(jí)：建立“××省××縣水產(chǎn)漁政局”。特別是水產(chǎn)漁業(yè)大縣，應(yīng)建立健全專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，具體辦法參照省、市級(jí)機(jī)構(gòu)的組建原則執(zhí)行。

● 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)：在水產(chǎn)品主產(chǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、大型漁區(qū)、跨界水域、應(yīng)建立“××省××縣××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水產(chǎn)技術(shù)推廣站”，或“××省××縣××湖（庫(kù)）區(qū)水產(chǎn)技術(shù)推廣站”。對(duì)那些產(chǎn)量較少、養(yǎng)殖分散的次產(chǎn)區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），則可與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站合并設(shè)立，但要保留牌子，經(jīng)費(fèi)來(lái)源按當(dāng)?shù)刎?cái)政規(guī)定辦理。

（3）統(tǒng)一人員性質(zhì)

建議縣級(jí)以上水產(chǎn)漁政局一律列為國(guó)家編制內(nèi)的國(guó)家行政管理單位，其人員性質(zhì)分三部分考慮，一是水產(chǎn)行政管理人員、漁政、船檢、港監(jiān)人員全部納入國(guó)家公務(wù)員序列管理；二是水產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)測(cè)人員、水產(chǎn)技術(shù)推廣人員、國(guó)家水產(chǎn)原種技術(shù)管理人員、擔(dān)負(fù)公益性、社會(huì)性的水產(chǎn)科學(xué)研究人員仍按財(cái)政全額撥款的事業(yè)人員管理；三是水產(chǎn)、漁苗、漁機(jī)、漁飼料的企業(yè)人員，性質(zhì)不變。這樣做的好處是：有利于穩(wěn)定行業(yè)管理隊(duì)伍，政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，確保漁業(yè)依法行政，在全國(guó)建立起一支“精減、統(tǒng)一、務(wù)實(shí)、高效、廉潔”的水產(chǎn)漁政工作隊(duì)伍。

2.職能配備

水產(chǎn)漁政部門(mén)的職能配備原則是：轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵減政，提高效率，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。從目前職能發(fā)揮的現(xiàn)狀看，職能缺位、職能交叉、職能重復(fù)、職能復(fù)雜的情況都仍然存在，需要不斷增補(bǔ)、強(qiáng)化、精減、下放，切實(shí)解決那些“該管不能管、不該管又在管、管又管不了、不管還不行”的問(wèn)題。至于中央、省、市、縣基本職能是大致相同的，只是工作對(duì)象、業(yè)務(wù)范圍、調(diào)控能力的多少、大小、強(qiáng)弱而異。實(shí)踐中，我認(rèn)為以下四個(gè)方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善：

（1）要加強(qiáng)水產(chǎn)漁政工作的宏觀戰(zhàn)略研究

21世紀(jì)的水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，正在溶入全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大潮，國(guó)家水產(chǎn)漁政部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，組織精干的研究隊(duì)伍，洞察瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)形勢(shì)，站在時(shí)代的前沿，用世界眼光，去進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略研究，提出科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃、政策措施、信息依據(jù)來(lái)指導(dǎo)我國(guó)的水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使我們?cè)趪?guó)際競(jìng)爭(zhēng)中永遠(yuǎn)立于不敗之地。

（2）要加大國(guó)家漁政執(zhí)法的力度

按照《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》和農(nóng)業(yè)部的規(guī)定，省級(jí)建立漁政執(zhí)法總隊(duì)，市州建立漁政執(zhí)法支隊(duì)、縣級(jí)建立漁政執(zhí)法大隊(duì)，開(kāi)展綜合執(zhí)法，實(shí)行依法治漁。但是由于種種原因，這個(gè)規(guī)定基本上或者大多數(shù)省市都未落實(shí)，原因是無(wú)機(jī)構(gòu)、缺編制、人員少、經(jīng)費(fèi)緊。導(dǎo)致漁事案件上升，水質(zhì)污染嚴(yán)重，電毒炸魚(yú)增多，執(zhí)法手段極為落后，水產(chǎn)漁政主管部門(mén)想管也管不了，心有余而力不足，只有“看水流舟”。希望在進(jìn)一步行政體制改革中，把漁政執(zhí)法作為一個(gè)突出問(wèn)題加以解決。

