第一篇：我國(guó)房地產(chǎn)法律制度的完善淺議

我國(guó)房地產(chǎn)法律制度的完善淺議

所謂商品房預(yù)售,是指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的房屋預(yù)先出售給承購(gòu)人,由承購(gòu)人支付定金或房?jī)r(jià)款的行為。我國(guó)的商品房預(yù)售制度是從上個(gè)世紀(jì)九十年代初開(kāi)始逐步建立的。十多年的發(fā)展表明,這項(xiàng)制度對(duì)培育我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)、推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的歷史性作用。然而,商品房預(yù)售制度在實(shí)施過(guò)程中也產(chǎn)生了大量的道德風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2005年8月15日,中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2004中國(guó)房地產(chǎn)金融報(bào)告》稱:“很多市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和交易問(wèn)題都源于商品房的預(yù)售制度。目前經(jīng)營(yíng)良好的房地產(chǎn)商已經(jīng)積累了一定的實(shí)力,可以考慮取消現(xiàn)行的房屋預(yù)售制度,改期房銷售為現(xiàn)房銷售?！?月19日,最早在是否取消預(yù)售制度方面存在爭(zhēng)議的深圳市馬上表態(tài),目前不會(huì)取消房地產(chǎn)的預(yù)售制度。8月24日,建設(shè)部新聞發(fā)言人又明確指出,國(guó)家近期內(nèi)不會(huì)取消商品房的預(yù)售制度。中國(guó)商品房預(yù)售制度的存與廢一時(shí)成為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界所熱烈討論的焦點(diǎn)話題。

我們認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)商品房預(yù)售制度的調(diào)整在客觀上需要三個(gè)條件:首先,現(xiàn)行法律文本與社會(huì)秩序有難以克服的缺位和缺陷;其次,為制度的調(diào)整找到足以令人信服的理論依據(jù);再次,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)資源中能夠?qū)ふ业阶阋蕴娲撝贫劝l(fā)揮作用的新的調(diào)整手段。而這三者的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是否具備值得我們認(rèn)真思考。

一、商品房預(yù)售制度考察:文本與實(shí)踐

房產(chǎn)預(yù)售制度起源于上個(gè)世紀(jì)五、六十年代的香港,當(dāng)時(shí)香港住房嚴(yán)重不足,需求龐大?；粲|成立的立信置業(yè)有限公司,一改當(dāng)時(shí)的現(xiàn)樓銷售政策,提出“預(yù)售樓花”,并提倡分期付款。隨后其他地產(chǎn)商紛紛效尤,成為香港房地產(chǎn)市場(chǎng)的一大經(jīng)營(yíng)特色。從1955年到1965年十年間,香港地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。炒樓花也因此被國(guó)外部分媒體稱為“中國(guó)人的第五大發(fā)明”,并波及東南亞地區(qū)。而我國(guó)大陸房地產(chǎn)法律制度的復(fù)興從1979年改革開(kāi)放之后才開(kāi)始。奧斯丁認(rèn)為,法律最重要的目的是研究有關(guān)實(shí)際存在的由人制定的法(positive law)。1988年全國(guó)人大通過(guò)“憲法修正案”規(guī)定,土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。從此,土地有償、有期限使用制度得以建立。同年全國(guó)人大通過(guò)新《中華人民共和國(guó)土地管理法》。此后,我國(guó)房地產(chǎn)立法地位不僅提高,房地產(chǎn)法調(diào)整的對(duì)象和范圍也不斷擴(kuò)大,從開(kāi)始時(shí)的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、私房買賣、租賃擴(kuò)展到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、房地產(chǎn)交易、抵押以及房地產(chǎn)使用、消費(fèi)等新的領(lǐng)域。但是由于商品房需求的普遍性和生產(chǎn)周期的長(zhǎng)期性,處于起步階段的房地產(chǎn)企業(yè)普遍面臨開(kāi)發(fā)資金短缺的問(wèn)題。為解決房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商先期工程建設(shè)資金不足、降低房地產(chǎn)業(yè)門檻、增加商品房供應(yīng)以活躍房地產(chǎn)市場(chǎng), 1994年7月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》。這部全面規(guī)范城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的法律借鑒了香港的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式,正式確立了商品房預(yù)售制度。此后國(guó)務(wù)院《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、建設(shè)部《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》等,均對(duì)這一制度做了相應(yīng)具體的規(guī)定。由于這些法律、行政法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于預(yù)售制度的規(guī)定較為零散,我們對(duì)其進(jìn)行歸納分析,認(rèn)為目前我國(guó)商品房預(yù)售制度的文本內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面:(一)商品房預(yù)售歸口管理制度。2004年7月20日建設(shè)部修正的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第4條規(guī)定:國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門歸口管理全國(guó)城市商品房預(yù)售管理;省、自治區(qū)建設(shè)行政主管部門歸口管理本行政區(qū)域內(nèi)城市商品房預(yù)售管理;市、縣人民政府建設(shè)行政主管部門或房地產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市商品房預(yù)售管理。

(二)商品房預(yù)售條件法定制度。出于對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》第44條的細(xì)化, 2004年修正的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第5條規(guī)定商品房預(yù)售應(yīng)當(dāng)符合下列條件:一是已交付全部土地使用權(quán)出讓金,取得土地使用權(quán)證書;二是持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證;三是按提供預(yù)售的商品房計(jì)算,投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25%以上,并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期。

(三)商品房預(yù)售許可證制度。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)要進(jìn)行商品房預(yù)售,應(yīng)當(dāng)向房地產(chǎn)管理部門申請(qǐng)預(yù)售許可,取得《商品房預(yù)售許可證》。未取得《商品房預(yù)售許可證》的,不得進(jìn)行商品房預(yù)售。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)申請(qǐng)辦理商品房預(yù)售登記,應(yīng)當(dāng)提交土地使用權(quán)證書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)等級(jí)證書、工程施工合同、預(yù)售商品房分層平面圖、商品房預(yù)售方案。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主管部門應(yīng)當(dāng)自收到商品房預(yù)售申請(qǐng)之日起10日內(nèi),作出同意預(yù)售或者不同意預(yù)售的答復(fù)。同意預(yù)售的,應(yīng)當(dāng)核發(fā)商品房預(yù)售許可證明;不同意預(yù)售的,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

(四)商品房預(yù)售廣告限制制度?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定:房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)不得進(jìn)行虛假?gòu)V告宣傳,商品房預(yù)售廣告中應(yīng)當(dāng)載明《商品房預(yù)售許可證》的文號(hào)。此外,《城市商品房銷售管理辦法》第23、42條規(guī)定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在訂立商品房買賣合同之前向買受人明示《城市商品房預(yù)售管理辦法》和《商品房買賣合同示范文本》。否則處以警告,責(zé)令限期改正,并可處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款。

(五)商品房預(yù)售合同登記備案制度。《城市商品房預(yù)售管理辦法》第10條規(guī)定:商品房預(yù)售,開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購(gòu)人簽訂商品房預(yù)售合同。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽約之日起30日內(nèi),向房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)。房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),逐步推行商品房預(yù)售合同網(wǎng)上登記備案。商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)可以委托代理人辦理。委托代理人辦理的,應(yīng)當(dāng)有書面委托書。

(六)商品房預(yù)售款專用制度?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第44條第2款規(guī)定:商品房預(yù)售所得款項(xiàng),必須用于有關(guān)的工程建設(shè)?！冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》第11條進(jìn)一步進(jìn)行授權(quán)性規(guī)定:商品房預(yù)售款監(jiān)管的具體辦法,由房地產(chǎn)管理部門制定。也就是說(shuō)在工程竣工前,預(yù)售款必須用于相應(yīng)樓盤的工程建設(shè)。

(七)預(yù)售商品房權(quán)屬登記制度?！冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》第12條規(guī)定:預(yù)售的商品房交付使用之日起90日內(nèi),承購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法到房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理權(quán)屬登記手續(xù)。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助,并提供必要的證明文件。由于開(kāi)發(fā)企業(yè)的原因,承購(gòu)人未能在房屋交付使用之日起90日內(nèi)取得房屋權(quán)屬證書的,除開(kāi)發(fā)企業(yè)和承購(gòu)人有特殊約定外,開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

以上七項(xiàng)具體制度共同構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行商品房預(yù)售的法律規(guī)則和行為模式。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展,目前各大主要城市的商品房預(yù)售比例普遍都在80%左右,部分城市甚至高達(dá)90%以上。預(yù)售已經(jīng)成為商品房銷售的主要方式。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料顯示:“2004年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金共籌措17168.8億元,定金和預(yù)收款達(dá)到7395.3億元,比上年增長(zhǎng)44.4%,占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金的43.1%,成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的第一大資金來(lái)源。企業(yè)自籌資金占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金的30.8%,其中大約有70%是來(lái)自于個(gè)人按揭貸款,房屋定金和預(yù)收款中也有

30%的資金是來(lái)自于銀行貸款,加上開(kāi)發(fā)貸款也占到總開(kāi)發(fā)資金的18.4%,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中使用銀行貸款的總比重實(shí)際已經(jīng)達(dá)到了52%以上?！雹傥覈?guó)房地產(chǎn)業(yè)也仰仗預(yù)售這一扶持性政策,迅速完成了資本原始積累。

同時(shí)我們也觀察到:房地產(chǎn)商在房產(chǎn)預(yù)售中的經(jīng)驗(yàn)法則是把預(yù)售作為融資和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。一方面由于商品房貸款規(guī)模過(guò)于龐大,使銀行存在的隱性金融風(fēng)險(xiǎn)逐年提高,另一方面由于現(xiàn)階段我國(guó)的商品房預(yù)售及相關(guān)法律制度尚不健全,整個(gè)社會(huì)還缺乏行之有效的誠(chéng)信約束機(jī)制,實(shí)踐中開(kāi)發(fā)商濫用其優(yōu)勢(shì)地位損害購(gòu)房者利益進(jìn)行重復(fù)買賣和抵押的情況屢見(jiàn)不鮮,嚴(yán)重?fù)p害預(yù)購(gòu)人的合法權(quán)益,破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常交易秩序;作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的管理主體———政府,則為了規(guī)范房產(chǎn)預(yù)售行為、遏制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng),采用政府規(guī)章的形式,嚴(yán)格商品房預(yù)售許可管理,完善房地產(chǎn)市場(chǎng)信息系統(tǒng),提高房產(chǎn)交易成本,以期打擊投機(jī)需求、維護(hù)房?jī)r(jià)穩(wěn)定;作為預(yù)售商品房的購(gòu)買者的經(jīng)驗(yàn)法則則是在神秘、緊張的市場(chǎng)氛圍下,要么排隊(duì)購(gòu)房,要么持幣觀望。市場(chǎng)參與各方的經(jīng)驗(yàn)法則,引發(fā)了學(xué)界對(duì)預(yù)售制度的探討和反思。

二、商品房預(yù)售制度存與廢:兩種對(duì)立的觀點(diǎn)

通過(guò)前文對(duì)我國(guó)商品房預(yù)售制度的法律文本和實(shí)施現(xiàn)狀的分析,我們不難看出預(yù)售制度是我國(guó)商品房銷售的法定方式之一,隨意廢止是不行的。同時(shí)預(yù)售在實(shí)際操作中也是問(wèn)題多多。因此商品房預(yù)售制度的存與廢,不僅是一個(gè)嚴(yán)肅的立法問(wèn)題,而且也是事關(guān)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、國(guó)民生活質(zhì)量改善的宏觀、中觀、微觀的問(wèn)題。我們必須謹(jǐn)慎地參照現(xiàn)有的學(xué)術(shù)資源,進(jìn)行橫向的比較分析: 首先,商品房預(yù)售制度保留論:認(rèn)為目前應(yīng)當(dāng)保持商品房預(yù)售政策的穩(wěn)定和連續(xù)。因?yàn)橐皇悄壳皣?guó)家為商品房預(yù)售所設(shè)置的門檻并不低。要取得房產(chǎn)預(yù)售證,需投入人力、物力。并且開(kāi)始預(yù)售只是獲取現(xiàn)金流的開(kāi)始,離投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還相差很遠(yuǎn),開(kāi)發(fā)商還要防范和控制各種風(fēng)險(xiǎn),協(xié)調(diào)各方利益;二是取消預(yù)售、筑高門檻,把中小開(kāi)發(fā)商清出市場(chǎng),不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展;三是目前的房產(chǎn)糾紛不能都算在預(yù)售制度頭上,主要是預(yù)售制度的相關(guān)配套制度沒(méi)有跟進(jìn),應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)售的有效監(jiān)管。

其次,商品房預(yù)售制度廢除論:②政府制定和調(diào)整房地產(chǎn)政策是由房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和主要矛盾決定的,任何政策的穩(wěn)定和連續(xù)都是相對(duì)的。房地產(chǎn)起步階段為培育市場(chǎng),制定寬松的預(yù)售政策,有利于擴(kuò)大投資規(guī)模、縮短生產(chǎn)周期、增加市場(chǎng)供應(yīng)。但當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)供過(guò)于求就要適當(dāng)調(diào)整政策,提高準(zhǔn)入條件,控制投資規(guī)模。在目前商品房空置率連年上升的背景下,取消預(yù)售制度是必要的。因?yàn)?商品房預(yù)售制的基本特點(diǎn)是為開(kāi)發(fā)商賣期房。其正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要建立在兩個(gè)基礎(chǔ)之上:其一,商品住宅市場(chǎng)出現(xiàn)供不應(yīng)求現(xiàn)象;其二,社會(huì)信用體系完備而有效。③但是,由于國(guó)內(nèi)對(duì)商品房預(yù)售制缺乏相應(yīng)的管制而導(dǎo)致許多法律糾紛。同時(shí),它不僅大大降低了房地產(chǎn)行業(yè)的入市門檻,也使國(guó)家行政的、經(jīng)濟(jì)的制約手段相形見(jiàn)絀,削弱了政府行政的和經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控措施的影響力度。

“法律三度說(shuō)”認(rèn)為,法律必須具備時(shí)間度(Dimension ofTime)、空間度(the Scope ofValidity)和事實(shí)度(Dimension ofPoint)。④這是研究法律的三個(gè)非?；镜木S度,我們同樣可以用它來(lái)衡量商品房預(yù)售法律制度。我們應(yīng)當(dāng)正視社會(huì)分化導(dǎo)致共識(shí)分野對(duì)法律的影響。雖然目前少有從法律角度分析商品房預(yù)售制度存與廢的文章,但現(xiàn)有的無(wú)論是商品房預(yù)售制度保留論還是商品房預(yù)售制度廢除論都是值得我們正視和思考的。從“事實(shí)度”上講: 2005年是我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的政策調(diào)整年,中央政府采取了一系列“組合拳”式的政策來(lái)遏制投機(jī),防止房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)。然而事實(shí)是, 2005年中國(guó)各大城市的房?jī)r(jià)仍然以較高速度增長(zhǎng),同時(shí)房屋空置率加大。通過(guò)前文對(duì)預(yù)售制度運(yùn)行實(shí)踐的梳理,也可以看出:現(xiàn)行房地產(chǎn)法律秩序有難以克服的缺陷。這些不可以不說(shuō)是對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)法律行為模式需要修改發(fā)出的一個(gè)明確信號(hào)。我們認(rèn)為房地產(chǎn)銷售模式的構(gòu)建直接影響到整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的制度安排和戰(zhàn)略規(guī)劃。面對(duì)目前房地產(chǎn)業(yè)浪費(fèi)嚴(yán)重,快速制造賣期房,供求結(jié)構(gòu)不合理,質(zhì)量不能保證的自殺式經(jīng)營(yíng)、自殺式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),必須重新從法制角度審視商品房預(yù)售法律制度本身的“事實(shí)”:

(一)預(yù)售制度“先天不足”