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淺談漁業(yè)行政管理體制改革

（3）要減少職能交叉、政出多門(mén)和行政審批

據(jù)調(diào)查，有的省水產(chǎn)漁政機(jī)構(gòu)只是××部門(mén)內(nèi)設(shè)的一個(gè)辦公室或一個(gè)處，沒(méi)有對(duì)外行文權(quán)，怎么履行漁業(yè)管理的行政職能呢？有的省水產(chǎn)生產(chǎn)是A部門(mén)管，水產(chǎn)科研是B部門(mén)管，水產(chǎn)教育培訓(xùn)又是C部門(mén)管，部門(mén)林立，互不統(tǒng)屬。這樣設(shè)置水產(chǎn)機(jī)構(gòu)，必然政出多門(mén)，多頭審批；產(chǎn)權(quán)不能優(yōu)化配置、資源不能共同分享，人才不能統(tǒng)一使用；誰(shuí)都在管，誰(shuí)都又沒(méi)有管；行政成本過(guò)高，辦事效率低下；既不好辦，又不好說(shuō)?，F(xiàn)在到了非改不可的地步了。

（4）要強(qiáng)化水產(chǎn)品、漁藥、漁飼料等投入品的質(zhì)量監(jiān)督管理職能

農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展方向是“優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全”，但是水產(chǎn)品是省水產(chǎn)局管生產(chǎn)，質(zhì)監(jiān)部門(mén)管質(zhì)量認(rèn)證，畜牧部門(mén)管漁藥、漁飼料質(zhì)量監(jiān)督。職能交叉，多頭管理，協(xié)調(diào)難度很大，被不法商販鉆空子，假冒偽劣屢禁不止。建議將水產(chǎn)質(zhì)量、水產(chǎn)投入品、水產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理職能全部劃歸水產(chǎn)漁政部門(mén)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一方能依法行政。

3.事權(quán)劃分

事權(quán)劃分，關(guān)鍵是要把管人、管事、管錢(qián)相統(tǒng)一。充分調(diào)動(dòng)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)的積極性，在各級(jí)的管轄范圍內(nèi)切實(shí)履行法律和政府賦予的權(quán)力和義務(wù)，向上級(jí)、向政府、向廣大人民群眾負(fù)責(zé)。就省級(jí)水產(chǎn)漁業(yè)部門(mén)為例其主要職責(zé)有10項(xiàng)：

（1）研究制定并組織實(shí)施全省水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃；（2）貫徹執(zhí)行國(guó)家《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水污染防治法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《水法》等法律法規(guī)。擬定并監(jiān)督執(zhí)行地方性漁業(yè)法律規(guī)章；

（3）負(fù)責(zé)全省漁政、船檢、港監(jiān)的管理，負(fù)責(zé)全省水生野生動(dòng)物、漁業(yè)資源和環(huán)境的保護(hù)；負(fù)責(zé)漁業(yè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)和漁船安全管理工作；負(fù)責(zé)重大漁事案件的查處和漁事糾紛的協(xié)調(diào)處理；負(fù)責(zé)珍稀魚(yú)類(lèi)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理工作；

（4）負(fù)責(zé)編制全省水產(chǎn)計(jì)劃、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)；負(fù)責(zé)水產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制；負(fù)責(zé)水產(chǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃、申報(bào)、實(shí)施、監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收，制訂漁業(yè)區(qū)劃及其設(shè)計(jì)審查等工作；

（5）負(fù)責(zé)全省漁業(yè)（含水利漁業(yè)）生產(chǎn)、種苗體系建設(shè)，商品魚(yú)基地建設(shè)、灘涂水域開(kāi)發(fā)利用；負(fù)責(zé)全省水產(chǎn)品加工流通、市場(chǎng)建設(shè)和境內(nèi)檢疫防疫、國(guó)際合作交流等管理工作；