1.監(jiān)管的單一:我國(guó)立法確立的是國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門和地方各級(jí)建設(shè)、房產(chǎn)管理部門歸口管理全國(guó)城市商品房預(yù)售。管理的內(nèi)容是以行政許可的方式審查預(yù)售的條件,頒發(fā)許可證。然而對(duì)未建成房屋銷售行政許可的書面審查在房地產(chǎn)會(huì)計(jì)、審計(jì)信用機(jī)制尚未建立的條件下幾乎沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的把關(guān)作用。并且政府主管部門在預(yù)售過(guò)程中對(duì)預(yù)售合同的強(qiáng)制登記、預(yù)售廣告的發(fā)布監(jiān)管、資金的監(jiān)管都是行政靜態(tài)的、事后的管理,缺乏動(dòng)態(tài)的、事前的防范,也沒(méi)有引入金融監(jiān)管、房產(chǎn)律師監(jiān)管等市場(chǎng)條件下行之有效的監(jiān)管手段。

2.性質(zhì)的混淆:預(yù)售合同成立時(shí)標(biāo)的物尚不存在,房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)讓的是即將在約定日期交付的房地產(chǎn)所有權(quán)還是按照合同要求進(jìn)行修建的房屋及相應(yīng)的土地所有權(quán),現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確,那么預(yù)售合同是買賣合同還是加工承攬合同的性質(zhì)混淆。⑤而對(duì)預(yù)售合同性質(zhì)的混淆,又直接導(dǎo)致了預(yù)售合同登記備案的性質(zhì)不清。合同登記是物權(quán)登記還是債權(quán)登記,其法律效力如何?可否對(duì)抗后來(lái)的購(gòu)買者或者銀行、建筑商行使的抵押權(quán)等等問(wèn)題,都成了法律文本本身無(wú)法明確的問(wèn)題。

3.諸法的沖突:預(yù)售合同性質(zhì)的不明確,也使得在預(yù)售商品房的再次轉(zhuǎn)讓在法律的適用上面臨沖突。預(yù)售商品房是尚未竣工的期待物?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第45條規(guī)定:“商品房預(yù)售的,商品房預(yù)購(gòu)人將未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題,由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡两駷橹?國(guó)務(wù)院關(guān)于該問(wèn)題的規(guī)定一直未出臺(tái)。各地就此問(wèn)題的規(guī)定也各異,有的地方未作任何規(guī)定,有的地方允許再轉(zhuǎn)讓,有的地方禁止轉(zhuǎn)讓。有的地方還對(duì)預(yù)售對(duì)象細(xì)分:預(yù)售商品住房應(yīng)當(dāng)在竣工取得房產(chǎn)證后才能轉(zhuǎn)讓,而商品住房之外的其他商品房預(yù)購(gòu)人則可以再轉(zhuǎn)讓。⑥于法無(wú)據(jù)的預(yù)售商品房的轉(zhuǎn)讓在適用《民法通則》、《合同法》以及最高院相關(guān)司法解釋時(shí),面臨是適用物權(quán)法還是適用債權(quán)法的沖突。而預(yù)售合同的登記是只有行政意義還是兼具民商法上的意義這一根本問(wèn)題上的模糊不清,也使商品房預(yù)售備案登記在法律適用上面臨沖突。4.疊架的無(wú)狀:預(yù)售商品房的具體運(yùn)行中,從預(yù)售人資格的申請(qǐng)、房屋的設(shè)計(jì)、建材的供應(yīng),到房屋的建造、竣工交付、房屋產(chǎn)權(quán)登記的辦理等一系列環(huán)節(jié)中,任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)誤差,都可能導(dǎo)致預(yù)售行為不能履行或不能完全履行。相對(duì)于其他買賣來(lái)說(shuō),預(yù)售商品房涉及的法律關(guān)系更為復(fù)雜。然而以《城市房地產(chǎn)管理法》第4章“房地產(chǎn)交易”第2節(jié)“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”中兩條關(guān)于預(yù)售商品房的規(guī)定為依據(jù),行政法規(guī)、相關(guān)部委規(guī)章、各地方法規(guī)、規(guī)章共同構(gòu)建的房地產(chǎn)預(yù)售法律制度,是作為房地產(chǎn)現(xiàn)售法律制度的補(bǔ)充而規(guī)定的。沒(méi)有系統(tǒng)的制度統(tǒng)籌,預(yù)售的“重條件與輕程序”⑦進(jìn)一步使預(yù)售法律文本支零破碎,缺乏確實(shí)的操作性和明確的預(yù)期。

(二)預(yù)售制度“后天異化”

商品房預(yù)售法律制度在“監(jiān)管單

一、性質(zhì)混淆、諸法沖突、疊架無(wú)狀”等四個(gè)方面的固有缺陷,導(dǎo)致該項(xiàng)制度異化: 1.競(jìng)爭(zhēng)不充分:從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)可以分為競(jìng)爭(zhēng)不足、競(jìng)爭(zhēng)均衡和競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡。我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓采取掛牌交易制度,沒(méi)有市場(chǎng)化。而房產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)則由政府職能部門通過(guò)行政許可進(jìn)行資源分配。由此導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商不惜高成本購(gòu)買土地,然后快速制造,通過(guò)預(yù)售制度賣期房,提前回籠資金,把高房?jī)r(jià)拋給購(gòu)房者。加之房地產(chǎn)特有的空間固定性、異質(zhì)性、需求普遍性,使得在商品房銷售領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)并不充分。質(zhì)次價(jià)高的商品房仍然有市場(chǎng),我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)不平等競(jìng)爭(zhēng)和低效率競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

2.權(quán)利不對(duì)等:商品房建設(shè)過(guò)程就是商品的制造過(guò)程,市場(chǎng)的參與方的權(quán)利應(yīng)該是對(duì)等的。然而預(yù)售過(guò)程中開(kāi)發(fā)商利用政策、信息、資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì),混淆房地產(chǎn)領(lǐng)域中投資與消費(fèi)的界限,通過(guò)預(yù)售中隱瞞期房本身的合法性與質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、模糊售樓承諾與售樓廣告的法律效力、單方對(duì)房屋設(shè)計(jì)作出重大調(diào)整、單方對(duì)預(yù)售房屋土地設(shè)定抵押等方法,將自己投資的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到普通購(gòu)房者身上。而購(gòu)房者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)則完全處于被動(dòng)地位,法律給予的救濟(jì)又由于前文所談及的“預(yù)售制度性質(zhì)的混淆”,而顯得蒼白無(wú)力。3.信息不公開(kāi):房產(chǎn)預(yù)售中參與方有開(kāi)發(fā)商、政府、銀行、保險(xiǎn)公司、預(yù)購(gòu)人。預(yù)售關(guān)系也十分復(fù)雜,包括預(yù)售合同關(guān)系,預(yù)售貸款關(guān)系,預(yù)售轉(zhuǎn)讓關(guān)系,預(yù)售行政管理關(guān)系。在預(yù)售制度安排下,交易雙方的“標(biāo)的物”(商品房)并不存在。消費(fèi)者在一無(wú)實(shí)物可視,二無(wú)證據(jù)可查的條件下參與交易,一切都由開(kāi)發(fā)商說(shuō)了算。加上我們的信息公開(kāi)機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后,預(yù)售制度下的商品房交易是在完全的信息不對(duì)稱條件下發(fā)生的。雖然從2005年開(kāi)始著手建立房地產(chǎn)市場(chǎng)信息網(wǎng),但仍然不能滿足市場(chǎng)透明交易的需求。加之政府監(jiān)管缺乏聯(lián)動(dòng),助長(zhǎng)了開(kāi)發(fā)商種種違法、違規(guī)、欺詐行為的發(fā)生,也為開(kāi)發(fā)商囤積土地、哄抬房?jī)r(jià)、制造市場(chǎng)緊張氣氛創(chuàng)造了條件。

4.融資不主動(dòng):房地產(chǎn)業(yè)是資金密集性產(chǎn)業(yè)。預(yù)售制度從香港引進(jìn)的初衷之一就是為開(kāi)發(fā)商新開(kāi)融資渠道,緩解資金瓶頸,扶持房地產(chǎn)業(yè)快速、健康發(fā)展。然而,目前預(yù)售已經(jīng)被開(kāi)發(fā)商作為融資和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。施工建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和資金成本被過(guò)渡轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者,同時(shí)借助抵押貸款、按揭、流動(dòng)資金貸款,把開(kāi)發(fā)項(xiàng)目龐大的債務(wù)負(fù)擔(dān)最終都落在銀行身上,使商品房的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部轉(zhuǎn)嫁給了銀行。⑧而真正通過(guò)給予房產(chǎn)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)支撐的房產(chǎn)證券、債券等融資方式,則被認(rèn)為資金成本過(guò)高而放棄。

預(yù)售制度“先天不足”注定了該制度“后天異化”。預(yù)售中誠(chéng)信缺乏,廣大購(gòu)房者群體利益的被漠視以及我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的加大是競(jìng)爭(zhēng)不充分、權(quán)利不對(duì)等、信息不公開(kāi)、融資不主動(dòng)的具體表現(xiàn)形式。商品房預(yù)售制度基本上是消費(fèi)者利益隨時(shí)受到侵害、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得暴利、銀行承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的癥結(jié)之所在。它作為一項(xiàng)法律制度,缺陷和缺位并存,并且自身難以克服。

三、商品房銷售制度未來(lái):均衡與和諧

既然預(yù)售制度先天不足,后天異化,那么進(jìn)行制度的調(diào)整能找到足以令人信服的理論依據(jù)嗎?并且在現(xiàn)實(shí)社會(huì)資源中能夠?qū)ふ业阶阋蕴娲唐贩款A(yù)售機(jī)制發(fā)揮作用的新的調(diào)整手段嗎?對(duì)此我們還必須從價(jià)值理性的高度,重新審視現(xiàn)有的房地產(chǎn)銷售模式,尤其是商品房預(yù)售制度。如果說(shuō)預(yù)售制度是市場(chǎng)蕭條時(shí)期的靈丹妙藥,那么在市場(chǎng)繁榮時(shí)期它則是引發(fā)高燒的催化劑。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)要決勝未來(lái),必須從利益平衡和社會(huì)和諧的角度探討均衡與和諧機(jī)制的建立。

其一,從國(guó)家的政治訴求上看:黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)以人為本,樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。國(guó)家主席胡錦濤具體闡述了“以人為本”的含義:就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo),從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展,不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。2006年3月5日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)再次強(qiáng)調(diào),要繼續(xù)解決部分城市房地產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)大和房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的問(wèn)題,著力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。從政治上講,人們對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展和商品房買賣有穩(wěn)定的預(yù)期在社會(huì)變遷中具有重大意義。在政府正式出臺(tái)預(yù)售制度去留的文件之前,各方基于維護(hù)既得利益的格局而有不同的聲音是正常的。開(kāi)發(fā)商在近幾年來(lái)一系列的宏觀調(diào)控措施面前與中央政府逆向預(yù)期,惡意炒作,不斷拉高房?jī)r(jià)也是國(guó)家規(guī)則體系沒(méi)有給開(kāi)發(fā)商、銀行以及購(gòu)房者一個(gè)明確預(yù)期的必然結(jié)果。其實(shí),商品房預(yù)售制度的存與廢實(shí)質(zhì)上講就是確立新理念、構(gòu)建新有序的關(guān)鍵性抉擇。社會(huì)財(cái)富的分配形式與結(jié)構(gòu)的變更是蘊(yùn)含在該項(xiàng)制度去留背后的真諦。政策決策者和房產(chǎn)立法者必須找到這根風(fēng)險(xiǎn)鏈條的卡口,把政策的支撐點(diǎn)從傾向于開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)向處于嚴(yán)重弱勢(shì)的普通購(gòu)房人,從而回應(yīng)國(guó)家力求建設(shè)和諧社會(huì)的信號(hào)。

其二,從國(guó)家的法治訴求上看:經(jīng)濟(jì)法律應(yīng)該能夠?qū)ι鐣?huì)環(huán)境中的各種變化作出積極回應(yīng)。⑨房地產(chǎn)法作為“回應(yīng)性”更敏銳、與政治的聯(lián)系更緊密的單行法,應(yīng)該與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化同步,有時(shí)甚至超前于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化。當(dāng)我們對(duì)房屋買賣法律關(guān)系模式進(jìn)行構(gòu)建時(shí),涉及對(duì)當(dāng)事人各自合法利益的考量、對(duì)第三人合法利益的考量以及公共政策的考量,○10經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)正義價(jià)值觀及其以社會(huì)為本位,決定了它不能只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的、局部的效益,而應(yīng)該是“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益統(tǒng)一的法?！薄?1因此,作為經(jīng)濟(jì)法部門法的房地產(chǎn)法不能囿于特定行業(yè)、特定事件或特定當(dāng)事人的公平、公正或效率,而必須在立法中體現(xiàn)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則、平衡協(xié)調(diào)原則,從大系統(tǒng)的角度來(lái)考慮公平、公正和效率的實(shí)現(xiàn)。房地產(chǎn)法制所確立的經(jīng)濟(jì)秩序應(yīng)是全方位地兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、人口、資源、文化等的協(xié)調(diào)和共同發(fā)展的秩序。而現(xiàn)行商品房預(yù)售

制度的構(gòu)建,顯然不能“形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”和“全面提高居民居住質(zhì)量”二者兼顧。公正的法律機(jī)制在預(yù)售制度中的體現(xiàn)是有限的。

因此,從價(jià)值理性的高度看,基于房地產(chǎn)銷售制度對(duì)國(guó)家政治愿望和法治愿望的回應(yīng)性,失衡的預(yù)售制度與國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)不一致,與國(guó)家構(gòu)建民主法治、公平正義的目標(biāo)也不一致。取消商品房預(yù)售制度是回應(yīng)國(guó)家政治訴求和法治訴求的“必須”。

然而,我們也應(yīng)看到資金鏈?zhǔn)欠康禺a(chǎn)業(yè)的命脈,房地產(chǎn)企業(yè)以預(yù)售資金、銀行貸款、自有資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),其中預(yù)收資金所占比重近40%。如果取消預(yù)售制度,無(wú)異于切斷了開(kāi)發(fā)企業(yè)重要的資金來(lái)源。我們認(rèn)為取消預(yù)售制度決不是矯枉過(guò)正,而是制度規(guī)則回歸正軌的所有進(jìn)程中的一個(gè)步驟。在平衡開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房人、銀行、保險(xiǎn)公司利益的同時(shí),我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)仍然要發(fā)展。在預(yù)售制度融資功能的替代上,我們認(rèn)為可以在以下兩方面進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì):(一)房地產(chǎn)資本市場(chǎng)市場(chǎng)化。市場(chǎng)化是資本市場(chǎng)的靈魂和其功能得以發(fā)揮的前提條件。房地產(chǎn)資本市場(chǎng)市場(chǎng)化,不僅能夠?qū)崿F(xiàn)房產(chǎn)公司資產(chǎn)的整體流動(dòng)性,而且能夠優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、改善公司治理。雖然短期會(huì)造成開(kāi)發(fā)商資金成本的增加,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看,則為房地產(chǎn)行業(yè)“納優(yōu)汰劣”、提供旺盛經(jīng)營(yíng)動(dòng)力提供了市場(chǎng)化的動(dòng)態(tài)調(diào)整。我國(guó)日益深化的金融體制改革,為取消商品房預(yù)售制后的開(kāi)發(fā)商提供了各種融資渠道和融資工具。房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)將會(huì)面臨多種可供選擇的融資模式。商品房預(yù)售制度取消后所帶來(lái)的項(xiàng)目融資的困難,也必將由新興的房地產(chǎn)金融體系予以解決。

(二)商品房抵押貸款證券化。央行《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中統(tǒng)計(jì),截至2005年一季度中國(guó)內(nèi)地的房地產(chǎn)貸款余額已經(jīng)達(dá)到了27650.6億元,而預(yù)售商品房按揭貸款所占比重較大。這一方面加大了商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn),另一方面也限制了貸款機(jī)構(gòu)發(fā)放更多的資金以滿足房地產(chǎn)領(lǐng)域的融資需要。住房抵押貸款證券化,可以把銀行的住房信貸業(yè)務(wù)與證券市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái),由專門的機(jī)構(gòu)在證券市場(chǎng)上發(fā)行特種債券籌措資金,收購(gòu)銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的住房抵押貸款,專門機(jī)構(gòu)可用借款人的還本付息款償付債券的本息。抵押貸款證券化不僅降低了房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向金融體系聚積的風(fēng)險(xiǎn),保證銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng),而且也能通過(guò)擴(kuò)大個(gè)人住房抵押貸款的資金來(lái)源,平抑部分因高房?jī)r(jià)而折損的民眾福祉。

總而言之,我國(guó)商品房銷售制度中關(guān)于預(yù)售法律制度的構(gòu)建,是基于房地產(chǎn)市場(chǎng)化早期房地產(chǎn)行業(yè)幼稚和開(kāi)發(fā)商資金鏈脆弱而進(jìn)行的制度傾斜,是過(guò)渡時(shí)期的特殊做法。從本文對(duì)法律文本的梳理與實(shí)施現(xiàn)狀的分析來(lái)看,商品房預(yù)售制度“先天不足”、“后天異化”。從均衡與和諧的價(jià)值理性角度來(lái)看,商品房預(yù)售制度與我國(guó)當(dāng)前的“政治訴求”、“法治訴求”相違背。從制度功能的替代性上看,商品房預(yù)售制度的融資功能完全能夠通過(guò)“房地產(chǎn)資本市場(chǎng)市場(chǎng)化”和“商品房抵押貸款證券化”來(lái)替代。因此我們認(rèn)為,當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi),以立法的形式采取統(tǒng)一步驟取消商品房預(yù)售制度的時(shí)機(jī)已基本成熟。

注釋

①楊麗媼:《商品房預(yù)售:取消還是保留》,載《中國(guó)房地產(chǎn)信息》2005年第10期。

②關(guān)于商品房預(yù)售制度存與廢的爭(zhēng)論,幾年前就開(kāi)始了:從交易角度,主張預(yù)售制度應(yīng)存在;而從公平和金融安全角度,主張預(yù)售制度應(yīng)取消。相關(guān)的文章可參見(jiàn):沈正超、趙德和:《對(duì)調(diào)整商品房預(yù)售制度的思考和建議》,載《上海住宅》2000年第4期。張水榮:《應(yīng)保持商品房預(yù)售制度的穩(wěn)定與連續(xù)》,載《上海住宅》2000年第12期。劉繼峰:《取消商品房預(yù)售,動(dòng)了誰(shuí)的奶酪》,載《建筑裝飾材料世界》2005年第9期。

③參見(jiàn)張夢(mèng):《商品房預(yù)售制度使命終結(jié)》,載《中國(guó)房地產(chǎn)信息》2005年第10期。

④參見(jiàn)蔡志方:《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》,臺(tái)灣三民書局1993年版,第8頁(yè)。

⑤對(duì)預(yù)售合同性質(zhì)的界定是明確開(kāi)發(fā)商、預(yù)購(gòu)方以及其他預(yù)售關(guān)系參與人權(quán)利與義務(wù)的關(guān)鍵。相關(guān)觀點(diǎn)可參見(jiàn)陳耀東:《商品房買賣法律問(wèn)題專論》,法律出版社2003年版,第53頁(yè);金儉:《析商品房預(yù)售合同》,載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第1期;薛成有:《論商品房預(yù)售法律關(guān)系》,載《行政與法》2004年第1期。⑥參見(jiàn)滬發(fā)[2004]16號(hào):《上海市人民政府關(guān)于預(yù)售商品房轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的決定》。

⑦參見(jiàn)符啟林:《房地產(chǎn)法》,法律出版社1999年版,第153、154頁(yè)。

⑧參見(jiàn)易憲容:《預(yù)售制度背后的風(fēng)險(xiǎn)鏈條》,載《南風(fēng)窗》2005年10月1日出版。

⑨參見(jiàn)劉普生:《論經(jīng)濟(jì)法的回應(yīng)性》,載《法商研究》1999年第2期。

○10參見(jiàn)劉武元:《權(quán)屬登記與房地產(chǎn)買賣合同———對(duì)我國(guó)〈城市房地產(chǎn)管理法〉第37條立法的檢討》,載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》2005年第1期。

○11孫國(guó)華:《法理學(xué)教程》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1994年版,第108-109頁(yè)。

第二篇：淺談中國(guó)房地產(chǎn)法律制度及其完善

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淺談中國(guó)房地產(chǎn)法律制度及其完善

顧明

摘 要 本文解釋了房地產(chǎn)法律制度的內(nèi)涵及外延，研究了房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中法律制度的作用和發(fā)展進(jìn)程。通過(guò)分析現(xiàn)有中國(guó)房地產(chǎn)法律制度的不足，有針對(duì)性地提出完善措施。

關(guān)鍵詞 房地產(chǎn)業(yè) 基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè) 法律制度

一、房地產(chǎn)法律制度

房地產(chǎn)業(yè)，是指從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)，它不但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，而且是國(guó)家財(cái)富的重要組成部分。房地產(chǎn)關(guān)系是指獲取、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和管理房地產(chǎn)所構(gòu)成的關(guān)系。房地產(chǎn)法律就是用來(lái)協(xié)調(diào)房地產(chǎn)關(guān)系的法律的總稱，是規(guī)范房地產(chǎn)關(guān)系的一整套法律。它是中國(guó)法律體系中的重要組成部分，和千千萬(wàn)萬(wàn)群眾的切身利益息息相關(guān)，因此受到人們的廣泛關(guān)注和研究。

房地產(chǎn)法律的基本原則有如下四條：

第一，促進(jìn)房地產(chǎn)商品化。比如國(guó)有土地使用是有償、有期的。

第二，合理使用土地和保護(hù)耕地。

第三，國(guó)家扶持發(fā)展居民住宅。依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第4條，“國(guó)家根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，扶持發(fā)展居民住宅建設(shè)，逐步改善居民的居住條件?！?/p>

第四，保護(hù)房地產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益。

一項(xiàng)調(diào)查顯示，住房在城市住戶的財(cái)產(chǎn)中占了百分之七十七之多，說(shuō)明住房對(duì)于人們的生活有著重要意義，同時(shí)說(shuō)明房地產(chǎn)法律制度在民法中有重要位置。房地產(chǎn)法律的確立和完善，對(duì)于協(xié)調(diào)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的管理、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

二、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的法律制度

（一）房地產(chǎn)法律制度的發(fā)展目標(biāo)

1994年，李昌麒學(xué)者就對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的前景有了清醒認(rèn)識(shí)。作為一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)，中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)先是在東部沿海城市而后在內(nèi)陸地區(qū)得到了迅猛發(fā)展。但要使得房地產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎和支柱產(chǎn)業(yè)，就要求在今后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家必須對(duì)房地產(chǎn)業(yè)扶持發(fā)展，進(jìn)行宏觀調(diào)控。其中，重點(diǎn)要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，確定市場(chǎng)宏觀目標(biāo)，并制定相應(yīng)的法律措施。針對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，他提出了5大宏觀控制的目標(biāo)。

一是控制耕地占有面積；二是在城市規(guī)范的許可內(nèi)，控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；三是確定合適的地價(jià)與房?jī)r(jià)基準(zhǔn)；四是控制貸款總量；五是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的。在二十多年后，從相關(guān)法律的制定和應(yīng)用來(lái)講，圍繞這些發(fā)展目標(biāo)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

對(duì)于控制耕地占有面積，中國(guó)在1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議全面修訂了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，明確規(guī)定：國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。在2004年通過(guò)了《憲法修正案》，并于同年8月對(duì)《土地管理法》作了第三次修訂，確定了對(duì)土地征用的補(bǔ)償原則。

為了控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在城市規(guī)范許可范圍內(nèi)，于1989年頒布了《城市規(guī)劃法》在2007年10月28日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在一定程度上促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)范。

至于第三點(diǎn)，是研究房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的學(xué)者們夢(mèng)寐以求解決之道的核心問(wèn)題。關(guān)系到土地管理、稅收制度、控制外資流入、土地出讓制度的落實(shí)等一系列問(wèn)題。其中重點(diǎn)是制定相關(guān)的法律，抑制房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的暴利行為。現(xiàn)實(shí)卻是，盡管制定了很多的相關(guān)政策，法律卻沒(méi)有形成整體的體系，而是松散地分布在地方法律與相關(guān)規(guī)定中間。至于第四、第五，在法律的制定和實(shí)施方面還有很大的改進(jìn)和完善的空間。

（二）房地產(chǎn)法律制度的現(xiàn)狀

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當(dāng)下，中國(guó)已形成了以基本法《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地法》為骨干，以單行法規(guī)和相關(guān)法規(guī)為骨架，結(jié)合憲法、民法、行政法等構(gòu)成的法律體系。

除了2007年8月30日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》）外，還頒布了大量的法律法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文字，對(duì)相關(guān)管理辦法作出了具體規(guī)定，現(xiàn)行的有：《土地管理法》（1998年8月29日修訂）、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年5月19日國(guó)務(wù)院令第55號(hào)）、《城市住宅小區(qū)竣工驗(yàn)收管理辦法》（建法1993年814號(hào)）、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》（2001年3月）、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》（2000年10月）、《中華人民共和國(guó)公司法》（2005年10月27日）、《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商資質(zhì)管理規(guī)定》（2000年3月23日）、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（2001年11月1日）、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（1995年6月30日）、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》（2001年8月15日）、《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》（1992年2月）、《最高人民法院關(guān)于試用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》（2000年9月29日）、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（1998年第23號(hào)文件）、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見(jiàn)》（1996年7月3日）、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（1994年7月）、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)住宅合作化管理暫行法》（1992年2月14日）等。

三、現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度的不足

（一）房地產(chǎn)法律規(guī)范缺失

第一，沒(méi)有處理好住宅建筑物與住宅區(qū)的關(guān)系，協(xié)調(diào)住宅區(qū)權(quán)屬關(guān)系的法律缺失。作為住宅的城市房地產(chǎn)可以分為兩種主要的類型——住宅建筑物和住宅區(qū)。住宅建筑物的存在依附于住宅區(qū)，離開(kāi)了住宅區(qū)，建筑物的功能就不復(fù)存在。因此，建筑物雖然是住宅區(qū)的主體，但住戶的權(quán)利并不僅僅只局限于建筑物的使用，而應(yīng)該涉及到住宅區(qū)的每個(gè)角落。在其他一些國(guó)家和地區(qū)，比如日本，作為住宅的城市房地產(chǎn)也分為建筑物和住宅區(qū)這兩種。雖然稱謂是不一樣的，但是他們把這兩種都作為住戶的共同共有財(cái)產(chǎn)，納入法律的統(tǒng)一協(xié)調(diào)范圍。在中國(guó)現(xiàn)有的法律中，只有建筑物的概念，沒(méi)有任何住宅區(qū)的概念，而物權(quán)法采用的概念缺乏確定性和規(guī)范力，無(wú)法代替住宅區(qū)，以至于住宅區(qū)的權(quán)屬關(guān)系模糊不清。

第二，沒(méi)有處理好房屋和土地的關(guān)系，協(xié)調(diào)土地權(quán)屬關(guān)系的法律規(guī)范缺失。中國(guó)城市房地產(chǎn)的基本法律特征是，房地產(chǎn)的物權(quán)由房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩部分構(gòu)成。在《城市房地產(chǎn)管理法》中明確表示，房屋的所有權(quán)和土地的使用權(quán)這兩項(xiàng)權(quán)利相互依存，不能單獨(dú)存在，只能歸屬于同一主體，只能被同時(shí)處分，這是已經(jīng)確立的基本原則。但物權(quán)法只確認(rèn)了住戶的房屋所有權(quán)，而土地使用權(quán)沒(méi)有被明確地認(rèn)定。因此，住宅區(qū)的包括建筑物地基在內(nèi)的土地使用權(quán)屬關(guān)系模糊不清。

第三，沒(méi)有處理好專有部分與共有部分的關(guān)系，協(xié)調(diào)共有部分權(quán)屬關(guān)系的法律規(guī)范缺失。物權(quán)法雖然對(duì)建筑物的專有部分和共有部分的分界作了原則性規(guī)定，但是對(duì)外墻、房頂?shù)鹊胤降姆秶瓦吔缍紱](méi)有作出明確的規(guī)則。至于建筑物之外的共有部分，也僅僅就大項(xiàng)作出了原則性的規(guī)定，沒(méi)有作出完整的覆蓋全面的概括性規(guī)定。而對(duì)于道路和綠地部分，可以劃分為住戶的專有部分，也可以作為市政設(shè)施，這一規(guī)定不僅缺乏合理性，而且容易引起糾紛。共有部分的權(quán)屬關(guān)系處于范圍不清、界限模糊的狀態(tài)，使得一部分住宅區(qū)的共有部分出現(xiàn)沒(méi)有物主的情況，往往成為易被蠶食和侵犯的地帶。

（二）住宅預(yù)售制度的缺陷

所謂住宅預(yù)售，就是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商把正在籌建或建設(shè)中的住宅預(yù)先售賣給住戶，由住戶預(yù)先支付定金或房?jī)r(jià)款的行為。住宅預(yù)售制度對(duì)于促進(jìn)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的成長(zhǎng)、推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的歷史性作用。然而，在實(shí)施這項(xiàng)制度的過(guò)程中，面臨著復(fù)雜多變的市論文部落------------論文發(fā)表_論文格式_論文范文論文部落專業(yè)發(fā)表論文網(wǎng) 論文部落------------論文發(fā)表_論文格式_論文范文論文部落專業(yè)發(fā)表論文網(wǎng)

場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也產(chǎn)生了大量的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。

第一，中國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的市場(chǎng)準(zhǔn)入以及退出機(jī)制已經(jīng)不符合時(shí)代的要求。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)事業(yè)具有高復(fù)雜性、高成本性、高風(fēng)險(xiǎn)性的特征，所以應(yīng)該制定要求全面的嚴(yán)格的高于一般市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)。但是在中國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第30條中僅僅規(guī)定了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)入市場(chǎng)的模糊標(biāo)準(zhǔn)。雖然在《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第5條中對(duì)此給予了細(xì)化和闡述，但是僅僅有兩項(xiàng)規(guī)定。這樣寬松的法律規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以保證房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的質(zhì)量，也不足以保障住戶的利益。在退出機(jī)制方面，現(xiàn)有的可以遵循的法律法規(guī)僅僅是《破產(chǎn)法》的一般規(guī)定，很顯然，也無(wú)法保證商品房退出市場(chǎng)的合理性和合法性，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中存在數(shù)量眾多的“爛尾樓”。

第二，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的信息披露制度還存在缺陷，不夠完善的制度導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者以及銀行三者之間的利益失衡。如果房?jī)r(jià)下跌，那么期房轉(zhuǎn)變成現(xiàn)房時(shí)就會(huì)增加銀行的壞賬，購(gòu)房者在購(gòu)買預(yù)售住宅的同時(shí)也承擔(dān)著房?jī)r(jià)波動(dòng)、資產(chǎn)減值的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也存在一部分誠(chéng)信缺失的企業(yè)，利用住宅預(yù)售制度中的缺陷和不足，人為地操縱期房的供求關(guān)系來(lái)控制房?jī)r(jià)的變化，或者在預(yù)售過(guò)程中以廣告和宣傳資料欺騙消費(fèi)者，或者存在項(xiàng)目延期、一房多賣等欺詐消費(fèi)者的現(xiàn)象，使得購(gòu)房過(guò)程中糾紛不斷。

第三，對(duì)于預(yù)售款的?？顚Ｓ弥贫?，現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體的監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)際中缺乏可行的可操作性的嚴(yán)格的監(jiān)督。開(kāi)發(fā)商通過(guò)預(yù)售商品房獲得資金后，并沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)收款的用途和去向進(jìn)行有效監(jiān)督。這就導(dǎo)致了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商可以隨意使用該款項(xiàng)，導(dǎo)致了?？顚Ｓ弥贫葻o(wú)法有效發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)模效用。

第四，現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏完備的對(duì)于霸王條款的約定，作為信息不足的弱勢(shì)方的購(gòu)房者，其合法權(quán)益容易被嚴(yán)重?fù)p害。在商品房預(yù)售合同當(dāng)中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也經(jīng)常會(huì)利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位，加入部分霸王性的條款以獲得超出正常利潤(rùn)的超額收益，從而損害了購(gòu)房者的合法利益。但對(duì)于霸王條款的約束，在中國(guó)的《城市房地產(chǎn)管理法》和其它房地產(chǎn)的專項(xiàng)管理法規(guī)中都沒(méi)有合理的規(guī)定，在實(shí)踐中，往往僅僅依據(jù)和遵循《合同法》上的格式條款，以及其他相關(guān)的民法條款規(guī)制。很明顯，法律的缺失給霸王條款提供了存在的漏洞。