（6）負(fù)責(zé)全省水產(chǎn)行業(yè)漁藥漁飼料的核準(zhǔn)登記、質(zhì)量檢測(cè)、市場(chǎng)監(jiān)督；漁船、漁機(jī)、漁具、漁需物資、漁業(yè)信息的綜合管理；

（7）負(fù)責(zé)制訂全省漁業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃，組織重大科研課題攻關(guān)和科技成果鑒定、試驗(yàn)示范推廣和開(kāi)發(fā)，制訂生產(chǎn)、技術(shù)、產(chǎn)品、漁需物資質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；負(fù)責(zé)水產(chǎn)職工教育培訓(xùn)和高、中、初三級(jí)技術(shù)職務(wù)評(píng)審?fù)扑]工作；

（8）負(fù)責(zé)全省水產(chǎn)技術(shù)推廣隊(duì)伍建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水產(chǎn)推廣體系建設(shè)；負(fù)責(zé)組織技術(shù)推廣項(xiàng)目的實(shí)施、驗(yàn)收及評(píng)審；

（9）參與制訂地方漁業(yè)稅收、信貸、財(cái)政補(bǔ)貼和貼息的政策；（10）承辦上級(jí)主管部門(mén)交辦的其他事項(xiàng)。

三、漁業(yè)行政管理體制改革的基本走向

漁業(yè)行政管理體制改革的基本走向，是要建立一個(gè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉― 76 ― 農(nóng)業(yè)行政管理體制改革國(guó)際研討會(huì)

2003年11月20日

潔高效”的行政管理體制，與我國(guó)水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相一致，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立相統(tǒng)一，與積極參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)相銜接，做到：精減、統(tǒng)一、務(wù)實(shí)、高效。改革中必須注意解決好“五大”問(wèn)題。

1.輿論導(dǎo)向問(wèn)題

改革，要涉及每一個(gè)人的切身利益，必然引起廣大職工和全社會(huì)的關(guān)注。必須統(tǒng)一思想，把“要我改”變成“我要改”，把被動(dòng)當(dāng)“對(duì)象”變成自覺(jué)當(dāng)“動(dòng)力”，把改革作“終點(diǎn)”變成改革為“起點(diǎn)”，這就是必須端正輿論導(dǎo)向，作好深化改革的宣傳發(fā)動(dòng)工作，為改革創(chuàng)造一個(gè)寬松的輿論環(huán)境。

2.方案制訂問(wèn)題

改革不是一蹴而就，而是一場(chǎng)傳統(tǒng)與創(chuàng)新、保守與發(fā)展的深刻革命。必須深入基層，依靠群眾，調(diào)查研究，摸清家底，掌握動(dòng)態(tài)，正確制訂改革方案，有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有目的地按改革方案穩(wěn)妥進(jìn)行，以最小的成本換取最大的成果，做到：思想發(fā)動(dòng)充分，改革方案科學(xué)，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，人員分流可行，促進(jìn)發(fā)展有利。

3.改革成本問(wèn)題

按照三分法，減少改革的社會(huì)成本。一部分骨干要保留，有利于工作開(kāi)展；一部分要分流，要找好去向，穩(wěn)妥安置；一部分要脫鉤斷奶，納入企業(yè)軌道。各級(jí)財(cái)政還必須準(zhǔn)備支付一定的改革成本，買(mǎi)斷工齡，進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)。否則，欲速則不達(dá)。

4.社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題

處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，是確保改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵。改革中一定要充分考慮廣大干部職工的覺(jué)悟程度、合理確定改革的強(qiáng)度和高度重視社會(huì)的承受力度。使改革，既堅(jiān)決又徹底，既有點(diǎn)的突破又有面的推動(dòng)，既積極大膽又審慎穩(wěn)妥，盡量減少改革的負(fù)面效應(yīng)。

5.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題

我們的改革，從性質(zhì)上講是我國(guó)社會(huì)主義行政管理制度的自我完善，黨和政府是領(lǐng)導(dǎo)改革的核心力量，所以，必須加強(qiáng)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，這是毫無(wú)疑義的。

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