四、房地產(chǎn)法律制度的完善

（一）制定單行房地產(chǎn)法

在中國(guó)，依據(jù)物權(quán)法，把物權(quán)劃為所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)三個(gè)主要的大類。而城市房地產(chǎn)物權(quán)是由住宅所有權(quán)和土地使用權(quán)所集合構(gòu)成的復(fù)合物權(quán)，成為了涵蓋所有權(quán)和用益物權(quán)兩編的物權(quán)，沒(méi)有辦法單獨(dú)列入其中的某一編。因此，房地產(chǎn)法律制度難以為物權(quán)法所容納。

現(xiàn)在，各國(guó)協(xié)調(diào)房地產(chǎn)社會(huì)關(guān)系有著各不相同的法規(guī)。普通法系的國(guó)家一般制訂單行法；而大陸法系的國(guó)家，或者在專門在民法中設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)的編章，或者另外制訂單行法。因此，中國(guó)也可以學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將房地產(chǎn)法律制度從物權(quán)法中單獨(dú)抽出來(lái)，制定單行法。

（二）完善住宅預(yù)售法律制度

針對(duì)住宅預(yù)售法律制度中出現(xiàn)的問(wèn)題，有以下幾點(diǎn)建議：

第一，制定更完備的房地產(chǎn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)又好又快地、健康持續(xù)地發(fā)展。

第二，完善房地產(chǎn)商信息披露的相關(guān)法律制度，建立健全信息披露的監(jiān)管機(jī)制。

第三，建立住宅預(yù)售款的合理監(jiān)管機(jī)制，有效地實(shí)施?？顚Ｓ玫闹贫取５谒?，從立法根源上對(duì)于霸王條款給以嚴(yán)格的規(guī)定和約束。

總體來(lái)說(shuō)，要增加法律的適用范圍和法律救濟(jì)的方式，協(xié)調(diào)和規(guī)范住宅預(yù)售行為。

參考文獻(xiàn)：

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學(xué)評(píng)論.2008（1）.[2]余蓉蓉、姚義俊.完善宏觀調(diào)控法律機(jī)制對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的意義.中國(guó)商貿(mào).2009（11）.[3]鄒曉燕.房地產(chǎn)法律制度.化學(xué)工業(yè)出版社.2010.[4]邱雅.論房地產(chǎn)法體系的重構(gòu).華中師范大學(xué).2014.論文部落------------論文發(fā)表_論文格式_論文范文論文部落專業(yè)發(fā)表論文網(wǎng)

第三篇：試論我國(guó)審計(jì)法律制度的立法完善

試論我國(guó)審計(jì)法律制度的立法完善

論文摘要

我國(guó)審計(jì)法的發(fā)展歷經(jīng)初創(chuàng)階段、成長(zhǎng)階段和完善階段。審計(jì)法律規(guī)范的內(nèi)容分為四個(gè)部分，一是審計(jì)組織法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員任免、組成，機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系等；二是審計(jì)實(shí)體法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限等；三是審計(jì)程序法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的工作程序以及復(fù)議、訴訟程序等；四是審計(jì)責(zé)任及審計(jì)機(jī)關(guān)違法失職應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

當(dāng)前我國(guó)審計(jì)法還有許多亟待完善之處。第一，在審計(jì)權(quán)限立法上還存在一些疏漏和不足?！秾徲?jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限有要求報(bào)送資料權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、采取強(qiáng)制措施權(quán)、建議處理處罰權(quán)、通報(bào)公布審計(jì)結(jié)果權(quán)等。盡管當(dāng)前我國(guó)審計(jì)權(quán)限立法取得了一定的成就，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一些不足，一是調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定還不夠健全，二是報(bào)送資料權(quán)這一規(guī)定不具體，三是沒(méi)有表明意見(jiàn)權(quán)。第二，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制為隸屬于國(guó)務(wù)院的行政型模式，相對(duì)于立法型審計(jì)體制而言，審計(jì)機(jī)關(guān)還缺乏較大的獨(dú)立性。第三，目前我國(guó)審計(jì)法律制度在著手進(jìn)行效益審計(jì)方面還不夠健全。一是我國(guó)效益審計(jì)工作量占政府審計(jì)工作量的比重較低，尚未形成有效的模式，二是我國(guó)效益審計(jì)的法律制度建設(shè)還比較落后，缺乏有針對(duì)性的制度規(guī)范。

要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，使審計(jì)工作能夠滿足時(shí)代的要求，應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)方面完善我國(guó)的審計(jì)法律制度：第一，完善我國(guó)的審計(jì)權(quán)限。一是完善調(diào)查取證權(quán)，二是細(xì)化檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)，三是增加參與制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)權(quán)。第二，完善我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制。改革現(xiàn)行行政型模式的審計(jì)體制，逐步設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院，向全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作。第三，完善開(kāi)展效益審計(jì)的法律和規(guī)范，探索建立規(guī)范效益審計(jì)的法律、法規(guī)。

一、我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)法律制度的現(xiàn)狀分析

（一）審計(jì)法出臺(tái)的過(guò)程、背景和意義

1978年黨的十一屆三中全會(huì)做出了把黨和政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策，開(kāi)始了系統(tǒng)的撥亂反正，國(guó)民經(jīng)濟(jì)停滯倒退的局面很快得到扭轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村到城市，在許多領(lǐng)域先后展開(kāi)，對(duì)外開(kāi)放的步伐也逐漸加快。1982年黨的十二大提出了建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的重要思想，確定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟和方針政策。改革開(kāi)放的全面展開(kāi)，客觀上要求加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理，建全經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)。在這樣的背景下，實(shí)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度，成為一個(gè)必要面緊迫的課題。我國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)---中華人民共和國(guó)審計(jì)署，于1983年9月正式成立。全國(guó)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在兩年多的時(shí)間內(nèi)也普遍建立起審計(jì)機(jī)關(guān)。1983年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)審計(jì)署關(guān)于工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示的通知》和1985年《國(guó)務(wù)院善于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》為貫徹落實(shí)憲法規(guī)定、規(guī)范審計(jì)工作提供了必要的法規(guī)依據(jù)，保障了起步階段審計(jì)工作的開(kāi)展。1988年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》后，較為完整的審計(jì)制度體系初步形成。1994年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》公布，這是中國(guó)審計(jì)法制建設(shè)的重要里程碑，標(biāo)志著審計(jì)工作走上了法制運(yùn)行的軌道。

（二）我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)法律制度的基本框架

按照審計(jì)法律法規(guī)的內(nèi)容和屬性，其內(nèi)容可以分為四部分，一是審計(jì)組織法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員任免、組成，機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系等；二是審計(jì)實(shí)體法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限等；三是審計(jì)程序法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的工作程序以及復(fù)議、訴訟程序等；四是審計(jì)責(zé)任及審計(jì)機(jī)關(guān)違法失職應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

二、我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)法律制度存在的不足

（一）我國(guó)審計(jì)權(quán)限立法還存在一些疏漏和不足

為了保證審計(jì)機(jī)關(guān)切實(shí)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，及時(shí)制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的行為，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)必要的審計(jì)權(quán)限。根據(jù)現(xiàn)行《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》的規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)享有以下七個(gè)方面的審計(jì)權(quán)限： 1．要求報(bào)送資料權(quán)

要求報(bào)送資料權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的要求被審計(jì)單位按照規(guī)定報(bào)送與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料的權(quán)力。這是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)最基本的權(quán)力，是審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的前提條件。2．檢查權(quán)

檢查權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的檢查審計(jì)單位與財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)的權(quán)力。3．調(diào)查取證權(quán)

調(diào)查取證權(quán)是審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的必要條件。所謂調(diào)查取證權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，就審計(jì)事項(xiàng)的有關(guān)問(wèn)題向有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查并取得有關(guān)證明材料的權(quán)力。4．采取強(qiáng)制措施權(quán)

采取強(qiáng)制措施權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的在特定情況下對(duì)被審計(jì)單位直接采取或者通知有關(guān)部門采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。5．建議權(quán)

建議權(quán)指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的就審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，向被審計(jì)單位及有關(guān)部門反映建議采取相應(yīng)措施的權(quán)力。6．處理處罰權(quán)

審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行處理、處罰。處理權(quán)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為采取糾正措施的權(quán)力。處罰權(quán)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為采取制裁措施的權(quán)利。7．通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果權(quán)

通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果權(quán)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的向政府有關(guān)部門通報(bào)和向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的權(quán)力。

從上述我國(guó)審計(jì)權(quán)限的內(nèi)容可以看出，在黨和國(guó)家的重視下，在社會(huì)各方面的努力下，我國(guó)的審計(jì)權(quán)限立法取得了可喜的成就。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)的審計(jì)立法起步較晚，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)審計(jì)權(quán)限的研究也很不夠，我國(guó)的審計(jì)權(quán)限立法還存在諸多疏漏和不足。目前，審計(jì)立法關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的一些規(guī)定還不夠健全。具體表現(xiàn)在：

1．調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定還不夠建全。

《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》明確規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)享有調(diào)查取證權(quán)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計(jì)工作，如實(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反映情況。但是，《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》并沒(méi)有規(guī)定有關(guān)單位和個(gè)人不接受審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查的法律責(zé)任。這使得審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)經(jīng)常得不到應(yīng)有的尊重，在許多情況下形同虛設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，一些單位和個(gè)人阻礙、拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查藐視審計(jì)權(quán)限的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重?fù)p害了審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的權(quán)威，損害了《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》的尊嚴(yán)，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。2．檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)的一些規(guī)定已經(jīng)滯后時(shí)代。

我國(guó)審計(jì)立法權(quán)限的一些規(guī)定已經(jīng)滯后時(shí)代，逐漸適應(yīng)不了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、科技形勢(shì)發(fā)展的需要。例如，《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存、處理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)以及有關(guān)資料。這實(shí)際上賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于被審計(jì)單位電算化資料的檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)。但是，《審計(jì)法實(shí)施條例》的這一規(guī)定并不具體，缺乏可操作性，滿足不了當(dāng)前計(jì)算機(jī)審計(jì)的實(shí)際需要。實(shí)踐中，一些被審計(jì)單位往往以法律法規(guī)規(guī)定不明確為由，拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)檢查，不配合審計(jì)機(jī)關(guān)的工作。這些現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。3．欠缺參與制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)權(quán)。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活多姿多彩，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的審計(jì)權(quán)限仍然不能完全滿足審計(jì)實(shí)踐的需要。實(shí)踐中，在制定和修改財(cái)經(jīng)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章時(shí)，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等有權(quán)機(jī)關(guān)一般都會(huì)征求審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)有一定的機(jī)會(huì)和渠道表明自己的意見(jiàn)。但是，征求審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)并不是立法的必經(jīng)程序，有關(guān)單位在立法時(shí)也可以不征求審計(jì)機(jī)關(guān)意見(jiàn)。也就是說(shuō)，對(duì)相關(guān)法律的制定和修改表明意見(jiàn)并不屬于我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的法定權(quán)限。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性還不夠

在建立國(guó)家審計(jì)制度的初期，我國(guó)選擇了隸屬于國(guó)務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康方面的作用。從總體上講，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是符合現(xiàn)階段國(guó)情的，能夠較好保障審計(jì)機(jī)關(guān)法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這些年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)人大和有關(guān)部門對(duì)審計(jì)工作也給予了有力的支持和配合，審計(jì)執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計(jì)工作的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時(shí)也應(yīng)看到，在實(shí)際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)法行政意識(shí)不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒(méi)有切實(shí)得到貫徹落實(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問(wèn)題。

導(dǎo)致問(wèn)題發(fā)生的主要原因是現(xiàn)行審計(jì)體制與確保審計(jì)的獨(dú)立性之間的矛盾而產(chǎn)生的。相對(duì)于立法型審計(jì)體制而言行政型審計(jì)體制具有較濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國(guó)實(shí)行行政型模式審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而審計(jì)機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度肯定會(huì)受到到一定的影響，特別是政府某些行政活動(dòng)有悖于法律，或在行政活動(dòng)中存在短期行為，尤其會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計(jì)的“生命線”，沒(méi)有獨(dú)立性，客觀公正地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督便無(wú)從談起，審計(jì)重要作用的發(fā)揮則屬奢望。因此，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制由行政型模式轉(zhuǎn)為立法型模式已成必然。

（三）我國(guó)現(xiàn)行法律制度在涉及效益審計(jì)方面還有不足

效益審計(jì)的概念。效益審計(jì)是基于受托經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)受托者開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審查的評(píng)價(jià)，旨在促進(jìn)更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。就國(guó)家審計(jì)而言是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)法律授權(quán)管理國(guó)家事務(wù)的政府及其部門其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性，效率性和效果性的審查和評(píng)價(jià)。

《審計(jì)法》第二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)一直以財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審計(jì)為主要工作內(nèi)容。隨著我國(guó)社會(huì)的變革和經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革所引發(fā)的政府管理體制的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，審計(jì)環(huán)境正發(fā)生著重大變化，審計(jì)領(lǐng)域在不斷拓展，而效益審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和內(nèi)存需求。開(kāi)展效益審計(jì)是《審計(jì)法》賦予審計(jì)的一項(xiàng)重要職責(zé)，是深化我國(guó)政府公共管理體制改革和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀需要，也是審計(jì)工作發(fā)展內(nèi)存規(guī)律的必然要求。審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃明確提出，“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)力量的一半左右?！?/p>

目前我國(guó)有些地方推出了有關(guān)效益審計(jì)制度的條例，使效益審計(jì)有了一定的法律依據(jù)，但還存在一些不足：

1．我國(guó)效益審計(jì)工作量占政府審計(jì)量的比重較低，尚未形成模式。

我國(guó)的效益審計(jì)尚處在萌芽啟步階段，除了深圳市審計(jì)局率先推行財(cái)政效益審計(jì)外，還有上海綜匯區(qū)審計(jì)部門2002年審計(jì)署組織對(duì)癥下藥18個(gè)重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)和38個(gè)支續(xù)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行了效益審計(jì)。這些效益審計(jì)工作總量占政府審計(jì)工作量不到一個(gè)百分點(diǎn)，由此看來(lái)，我國(guó)的效益審計(jì)在政府工作中還夠不上主流。2．我國(guó)效益審計(jì)的法律建設(shè)還比較落后。

據(jù)了解，近兩年來(lái)，全國(guó)僅有深圳市《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》、湖南省《湖南省審計(jì)條例》、珠海市《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》引入了效益的概念。我國(guó)的《審計(jì)法》中規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，但這僅僅是指審計(jì)要達(dá)到效益性的目的，而對(duì)如何具有開(kāi)展效益審計(jì)的法律和規(guī)范也沒(méi)有另論，既沒(méi)有效益審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有效益審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件?？梢哉f(shuō)到目前還沒(méi)有制定專門的效益審計(jì)制度，缺乏有針對(duì)性的制度規(guī)范。

三、完善我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)法律制度的建議

（一）完善我國(guó)審計(jì)權(quán)限的建議 1．完善調(diào)查取證權(quán)

列寧指出：“究竟用什么來(lái)保證法令的執(zhí)行呢？第一，對(duì)法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對(duì)不執(zhí)行法令加以懲罰。”為保證審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的正常行使，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，真正做到違法必究，有必要修改《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》，進(jìn)一步完善其關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定，嚴(yán)懲不尊重審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限的行為。在跡方面，我們可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)審計(jì)立法的相關(guān)規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)1972年修正公布的《審計(jì)法》第15條規(guī)定了其審計(jì)機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)：“審計(jì)機(jī)關(guān)為行使職權(quán)，特派員持審計(jì)部稽查證，向有關(guān)之公私團(tuán)體或個(gè)人查詢，或調(diào)閱簿籍、憑證或其他文件，和該負(fù)責(zé)人不得隱匿或拒絕，遇有疑問(wèn)，并應(yīng)為詳實(shí)之復(fù)。行使前項(xiàng)職權(quán)，必要時(shí)，得知照司法或警憲機(jī)關(guān)協(xié)助?！备鶕?jù)這一規(guī)定，單位和個(gè)人拒絕、阻礙審計(jì)機(jī)關(guān)依法調(diào)查的，臺(tái)灣地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)請(qǐng)求司法或警憲機(jī)關(guān)協(xié)助其行使調(diào)查取證權(quán)，以排除障礙，保障其調(diào)查取證活動(dòng)的順利進(jìn)行。在修改《審計(jì)法》和《審計(jì)實(shí)施條例》時(shí)，我們可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)審計(jì)立法的這一成果，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)請(qǐng)求人民法院或者公安機(jī)關(guān)協(xié)助進(jìn)行調(diào)查取證的權(quán)力，以排除障礙，確保審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查。2．細(xì)化檢查權(quán)和要求報(bào)送

我國(guó)審計(jì)立法關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的一些規(guī)定已經(jīng)滯后于時(shí)代，逐漸適應(yīng)不了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、科技形勢(shì)發(fā)展的需要。例如，《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。但是這一規(guī)定并不具體規(guī)定缺乏可操作性，滿足不了當(dāng)前計(jì)算機(jī)審計(jì)的實(shí)際需要。為了貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的決定，推進(jìn)我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將高新技術(shù)用于審計(jì)工作中，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位計(jì)算機(jī)環(huán)境下的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督，保證審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)在新形勢(shì)下的充分發(fā)揮，有必要及時(shí)修改《審計(jì)法》和《補(bǔ)救地實(shí)施條例》，完善其關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)的相關(guān)規(guī)定。具體而言，我們?cè)谛薷摹秾徲?jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》時(shí)，可以在以下幾個(gè)方面做出明確具體的規(guī)定：第一，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理的與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全可靠情況、內(nèi)部控制制度和財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況；第二，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)獲得、使用被審計(jì)單位用于提取其計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)中的審計(jì)數(shù)據(jù)接口；第三，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要對(duì)計(jì)算機(jī)運(yùn)行系統(tǒng)進(jìn)行測(cè)試時(shí)，有權(quán)提出測(cè)試方案，監(jiān)督被審計(jì)單位操作人員按照測(cè)試方案的要求進(jìn)行測(cè)試；第四，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)按照政府有關(guān)主管部門關(guān)于紙質(zhì)會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬薄、會(huì)計(jì)報(bào)表和其他會(huì)計(jì)資料以及有關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)資料保存期限的規(guī)定，要求被審計(jì)單位保存其運(yùn)用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)處理的電子數(shù)據(jù)，并要求其在規(guī)定期限內(nèi)不得覆蓋、刪除或者銷毀。

3．增加參與制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)權(quán)

當(dāng)前，我國(guó)正努力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)立法也取得了豐碩的成果。但是，受以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)財(cái)經(jīng)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章比較混亂，有的甚至彼此沖突、互相矛盾。為了維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，確保社會(huì)主義法制的權(quán)威，有必要加強(qiáng)立法環(huán)節(jié)的控制，保證立法質(zhì)量。作為國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的制定，在財(cái)經(jīng)立法方面充分發(fā)揮作用。為了提高財(cái)經(jīng)立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》，授予我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)（特別是審計(jì)署）參與制定有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的權(quán)力，即在實(shí)施、修改或者廢除有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)經(jīng)收支的法律法規(guī)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)參與，有權(quán)充分表明自己有意見(jiàn)。

（二）完善改革現(xiàn)行審計(jì)體制的對(duì)策

從我國(guó)的根本政治制度---人民代表大會(huì)制度的要求、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國(guó)際慣例接軌的角度來(lái)看，我國(guó)的審計(jì)體制應(yīng)當(dāng)走立法模式之路，徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生問(wèn)題的根源。改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院，向全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在各級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)立審計(jì)院，直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)：審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，全國(guó)人大會(huì)閉會(huì)期間由全國(guó)人大常委會(huì)決定任免；國(guó)家審計(jì)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上，專司對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督。這樣，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，而直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者---人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者---各級(jí)政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，理順委托者、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資金管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，真正體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則改變現(xiàn)行審計(jì)體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨(dú)立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)工作的“生命線”，而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心，只有組織獨(dú)立性得到保證，才能保證審計(jì)在工作上、人員上、經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立地位。在立法型審計(jì)模式下，認(rèn)為以下幾項(xiàng)是值得注意和研究的：

（1）改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算。為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。即參照國(guó)際上通行做法，先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無(wú)須政府審批，由財(cái)政部門在本級(jí)預(yù)算中單獨(dú)列示，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（2）調(diào)整中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)行立法型審計(jì)體制政的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

即省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直鄰導(dǎo)，市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)?；省?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署（即最高審計(jì)院）的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，而同時(shí)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對(duì)中央、與地方兩級(jí)財(cái)政資金的監(jiān)督，又利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國(guó)形成一個(gè)有機(jī)的整體。

（3）在立法型審計(jì)體制下，強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能。駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。為了加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)的審計(jì)監(jiān)督工作。這就要求我們?cè)诮⒘⒎Ｊ綄徲?jì)體制時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應(yīng)增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量；另一方面列入審計(jì)署管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主要由駐地方特派員辦事處審計(jì)，而審計(jì)院專業(yè)司將主要審計(jì)中央部委、重大投資項(xiàng)目和專項(xiàng)資金，以及統(tǒng)一組織有關(guān)行業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)。

（4）制定審計(jì)組織法，將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化。與立法模式審計(jì)體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定任免，并報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案，在地方各級(jí)人大閉會(huì)期間，由地方各級(jí)人大常委會(huì)決定任免。同時(shí)應(yīng)延長(zhǎng)審計(jì)長(zhǎng)的任期，使審計(jì)長(zhǎng)職務(wù)不受國(guó)家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)長(zhǎng)能夠獨(dú)立地工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國(guó)人民代表大會(huì)才有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。

（三）完善開(kāi)展法律效益審計(jì)的法律和法規(guī)的對(duì)策

法律依據(jù)是開(kāi)展效益審計(jì)關(guān)鍵的一環(huán)，因?yàn)橐婪▽徲?jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把效益審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。首先要認(rèn)真總結(jié)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項(xiàng)資金審計(jì)中取得的效益評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的效益審計(jì)準(zhǔn)則。在準(zhǔn)則中要對(duì)效益審計(jì)的審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等做出規(guī)定。鑒于效益審計(jì)具體情況比較復(fù)雜，可分門別類制定出具有各個(gè)行業(yè)特點(diǎn)的準(zhǔn)則。其次，建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系也是開(kāi)展效益審計(jì)刻不容緩的措施之一。指標(biāo)的科學(xué)性可以在一定程度上體現(xiàn)公平。效益審計(jì)指標(biāo)內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)可以參考企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)而定，對(duì)于社會(huì)效益的評(píng)價(jià)可以根據(jù)不同的行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容而定。由于社會(huì)效益是一個(gè)很難用定量指標(biāo)來(lái)衡量的，而定性指標(biāo)有時(shí)難以保證公平。因此，在制定社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以給出一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定。另外，針對(duì)性較大的、容易使公平性受到損害的項(xiàng)目或領(lǐng)域，要通過(guò)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再作一些補(bǔ)充性質(zhì)的規(guī)定，來(lái)不斷的完善。

注釋：

列寧指出：“究竟用什么來(lái)保證法令的執(zhí)行呢？第一，對(duì)法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對(duì)不執(zhí)行法令加以懲罰?！鞭D(zhuǎn)引自劉廷煥、徐孟洲：《中國(guó)金融法律制度》，中信出版社，1996年版，第四十一頁(yè)。

參考文獻(xiàn)資料

1．李金華主編：《中國(guó)審計(jì)體系研究》，中國(guó)審計(jì)出版社，1999年版。2．李金華主編：《中國(guó)審計(jì)史》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2003年版。3．程能潤(rùn)主編：《審計(jì)學(xué)原理》，中國(guó)審計(jì)出版社，1990年版。4．《中國(guó)審計(jì)》雜志從創(chuàng)刊至今各期。5．《審計(jì)研究》雜志從創(chuàng)刊至今各期。

第四篇：我國(guó)民事執(zhí)行法律制度的缺陷及完善

我國(guó)民事執(zhí)行法律制度的缺陷及完善

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內(nèi)容摘要：

民事執(zhí)行是指執(zhí)行機(jī)關(guān)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，依照法定條件和程序，對(duì)生效法律文書所確定的債權(quán)予以公力救濟(jì)而進(jìn)行的司法活動(dòng)。民事執(zhí)行制度是一個(gè)法治國(guó)家重要且不可或缺的法律制度之一，有效的民事執(zhí)行可以樹(shù)立國(guó)家司法制度的威信和威懾力，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治化的必要前提。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)民事執(zhí)行法律制度的分析，指出現(xiàn)行民事執(zhí)行法律制度在執(zhí)行發(fā)動(dòng)程序、執(zhí)行管轄、委托執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)調(diào)查、執(zhí)行和解、協(xié)助執(zhí)行及執(zhí)行救濟(jì)制度等方面存在的缺陷，并通過(guò)對(duì)英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本及俄羅斯等國(guó)民事執(zhí)行制度的述評(píng)，結(jié)合民事執(zhí)行工作實(shí)踐，對(duì)完善我國(guó)民事執(zhí)行法律制度提出建議。最后提出，完善的民事執(zhí)行法律制度，應(yīng)該能夠保障債權(quán)人的合法利益盡快依法實(shí)現(xiàn)，能夠?qū)阂馓觽水a(chǎn)生巨大威懾作用，讓拒不履行義務(wù)的債務(wù)人付出比自覺(jué)履行義務(wù)要大的多的代價(jià)，此外，對(duì)確實(shí)沒(méi)有履行能力的債務(wù)人，也能在依法執(zhí)行的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出人文關(guān)懷。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行法律制度缺陷完善

目錄

引言………………………………………………………………………………3

一、我國(guó)現(xiàn)行民事執(zhí)行法律制度的缺陷……………………………………3

（一）執(zhí)行發(fā)動(dòng)程序與客觀實(shí)際不相適應(yīng)………………………………4

1、未確立申請(qǐng)執(zhí)行期限告知制度

2、對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行和移送執(zhí)行沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)別規(guī)定

3、申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效中止、中斷制度欠缺

（二）在執(zhí)行管轄方面的立法缺陷…………………………………………5

1、規(guī)定不合理，違背執(zhí)行規(guī)律和效率原則

2、管轄規(guī)范缺漏，程序運(yùn)轉(zhuǎn)艱難

3、缺乏級(jí)別管轄的規(guī)定，案件分布不均

（三）民事執(zhí)行通知制度存在弊端………………………………………5

1、暫時(shí)剝奪了權(quán)利人對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的取得權(quán)利

2、變更履行期限沒(méi)有法律依據(jù)，有效送達(dá)存在諸多困難

3、常起到提醒被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的“逃債通知書”的作用

（四）委托執(zhí)行制度不健全，實(shí)踐中收效甚微…………………………6

1、執(zhí)行權(quán)被分割行使，產(chǎn)生矛盾很難協(xié)調(diào)

2、被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)查證困難

3、委托法院和受托法院的重視程度問(wèn)題

（五）缺乏完備的被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度……………………………………7

1、由申請(qǐng)執(zhí)行人提供被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況或線索

2、通過(guò)被執(zhí)行人報(bào)告其財(cái)產(chǎn)狀況

3、人民法院依申請(qǐng)或職權(quán)調(diào)查被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)

（六）執(zhí)行和解制度存在不合理性………………………………………7

1、執(zhí)行和解協(xié)議的法律效力問(wèn)題

2、申請(qǐng)恢復(fù)執(zhí)行原生效法律文書的期限問(wèn)題

3、執(zhí)行和解協(xié)議其他不容忽視的問(wèn)題

（七）協(xié)助執(zhí)行制度亟待加強(qiáng)，司法沖突尚無(wú)規(guī)范的解決機(jī)制…………8

（八）執(zhí)行救濟(jì)制度存在許多疏忽之處……………………………………9

1、程序性救濟(jì)的缺位

2、對(duì)第三人實(shí)體權(quán)利的保護(hù)不充分

二、對(duì)有關(guān)外國(guó)民事執(zhí)行法律制度的述評(píng)……………………………………9

（一）英國(guó)、美國(guó)等英美法系國(guó)家的民事執(zhí)行制度述評(píng)………………9

（二）德國(guó)、法國(guó)和日本等大陸法系國(guó)家的民事執(zhí)行制度述評(píng)…………10

（三）俄羅斯的民事執(zhí)行制度述評(píng)………………………………………11

（四）國(guó)外其他國(guó)家的民事執(zhí)行制度述評(píng)………………………………11

三、完善我國(guó)民事執(zhí)行程序的構(gòu)想……………………………………………11

（一）重

構(gòu)

執(zhí)

行

發(fā)

動(dòng)

程序……………………………………………12

1、確立申請(qǐng)執(zhí)行期限告知制度

2、嚴(yán)格規(guī)范民事案件執(zhí)行移送制度

3、確立申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效中止、中斷制度

（二）構(gòu)

建

完

善的執(zhí)

行

管

轄

制度…………………………………………12

1、重新確定執(zhí)行案件地域管轄原則

2、明確級(jí)別管轄

3、統(tǒng)一地域管轄

4、確立指令管轄

（三）改

進(jìn)

委

托

執(zhí)

行

制度…………………………………………………13

1、做到“受托執(zhí)行案件”與“非受托執(zhí)行案件”平等對(duì)待

2、嚴(yán)格遵守委托執(zhí)行與赴外執(zhí)行的劃分界限

3、明確委托法院和受托法院的權(quán)限，并保障各自權(quán)限的有效行使

（四）廢除執(zhí)行通知制度，增設(shè)執(zhí)行警告程序………………………14

（五）完善被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度、強(qiáng)化被執(zhí)行人的義務(wù)和責(zé)任………14

1、被執(zhí)行人必須如實(shí)申報(bào)義務(wù)

2、申請(qǐng)執(zhí)行人異議權(quán)和執(zhí)行法院調(diào)查審核權(quán)相配合

3、進(jìn)一步強(qiáng)化被執(zhí)行人的義務(wù)和責(zé)任

（六）完善執(zhí)行和解制度，杜絕“賴帳少給”現(xiàn)象……………………15

1、明確和解協(xié)議的法律效力

2、對(duì)執(zhí)行和解協(xié)議進(jìn)行必要的司法審查

3、注意控制被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)，確保債務(wù)履行

4、完善告知制度，促進(jìn)執(zhí)行公開(kāi)

（七）完善協(xié)助執(zhí)行制度，規(guī)范司法沖突解決機(jī)制……………………16

（八）完善執(zhí)行救濟(jì)，確立執(zhí)行異議之訴制度……………………16

1、關(guān)于程序上的執(zhí)行救濟(jì)

2、關(guān)于實(shí)體上的執(zhí)行救濟(jì)（1）、建立債務(wù)人異議之訴制度（2）、建立第三人異議之訴制度

（3）、設(shè)立較為完善的執(zhí)行復(fù)議和執(zhí)行聽(tīng)證制度 結(jié)語(yǔ)……………………………………………………………………………18 參

考

文獻(xiàn)………………………………………………………………………20

引言

民事執(zhí)行是指執(zhí)行機(jī)關(guān)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，依照法定條件和程序，對(duì)生效法律文書所確定的債權(quán)予以公力救濟(jì)而進(jìn)行的司法活動(dòng)，一般是指國(guó)家強(qiáng)制性地處分債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)以償還其債務(wù)。民事執(zhí)行制度是一個(gè)法治國(guó)家重要且不可或缺的法律制度之一，承載著將生效法律文書的內(nèi)容付諸實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利人合法權(quán)益的重要職能。有效的民事執(zhí)行可以樹(shù)立國(guó)家司法制度的威信和威懾力，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治化的必要前提。

在我國(guó)，民事執(zhí)行是國(guó)家憲法和法律賦予人民法院的一項(xiàng)重要工作，這項(xiàng)工作伴隨人民法院的審判工作而產(chǎn)生，隨著改革開(kāi)放的深化，民商事糾紛案件的大量增加而逐漸發(fā)展起來(lái)。由于我國(guó)法治基礎(chǔ)比較薄弱，民事執(zhí)行工作自發(fā)展之初就存在著機(jī)構(gòu)不健全，人員數(shù)量不足、整體素質(zhì)不高等先天不足，加之社會(huì)商業(yè)活動(dòng)中拖欠債務(wù)成風(fēng)，惡意逃債現(xiàn)象普遍等社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，執(zhí)行環(huán)境不盡如人意。20世紀(jì)80年代后期，“執(zhí)行難”問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)，大量的生效法律文書不能得到及時(shí)有效執(zhí)行，債權(quán)人的合法權(quán)益得不到切實(shí)保障，社會(huì)公平、公正的價(jià)值觀念得不到弘揚(yáng)，國(guó)家法律的尊嚴(yán)受到嚴(yán)重?fù)p害，在一定程度上影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。為解決“執(zhí)行難”問(wèn)題，中央在1999年專門下發(fā)了11號(hào)文件，全國(guó)各級(jí)法院經(jīng)過(guò)不懈的努力，執(zhí)行工作取得了一定的成效，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。但由于種種原因，仍然未能完全擺脫“執(zhí)行難”的困境，人民法院“執(zhí)行難”問(wèn)題，一度成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

（作者：3COME未知本文來(lái)源于爬蟲(chóng)自動(dòng)抓取，如有侵犯權(quán)益請(qǐng)聯(lián)系service@立即刪除）

第五篇：完善我國(guó)慈善捐助法律制度的幾點(diǎn)思考

完善我國(guó)慈善捐助法律制度的幾點(diǎn)思考

陳 穎（法學(xué)，03法本2，03024222）

指導(dǎo)老師：方益權(quán)

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)慈善捐助事業(yè)發(fā)展較快，相關(guān)法律法規(guī)也有出臺(tái)。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，法律規(guī)范仍不夠完善，特別是存在公民慈善意識(shí)淡薄、慈善捐助主體缺位、捐助對(duì)象分散、監(jiān)管不到位、現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)原則性過(guò)強(qiáng)等問(wèn)題。本文從分析慈善捐助的概念出發(fā)，分析了我國(guó)慈善捐助存在的問(wèn)題，并結(jié)合國(guó)外相關(guān)的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國(guó)慈善捐助法律制度的意見(jiàn)：（1）引導(dǎo)、激發(fā)公民的慈善意識(shí)；（2）明確慈善組織獨(dú)立法人地位；（3）制定《慈善捐助事業(yè)法》及配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境；（4）完善慈善捐助的監(jiān)管機(jī)制。

關(guān)鍵字：慈善捐助；慈善意識(shí)；慈善組織；監(jiān)管機(jī)制

Abstract：In recent years, the enterprise of charitable donates develop quickly in our country, and the related laws and regulations have appeared.But compares with the developed country, The legal standard Still not perfect, Specially there are a lot of problems , such as the citizen is weak sense of charity, the main body of charitable donates is vacancy, the object of donates is disperse, the supervising and managing does not arrive, the principle of existing correlation laws and regulations sense is excessively strong, and so on.This article begins with analyzing the concept of charitable donates, analyzes the problems of charitable donates in our country, and unite overseas correlation theory and the experience, then proposes the opinion to consummate the legal system of charitable donate in our country:(1)Guiding and stimulating citizen's charitable consciousness;(2)making clear the independent status of legal-person about the charitable organization;(3)enacting “ Enterprise of Charitable Donates Law” and the necessary laws and regulations and the implementation regulations, in order to create good legal system environment for philanthropy development;(4)consummating supervising and managing mechanism of donates charitable Keyword：Charitable donates;Charitable consciousness;Charitable organization;Supervising and managing mechanism

目 錄

摘要??????????????????????????????（1）關(guān)鍵詞?????????????????????????????（1）英文摘要和關(guān)鍵詞????????????????????????（1）

一、慈善捐助概述????????????????????????（3）

（一）慈善捐助的概念及特點(diǎn)???????????????????（3）

（二）慈善捐助的法律屬性????????????????????（3）

二、我國(guó)慈善捐助事業(yè)存在的問(wèn)題?????????????????（3）

（一）我國(guó)公民慈善意識(shí)淡薄???????????????????（3）

（二）慈善捐助主體缺位，政府充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、裁判的雙重角色?????（3）

（三）捐助實(shí)施主體多、對(duì)象分散，善款利用率低??????????（4）

（四）善款流向監(jiān)管制度缺失，物非其用??????????????（4）

（五）現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)原則性強(qiáng)，可執(zhí)行性弱??????????（5）

三、國(guó)內(nèi)外慈善捐助體制的比較??????????????????（5）

（一）國(guó)內(nèi)外慈善組織的發(fā)展現(xiàn)狀?????????????????（5）

（二）國(guó)內(nèi)外慈善組織的監(jiān)督管理?????????????????（5）

（三）國(guó)內(nèi)外慈善捐助優(yōu)惠政策比較????????????????（6）

四、完善我國(guó)慈善捐助制度的構(gòu)想?????????????????（7）

（一）加強(qiáng)慈善捐助宣傳，引導(dǎo)、激發(fā)公民慈善意識(shí)?????????（7）

（二）完善慈善捐助的優(yōu)惠政策??????????????????（7）

（三）明確慈善組織獨(dú)立法人地位?????????????????（7）

（四）制定《慈善捐助事業(yè)法》及配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)

造良好的法制環(huán)境?????????????????????（8）

（五）完善慈善捐助的監(jiān)管機(jī)制??????????????????（9）致謝 ?????????????????????????????（9）注釋??????????????????????????????（10）參考文獻(xiàn)????????????????????????????（10）

一、慈善捐助概述

（一）慈善捐助的概念及特點(diǎn)

慈善捐助是個(gè)人或群體基于人道主義精神通過(guò)某種途徑自愿地向特定組織機(jī)構(gòu)及個(gè)人提供無(wú)償?shù)木戎霸男袨?。這些援助包括資金、勞務(wù)和實(shí)物等。中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)崔乃夫認(rèn)為，慈善捐助就是互助，就是人幫人 的活動(dòng)，即一部份人幫助另一部分人，反過(guò)來(lái)又是那一部分人幫助這一部分人的活動(dòng)。本文所稱的慈善捐助是指?jìng)€(gè)人或群體通過(guò)提供資金的方式為他人或社會(huì)提供無(wú)償幫助的行為，它是慈善事業(yè)的一個(gè)重要組成部分。

慈善捐助有三個(gè)特點(diǎn)：自愿性和無(wú)償性，慈善捐助應(yīng)出于捐助人自己的意愿，而不得攤派或變相攤派；其無(wú)償性表現(xiàn)在捐助人不能通過(guò)捐助行為而獲得利益，受助人也無(wú)需為其接受幫助而負(fù)有任何義務(wù)。公益性，慈善捐助的目的是用于公益事業(yè)，其受益人是不特定的人。

（二）慈善捐助的法律屬性

現(xiàn)實(shí)生活中存在著“一對(duì)一”的捐助，這種行為的屬性與贈(zèng)與行為相類似，可以視為特殊的捐助行為。然而慈善捐助并不同于民法上的一般贈(zèng)與行為。一般的贈(zèng)與行為是贈(zèng)與人有贈(zèng)與的意思表示和贈(zèng)與行為，受助人接受贈(zèng)與即可發(fā)生法律效力，它是一種個(gè)別人私下的進(jìn)行的民事法律行為。慈善捐助則是捐助人為了特定的目的，向不特定的群體發(fā)起募捐，并由受助人接受捐助的行為。由于慈善捐助有發(fā)起人這一中介方的介入，使得其具有某種“公行為”色彩，本質(zhì)上屬于一種社會(huì)性的“公民事行為”。而且，慈善捐助存在著多重法律關(guān)系，如發(fā)起人與捐助人，捐助人與受助人，發(fā)起人與受助人等。因此，慈善捐助很難完全用民法中的一般贈(zèng)與法律規(guī)范來(lái)調(diào)整，必須通過(guò)進(jìn)一步立法，使慈善捐助納入法律的規(guī)范，從而使慈善事業(yè)更好更健康地發(fā)展。

1二、我國(guó)慈善捐助事業(yè)存在的問(wèn)題

中華民族素有樂(lè)善好施、濟(jì)世為懷的美德。改革開(kāi)放以來(lái)，慈善作為一項(xiàng)事業(yè)在當(dāng)代中國(guó)發(fā)展起來(lái)，并發(fā)揮著獨(dú)特的功能和作用。但是我國(guó)慈善捐助事業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）我國(guó)公民慈善意識(shí)淡薄

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年有近6000萬(wàn)以上的災(zāi)民需要救濟(jì)，有2200多萬(wàn)城市人口生活在低保線上，有7500多萬(wàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口和低收入人口需要救助。而且有6000萬(wàn)殘疾人需要社會(huì)提供特別的幫助。面對(duì)如此巨大的慈善需求，我國(guó)富人卻少有善舉。資料顯示，2003年的100位“福布斯”中國(guó)富豪，七成沒(méi)上2004年“慈善榜”。國(guó)內(nèi)工商注冊(cè)登記的企業(yè)超過(guò)1000萬(wàn)家，有過(guò)捐助記錄的不超過(guò)10萬(wàn)家，即只有1%的企業(yè)曾經(jīng)參與慈善捐助。截至2004年底，我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)獲得捐助總額約50億元，僅相當(dāng)于中國(guó)同年GDP的0.05%，而美國(guó)同類數(shù)字為2.17%，2英國(guó)為0.88%，加拿大為0.77%。

在我國(guó)，很多人不了解慈善捐助，更不了解其對(duì)社會(huì)民生的重要性，對(duì)慈善組織的運(yùn)行等具體問(wèn)題更是沒(méi)有一點(diǎn)認(rèn)知。在許多人看來(lái)，慈善捐助是政府的事，與普通百姓無(wú)關(guān)，更有人認(rèn)為慈善捐助是富人應(yīng)做的事。這樣的基本理解促使很多人不會(huì)也不愿參與到慈善捐助這項(xiàng)事業(yè)中來(lái)，阻礙了我國(guó)慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。美國(guó)人均收入是我們的38倍，其人均捐助金額卻相當(dāng)于我們的1000倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)約有85%的捐款來(lái)自普通百姓，約有10%的捐款來(lái)自公司企業(yè)，另有5%來(lái)自大型基金會(huì)。這些數(shù)字就很客觀地說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。

（二）慈善捐助主體缺位，政府充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、裁判的雙重角色

隨著我國(guó)慈善捐助事業(yè)的不斷發(fā)展，慈善組織逐漸在慈善捐助中發(fā)揮重要的中介作用。但是，由于我國(guó)的慈善捐助事業(yè)起步較晚，并且其發(fā)展初期正處于我國(guó)社會(huì)形態(tài)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，出于快速地推動(dòng)其發(fā)展的角度考慮，政府支持投入力度大或者說(shuō)是全盤操控、拔苗助長(zhǎng)，及政府角色轉(zhuǎn)換與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的滯后，導(dǎo)致政府盲目的在慈善捐助中充當(dāng)主要角色，沖淡了慈善捐助事業(yè)的社會(huì)公益性：既組織、參與慈善捐助，又管理慈善捐助事業(yè)。

成立于1994年的中華慈善總會(huì)就是一個(gè)具有政府背景的慈善組織，各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)是事業(yè)性編制，專職工作人員的編制和工資由國(guó)家編委核定國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)在基層縣(市)、鄉(xiāng)(區(qū)、鎮(zhèn)、街道)的慈善組織完全依附于

3行政機(jī)構(gòu)“它與政府部門一套人馬，兩塊牌子，其行政化或官方性占主導(dǎo)地位”“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，慈善總會(huì)在全國(guó)各地分設(shè)了各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)，截至2001年底，全國(guó)共建立各級(jí)慈善組織413個(gè)”其中，省級(jí)慈善會(huì)(基金會(huì))41個(gè)，地級(jí)慈善會(huì)61個(gè)，縣級(jí)慈善會(huì)71個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)慈善會(huì)240個(gè)?！爸腥A慈善總會(huì)自成立至2001年年底，累計(jì)募集4財(cái)物9.8億元人民幣”同樣，在各省、市級(jí)組織中，也有地方政府背景的慈善組織。這與我們通常所理解的慈 1 鄭功成．論慈善事業(yè)[J].中國(guó)社會(huì)工作,1997,03． 王金濤、張澤偉、季明．慈善業(yè)何時(shí)跳出窘境[J]．瞭望新聞周刊,2006,11,02． 3 于學(xué)廉．中國(guó)慈善事業(yè)研究報(bào)告[J],中華慈善年鑒,2001：30． 4 于學(xué)廉．中國(guó)慈善事業(yè)研究報(bào)告[J],中華慈善年鑒,2001：1．

善組織的民間特性是很不一樣的，與國(guó)際上通行的對(duì)于非營(yíng)利組織的理解也存在較大的區(qū)別。不可否認(rèn)的是，這些慈善組織在慈善捐助中發(fā)揮了重要的作用。政府向慈善組織直接投入大量的資金，開(kāi)展慈善救濟(jì)活動(dòng)，幫助各類困難群體。但是由于政府的干預(yù)，也產(chǎn)生了許多問(wèn)題，甚至阻礙了慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。

吉利集團(tuán)控股集團(tuán)董事長(zhǎng)李書福從事慈善活動(dòng)中就遭遇過(guò)許多令人生氣的事。有些受資助的學(xué)生竟是地方領(lǐng)導(dǎo)之子，有些家里根本不窮。為了避免出現(xiàn)這種情況，他決定繞過(guò)地方政府，親自去證實(shí)窮孩子，再?zèng)Q定資助，結(jié)果，尋1000個(gè)窮孩子就花掉了200萬(wàn)（見(jiàn)4月16日《人民日?qǐng)?bào)·華東新聞》）。為何做善事都要花如此昂貴的成本呢？本來(lái)這筆錢完全可以省下來(lái)去幫助更多需要幫助的人！排在胡潤(rùn)榜首位的余彭年至今仍對(duì)當(dāng)年捐助給某地醫(yī)院的救護(hù)車輛被當(dāng)作領(lǐng)導(dǎo)“座駕”而耿耿于懷，無(wú)奈之下，年過(guò)八旬的他只好事必躬親。（見(jiàn)4月16日《南方都市報(bào)》）。慈善捐助本是一件讓人欣喜的事，然而在現(xiàn)實(shí)生活中卻出現(xiàn)了如此尷尬的局面，很容易地就挫傷了大眾的公益積極性。

再者，我國(guó)的慈善資金大部分來(lái)自政府，這就無(wú)法達(dá)到“眾人拾柴火焰高”的社會(huì)效果，限制了慈善公益作用的發(fā)揮。中華慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐永光披露過(guò)一組數(shù)據(jù)：“我國(guó)國(guó)內(nèi)工商注冊(cè)登記的企業(yè)超過(guò)1000萬(wàn)家，但有過(guò)捐助記錄的不超過(guò)10萬(wàn)家，99%的企業(yè)從來(lái)沒(méi)有參與過(guò)捐助；2002年，中國(guó)私人捐助人均只有0.92元人民幣，不到當(dāng)年GDP的萬(wàn)分之一?！倍鞣絿?guó)家及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)慈善資金的絕大部分來(lái)自私人，如美國(guó)捐款的88%來(lái)自個(gè)人，中國(guó)香港則占到70%。因此，為了促進(jìn)我國(guó)慈善捐助事業(yè)的發(fā)展，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)換自己的角色。

(三)捐助實(shí)施主體多，對(duì)象分散，善款利用率低

目前，我國(guó)接受捐助的主體除了民政部門外，還有一些相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、各種公益社會(huì)性團(tuán)體、基層組織、報(bào)刊雜志或個(gè)人等。如此繁多的捐助主體，既沒(méi)有相應(yīng)的法律政策進(jìn)行規(guī)范，也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的主管單位進(jìn)行管理，這使得慈善捐助所得的資金過(guò)于分散，不利于資金的有效利用。而且，慈善資金分散于多個(gè)部門，增加了流通環(huán)節(jié)，為資金的流失提供了條件，加大了監(jiān)管難度。

在現(xiàn)實(shí)生活中，我們經(jīng)?？梢钥吹矫襟w報(bào)道某某得了嚴(yán)重的疾病而無(wú)錢治療或生活極其貧困，然后號(hào)召大家捐助，于是媒體就成了實(shí)施慈善的機(jī)構(gòu)。當(dāng)媒體籌集了資金之后，關(guān)于這筆捐助資金的實(shí)施情況就沒(méi)有后文了，因而公眾無(wú)法有效地實(shí)施監(jiān)督，對(duì)于多出的錢如何處理也無(wú)從知曉。曾經(jīng)有位大學(xué)生在論壇上貼了“賣身救母”的帖子后，其人民幣賬號(hào)得到至少10萬(wàn)元的捐款，還不算外幣和郵匯。結(jié)果，對(duì)于其家庭背景、對(duì)捐款的利用問(wèn)題引發(fā)了一場(chǎng)揪辯。中央電視臺(tái)就報(bào)道過(guò)兩起事件：一是某姑娘的疑難病癥治好了后還剩幾萬(wàn)塊錢，跟保管所捐款項(xiàng)的醫(yī)院打官司；二是三個(gè)成績(jī)優(yōu)秀的姐妹母亡父病不得不輟學(xué)，得了捐款之后不但她們都能夠上學(xué)了，而且吃穿比同學(xué)好，她們的父親還有錢打麻將。

這些現(xiàn)象都嚴(yán)重挫傷了一般大眾的社會(huì)公益心，反映出我國(guó)慈善捐助對(duì)象缺乏統(tǒng)一性的弊端。慈善捐助對(duì)象繁多，對(duì)象選擇沒(méi)有組織目的性，促使慈善捐助不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的，缺少對(duì)捐助資金的有效監(jiān)管，使慈善捐助事業(yè)出現(xiàn)亂局。

（四）善款流向監(jiān)管制度缺失，物非其用

慈善捐助通常有慈善組織的介入，他們扮演著勸捐人的角色，通過(guò)各種方式向社會(huì)發(fā)起募捐。但是，由于我國(guó)目前還缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)慈善組織監(jiān)督不到位，使得部分捐助資金沒(méi)有發(fā)放到符合捐助人意愿的受助人手中，而作他用。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員吳玉章講述了最近發(fā)生的一件事，某個(gè)慈善組織捐助給復(fù)旦大學(xué)哲學(xué)系的6一筆款項(xiàng)，經(jīng)過(guò)某些環(huán)節(jié)，被轉(zhuǎn)給了該大學(xué)法學(xué)院。雖然這筆資金是被用于教育，但是捐助人的原意明明是捐給哲學(xué)系的，結(jié)果卻給了法學(xué)院。這實(shí)質(zhì)上已經(jīng)違背了捐助人的真實(shí)意愿，無(wú)法實(shí)現(xiàn)捐助人真正的捐助目的。如果我國(guó)的慈善捐助資金得不到有效的監(jiān)管，不能按照捐助人的意思利用資金的話，那么這必然會(huì)挫敗人們捐助的積極性，阻礙我國(guó)慈善捐助事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（五）現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)原則性強(qiáng)，可執(zhí)行性弱 法律滯后是制約我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的根本原因。目前,我國(guó)與慈善捐助事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《公益事業(yè)捐助法》、《紅十字會(huì)法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》、《企業(yè)所得稅法》以及《個(gè)人所得稅條例實(shí)施細(xì)則》。雖然我國(guó)也試圖用法律來(lái)規(guī)范慈善捐助事業(yè)，但是由于這些法律中大部分都是原則性的規(guī)定，5 賽拉蒙(萊斯特·賽拉蒙,1998),指出了6個(gè)鑒定非營(yíng)利組織的特征,從而成為該領(lǐng)域較為權(quán)威的定義：

1、正規(guī)性

2、私立性

3、非利潤(rùn)分配性

4、自我控制性

5、志愿性

6、公共利益性． 王亦君.我國(guó)慈善事業(yè)法律亟待完善.中國(guó)青年報(bào),2005-11-22(003)．

5很難在實(shí)踐中予以實(shí)施。而且我國(guó)還缺少一部關(guān)于慈善捐助的基礎(chǔ)性法律，現(xiàn)存法律還尚未形成一個(gè)完整的法律體系，所以我國(guó)的慈善捐助法律體制有待完善與發(fā)展。

上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。因此，我們必須通過(guò)對(duì)法律進(jìn)行創(chuàng)立、修改來(lái)完善慈善捐助制度，進(jìn)而使更多的人參與到這項(xiàng)陽(yáng)光事業(yè)中來(lái)，使慈善捐助事業(yè)真正成為社會(huì)的第三次分配，使更多的人得到這項(xiàng)事業(yè)的幫助。

三、國(guó)內(nèi)外慈善捐助體制的比較

（一）國(guó)內(nèi)外慈善組織的發(fā)展現(xiàn)狀

慈善組織在慈善捐助中是一個(gè)非常重要的主體，是慈善捐助活動(dòng)的策劃者、實(shí)施者、協(xié)調(diào)者。慈善捐助行為的起止點(diǎn)是捐助人和受助人，而慈善組織則在這兩者之間起著橋梁的作用?，F(xiàn)代意義上的慈善捐助事業(yè)應(yīng)該由專門的慈善組織進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)，只有這樣才能促進(jìn)慈善捐助事業(yè)的發(fā)展，使其制度化、規(guī)范化。NGO(“Non-governmental organization”的首字母縮寫)是慈善事業(yè)的主體，成為溝通政府與捐助人、受捐助人之間的橋梁，如美國(guó)的聯(lián)合勸募者協(xié)會(huì)、基金組織，香港的香港公益金等。發(fā)達(dá)的NGO不僅能彌補(bǔ)政府功能的不足，完善官方已經(jīng)建立的救助體系，還能發(fā)揮政府所不能起的作用。在美國(guó)，非營(yíng)利慈善組織致力的一些專項(xiàng)領(lǐng)域可以不需要向任何政府部門登記或由政府批準(zhǔn)，而政府的監(jiān)督也不得干擾慈善組織的管理方式、人員編制及財(cái)務(wù)運(yùn)作等，正體現(xiàn)了美國(guó)的慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外。這種獨(dú)立性表明慈善機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自己制定的規(guī)章制度進(jìn)行運(yùn)作，而不受政府的影響。與其形成鮮明對(duì)比的是，在我國(guó)，慈善組織的建立、運(yùn)作、管理，無(wú)不受到政府的干涉和制約，這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。

美國(guó)是世界上慈善捐助事業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其慈善組織的相關(guān)制度亦相當(dāng)完善。全美國(guó)有各類基金會(huì)近4萬(wàn)個(gè)，擁有資產(chǎn)約1,900億元，其中1,740億美元為7,300家較大的基金會(huì)所有。而根據(jù)我國(guó)民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告，截止2004年底，全國(guó)共登記的基金會(huì)936個(gè)，其中，在國(guó)家民政部門登記的基金會(huì)僅有84個(gè)。7另一方面，美國(guó)非營(yíng)利性慈善組織掌握的資金總額僅在1998年就達(dá)到6214億美元，相當(dāng)于美國(guó)國(guó)內(nèi)GDP的9%。相比之下，我國(guó)的慈善組織獲得的捐助總額截止2004年底約50億元人民幣，僅相當(dāng)于中國(guó)2004年GDP的0.05%。

（二）國(guó)內(nèi)外慈善組織的監(jiān)督管理

1、國(guó)內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制比較

監(jiān)督管理是一種約束，有約束、有限制的自由才是真正的自由，才能使權(quán)利、義務(wù)更為明確。任何組織或企業(yè)，只有在完善的自律和他律的情況下，才能不斷地發(fā)展。慈善組織作為一個(gè)社會(huì)的公共組織，關(guān)系著很多人的利益，更需要有完善的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、行政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)為社團(tuán)的官方監(jiān)督部門。但是由于監(jiān)督主體多元化，職責(zé)分工不明確，結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)督主體互相扯皮、互相推諉，產(chǎn)生形式上大家集體監(jiān)督，而實(shí)踐中無(wú)人監(jiān)督的局面。再加上我國(guó)的慈善組織與政府之間存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，以致監(jiān)管部門想監(jiān)管也無(wú)法監(jiān)管。

美國(guó)的慈善組織則有著一套完善的監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)的基金會(huì)有著悠久的歷史，其之所以能不斷地發(fā)展和完善，并在慈善捐助事業(yè)中發(fā)揮著巨大的作用，正是因?yàn)槊绹?guó)建立了完善的監(jiān)管機(jī)制。這種機(jī)制主要包括五方面：(1)法律保證。美國(guó)法律確立了基金會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的資格，并可享受免稅的優(yōu)惠，因而基金會(huì)一成立，其資產(chǎn)就具有公共性質(zhì)。在美國(guó)，州政府慈善事業(yè)募集基金的法律規(guī)定了兩個(gè)目的：一是保證募集到的資金根據(jù)捐助者的意向用于慈善目的；二是保證公眾能夠?qū)κ褂镁柚囊恍Q定得到準(zhǔn)確和可靠的信息。(2)政府監(jiān)管。政府有關(guān)部門(主要是國(guó)稅局、州檢察長(zhǎng)辦公室等)依法對(duì)基金會(huì)進(jìn)行管理。(3)社會(huì)監(jiān)督。包括社會(huì)輿論、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人監(jiān)督等。美國(guó)的基金會(huì)受到公眾的廣泛關(guān)注和嚴(yán)格監(jiān)督。(4)內(nèi)部監(jiān)控。美國(guó)基金會(huì)大多由高層次的專業(yè)人員管理，其內(nèi)部有較完善的制度，特別是資助的申請(qǐng)、撥付及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的預(yù)算、核銷都有一套嚴(yán)格的程序。(5)服務(wù)體系。美國(guó)基金會(huì)發(fā)展時(shí)間長(zhǎng)、數(shù)量多，因而形成了較完善的服務(wù)體系。如各種基金會(huì)的聯(lián)合組織、專門研究

8機(jī)構(gòu)，免費(fèi)向需要者提供有關(guān)基金會(huì)的各類信息和資料等。

除以上一般監(jiān)管外，美國(guó)的稅務(wù)局還通過(guò)三種方式來(lái)監(jiān)督慈善機(jī)構(gòu)的動(dòng)作，一是慈善機(jī)構(gòu)提供的報(bào)表，包括收支明細(xì)賬，其付給董事、執(zhí)行官、骨干雇員和五個(gè)收入最高的員工的薪酬等等；二是通過(guò)審計(jì)慈善機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況，審計(jì)對(duì)象每年會(huì)有不同側(cè)重；三是通過(guò)評(píng)估對(duì)違規(guī)的慈善機(jī)構(gòu)給予處罰或罰金，最嚴(yán)厲的處罰為取消一個(gè)組織的免稅資格。7 徐麟．中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展研究[M].北京,中國(guó)社會(huì)出版社,2005． 姚儉建.JanetCollin.美國(guó)慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析:一種比較視角.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2003,1．

2、國(guó)內(nèi)外財(cái)務(wù)管理制度比較

廣州的龍輝先生準(zhǔn)備給希望工程捐款20萬(wàn)元，在西藏那木措天湖旁邊建立一座希望小學(xué)。他對(duì)希望工程提供的捐款范本提出質(zhì)疑，認(rèn)為原有協(xié)議沒(méi)有保護(hù)捐款人的權(quán)益。龍輝說(shuō)，他主要是想監(jiān)督捐款的使用。2003年5月28日，龍輝與廣東省青基會(huì)雙方到市公證處簽訂協(xié)議，并作了法律公證。這是我國(guó)實(shí)施希望工程有史以來(lái)的第一次。那么他為什么要公證呢？原因就在于我國(guó)的慈善組織存在著信息不透明、善款運(yùn)作的不規(guī)范、公眾不了解慈善組織的各種相關(guān)信息等問(wèn)題。慈善組織的財(cái)務(wù)非公開(kāi)性，很容易使善款不能善用。

在美國(guó)大多數(shù)州，首席檢察官有權(quán)監(jiān)督和管理慈善機(jī)構(gòu)，對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，而慈善機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常性地報(bào)告其業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況，如果慈善機(jī)構(gòu)的董事未能履行其職責(zé)，州首席檢察官有權(quán)迫使該董事從他們的私人資產(chǎn)中劃撥出足夠的資金對(duì)慈善機(jī)構(gòu)遭受的損失給予賠償。

美國(guó)的法律還規(guī)定基金會(huì)每年只能用去當(dāng)年資產(chǎn)的5%，所以，他們要經(jīng)常向國(guó)會(huì)去報(bào)賬。1969年的稅法規(guī)定他們每年要向稅務(wù)局作報(bào)告，陳述他們要做哪些項(xiàng)目，需要多少錢，資產(chǎn)是多少。因此他們每年都有年鑒，在9網(wǎng)上也可以查到，所以任何一個(gè)公民都可以去查賬。這樣的監(jiān)督體制就具有很高的透明度，從而使捐助者對(duì)自己的權(quán)利和義務(wù)有一個(gè)透徹的了解，有利于提高公民參與慈善捐助的積極性，也減少了慈善捐助事業(yè)中的腐敗現(xiàn)象。

（三）國(guó)內(nèi)外慈善捐助優(yōu)惠政策比較

在很多西方國(guó)家，政府都會(huì)通過(guò)免稅政策鼓勵(lì)捐助。在美國(guó)，以現(xiàn)金及產(chǎn)生一般收入或短期資本所得的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行捐助的，最大扣除限額為納稅人調(diào)整后毛所得的50%；以產(chǎn)生長(zhǎng)期資本所得的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行捐助且以捐助時(shí)的公平市價(jià)作為捐助數(shù)額的，最大扣除限額為調(diào)整后毛所得的30%，選擇把捐助額減少為財(cái)產(chǎn)調(diào)整基值的，最大扣除限額為調(diào)整后毛所得的50%。美國(guó)聯(lián)邦公司所得稅法對(duì)公司捐助的限制規(guī)定與對(duì)個(gè)人捐助的限制規(guī)定原理基本相同。公司每年可以扣除的慈善捐助額為按不考慮慈善捐助扣除、凈經(jīng)營(yíng)虧損結(jié)轉(zhuǎn)、資本利虧結(jié)轉(zhuǎn)或收受股息的扣除時(shí)所計(jì)算的應(yīng)稅所得的10%，超過(guò)限額部分的捐助可以向前結(jié)轉(zhuǎn)5年，結(jié)轉(zhuǎn)來(lái)的捐助要優(yōu)先于當(dāng)年捐助的扣除。

英國(guó)個(gè)人所得稅按應(yīng)稅所得乘以相應(yīng)的法定稅率來(lái)確定，實(shí)行超額累進(jìn)稅率制。2002到2003個(gè)人所得稅率就分成三個(gè)等級(jí)，按照收人水平分別為10%的起始稅率、22%的基本稅率和40%的較高稅率。個(gè)人捐助的稅收優(yōu)惠就是捐助款項(xiàng)按照較低的所得稅基本稅率納稅，并且慈善團(tuán)體可以從國(guó)內(nèi)稅務(wù)局獲得這部分稅收返還。另外，進(jìn)一步的修改還使得捐助人獲得了按10%的起始稅率納稅的稅收優(yōu)惠。而且，慈善團(tuán)體從免稅納稅人的捐助款中獲得的稅收返還，免稅的納稅人可以要求慈善團(tuán)體償還這些稅款。如果捐助人是企業(yè)，可以將向慈善團(tuán)體

10捐助的全部款項(xiàng)從應(yīng)稅所得中扣除 新加坡實(shí)行按照捐款數(shù)的200%進(jìn)行稅前扣除。

和這些國(guó)家相比，我國(guó)的稅收扣除標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。我國(guó)現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅暫行條例》規(guī)定，企業(yè)所得稅的納稅人用于公益、救濟(jì)性的捐助，在納稅所得額 3%以內(nèi)的部分，才準(zhǔn)予免除；《個(gè)人所得稅法》也規(guī)定，個(gè)人向慈善公益組織的捐助，沒(méi)有超過(guò)應(yīng)納稅額的30%的部分，可以免除。結(jié)果，捐的款越多，納的稅也就越多。再者，慈善捐助免稅程序太過(guò)復(fù)雜。民政部司長(zhǎng)王振耀曾做過(guò)一次試驗(yàn)，他通過(guò)中華慈善總會(huì)為慈善事業(yè)捐款500元，按規(guī)定可以享受稅收抵扣款50元，但是為此卻需要辦理十道手續(xù)，耗費(fèi)約兩個(gè)月。做好事還要多納稅，外加繁瑣的程序，這都挫傷了公眾的積極性。

通過(guò)以上幾點(diǎn)比較，可見(jiàn)我國(guó)現(xiàn)行的法律制度構(gòu)架明顯抑制人們參與慈善捐助的積極性，因此改革和完善慈善捐助事業(yè)的法制環(huán)境必須盡快提上議事日程。

四、完善我國(guó)慈善捐助制度的構(gòu)想

（一）加強(qiáng)慈善捐助宣傳，引導(dǎo)、激發(fā)公民慈善意識(shí) 公民的慈善意識(shí)是發(fā)展我國(guó)慈善捐助事業(yè)的內(nèi)在因素，對(duì)其是否參與慈善捐助活動(dòng)起著決定性的作用。所以，國(guó)家應(yīng)通過(guò)各種方式來(lái)提高公民的慈善意識(shí)。筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)可以制定一部《慈善捐助宣傳法》，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范慈善捐助的各項(xiàng)宣傳活動(dòng)并保證其有效實(shí)行。在這部法律中規(guī)定開(kāi)展慈善捐助宣傳活動(dòng)的預(yù)期目的、活動(dòng)的形式以及具體實(shí)施活動(dòng)的一系列步驟，包括活動(dòng)的策劃、向有關(guān)部門申請(qǐng)的手續(xù)等，從而使各項(xiàng)宣傳活動(dòng)有計(jì)劃、有規(guī)范地進(jìn)行。

1、美德需要引導(dǎo)，沒(méi)有出生就高尚的人，這就需要政府進(jìn)行積極地引導(dǎo)，重新喚起人們內(nèi)心深處的那份善 9 許琳、張暉.關(guān)于我國(guó)公民慈善意識(shí)的調(diào)查[J].南京社會(huì)科學(xué),2004,5：92． 利昂·E·愛(ài)力合、靳東升、卡拉·W ·西蒙.世界銀行報(bào)告：中國(guó)非贏利組適用稅法研究.http//www.Chinanpo.gov.CTI,2005-l1-25．

心。我們可以建立這樣的激勵(lì)方式，如記錄每個(gè)公民或企業(yè)參與慈善捐助的金額，并按照金額來(lái)劃分等級(jí)，對(duì)達(dá)到一定等級(jí)的捐助者予以公布（當(dāng)然要經(jīng)過(guò)捐助者的同意）。

2、我們還應(yīng)充分發(fā)揮媒體的宣傳、教育作用。通過(guò)媒體可以報(bào)道慈善家的在慈善在慈善事業(yè)中作出的貢獻(xiàn)、成功舉辦的慈善活動(dòng)以及慈善捐助中的一些典型的感人故事，向公民宣傳慈善捐助的意義。并且，國(guó)家應(yīng)當(dāng)規(guī)定商業(yè)廣告與公益廣告的比例，提倡盡可能多的公益宣傳，盡量遏止趨利性因素。

（二）完善慈善捐助的優(yōu)惠政策

2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《企業(yè)所得稅法》第九條對(duì)慈善捐助的免稅制度作了重大修改，規(guī)定“企業(yè)發(fā)生的公益性捐助支出，在利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！焙驮瓉?lái)的規(guī)定相比，這無(wú)疑極大地鼓勵(lì)了企業(yè)參與慈善活動(dòng)的積極性，為慈善捐助事業(yè)的發(fā)展提供了更廣闊的空間。但是，該法律沒(méi)有規(guī)定關(guān)于慈善組織應(yīng)當(dāng)享有的免稅政策。雖然財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局曾下發(fā)文件，批準(zhǔn)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)中華慈善總會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行公益、救濟(jì)性捐助，可以在所得稅稅前全額扣除。但是對(duì)于這項(xiàng)事業(yè)來(lái)說(shuō)，僅僅只有向幾個(gè)慈善組織捐助才享有免稅政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要想發(fā)展慈善捐助事業(yè)，就必須擴(kuò)大免稅的范圍，使更多的企業(yè)享受優(yōu)惠政策，使更多的企業(yè)參與到這項(xiàng)事業(yè)中來(lái)。除此之外，這部法律沒(méi)有涉及個(gè)人慈善捐助的稅收優(yōu)惠問(wèn)題。筆者認(rèn)為，對(duì)于個(gè)人的慈善捐助，法律規(guī)定給予免稅更有利于提高公眾參加慈善捐助的積極性。在這些的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)充分簡(jiǎn)化免稅程序，從事實(shí)上讓人們感受到慈善捐助不單單是一個(gè)我為人人的過(guò)程。

（三）明確慈善組織獨(dú)立法人地位

在現(xiàn)代慈善捐助事業(yè)中，政府起的作用只是通過(guò)立法和稅收優(yōu)惠政策來(lái)保護(hù)、監(jiān)督和促進(jìn)慈善組織的發(fā)展。因此，要發(fā)展我國(guó)的慈善捐助事業(yè)，我們必需轉(zhuǎn)換政府的角色，使慈善組織脫離政府的管理，確立獨(dú)立的法人地位。

首先，政府應(yīng)逐漸淡出組織、參與慈善捐助的活動(dòng)，作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，讓慈善捐助事業(yè)成為一項(xiàng)真正的社會(huì)性事業(yè)。對(duì)于慈善組織的人員編制問(wèn)題，政府不應(yīng)當(dāng)委派人員任職。慈善機(jī)構(gòu)的董事應(yīng)由有選舉權(quán)的會(huì)員投票選舉，得票多者當(dāng)選。慈善機(jī)構(gòu)的其他職員則通過(guò)招聘的方式予以選用。

其次，政府應(yīng)從宏觀上管理慈善捐助事。政府應(yīng)從微觀具體操作換到宏觀監(jiān)管，并建立相關(guān)的監(jiān)督體制等等，以促進(jìn)慈善捐助事業(yè)的發(fā)展。

最后，確立慈善組織的獨(dú)立法人地位?！癗on-governmental organization”翻譯為中文是“非政府組織”，是指獨(dú)立于政府之外，不以營(yíng)利為目的的組織。慈善機(jī)構(gòu)要走向市場(chǎng)化、國(guó)際化，則必須建立NGO式樣的慈善機(jī)構(gòu)，脫離政府的主管。許多國(guó)家的法律都將法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，公司屬于社團(tuán)法人，而慈善組織則屬于財(cái)團(tuán)法人。由于我國(guó)現(xiàn)行法律只有“非營(yíng)利法人”，而沒(méi)有財(cái)團(tuán)法人，致使慈善組織的獨(dú)立法人地位難以得到確立。因而，立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快法律的修改，規(guī)定財(cái)團(tuán)法人的相關(guān)問(wèn)題明確其法律屬性，為慈善組織確立獨(dú)立法人地位提供法律上的依據(jù)。

（四）制定《慈善捐助事業(yè)法》及配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

1、制定《慈善捐助事業(yè)法》 制定《慈善捐助事業(yè)法》作為慈善捐助事業(yè)的基礎(chǔ)性法律。這部法律應(yīng)系統(tǒng)地規(guī)定慈善捐助事業(yè)的立法宗旨、立法依據(jù)、基本原則；慈善組織設(shè)立的條件及法律地位；慈善業(yè)務(wù)的范圍、種類、運(yùn)作程序、救助的條件；捐助人的權(quán)利與義務(wù)；慈善財(cái)務(wù)管理制度；監(jiān)督管理機(jī)制；法律責(zé)任，等等，使慈善捐助的各項(xiàng)問(wèn)題都有法可依，促進(jìn)慈善捐助事業(yè)法律體制更加系統(tǒng)化，更加規(guī)范地發(fā)展這項(xiàng)事業(yè)。

《慈善捐助事業(yè)法》應(yīng)吸取我國(guó)已有的法律經(jīng)驗(yàn)，既有原則性規(guī)范，又能在微觀上具體實(shí)施。比如，《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐助法》第七條規(guī)定，公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，受國(guó)家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和損毀。它只規(guī)定任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和損毀，但是如果侵占、挪用或者損毀了怎么辦呢？該如何彌補(bǔ)，該追究誰(shuí)的責(zé)任，法律均沒(méi)有規(guī)定，這就很難解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題。所以，《慈善捐助事業(yè)法》的規(guī)范應(yīng)該更加具體化，細(xì)則化，特別是慈善捐助各主體的權(quán)利、義務(wù)問(wèn)題、慈善財(cái)務(wù)管理中的責(zé)任問(wèn)題。比如慈善組織與捐助者、受助者都應(yīng)當(dāng)簽訂協(xié)議，明確各方的權(quán)利與義務(wù)，包括慈善組織應(yīng)按照捐助者的意愿使用善款，向捐助者反饋善款使用的情況，當(dāng)受助者不按協(xié)議使用善款時(shí)有收回善款的權(quán)利，捐助者有查詢善款使用的權(quán)利，受助者應(yīng)按照協(xié)議規(guī)定使用善款，等等。

2、制定《慈善捐助事業(yè)法》配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則

政府應(yīng)根據(jù)《慈善捐助事業(yè)法》在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)施情況的需要，建立一套完善的實(shí)施細(xì)則，使有關(guān)部門在執(zhí)法中有法可依。如制定《財(cái)務(wù)管理制度》、《接受捐助實(shí)施辦法》等規(guī)范性文件。通過(guò)這些規(guī)范性文件，明確規(guī)定哪些主體可以向社會(huì)募捐，哪些主體可以接受捐助，哪些主體可以作為受益對(duì)象，在追究相關(guān)主體的責(zé)任時(shí)，應(yīng)明確其應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，由誰(shuí)來(lái)追究以及追究的程序等等問(wèn)題，以便在執(zhí)法中各個(gè)問(wèn)題都能找到相關(guān)的法律依據(jù)。

為了明確慈善捐助法律關(guān)系各方的權(quán)利、義務(wù)，法律可以規(guī)定當(dāng)事人可以通過(guò)簽訂合同的方式確立各自的權(quán)利和義務(wù)，如果受助人沒(méi)有按照捐助人的捐助目的使用善款，那么其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，慈善組織可以收回善款，并要求其承擔(dān)一定的責(zé)任。如果慈善組織將慈善資金挪威它用，甚至侵占或貪污，那么除了對(duì)慈善組織進(jìn)行罰款外，還應(yīng)追求其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。對(duì)于此類問(wèn)題，只有法律對(duì)其進(jìn)行明確的規(guī)定，慈善捐助制度才能更規(guī)范，更法制化。

3、明確慈善活動(dòng)開(kāi)展的拘束性規(guī)定

慈善活動(dòng)是慈善捐助事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，是籌集善款的一個(gè)重要途徑，因此，對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的法律規(guī)范就顯得尤為重要。政府可以在《慈善捐助事業(yè)法》這部基礎(chǔ)性法律中或者專門制定一部《慈善捐助活動(dòng)法》規(guī)定慈善活動(dòng)的各項(xiàng)內(nèi)容。慈善組織應(yīng)按照法律規(guī)定的要求策劃慈善活動(dòng)，并報(bào)有關(guān)部門備案；在活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中，對(duì)活動(dòng)的各項(xiàng)指標(biāo)作出評(píng)估；活動(dòng)結(jié)束后，慈善組織應(yīng)作出慈善報(bào)告，并將相關(guān)信息向社會(huì)公布。如果慈善組織活動(dòng)偏離了真正的目的，相關(guān)部門也應(yīng)如實(shí)曝光，并要求予以改正，拒不改正的給予相映處罰。

（五）完善慈善捐助的監(jiān)管機(jī)制

中華慈善總會(huì)前會(huì)長(zhǎng)閻明復(fù)同志說(shuō)過(guò)：“慈善機(jī)構(gòu)必須具有良好的信譽(yù)和社會(huì)公信度，才能生存、發(fā)展、壯

11大，才能夠不負(fù)公眾的希望，履行慈善事業(yè)賦予的崇高而又神圣的職責(zé)。”而要提高慈善組織的公信力，則必須加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)督管理，使其能夠按照捐助者的意愿，善款善用。完善的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該由各方面的監(jiān)督組成，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，即所謂的自律與他律。

1、內(nèi)部監(jiān)督設(shè)置

慈善組織內(nèi)部制定一套嚴(yán)格的程序：相對(duì)捐助方來(lái)說(shuō)，應(yīng)有捐助者向慈善組織捐款的手續(xù)、慈善組織向捐助者反饋善款使用情況等；相對(duì)受助方來(lái)說(shuō)，應(yīng)制定申請(qǐng)資助的程序、受助者匯報(bào)使用善款的情況等等。雖然慈善捐助是無(wú)償性的，但是為了善款能夠按照捐助者的意思使用，筆者認(rèn)為有必要在捐助者與慈善組織之間、受助者與慈善組織之間以及捐助者與受助者之間應(yīng)以合同的形式確立各方的權(quán)利、義務(wù)。

設(shè)立專門的資金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)善款的撥付、運(yùn)營(yíng)和核算，并設(shè)立一套嚴(yán)格的核銷程序。同時(shí)，設(shè)立監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)資金的籌集、管理、使用等進(jìn)行監(jiān)督，向捐助人說(shuō)明善款的使用狀況和監(jiān)督辦法。

2、外部監(jiān)督設(shè)置（1）政府監(jiān)督

建立一個(gè)專門管理慈善組織的機(jī)構(gòu)，其責(zé)任是監(jiān)管慈善組織的善款利用情況。慈善組織須定期向該機(jī)構(gòu)報(bào)告組織的運(yùn)營(yíng)情況，包括捐款情況、資金的利用狀況以及向捐助人反饋信息等。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)也有權(quán)利主動(dòng)對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行審查、監(jiān)督。

（2）社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)輿論的監(jiān)督具有巨大的約束力。作為一個(gè)民間的社會(huì)性組織，其財(cái)務(wù)狀況關(guān)系到捐助者與受助者的利益，也關(guān)系到慈善捐助這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。為了提高社會(huì)信譽(yù)和公信力，慈善組織應(yīng)按照捐助人的意愿制定預(yù)決算，并將善款的使用情況定期公布于眾，提高慈善財(cái)務(wù)的透明度，便于接受廣大民眾與媒體的監(jiān)督。

建立民間專門評(píng)估機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)制定衡量慈善組織好壞的標(biāo)準(zhǔn)，包括慈善活動(dòng)的開(kāi)展情況、反饋給捐助人的信息、受助者的反映、善款使用、報(bào)告、預(yù)決算等。評(píng)估機(jī)構(gòu)定期對(duì)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。

結(jié)語(yǔ)：慈善捐助事業(yè)可以反映一個(gè)國(guó)家和一個(gè)民族的文明程度。慈善捐助本身的價(jià)值和意義并不僅在于錢這一數(shù)字本身，而是據(jù)此樹(shù)立標(biāo)識(shí)和人們的基本道德、價(jià)值觀。只有當(dāng)慈善捐助成為社會(huì)主流意識(shí)，國(guó)家建立起完善的法律機(jī)制，無(wú)論窮人、富人，都能實(shí)施慈善捐助并受惠于此的時(shí)候，中國(guó)慈善捐助事業(yè)才算揭開(kāi)了本來(lái)的應(yīng)有面目。

姚儉建、Janet Collins.美國(guó)慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析:一種比較視角[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2003,1：16．

致謝：在完成這篇論文的過(guò)程中，我的指導(dǎo)老師方益權(quán)教授給了我很大的幫助。這篇論文從創(chuàng)意、提出研究思路和寫作提綱，到最后的完稿，他都悉心指導(dǎo)，并給出建設(shè)性的建議。如果沒(méi)有方益權(quán)教授的指導(dǎo)，我的論文不能完成得這么好，所以在此深表謝意。同時(shí)，在我寫作過(guò)程中，我還得到許多人的關(guān)心、支持和幫助，感謝所有幫助過(guò)我的朋友們！

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